公益诉讼检察权的猜想与证明
邓大海
所谓公益诉讼，是指根据法律法规授权的主体,对违反法律法规、侵犯国家利益、社会公共利益和特定他人利益的行为向法院起诉,由法院追究违法者法律责任的行为。有关公益诉讼的渊源，学界存在多种理论。一说认为，公益诉讼来源于古罗马。古罗马法律规定，公益诉讼是为了保护社会公共利益的诉讼，因此，除法律有特别规定者外，凡罗马市民均可提起。一说认为，古罗马的公益诉讼并非现代意义上的公益诉讼制度。现代社会公益诉讼制度起源于美国。20世纪60年代，美国已经开始构建现代公益诉讼。①在我国，随着经济社会的快速发展，损害社会公共利益的案件日益增多，公益诉讼成为不能回避的争议话题。在司法实务届，一些公益诉讼案件开始出现。本文认为，在我国现行法制体系内引入公益诉讼制度已经成为必然，只有从国家立法层面确立公益诉讼检察权，明确检察机关启动公益诉讼的主体地位，才能从根本上消除争议，构建起完善的社会主义诉讼法律体系。
一、国外公益诉讼模式概览
公益诉讼早发国家经过长时间的积累与探索，形成了相对固定、比较科学的模式。由于国情不同、法律体系相异，形成了比较有代表性的英美模式、法德模式、日本模式和巴西模式。
（一）美英公益诉讼模式
美国是当今世界公益诉讼制度较为完善的国家之一，也是英美法系公益诉讼模式的典型代表。上世纪中后期，美国开始着力构建现代公诉诉讼制度体系。具体体现在《谢尔曼法》、《克莱顿法》、《反欺骗政府法》以及一些公益诉讼判例中。美国公益诉讼采取二元模式，即对于涉及环境污染、公共利益、弱势群体保护等案件，公民个人和检察官都可以作为原告启动公益诉讼程序。检察官多侧重对政府利益和公共利益损害案件提起公益诉讼。②英国的公益诉讼模式与美国相近。但参加诉讼的检察机关享有的当事人权力范围较为狭窄，比如不能提出管辖权异议，不能干预法院审判等。
（二）法德公益诉讼模式
法国和德国对公益诉讼采取一元模式，即由检察官作为国家和公共利益的代表，对关乎国家和社会公共利益的案件行使起诉权。《法国民事诉讼法典》第423条规定：“在事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼”。《法国民法典》亦规定：“对涉及到人的民事权利的重大事件中，共和国的检察官应当参与这样的民事活动。”③德国的《民事诉讼法》、《法院组织法》也明确规定德国联邦最高检察官作为联邦公共利益的代表人，有权参加民事诉讼，但德国检察启动公益诉讼的范围较小。
（三）日本公益诉讼模式
日本的公益诉讼模式与英美法系有很大不同，与大陆法系的法德模式也有区别。《日本人事诉讼程序法》规定，日本检察机关可以作为公共利益的代表参与民事诉讼。日本公益诉讼的突出特点是，检察官可以参与法人破产案件、信托案件等商事案件处理，对商事主体的罚款裁判，检察官可以依法提出抗告。
（四）巴西公益诉讼模式
在世界各国的公益诉讼模式中，拉美小国巴西的模式相对成熟，比较完善。具有与美英德日等国家不同的突出特点。巴西从上世纪80年代开始全面构建公益诉讼制度，从立法层面赋予检察机关公益诉讼检察权。通过修
①参见周信权、林世雄：《检察机关提起公益诉讼之制度构建》，《国家检察官学院学报》2010年第3期。
②在美国公益诉讼发展历史上，出现大量的经典案例。最具代表性的是美国政府诉微软公司案。1998年，美国司法部长联合20个州的总检察长对微软公司提出六项垄断指控。2000年，法院判决微软公司构成垄断。
③罗结珍译：《法国民法典》，中国法制出版社1999年版，第490条。
改宪法、民事诉讼法等相关法律规定，全面构建了公益诉讼检察权体系，基本确立了检察机关作为公益诉讼的主体地位。①巴西的公益诉讼模式借鉴了英美等国的二元模式，又突出检察机关在公益诉讼中的地位
二、构建公益诉讼检察权的必要性
构建公益诉讼检察权，最直接的出发点和做根本的落脚点是法治社会发展的需要，具有紧迫的现实必要性和长远的历史必然性。
（一）维护社会公共利益的需要
公共利益是指不特定多数人的公共利益，是社会个体利益的集中体现。主要包括国家利益、社会利益、集体利益和其他不特定多数人的利益。近年来，随着经济社会的发展，损害社会公共利益的事件时有发生。由于公共利益的受害者具有不特定、不明确的特点，公共利益受损后往往无人对施害人追究法律责任。另一方面，公共利益施害人往往是大公司、大企业甚至是政府部门，在社会中处于强势地位，与受害者地位不对等，依靠个人追究其法律责任往往付出巨大成本，最终也未必能达到预期效果。比如环境污染案件、不正当竞争案件、国有资产流失案件等。确立公益诉讼检察权，将公益诉讼诉权交由检察机关形式，明确检察机关公益诉讼责任能够确保在公共利益受到损害时，及时启动追诉程序。在公益诉讼案件办理过程中，检察机关具备较高的证据取得和信息获取能力，能够发挥其专业优势，确保公益诉讼案件胜诉，切实维护公共利益。
（二）维护社会公平正义的需要
“强化法律监督，维护公平正义”是检察机关的工作主题。胡锦涛总书记在和谐社会论断中明确指出，和谐社会必须是公平公正的社会。如果损害社会公共利益的违法行为不能得到法律制裁，甚至从中获得巨大的非法利益，无疑是对现代法治社会公平正义的最大损害。作为法律监督机关，不能切实维护社会公平正义，也是失职②。所以，赋予检察机关公益诉讼检察权，是检察机关充分履行法律监督职权的必然要求，也是检察工作主题的应有之义。
（三）完善我国诉讼制度的需要
经过30多年的法制建设，我国具有中国特色的社会主义法律体系已经初步形成。③伴随中国实体法律规范的发展，诉讼法律制度也日臻完善。在诉讼法律制度建设上，我国形成了刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼为主体的现代诉讼法律制度体系，为打击违法犯罪、维护民事权益、促进行政法治奠定了坚实的基础。但是，在公益诉讼法律制度建设上，我国立法上相对滞后，影响了社会公共利益的维护，不利于社会公平正义的实现。确立公益诉讼检察权，能够从根本上解决公益诉讼制度缺失问题，填补我国诉讼制度空白，完善中国特色社会主义法律体系。
（四）契合国际立法通例的需要
建立公益诉讼制度是世界各国的通行做法，赋予检察机关公益诉讼检察权又是公益诉讼制度完善国家的立法通例。典型的如德国、法国、巴西等国家，公益诉讼主要是由检察机关来承担的，即使在实行二元模式的英美等国，仍然赋予检察机关部分公益诉讼检察权。④法治发达国家通过长期的探索与实践、总结，无一不确立了公益诉讼检察权，说明确立公益诉讼检察权是科学的、可行的，也是必须的。我国具有中国特色的法律体系构建过程既是发扬中国特色的过程，更是吸收世界先进法治理念和优秀立法经验的过程，因此，从契合国际立法通例的角度出发，我国也应该确立公益诉讼检察权。
①参见肖建华、杨恩乾：《巴西检察机关在公益诉讼中的角色简评》，《人民检察》2010年第11期。又见刘学在：《巴西检察机关提起民事公益诉讼制度初探》，《人民检察》2010年第21期。
②当然，这里的失职严格意义上来说是一种“被失职”，因为在我国现有法律体系内，并没有明确公益诉讼检察权，也没有明确授予检察机关启动公益诉讼的权力。所以，检察机关对损害社会公共利益行为根本无能为力。
③ 2011年3月10日，在十一届全国人大四次会议上，全国人大常委会委员长吴邦国宣布，一个立足中国国情和实际，适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志，以宪法为统帅，以宪法相关法、民商法等部门法律为主干，有法律、行政法规、地方性法规等多个层次法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。
④虽然世界各国对公益诉讼检察权的称谓各不相同，但是基本属性、主要特征、内涵外延相差不大。比如法国称为民事公诉权、日本称为民众诉讼权、巴西称为公益案件检察监督权。本文之所以将我国的公益诉讼权力确定为公益诉讼检察权，是因为公益诉讼制度作为一项基本法律制度，检察机关的权力不仅仅是提起诉讼的权力，而是一束权利簇，包含了公益诉讼起诉权、民事调查权、公益诉讼案件抗诉权等等。
三、我国公益诉讼检察权构建猜想
对于我国公益诉讼检察权的制度设计，应该立足中国的现实与国情，结合我国法律制度与检察制度特色，从立法层面予以完善。本文对此提出“四大猜想”。
猜想一、基本法层面如何规定
构建公益诉讼检察权首先必须考虑的因素是检察机关的本质属性和宪法定位。我国宪法规定，人民检察院是国家的法律监督机关，其根本职能是保证我国的宪法和法律在全国范围内得到统一正确实施。因此，构建公益诉讼检察权，必须在国家根本大法层面予以明确规定。所以，应该参酌巴西公益诉讼制度立法模式，在《宪法》中明确规定，赋予检察机关公益诉讼检察权。比如，可以通过宪法修正案在第三章第七节第129条增加一款：人民检察院可以行使公益诉讼检察权，依法对违宪、民事、行政公益案件提起诉讼。在确定公益诉讼案件提出主体时，基层法层面应该采取开放的多元模式，既赋予检察机关公益诉讼检察权的同时，又允许其他主体诸如公民个人、NGO组织依法提起公益诉讼。
猜想二、公益诉讼范围如何确定
对于公益诉讼的范围，主要包括民事公益诉讼、行政公益诉讼、环境公益诉讼和违宪公益诉讼。
（一）民事公益诉讼
对于老人、妇女、未成年人、消费者等困难、弱势群体基本人权遭受严重侵害的案件，个人难以依法启动诉讼程序维护权益的，以及侵犯代表公共利益的国家利益案件、刑事附带民事诉讼案件。这里的民事公益诉讼主要是针对侵犯弱势群体权益的普通民事案件和侵犯国家利益的案件，比如垄断行为损害了消费者的利益和社会主义市场经济秩序，国有资产流失案件侵害了国家的利益，间接也侵犯了全体公民的利益。对这些民事侵权案件，检察机关可以依职权也可以依申请启动民事公益诉讼程序。
（二）行政公益诉讼
行政主体的违法或者不作为行为对国家利益或者公共利益造成损害时，检察机关可以代表国家利益或者社会公共利益提起行政公益诉讼。①行政公益诉讼与民事公益诉讼就公益的性质而言，是相同的。二者的主要区别表现在诉讼对象即被告人等方面的不同。目前我国没有行政公益诉讼的规定，但是在实践中，检察机关启动行政公益诉讼的案件已经发生多起。而在国外，英国、法国等国家法律制度均规定检察机关可提起行政公益诉讼。②（三）环境公益诉讼
环境公益诉讼在本质上还是一种民事公益诉讼。但是环境公益诉讼本身又有着与普通民事公益诉讼不同的特点，比如主体不对等、信息不对称，侵权主体往往为大型污染企业，而受害人往往为一定区域内的不特定居民。侵害状态具有间接性、持续性、反复性，很多环境污染侵权案件难以找到证据证实排污行为与损害结果直接的直接因果关系。而且很多污染损害是长期的，反复的。这就要求检察机关在启动环境公益诉讼程序时具有更强势、更主动、更直接的特点，而不能采取与普通民事公益诉讼相同的程序。比如，对于环境公益诉讼，应该明确规定检察机关必须依职权主动提起诉讼。当然，对于环境公益诉讼问题，有学者提出不同主张，认为应该由环保机关提出环境公益诉讼更合适。我认为，此观点不妥，因为环保机关本身就是环境执法主体，作为环境污染行为监督机关，负有对环境污染行为的行政管理执法权，如果再由环保机关提起环境公益诉讼，环保机关无疑会陷入一种角色困顿。环保机关完全有可能在前期失职渎职未履行监管职责，而是在导致环境污染事件发生后又起诉污染企业，借以推脱监管责任。③在环境公益诉讼中，国家应该在经费、技术、人才等方面给予检察机关更大的支持。
（四）违宪公益诉讼
由专门监督机关对宪法实施进行监督是国际社会通例，目前各国的宪法监督主要有三种模式，即议会型宪法监督模式、普通法院型宪法监督模式和宪法法院型宪法监督模式。有学者提出，我国宪法监督司法化的出路在于建立独立于权力机关的宪法法院或者赋予最高人民法院以宪法监督权。同时，由检察机关提起违宪诉讼或者对违宪案件进行调查，检察机关根据国家机构的控告决定是否受理违宪案件，并由检察机关调查取证。然后提交宪法法院或者最高人民法院审理裁决。④即检察机关可以对违宪案件提起公益诉讼，或者对违宪案件行使调查权。目
①参见刘拥、刘润发：《检察机关刑事行政公诉权的正当性阐释》，《法学评论》2011年第2期。
②参见谢志强：《行政法律监督制度比较研究》，《中国法学》2008年增刊。
③参见杨朝霞：《论环保机关提起环境民事公益诉讼的正当性》，《法学评论》2011年第2期。
④参见宴向华：《检察职能研究》，中国人民公安大学出版社2007年第1版，第211页。
前我国还没有建立宪法监督的司法化程序，宪法不具有可诉性。①如果宪法诉讼进入法治进程，由检察机关启动宪法诉讼、行使违宪案件调查权则属于一种必然选择。
猜想三、程序法如何规范
基本法层面确立了公益诉讼检察权，相应的程序法应该对其予以细化，完善相关的程序性规定。可以通过修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》等法律规范，确定明确的、可操作的程序规范。
（一）立案
启动公益诉讼检察机关首先需要立案，法律应该明确规定检察机关的案件来源。可以通过采取依职权主动立案和依申请立案。比如检察机关可以通过控告申诉部门、民行检察部门接受国有资产管理部门、金融自管管理部门、国有企业、公共事务管理部门以及公共利益代表人的控告申诉请求，对有关诉求进行深入调查，了解公共利益是否遭受侵害、受损情况、是否符合启动公益诉讼的条件、有无提起公益诉讼必要等情况进行调查，并最终决定是否立案提起公益诉讼。②初查之后，对符合公益诉讼条件的，决定立案起诉，制作《立案决定书》，启动公益诉讼程序。对于立案的标准，一般应该包括以下几个方面：一是是否存在公益受到侵害的违法事实；二是是否有明确的被告，三是是否有具体明确的诉讼请求和事实理由，四是是否属于检察机关受案范围；五是是否超过诉讼实效。
检察机关也可以自行发现公益诉讼案件线索并依职权启动公益诉讼立案调查程序。通过调查确定是否需要提起公益诉讼，符合起诉条件的依法提起公益诉讼，不符合起诉条件的，依法做出撤案处理。
（二）起诉
公益诉讼的起诉，本质上普通的民事诉讼、行政诉讼一致，所以，检察机关立案提起公益诉讼的，应该按照普通民事、行政诉讼的法律规定向有管辖权的法院起诉，递交公益诉讼起诉状。诉状应该包含案件的事实、理由、当事人情况以及提起诉讼的法律依据。但是，基于公益诉讼的公益性，对检察机关提起的公益诉讼，诉讼法应该规定人民法院必须依法受理，而不能以当事人主体不适格的理由不予受理。但是，为了保障被告人的诉讼权利，公益诉讼案件的被告人，则可以依法提出管辖异议。法院应该对被告人的管辖权异议进行审查，认为异议成立的，依法移送有管辖权的法院，或者依法做出不予受理决定。案件经审查起诉后，由公益诉讼人出庭公诉。
（三）反诉
对于公益诉讼是否可以提起反诉，理论界有不同的观点。这个问题应该具体问题具体分析，参照具体的诉讼性质确定。对于民事公益诉讼，从诉讼权利平等的法理处出发，案件被告人应该享有反诉权，当然可以依法对检察机关提起反诉。因为检察机关提起民事公益诉讼，表明在这个诉的关系里，检察机关被视为与被告人具有平等法律地位的民事案件当事人，并不享有任何特权。对于行政公益诉讼而言，其本身还是行政诉讼，由于行政诉讼本身是对行政机关具体行政行为的合法性审查，所以，行政公益诉讼被告人本身并不享有反诉权，不能提起反诉。
（四）上诉
检察机关的公益诉讼检察权本身来源于法律监督权，但是在具体的诉讼程序中，检察机关不论在实体上还是程序上更符合一方当事人的角色要件，这时检察机关不能再通过行使抗诉权对判决结果进行监督。所以，对于不服一审法院判决的公益诉讼案件，检察机关有权提起上诉。
（五）执行
判决一经生效，就具有既判力。检察机关可以依法对生效判决提请人民法院强制执行。对于被告拒不执行生效判决书的公益诉讼案件，检察机关可以启动申请执行程序，请求法院强制执行。执行标的物（款）归权利所有人。对于无明确的权利所有人或者损害国家利益的公益诉讼执行案件，执行标的物（款）收归国库。强制执行的费用作为检察业务经费由国家财政支付。
猜想四、检察机关的行权方式
（一）启动诉讼
即由检察机关对独自提起公益诉讼。对于危害公共利益的案件，检察机关应以公共利益代表机关身份独立启动诉讼程序，追究侵权者的法律责任。比如对于侵占国有资产、环境污染、破坏市场经济秩序、盗掘古文物、
①实际上，一切法律都应该具有可诉性，宪法也一样。只是我国传统理论认为宪法不可诉。但是这种学说在当前中国已经逐渐式微。当前国内法理学教材一般采用的观点是宪法一样具有可诉性。参见夏勇主编：《法理讲义：关于法律的道理与学问》，北京大学出版社2010年版，第479页。
②巴西法律将该项权力称为民事调查权，但本文所涉公益诉讼不限于民事公益诉讼。前引①肖建华，杨恩乾文。
破坏名胜古迹、垄断经营等案件，检察机关可以作为适格原告直接起诉。这些案件的特点是受害的利益归国家或者社会，没有现实的权利主体，这些损害存在一种可能，即如果没有检察机关主动提起公益诉讼，往往侵权行为就此不了了之，甚至有可能变本加厉。所以，这类案件必须由检察机关强制启动诉讼程序。
（二）支持诉讼
对一些诸如婚姻、家庭、消费者权益保护等当事人或者权利人明确的案件，检察机关不宜直接主动启动诉讼程序，可以当事人的身份支持诉讼，帮助当事人通过诉讼的方式维护其权益。当事人可以依法向检察机关提出申请，要求检察机关参与诉讼，给当事人提供法律上的支持。检察机关民行部门接到申请，应该进行立案审查，符合条件的，依法受理并着手支持诉讼相关事宜。对于不符合法律规定的，依法驳回申请，不予受理并说明理由。在支持诉讼过程中，检察机关的主要职责是帮助调查取证、提供法律支持等。
（三）参与诉讼
对于操纵市场、交易欺诈、垄断经营等案件，危害行为并不仅仅是特定单位和个人的利益，也直接损害了国家的整体利益和社会公共的利益。这时，如果受害的公司、企业或者个人已经提起诉讼的，检察机关作为公共利益维护者，可以作为共同原告参与诉讼。对于这类案件，检察机关可以已申请参与诉讼，也可以依职权主动参与诉讼。
（四）提出抗诉
在目前我国的公益诉讼检察权制度设置中，做出明确规定的仅有抗诉权。我国《行政诉讼法》第64条、《民事诉讼法》第187、188条分别规定检察机关可以对生效的行政、民事诉讼判决提出抗诉。即检察机关可以依据当事人的抗诉申请，对案件判决结果进行审查，对认为判决错误的，可以依法提出抗诉。
（五）非诉讼权力
是指检察机关在处理公益案件过程依法行使的非诉讼权力。比如，对于公益权益损害的民事公益诉讼，检察机关享有依法进行调查的权力。对于案情比较简单、权利义务关系明确的案件，检察机关可以依法进行调解对于行政公益诉讼案件，应该为检察机关设置诉前前置程序，行政机关能够在检察机关起诉前及时纠正违法行为的，检察机关可以选择不提起公益诉讼，因为现代法治理论认为，诉讼是一种稀缺资源，通过设置诉前前置程序，能够防止滥诉、节约司法资源，实现通过非诉渠道解决社会矛盾，有利于减少对抗，最大程度实现和谐。①当然，检察机关可以通过发出检察建议，促使违法行为人停止违法行为，避免损害过大。
四、对公益诉讼检察权的逻辑证明
对我国公益诉讼检察权的猜想不是凭空的，是需要具备理论支撑和实践检验的，在逻辑上也是可以证明的。
（一）公益诉讼检察权的理论根基
一是法律监督理论。检察机关作为国家法律监督机关，确保宪法和法律的统一正确实施，法律监督是人民检察院的本质属性。对存在的违法宪法和法律的行为，检察机关有权进行监督，对侵犯公共利益的违法行为，检察机关当然有权通过采取公益诉讼的形式进行法律监督。如果对于损害公共利益的违法行为没有依法追究法律责任，将严重损害宪法和法律的权益和尊严。二是公共利益理论。现代检察理论通说认为，检察机关是公共利益的代表。刑事案件公诉权的理论权源就是公共利益理论。相应地，作为“最该法律秩序”和“社会公益的维护者”，检察机关在诉讼中最突出、最主要的职责是代表国家和公众把被告人的违法行为和违法事实提交给法院，要求法院依法进行审理和裁判，并对审理的过程及裁判的结果进行监督。②三是国家干预理论。国家干预理论一般是指国家为建立基本法律秩序，保障公民、法人、其他组织的基本权利，使公共利益与个人利益得以平衡的法律调整机制。③国家干预理论是对意思自治原则的必要限制，因为私权的无限扩大必将损害公共利益，为了保障经济和社会的全面、协调、可持续发展，国家必须对关涉公共利益的领域进行必要的干预。
（二）公益诉讼检察权的历史依据
公益诉讼制度在我国发展的历史比较长远。早在清宣统元年制定的《法院编制法》第90条就规定，检察官的职权包括遵照民事诉讼法律及其他法令所规定为诉讼当事人或公益代表人实行特定事宜。④民国时期，国民
①张智辉主编：《中国检察》第18卷，中国检察出版社2009年版，第405页。
②参见王学成：《论检察机关提起环境民事公益诉讼》，《人民检察》2009年第11期。
③尹吉：《当代中国检察监督体制研究》，中国检察出版社2008年版，第236页
④参见邓思清：《检察权研究》，北京大学出版社2007年版，第259页。
党五大法典明确规定了公益诉讼检察权，民国时期《民事诉讼法》规定检察机关可以公共利益代表人身份提起民事公益诉讼。①在民主革命时期，1937年的《陕甘宁边区高等法院组织条例》第14条、1941年《晋冀鲁豫边区高等法院组织条例》第16条均规定检察院的职责之一就是作为诉讼当事人或者公益代表人依法提起公益诉讼。建国初期，我国法律也对公益诉讼检察权做出过具体明确的规定。1954年《人民检察院组织法》第四条规定：人民检察院对有关国家和人民利益的重要民事安全有权提起诉讼。1957年，最高法制定的《民事案件审判程序》中亦有相同规定。虽然上述两个法律文本均已失效，但是从中能够反映出我国对公益诉讼检察权的历史发展脉络，对今天重新构建公益诉讼检察权具有参考意义。
（三）公益诉讼检察权的现实需求
改革开放三十年，我国的经济社会发展取得了巨大成就，社会主义法律体系初步形成。但是，随之而来也产生了一系列的问题，当前我国正处在改革发展关键期、社会矛盾凸显期。经济社会发展不平衡、社会利益分配不均衡、国有资产流失、部分地方环境污染严重、市场秩序不规范、消费者权益受损等问题突出，影响社会和谐的因素不断滋生。这些问题的共同特点是在社会发展进步过程中对公共利益的损害，因此，需要国家从当前法治现实需求出发，从立法层面构建科学有效的公益维护制度，确定专门的国家机构从维护社会公益的角度站出来支持被侵权者通过司法程序救济权利，即通过立法或者修改法律构建公益诉讼检察权。从我国目前社会的现实情况和有中国特色的社会主义法律体系、司法机关职能划分来看，人民法院遵循不告不理原则，不能主动启动公益诉讼程序，而且作为裁判者，不能充当一方当事人。而检察机关作为法律监督机关，无论从诉讼能力、技术还是权威性上来看，都应该承担起这项职责。
（四）公益诉讼检察权的实践效果
其实，我国的公益诉讼检察权已经不仅仅停留在理论探讨层面，在司法实务中，一些地方检察机关开始在现有的制度框架内探索行使这一权力，试水启动公益诉讼。较早提起公益诉讼的代表性案件是1997年5月河南省方城县检察院依法向该县法院起诉县工商局擅自出让房地产致使国有资产流失案。最有代表性的案件则是2009年湖南省望城县检察院提起的环境公益诉讼案件。②目前，山东、黑龙江、上海、福建等多个省市已经开展了公益诉讼的实践探索，检察机关先后以原告、从当事人、法律监督机关等身份参与到诉讼中来。2004年，四川省检察机关在全国率先建立公益诉讼人制度，设立公益诉讼人。据资料统计，1997年至2010年间，河南省检察机关开展公益诉讼案件达500多起。2004年至2010年，浙江省检察机关共办理民事公益诉讼案件2000余件，挽回国有资产损失30亿余元。江苏省至2010年共通过民事督促程序办理公益诉讼案件635件，协助清收国有资产超过10亿元。③各省公益诉讼的实践证明公益诉讼检察权已经在维护社会公益、社会公平正义、完善社会主义法律体系过程中已经发挥重要作用。经过立法层面的不断完善，逐步建立起具有中国特色的社会主义公益诉讼法律体系，必将推动中国法治国家的发展。
（中山市第二市区检察院）
①中山市检察志编纂委员会编：《中山市检察志》，广东人民出版社2010年版，第43页。
②湖南省望城县人民检察院：《望城县人民检察院环境公益诉讼案简介》，《国家检察官学院学报》2010年第3期。
③参见傅国云：《民事督促起诉职能的实践与发展》，浦志强、杨湘君、吴汉霞《民事督促起诉的现状与完善设想》，《人民检察》2010年第14期。
人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法（全 文） （2015年12月16日最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过） 为了加强对国家和社会公共利益的保护，促进行政机关依法行政、严格执法，根据《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》和《检察机关提起公益诉讼试点方案》，结合检察工作实际，制定本办法。 第一章提起民事公益诉讼 第一条人民检察院履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。 人民检察院履行职责包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。 第二条人民检察院提起民事公益诉讼的案件，一般由侵权行为地、损害结果地或者被告住所地的市(分、州)人民检察院管辖。 有管辖权的人民检察院由于特殊原因，不能行使管辖权的，应当由上级人民检察院指定本区域其他试点地区人民检察院管辖。 上级人民检察院认为确有必要，可以办理下级人民检察院管辖的案件。下级人民检察院认为需要由上级人民检察院办理的，可以报请上级人民检察院办理。 有管辖权的人民检察院认为有必要将本院管辖的民事公益诉讼案件交下级人民检察院办理的，应当报请其上一级人民检察院批准。 第三条人民检察院提起民事公益诉讼案件的办理，由民事行政检察部门负责。 第四条人民检察院各业务部门在履行职责中，发现可能属于民事公益诉讼案件范围的案件线索，应当将有关材料移送民事行政检察部门。 第五条经审查认为污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等行为可能损害社会公共利益的，应当报请检察长批准决定立案，并到案件管理部门登记。 人民检察院决定立案的民事公益诉讼案件，应当制作《立案决定书》。 第六条人民检察院可以采取以下方式调查核实污染环境、侵害众多消费者合法
为进一步深化群众对审查机关提起公益诉讼的了解，增强人民群众介入掩护公益的信心，拓宽案件线索滥觞，近日，XX县审查院结合工作实际，开展了掩护公益，我们在行动主题宣传运动，运动由该院民事行政审查部牽头，审查业务部分及其他部分结合举办，在城区和各重点乡镇组织开展公益诉讼宣传运动。 该院通过设立宣传点、咨询合、发放宣传资料、悬挂宣传横幅等方法，向交往群众宣传掩护公益的重要性和公益诉讼的办案流程、司法依据等相关司法知识，并在宣传手册和海报上颁布举报德律风，勉励人民群众使用司法武器掩护国度好处、社会公共好处和维护自身好处。 同时该院还采取以案释法的方法，结合生态情况和资源掩护、食品药品平安、国有家当掩护、国有土地使用出让等领城的范例案例，宣传破坏生态情况、损害国度好处和社会公共好处的严重危害，获得人民群众的普遍支持。 据悉，宣传期间，该院共发放《公益诉讼宣传手册》2000余册，接收司法咨询50余人，张贴海报100余张，设立宣传展板8块。此次宣传，进一步提升了人民群众对公益诉讼的知晓度，为拓宽案件线索滥觞奠定了优越的群众基本，营造了优越的社会气氛。 20xx年6月27日全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼制度。是对检察机关强化法律监督职能的发展完善，我们始终把监督重点放在维护司法公正、保护环境和生态、保护消费者合法权益，以及保护国有资产等社会热点上。现将我院开展公益诉讼专项活动的情况汇报如下： 一、统一认识，加强领导 我院十分重视公益诉讼工作，检察长专题向县委、政法委进行了工作汇报，召开专题党组会研究公益诉讼工作，制定落实开展公益诉讼专项活动的实施方案，成立了检察长为组长的公益诉讼工作领导组。2017年10月24日县委、县政府下发关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知，支持我院开展公益诉讼工作。我院采取一把手亲自抓，重要工作直接部署，重大问题直接过问，重要环节直接协调的办法，同时调整增加办案人员两名，加强了公益诉讼工作力量，在装备上，我们还倾向第一线，为公益诉讼办案配有办案车辆，配备执法记录仪、照相机等取证装备，为开展公益诉讼专项活动提供了有力保障。 二、认真学习，强化宣传 针对新情况、新问题，我们积极参加省、市组织的业务培训，购买办理公益案件书籍，请业务专家授课，不断提高干警业务水平。为进一步学习宣传公益诉讼:1、我们在两微一端、检察周刊等发表信息、稿件7篇；在繁华的涑水大街竖立4*10米的巨型公益诉讼宣传广告牌一块，我院组织专人，投入资金，全市第
关于检察机关提起公益诉讼工作若干问题的简要探讨 今年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出了修改《民事诉讼法》《行政诉讼法》部分条文的决定，正式确立检察机关提起公益诉讼制度。对于刚失去职务犯罪侦查权的检察机关而言，其重要性无需多言，在未来的发展中，也是检察机关塑造新形象最主要的发力点。 尽管检察机关提起公益诉讼制度已经得到全国人大常委会以立法形式的固定，但在此之前，包括在2015年7月后的试点期间，法学理论和实务界对检察机关提起公益诉讼制度的质疑一直存在，今后能否卓有成效地开展此项工作，取得预期效果，仍存在不确定因素。下面将以检察机关提起行政公益诉讼为主，从四个方面对如何加强公益诉讼工作作简要探讨。 一、关于线索来源和筛选标准 公益诉讼对检察机关之所以意义重大，很大程度上源于其主动出击性。与职务犯罪侦查的对人监督相仿，公益诉讼是对事的监督，都可以视作对法律实施情况主动的监督，因而同样面临开拓案源的难题。《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》（以下简称《检察院实施办法》）第1条、第28条规定，检察机关发现相关领域损害社会公共利益的行为或者行政机关违法行使职权或者不作为，应当是在履行职责过程中，该“履行职责”包括履行职务犯罪侦查、批准或者决定逮捕、审查起诉、控告检察、诉讼监督等职责。因此，尽快建立
两个方面的机制十分必要。 一是内部建立常态化线索移送机制。民行部们与控告申述、侦查监督、公诉等部门间的线索移送常态化机制。在办理公益诉讼相关领域的刑事案件时，侦监、公诉部门对于可能存在行政不作为、违法作为，以及损害社会公共利益的行为，且无法通过追究刑事责任达到公共利益救济目的的，应当作出初步判断，及时移送民行部门。控告申诉部门在接待来信来访、办理刑事申诉案件等过程中发现线索的，也须如此处理。同时，可以预测，通过一定时间的案件办理和检察宣传，检察机关提起民事、行政公益诉讼的社会影响将不断扩大，大量直接针对行政机关和拥有民事公益诉讼起诉权的社会组织的问题反映会以各种形式涌来，要求检察机关以诉讼途径加以监督，因而制定相应的案件分流、处理和移送机制就显得十分必要。 二是外部建立实质化信息共享渠道。主要是建立与相关部门的信息共享平台和通报机制。一方面是对接行政执法信息共享平台。与行政机关建立执法信息共享平台的呼声由来已久，一些地区已经迈出第一步，但长期以来其效果受制于平台信息的选择性录入、录入不及时、不完整等因素，突破这些瓶颈非检察一家能力所及。当前，可以以加强检察机关提起公益诉讼工作为契机，及时汇报请示，争取党委、人大、政府等的支持，推动市委办、市政府办以环境保护或市场监管等部门为试点，建立执法信息共享平台，由专人负责执法案件全部案卷材料的电子化处理，拓展检察机关线索来源渠道。另一方面是建立与监察委员会的线索互通机制。纪律检查委员会、监察委员会在查处
检察机关提起行政公益诉讼的分析（最新） 2015年12月16日，最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中都明确规定了检察机关在民事公益诉讼和行政公益诉讼中都具有调查核实权。《实施办法》作出的这一规定，为检察机关做好民事公益诉讼和行政公益诉讼工作提供了有力的司法保障。笔者现就检察机关在民行检察中如何行使调查核实权谈点肤浅的看法。 一、检察机关必须要做好检察建议提出前的调查核实工作，保证检察建议书中提出的违法行为和不依法履职情况切实符合实际最高人民检察院第十二届检察委员会第四十五次会议通过的《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》中明确地规定了检察机关在民事公益诉讼和行政公益诉讼中都具有调查核实权，这为检察机关做好民事公益诉讼和行政公益诉讼工作提供了有力的司法保障，这也是检察机关在民行公益诉讼中必须要行使好的权力，具体来讲要从以下几个方面做起。 一是要认真做好检察机关在履职中发现的违法行为或不依法履职情况的调查核实工作，为正确提出检察建议提供可靠的第一手资料。检察机关在履行职责中发现的污染环境、食品药品安全领域侵害更多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，生态环境和资源保护、国有资产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，造成国家和社会公共利益受到侵
害等行为，是宪法和法律赋予检察机关必须要坚决纠正或提起民行公益诉讼的重要职责，其目的就是要责无旁贷地维护好人民群众的合法权益和国家利益及社会公共利益。但是，检察机关要做好民行公益诉讼工作，尤其是在检察建议书中提出的违法行为或不依法履职情况要做到既不夸大也不缩小，检察机关就必须要做好履行职责中发现的违法行为或不依法履职的调查核实工作，使之为检察机关实事求是地提出检察建议提供好第一手材料。从以往的司法实践中来看，检察机关认真调查核实情况是有力防止冤假错案发生的重要保障，特别是在民行公益诉讼中调查核实情况就显得更加的尤为重要，其理由是因为被调查的单位都是一些懂政策懂法律的行政机关或有关组织，一旦提出的违法行为或不依法履职情况出现与事实不符的纰漏，必然会遭到相关行政机关和有关组织的反感或质询，这不但有损于检察机关的执法形象，而且严重影响民行诉讼工作的顺利进行。因此，检察机关要做好民行公益诉讼工作，必须要切实做好提出检察建议之前的调查核实工作，并且要严格按照《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》第6条和第33条的规定，深入实地采取各种不同形式切实调查核实好相关机关和有关组织的违法行为，以及不依法行使职权或者不作为的相关证据和有关情况，使之为检察机关实事求是地提出检察建议提供确凿证据及其相关真实情况，以此有力保障检察机关在检察建议书中提出的要求得以全面实现，以此使检察机关以更加强有力的监督手段维护好人民群众的合法权益和国家利益及社会公共利益。
检察机关提起公益诉讼的办案机制分析（最新） 为了依法保障国家利益、集体利益和社会公共利益，我国创设了中国特色的检察公益诉讼制度。随着《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》的实施，检察机关作为公益诉讼起诉人的主体地位确立，检察公益诉讼也在全国范围内迅速展开。 公益诉讼作为一种特殊的、新型的诉讼方式，不同于刑事的公诉，也不同于民事的自诉，不能适用刑事的公诉程序，也不能完全适用民事的诉讼程序。因为法律固有的滞后性，当前尚没有出台一部独立的《公益诉讼法》来确定公益诉讼各方权利义务的行使和履行。我们当前办理公益诉讼案件的依据为《民事诉讼法》、《行政诉讼法》和《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》。由于公益诉讼案件的特殊性，很多情况下，依据上述法律还不能全部解决办案中出现的问题，所以目前急需要解决一些办案机制中出现的问题。 一、公益诉讼案件线索来源的问题 检察机关原有的反贪渎侦等自侦部门的案件来源大多采取“等”的方式，等待当事人或相关利害关系人举报上门，然后根据举报材料再组织人手去调查取证。这样的案件来源方式单一，成案率高。但是，这样的案件来源方式并不适合公益诉讼案件，因为公益诉讼案件与原有的自侦案件有着本质的不同。公益诉讼案件侵犯的客体是国家、集
体和社会公共利益，而原有的反贪渎职案件侵犯的客体一般为特定人或者少数人的利益。面对损害公共利益的行为，社会大众大多持有多一事不如少一事的态度；而面对损害特定人利益的，这些特定人必然拿起法律的武器来维护自己的权益，因此公益诉讼案件不能靠等，必须主动出击。笔者认为不妨从以下两点去做： （一）加大对公益诉讼的宣传力度。检察机关可以设定一固定“公益诉讼热线电话”，并将该号码及用途通过微信公众号、朋友圈、公共场所的电视公益广告植入、在公共交通工具上大力宣传让社会大众熟知。“公益诉讼热线电话”设定后还应派专人值守，下班后可将电话转接。 （二）加强内部、外部联合互动、内外移送交接。首先，检察机关民行部门应加强与内部刑事部门的案件合作、移送，在办理刑事案件过程中发现公益诉讼的案件线索，移送民行部门。其次，检察机关应加强与监察委、公安机关的合作，各设一名联络员负责定期联络，扩大案件线索来源。最后，检察机关与国土部门、环保部门、食药监督部门等行政部门加强联系，以协商联合会签文件，将监督行政部门执法的方式方法、监督人员、联络方式等以文件的形式加以固定，实现检察监督的常态化。 二、公益诉讼案件办理过程中调查取证问题 公益诉讼案件办理不同于批捕和公诉案件，没有现成的侦查材料和证据，所有的证据材料均需要检察机关工作人员亲自动手去调取。公益诉讼案件的证据相当复杂、相当繁琐、也非常特殊。公益诉讼案
公益诉讼开展情况总结 2017年6月27日全国人大常委会通过修改民事诉讼法和行政诉讼法的决定，正式建立检察机关提起公益诉讼。是对检察机关强化法律监督职能的发展完善，我们始终把监督重点放在维护司法公正、保护环境和生态、保护消费者合法权益，以及保护国有资产等社会热点上。现将我院开展公益诉讼专项活动的情况如下： 一、统一认识，加强领导 我院十分重视公益诉讼工作，检察长专题向县委、政法委进行了工作汇报，召开专题党组会研究公益诉讼工作，制定落实开展公益诉讼专项活动的实施方案，成立了检察长为组长的公益诉讼工作领导组。2017年10月24日县委、县政府下发关于支持检察机关提起公益诉讼工作的通知，支持我院开展公益诉讼工作。我院采取一把手亲自抓，重要工作直接部署，重大问题直接过问，重要环节直接协调的办法，同时调整增加办案人员两名，加强了公益诉讼工作力量，在装备上，我们还倾向第一线，为公益诉讼办案配有办案车辆，配备执法记录仪、照相机等取证装备，为开展公益诉讼专项活动提供了有力保障。 二、认真学习，强化宣传 针对新情况、新问题，我们积极参加省、市组织的业务培训，购买办理公益案件书籍，请业务专家授课，不断提高干警业务水平。为进一步学习宣传公益诉讼:1、我们在两微一端、检察周刊等发表、稿件7篇；在繁华的涑水大街竖立4*10米的巨型公益诉讼宣传广告牌一块，我院组织专人，投入资金，全市第一家摄制了公益诉讼宣传片《清水溪》，播放后受到社会各界的好评，传播了公益诉讼正能量。 三、摸排线索，依法履职 我们先后到环境资源保护局、国土资源局、林业局、局、住建局、水务局、二里办经济技术开发区进行沟通协作，建立信息共享、线索移送、技术咨询等协作机制；建立公益诉讼案件台账，实行一案一登记。9月21日，检察长参加了县委组织的国土局、局、林业局、安监局等相关部门，对区域为非煤矿山企业进行的检查调研，并结合实际给大家讲解公益诉讼的立法，及开展公益诉讼工作的相关情况，要求各行政执法机关应接受司法监督，全面依法行政。目前，我们已上报公益诉讼案件线索6件。我们已掌握公益诉讼线索10件，上报6件，批准立查案件3件，为国家挽回经济损失24万余元。其中，国土资源部门未依法履行工作职责，存在怠于履职的情形，致使古绛镇北山联合采石场严重破坏山体，生态环境遭到破坏，依据法律规定进行立案查处，并向其下发《检察建议书》，要求限期整改。其余2件是县人防办未及时收缴防空地下室易地建设费，案件查处防止了国有资产的流失。 四、问题与建议
“两高”关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（全文） 最高人民法院最高人民检察院 关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2018年2月23日最高人民法院审判委员会第1734次会议、2018年2月11日最高人民检察院第十二届检察委员会第73次会议通过，自2018年3月2日起施行） 一、一般规定 第一条为正确适用《中华人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》关于人民检察院提起公益诉讼制度的规定，结合审判、检察工作实际，制定本解释。 第二条人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件主要任务是充分发挥司法审判、法律监督职能作用，维护宪法法律权威，维护社会公平正义，维护国家利益和社会公共利益，督促适格主体依法行使公益诉权，促进依法行政、严格执法。 第三条人民法院、人民检察院办理公益诉讼案件，应当遵守宪法法律规定，遵循诉讼制度的原则，遵循审判权、检察权运行规律。 第四条人民检察院以公益诉讼起诉人身份提起公益诉讼，依照民事诉讼法、行政诉讼法享有相应的诉讼权利，履行相应的诉讼义务，但法律、司法解释另有规定的除外。 第五条市（分、州）人民检察院提起的第一审民事公益诉讼案件，由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。 基层人民检察院提起的第一审行政公益诉讼案件，由被诉行政机
关所在地基层人民法院管辖。 第六条人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合；需要采取证据保全措施的，依照民事诉讼法、行政诉讼法相关规定办理。 第七条人民法院审理人民检察院提起的第一审公益诉讼案件，可以适用人民陪审制。 第八条人民法院开庭审理人民检察院提起的公益诉讼案件，应当在开庭三日前向人民检察院送达出庭通知书。 人民检察院应当派员出庭，并应当自收到人民法院出庭通知书之日起三日内向人民法院提交派员出庭通知书。派员出庭通知书应当写明出庭人员的姓名、法律职务以及出庭履行的具体职责。 第九条出庭检察人员履行以下职责： （一）宣读公益诉讼起诉书； （二）对人民检察院调查收集的证据予以出示和说明，对相关证据进行质证； （三）参加法庭调查，进行辩论并发表意见； （四）依法从事其他诉讼活动。 第十条人民检察院不服人民法院第一审判决、裁定的，可以向上一级人民法院提起上诉。 第十一条人民法院审理第二审案件，由提起公益诉讼的人民检察院派员出庭，上一级人民检察院也可以派员参加。
工作心得：检察机关参与环境公益诉讼存在的问题 参与环境公益诉讼是检察机关履行法定职责、维护环境公益的重要途径，其必要性和可行性已经得到制度支撑和理论、实务研究的认可，但在介入程序的制度完善和具体设计及介入的理论基础上仍有问题需要深入探讨，本文将在对检察机关参与环境公益诉讼的现状进行系统梳理的基础上，对需要完善的几方面问题进行具体分析。 一、检察机关参与环境公益诉讼概述 （一）检察机关如何参与环境公益诉讼 根据参与程度的不同可分为支持起诉、督促起诉、提出检察建议和直接起诉三种方式，依据所涉诉讼程序的不同又可将直接起诉分为环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》（下称《试点方案》），明确了支持起诉、督促起诉和提出检察建议分别作为两类公益诉讼诉前程序的地位，具体表述为：检察机关在提起民事公益诉讼之前，应当依法督促或者支持法律规定的机关或有关组织提起民事公益诉讼。在提起行政公益诉讼之前，检察机关应当先行向相关行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行政行为或者依法履行职责。 （二）检察机关参与环境公益诉讼基础分析 1.制度基础。《中华人民共和国民事诉讼法》（下称《民诉法》）为检察机关介入环境公益诉讼提供了制度前提，十八届四中全会关于全面推进依法治国的
决定中提到公益诉讼，并明确提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度。201X年5月5日，中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过了《试点方案》，201X年7月全国人大常委会第十五次会议表决通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，赋予了《试点方案》以法律地位，为检察机关介入环境公益诉讼提供了完整的程序指引和制度保障。 2.理论和实践基础。检察机关介入环境公益诉讼是履行法律监督职责的有效途径，无论是支持起诉还是督促起诉均体现出了检察机关作为社会和公共利益维护者的天然使命，特别是直接提起环境公益诉讼制度具有深厚的现代诉讼理论基础。现代诉权理论、诉讼信托理论与当事人理论是为解决伴随着全球经济的快速发展而出现的诸多社会问题而在原诉权理论的基础上衍生而来的现代诉权理论，其突破了传统诉权理论之实体意义诉权与程序意义诉权不可分离的观点，而使其逐渐超越个人之利害关系，更加注重公共利益之救济。亦即，诉讼当事人既可与案件有利害关系，亦可为维护公共利益而提起诉讼，特别是有关国家机关基于特定义务使公共利益免受侵害并享有诉权，此理论为检察机关参与环境公益诉讼奠定了坚实的理论基础。现阶段，我国生态文明建设面临重大危机：生态环境恶化，资源约束趋紧。面对恶劣的生态保护环境，检察机关的介入尤其是提出的公益诉讼因具有传统私益诉讼所不可替代的重要功能而显得尤为重要。首先，介入方式相对灵活，既可以通过高效的诉前程序也可以通过诉讼程序；既可以督促负有监督职责的行政机关也可以起诉损害环境的直接对象。其次，检察机关所具有的中立属性，使得权力的行使更加透明，具有更大的公信力，在调查、取证等方面更有优势。最后，检察机关在法律地位和经费、人员专业性上具有环境保护团体不具有的优势。可以应对环境案件耗时长、专业性强和鉴定费用高昂的情况，同时
基层检察院如何做好公益诉讼工作（最新） 2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过了关于修改《民事诉讼法》和《行政诉讼法》的决定，“检察机关提起公益诉讼”正式“入法”，2018年10月，新修改的《人民检察院组织法》明确了人民检察院“依照法律规定提起公益诉讼”的职责。进一步确定了人民检察院在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域，当社会公共利益和国家利益持续受到侵害，对经过诉前程序，相关机关或社会组织没有提起民事公益诉讼，或者行政机关拒不纠正违法行为或不履行法定职责的情况下，各级检察机关应当依法提起公益诉讼。根据最高检关于管辖的规定，行政公益诉讼一般由基层检察机关提起，基层检察机关成为攻克行政公益诉讼的主战场，发挥着主力军的作用，笔者就基层检察院如何做好公益诉讼工作浅谈以下见解。 一、紧紧依靠党委政府的领导和支持 公益诉讼工作开展以来，X县人民检察院多次主动向党委汇报开展公益诉讼工作，自觉接受人大及其常委会监督，加强与政府及行政机关的沟通协调。县委办、政府办制定印发了《关于切实加强检察机关公益诉讼工作推进法治X县建设的意见》，明确了检察机关要依法履行职责，行政机关要积极支持和配合公益诉讼工作，加强组织领导、协同推进公益诉讼和依法行政工作。检察机关要紧紧依靠地方党委政府支持,切实担当起公共利益代表的责任。公益保护是一个系统工程,
牵涉到经济、政治、社会、文化、环境等方方面面,需要各类国家治理主体和社会主体共同参与。公益诉讼工作的推进关键在地方、基层,只有坚持党对检察工作的绝对领导,紧紧依靠地方党委政府的支持,紧密结合地方实际,善于把影响县域社会稳定和发展的问题作为公益诉讼工作的切入点和突破口,才能使公益诉讼更好地服务于县域经济社会发展和社会治理的需要。 二、加强与行政机关的监督配合 公益诉讼的开展离不开行政机关的配合。行政机关是保护国家利益和社会公共利益责任的主要承担者，检察机关与行政机关的目标是一致的。检察机关应主动做好协作、沟通，获得支持和配合，加强与环保、国土、国资、林业、食药监及法院、公安等职能部门的沟通协调，形成行政机关、社会公益组织、司法机关同心合力保护公益的格局，汇聚公益诉讼更大的合力。公益诉讼机制的建立也会倒逼行政机关依法行政，更好地解决行政机关工作中存在的怠政懒政等现象，共筑公益保护伞，促进公益保护效果最大化。 检察机关应与行政机关建立行政执法信息共享机制，明确行政机关向检察机关开放行政执法信息和数据，建立日常联系沟通工作机制，增强主动接受监督的自觉性。对检察机关依法开展的调查核实工作，明确行政机关应当提供相关法律文书、案件材料及必要技术支持。 三、依赖广大群众的认同和参与 “利民之事,丝发必兴；厉民之事,毫末必去。”新时代的百姓群众不仅要求衣食无忧,更加追求生活品质。检察机关公益诉讼工作要