王绍光：中国公共政策议程设置的模式
时间:2010-08-20 10:51 作者:王绍光点击:467次
内容摘要：任何社会在任何时候都面临着各式各样的挑战，但政府应付挑战的资源是有限的。在制定公共政策时，政府往往不得不对优先处理哪些挑战有所取舍。能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？什么人影响了议程的设置？本文依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程设置的模式，重点讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势。观察议程设置模式的转换有助于我们领会中国政治制度的深刻变迁。
关键词：公共政策；议程设置；政治变迁
参与选举决策者固然重要，但这种参与几年才有一次机会。在一些所谓“民主”国家，大多数民众对政治的参与仅局限于这一种方式。每过几年，他们在选举热潮的裹挟下过一把“当家作主”的瘾，此前此后，他们只是一板一眼地当顺民，对政治不闻不问，要问也不知从何入手。然而，决策者上任以后的所作所为对民众的生计、国家的前途影响甚大。因此，决策决不应该是决策者们的禁脔，哪怕他们是老百姓选举出来的。真正的民主体制必须给民众参与政策制定全过程的机会。
谈到政策制定，一般人都把注意力集中在决策过程本身，而忽略了一个至关重要的问题：为什么有些事情被提上议事日程，而另一些却没有？任何一个社会都面临各种挑战，但政府应付挑战的资源是有限的，这些资源既包括财政资源、人力资源、信息资源、时间资源，也包括注意力资源。换句话说，在具体决策之前，政府不得不做出抉择，对处理哪些挑战有所取舍。
1962年，美国政治学家巴查赫（PeterBachrach）和巴热兹（MortonBaratz）发表了一篇文章，题为“权力的两方面”。[1]这篇短短六页的论文之所以很快变成政治学的经典之作，是因为它指出了一个显而易见、但人们往往视而不见的简单事实：能否影响决策过程固然是权力的一面，能否影响议事日程的设置则是权力更重要的另一面。有学者曾比较过美国两个城市，甲污染严重，但当地政府与民众很少讨论污染问题；乙情况好得多，不过当地政府与民众却十分重视如何减少污染。究其原因，才发现甲城有势力强大的利益集团操控着议程设置，千方百计避免污染问题引起当地老百姓和政府官员的注意。[2]试想，一个被严重不平等困扰的社会，政府却从来不处理公正问题；无论在这个社会里其他问题的决策过程有多么民主，我们还是可以看到一只若隐若现的黑手在幕后操控着议程设置。因此，在讨论政策制定时，我们必须首先了解：议程是如何设置的？谁参与了议程的设置？为什么有些问题拿到台面上讨论、另一些问题却被排斥在外？
议程设置是指对各种议题依重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，我们
可以将议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。传媒议程是指大众传媒频频报道和讨论的问题；公众议程是引起社会大众广泛关注的问题；政策议程是指决策者认为至关重要的问题。这篇文章的重点是政策议程设置，但这三种议程的设置可能是互相关联的。例如，西方国家的实证研究发现新闻媒体可以引导民众把关注点集中在某些议题上。在那里，传媒要影响公众议程的设置，往往不是通过直截了当地告诉民众哪些议题重要、哪些议题不重要，因为这样做常常适得其反。更有效的方法是对某项议题进行反复报道，并把这些报道放在引人注目的位置或时段。研究传媒议程设置的鼻祖之一科恩（BernardCohen）有句话说得很到位：传媒如果对受众“怎么想问题”指手画脚，恐怕很难成功，但它对受众“想什么问题”的控制却易如反掌。[3]正因为传媒议程对公众议程设置具有毋庸置疑的影响，近几十年来，在传媒学中，探讨传媒议程与公众议程的关系已变为一门显学。[4]近年来，有些西方传媒学者更进一步，开始讨论传媒议程与政策议程的关系。[5]
不过，传媒并不是影响大众舆论的唯一原因，政治动员、社会运动、突发事件，以及其他很多因素都可能导致民众转变对公共事务的看法和情绪。无论公众议程是如何形成的，它与政策议程的设置关系更为密切。既然本文的侧重点是政策议程设置，我们将不会详细考察传媒如何影响公众议程，而是径直把注意力集中在公众议程与政策议程的关系上。
如上所述，公众议程是社会大众认为政府应该关注的问题。尽管人们的看法不尽相同，但假如定期进行民意调查的话，从对“什么是最紧迫的社会问题”的回答中就能描绘出公众议程变化的轨迹。哪怕没有民意调查，公众议程也会以其他方式表现出来。考察民众关心的问题与政策制定者关注的问题呈现什么样的关系，可以为我们确定政治制度的性质提供一个新的视角。
不少人把官员的产生方式作为划分政治制度的唯一标准，这是把形式凌驾于实质之上。更关键的是，什么人在政策议程设置的过程中扮演怎样的角色、民众关心的问题是否被提上决策者的议事日程。如果政策议程的设置被统治者或少数精英分子把持、民众关心的问题与政策制定者关注的问题南辕北辙，哪怕官员是民选的，这种制度也不配被称为“民主”的。反之，如果公众议程能够对政策议程产生直接的影响、后者能切实反映前者的内容与排序，即使官员并非由直选产生，把这种制度斥之为“不民主”也显得过于简单化。换句话说，通过考察公共政策议程设置，我们可以透过表象、更深入地认识政治制度运作的逻辑。
基于上面的分析，我们依据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式。[6]这篇文章将分别讨论这六种模式在中国的实现形式和发展趋势，其目的是通过观察议程设置模式的转换来揭示中国政治制度的深刻变迁。
关门模式
这是最传统的议程设置模式。在这种模式里，没有公众议程的位置；议程的提出者是决
策者自身，他们在决定议事日程时没有、或者认为没必要争取大众的支持。在传统社会里，当一般老百姓没有什么政治参与意识时，这是议程设置的主要模式。在当代中国，这种议程设置模式也没有完全消失。1988年的“物价闯关”也许可以算得上一个例子。
从计划经济转型到市场经济，价格改革当然是题中应有之义，但价格从由政府管制过渡到由市场供需决定的难度可想而知。1980年代初，邓小平曾警告，价格改革必须如履薄冰。
[7]直到1985年，他还认为“理顺生活资料价格恐怕要用三年，加上生产资料价格的改革，需要的时间更长”。[8]从1985年到1987年，随着物价改革缓步推进，居民消费价格指数开始上扬，出现1950年代初以来从未见过的通货膨胀率。[9]到1988年2月初开会分析经济形势时，中央政治局清醒地认识到，当时物价上涨幅度过大，超过了老百姓的承受能力。为了稳定物价，国务院出台了一系列控制社会集团购买力、压缩固定资产投资的措施。在做了这些铺垫后，国务院4月初决定调高部分农产品的收购价格，并对城市职工的补贴由暗转明。尽管如此，全国随即掀起了一波抢购狂潮。在这种情况下，价格改革理应放缓一点。但当时中国实际最高领导人邓小平认为，价格改革刻不容缓。在5—8月会见外国访客时，他反复强调，“物价改革非搞不可，要迎着风险、迎着困难上”，希望闯过物价改革这个难关。[10]
在此背景下，6月9日，《人民日报》发表了评论员文章《改革有险阻苦战能过关》。虽然文章作者很清楚，物价改革会暂时损害不少人的利益，但他相信，人民对这种冲击可以承受。
基于这种乐观的估计，中央政治局于8月中旬讨论并原则通过《关于价格、工资改革的初步方案》，确定价格改革的总方向是，少数重要商品和劳务价格由国家管理，绝大多数商品价格放开，由市场调节。8月19日，该方案一经披露，立即在全国范围内引起新一波抢购狂潮，甚至出现挤兑未到期的定期存款来抢购商品的情况。
在物价闯关这个事件中，议程设置完全没有民众参与。决策者下决心快速推动价格改革后，甚至没有做出争取民众理解和支持的努力，只是一厢情愿地假设民众会明白决策者的苦衷。结果1988年全年，居民消费物价指数飙升1818%，造成民众普遍不满。事后，邓小平从这个事件中汲取了一个深刻教训：“制定一切政策，要从实际出发。只要注意这一点，就不会犯大错误。
如果发现错误，要赶快纠正，不要掩饰，不要回避“。[11]
动员模式
与关门模式一样，动员模式里的议程也是由决策者提出的；与关门模式不同的是，在动员模式里，确定一项议程后，决策者会千方百计引起民众对该议程的兴趣、争取他们对该议
程的支持。也就是先有政策议程、后有公众议程。在什么样的情况下决策者会放弃关门模式而采取动员模式呢？首先，广大民众具有了强烈的参与意识，关门模式的正当性遭到普遍的质疑。其次，所涉及的议程执行起来需要得到民众普遍、自觉的合作。再次，决策者缺乏实施该议程所必需的资源。
在这三种情况下，决策者会希望用某种方式动员民众参与议程设置，以减少执行阶段的障碍；但他们同时又不希望、或不放心民众主动参与议程设置。
中国人民非常熟悉动员模式。在毛泽东时代，从土改、三反五反，到总路线、大跃进、人民公社，再到四清、文革，几乎每一次重大的、战略性的议程设置都采取了这种模式。动员模式一般包括五个阶段：首先是“运动开始，发出文件”。
文件既可采取中共中央、国务院文件的形式，也可采取人民日报社论、评论员文章的形式，甚至还可采取“毛主席最新指示”的形式。
第二阶段是“层层传达、普遍宣传”。传达往往是先党内、后党外，先干部、后群众，要求做到家喻户晓、人人皆知。需要强调速度时，则要求传达不过夜。
第三阶段是“认真学习、深刻领会”。学习是指学习文件、社论、辅导材料之类，其目的是让大众吃透中央精神，包括为什么要提出新议程，什么是新议程的“精神实质”，以及落实新议程的步骤、方法等。第四阶段是“抓住典型、以点带面”。
典型既可以是正面典型，也可以是反面典型。典型的意义在于用实例向广大群众展示新议程的必要性、可行性和优越性。最后，通过以上几个阶段的工作，动员模式希望能统一思想、形成共识，从而达到贯彻落实新议程的目的。
美国政治学者林德布洛姆曾将政府获取民众服从的手法归纳为三大类。第一是压服，即在暴力威胁下，民众不得不服从；第二是收买，以恩惠来换取民众的服从；第三是说服，通过教育动员，让民众内化官方的意识形态，将政府意图转化为自觉行动。毛泽东时代常见的动员模式便属于第三类，其优点是比压服和收买成本低，但缺点是难以持续、长久地奏效。
[12]
改革开放以后，中国在议程设置方面采取动员模式的频率大大降低了，但并未放弃。例如，在以下政策的议程设置中，这个模式依然在起作用：提倡一对夫妇只生一个孩子（1980年），在个体经济中开辟就业渠道（1981年），在农村全面建立家庭联产承包责任制（1982年），开展“五讲四美”活动、清除精神污染（1983年），加快城市经济体制改革（1984年），
推行国营企业工资改革，破除大锅饭（1985年），改革劳动制度、打破铁饭碗（1986年），反对资产阶级自由化（1987年），深化企业劳动人事、工资分配、社会保险制度改革（1992年），深化企业职工养老保险制度改革（1995年），对公有制企业实行大规模减员增效、下岗分流（1997年），在全国范围内进行城镇职工医疗保险制度改革（1998年）。[13]
内参模式
在内参模式里，议程不是由决策者提出的，而是由接近权力核心的政府智囊们提出的。形形色色的智囊通过各种渠道向决策者提出建议，希望自己的建议能被列入决策议程。他们往往不会努力争取民众的支持，而更看重决策者的赏识；他们有时甚至不希望所讨论的问题变成公众议程，因为担心自己的议案可能招致民众的反对，最终导致决策者的否决。在这个模式里没有民众与决策者的互动，只有智囊们与决策者的互动。
在毛泽东时代，大部分重要决策都是由毛泽东、周恩来等最高领袖亲自决定的。[14]那是一个伟人的时代，但这并不意味着完全没有内参模式的地位。以下三个例子从时间上跨越了1950年代初到1970年代初，从中可以看出当时内参模式的特点。
案例一：1950年6月下旬朝鲜战争爆发，到8月初，朝鲜人民军已经解放了朝鲜90%以上的领土。当时社会主义阵营普遍以为朝鲜统一指日可待。中国领导人却没有盲目乐观。8月23日，在总参作战室工作的雷英夫等人经过反复研究最新情报后做出判断：美军可能很快在仁川登陆，切断朝鲜人民军的补给线，形成南北包围和夹击人民军主力的态势，使朝鲜战局发生逆转。他们进一步预测，9月15日是大潮，美军这一天登陆的可能性最大。毛泽东得知后说：“这些判断有道理，很重要”，“很快结束战争是不可能了，战争肯定是持久的、复杂的、艰苦的”，并随即作出应对部署。[15]雷英夫的报告直接影响了最高领导人的战略决策。
案例二：1956年6月，波兰波兹南的工人为增加工资、改善生活状况而举行示威，保安部队进行镇压造成很大伤亡，在全国引起很大的震动和愤慨。8月，曾因“右倾民族主义错误”而被解除统一工人党总书记职务的哥穆尔卡再度出山，并要求当时担任波兰国防部长的苏联元帅罗科索夫斯基返回苏联。10月17日驻波苏军出动坦克部队包围华沙，企图进行镇压。波兰人民群情激昂，波苏军队互相对峙，形势非常紧张。在整个事件中，中国驻波兰大使馆一直强调问题的核心是波兰的反苏情绪，把波兰事件定性为“反共事件”。但通过深入采访，新华社驻波兰记者谢文清的判断截然相反。他在10月12日的电文中说，问题的症结是苏联的大国沙文主义。
苏军出兵后，谢文清又在10月22日发回的密电中写到，“华沙的调集军队之举是不够明智的，引起人民强烈的不满”。[16]当时，中央有关波兰的信息主要只有大使馆和新华社两个来源，中央后来接受了谢文清的意见，批评了大使馆的看法。受到毛泽东、周恩来高度
赞赏的谢文清调研材料在一定程度上影响了后来中共中央对苏联的立场。[17]
案例三：1969年3月，中苏之间发生武装冲突，从而引发了对苏联战略的讨论。有人认为，苏联的战略将会东移，进攻中国；有人认为，苏联仍是向西，同美国争夺欧洲。国内最担心的则是美苏是否会联合反华。1969年底，经过深入调查研究，新华社驻西德记者王殊以翔实的材料和数据证实，欧洲是美苏争夺的重点，苏联的根本利益在欧洲。对于发展中德关系，王殊认为，首先要破除西德是“军国主义”、“复仇主义国家”的老框框。通过广泛采访，他得出结论，在西德占主导地位的是和平主义。同时，西德经济发展很快，有扩大国际市场的需要。
如果加强两国的贸易关系，对双方都会有好处。王殊因而建议中央考虑先邀请西德反对党领导人访华，以推动执政党更积极地发展两国关系。看了王殊的报告后，毛泽东、周恩来大加赞赏，并于1972年7月下旬单独召见了他；外交部也破例数次对他发出内部通报表扬。王殊的报告对最高领导人确立中国的全球战略产生了相当大的影响。后来中德关系果然发展神速，于1972年9月29日草签两国建交联合公报，其中王殊功不可没。[18]
由上面三个例子可以看出，毛泽东时代的内参模式有三个特点。第一，内参发挥作用的领域主要与国家安全有关；第二，内参主要不是来自研究机构，而是来自参谋和情报收集机构。
第三，内参往往是个别“智囊”的作品，而不是“智库”的成果。中华人民共和国成立之后面临着险恶的国际环境，如何让新生的共和国自立于世界民族之林是当时中国最高领导人不得不优先考虑的问题。很显然，这三个特点都带有鲜明的时代痕迹。
改革开放以后，内参模式更为常见，究其原因，最关键的是，中国面临的历史任务发生了深刻的变化。如果说毛泽东时代首先要解决的是自立问题的话，那么改革开放要解决的问题是如何使中国自强。发展现代经济涉及广泛的领域，其复杂性超越了任何个人的能力。这就要求对决策辅助机制加以改造。过去那种依靠个别智囊的体制已经很难适应现代决策需要，必须代之以决策咨询群体。正是在这个时代背景下，中国在改革开放之初便提出了决策科学化的口号，并着手逐步建立健全思想库体系。
最早出现的思想库可能是1980年形成的“中国农村发展问题研究组”，其成员是一批具备“通天”关系的高干子弟及知识分子子弟。在中央书记处研究室和中国社会科学院的支持下，该组成员四处调研，并把报告直接送到中央领导人办公桌上，为1981年中央农村工作会议准备了系统全面的第一手调查数据。后来，他们又参与了中央关于农村的几个“一号文件”的制定，形成一支有实力的决策研究力量。后来，发展组成员分别进入中国经济体制改革研究所（简称体改所）等研究机构。[19]随着改革向城市和工业方向推进，体改所的作用日益凸显，成为1980年代中国最有影响的思想库。这种状况一直持续到1989年。在此前后，
另外一些智囊机构也应运而生，包括国务院内设立的若干个研究中心（后来整合成为国务院发展研究中心）、中信国际研究所等。[20]1990年代以后，随着经济活动越来越复杂，研究领域的专业分工也越来越精细。因此，中国科学院、中国社会科学院、各部委办、各重点高校属下的研究机构开始越来越积极地卷入政策研究和咨询工作。[21]即使在以前被视为非常敏感的外交领域、两岸关系领域，近年来也出现了几十个大大小小的思想库。[22]除此之外，高级知识分子聚集的各民主党派也不甘寂寞，纷纷利用其“直通车”的便利向政府高层建言、反映社情民意。[23]与此同时，中央领导人还从各领域特选了一小批所谓“中央直管专家”，作为最高决策的咨询对象。这些与中央保持直接联系的智囊对中央决策的影响当然更大。
[24]
上述思想库一般都会出版诸如“简报”、“参阅”之类的内部报告。这些发行量很小的内参，往往可以直达天庭。最高领导人则几乎每天都会圈阅、批示、转发一些报告。[25]在正规渠道之外，部分研究人员还凭借自己的学术声望和人脉关系通过非正常程序向最高当局递交密札或进谏。[26]2002年末，新一届中央领导人上任以后对决策科学化、民主化更加重视，并作出了表率。
从2002年12月26日到2006年5月26日，新一届中央政治局已经举办了31次集体学习活动，请哲学社会科学和自然科学方面的专家讲课，平均40天举办1次学习活动。[27]同时，新一届领导班子十分重视思想库、智囊团的建设。[28]为此中国科学院提出要“充分发挥国家科学思想库作用？？增强对国家重大发展战略的咨询能力”；[29]中国社会科学院也要求各研究所“努力担当思想库和智囊团的重任，更好地为党和国家决策服务”。[30]可以预见，未来在议程设置上，内参模式还会扮演相当重要的角色。
借力模式
在内参模式中，政府智囊们只关心自己的建议是否会得到决策者的青睐。借力模式的不同之处在于，政府智囊们决定将自己的建议公之于众，希望借助舆论的压力，扫除决策者接受自己建议的障碍。无论中外，一般而言，政府智囊们都希望直接影响决策者，而不是采取迂回的方式；不到万不得已，政府智囊们不希望因诉诸舆论而得罪当权者。那么，他们为什么会偶尔出此“下策”呢？恐怕最主要的原因是，智囊们深信自己的建议有强大的民意支撑，而政府内部却存在反对的声音。
在中国，借力模式并不常见，但最近却有一个很好的例子。从1990年代起，中国开始市场导向的医疗体制改革。根据1993、1998、2003年三次国家卫生服务调查，改革后城乡居民的医疗费用支出越来越高，而享有社会性医疗保险的人比例越来越小。[31]2003年的非典危机暴露了公共卫生体制改革的缺陷，也顺带引发了人们对医疗体制改革的反思。[32]但此后仍有政府官员公开声称，必须进一步推行市场化的医疗体制改革，让“国有资产逐步退出公立医院”。不过，在2005年春，国务院发展研究中心社会发展部和世界卫生组织“中国医疗卫生体制改革”合作课题组却发表了6份专题报告和1份总报告，证明医改是“不成功”
的，甚至是彻底“失败”的。由于这些报告刊登在内部刊物上，它们最初并没有引起人们的注意。2005年6月底，情况突然急转直下。国务院发展研究中心社会发展部副部长葛延风在接受媒体采访时，透露了总报告的内容。
他指出，未来中国医疗卫生体制的改革应该坚持两条原则：一是追求公平，要确保所有社会成员都能够得到基本的医疗卫生服务；二是要强调卫生投入的绩效，即在有限的全社会卫生投入水平下，使全民族的健康水平获得最大限度的提高。而市场化改革不可能达到这两个目的。[33]几乎同时，卫生部政策法规司司长刘新明也在《医院报》上说出了“市场化非医改方向”的话。[34]这两则报导一面世便在媒体上和民众中引起轩然大波：媒体上一时间出现大量有关医改的报导和讨论；而民众则几乎一边倒地同意“医改不成功”的判断。[35]虽然有些市场派的学者坚称，医改不能走回头路；?[36]虽然卫生部希望回避关于医改是否“不成功”的话题，?[37]但潘多拉的盒子已经打开，如果政府医改的思路不作重大调整，民众是难以接受的。[38]看来，智囊们借力之举相当有效。
上书模式
这里的“上书”是指给决策者写信，提出政策建议，不包括为个人或小群体作利益申述之类的行为。上书模式与内参模式十分相似，都是有人向决策者提出建言，不同之处在于建言人的身份。在内参模式里，建言人是政府的智囊或智囊机构；在上书模式里，建言人不是专职的政府智囊。不过，建言人也未必是一介平民，他们往往是具有知识优势、社会地位的人。只有这种人才拥有某种“话语权”，才了解上书的管道，提出的建议才可能被重视。其实，即便是精英们的上书，往往也是石沉大海，毫无反响。清朝不断“上书各中堂、各大人、各先生”的龚自珍在《送南归者》中不是发出过这样的感叹吗：“布衣三十上书回，挥手东华事可哀”。一般民众，人微言轻，他们的上书往往在秘书那里就被挡住，很难送到决策者跟前。无论古今中外，由平头百姓一纸上书影响议程设置的案例简直是凤毛麟角。
上书模式固然很少出现，但并不意味着当代中国完全没有这样的例子。2003年7月3日，怒江、澜沧江、金沙江的“三江并流区”被联合国教科文组织正式批准为世界自然遗产。几乎同时，2003年8月中旬，国家发展与改革委员会通过了怒江流域水电开发方案。怒江兴建水电站的决定马上引起一批环保组织的反对。
一方面，他们通过各种方式动员媒体发出反坝的声音，争取舆论支持；另一方面，他们上书国务院领导，要求停止怒江水电梯级开发。2004年2月中旬，在发改委上报国务院的报告上，国务院总理温家宝亲笔批示：“对这类引起社会高度关注、且有环保方面不同意见的大型水电工程，应慎重研究，科学决策”，暂时搁置了一度箭在弦上的怒江水电工程。
[39]2005年7月，温家宝总理赴云南考察工作期间，地方官员向他反映怒江水电建设停工已久，地方不知如何进退，希望中央能尽快定夺。温总理回京后，即指示发改委、环保总局、水利部等有关部门“加紧论证研究，尽快拿出自己的意见”。由于担心怒江工程重新启动，61个环保组织和99位个人又于2005年9月起草一份公开信，并将它呈送国务院、发改委、
环保总局等有关部委。[40]与此同时，支持开发怒江水电的人也上书中央领导，希望该工程早日上马。[41]正反两方面的上书形成拉锯战，使中央到目前为止还没有对怒江工程定案。民间组织的活动与上书如此影响中央政府的决策，这在中国恐怕还是第一次，成为一个标志性的事件。
随着社会自由度的加大，社会地位不同、立场各异的人将会更积极地运用自己的发言权。
因此，上书今后有可能变成影响中国议程设置的主要模式之一。
外压模式
与上书模式一样，在外压模式里，议程变化的动力来自政府架构之外。它与上书模式不同之处不在于“外”，而在于“压”。在上书模式里，议程的提出者希望通过给决策者摆事实、讲道理来影响议程设置；在外压模式里，议程的提出者虽然不排除摆事实、讲道理的方式，但他们更注重诉诸舆论、争取民意支持，目的是对决策者形成足够的压力，迫使他们改变旧议程、接受新议程。在上面提到的怒江水电一案中，我们已经看到了外压模式的影子。在一般情况下，外压模式有以下几个特点。
第一，只有在初始阶段，外压模式里的议案倡导者是可以确定的。随着议案影响力的扩大、议案支持者的增加，会越来越难分辨谁是倡导者。这时的关键是议案的民意基础到底有多广，是否对决策者构成足够的压力。说到民意，我们应该区分两部分民众。一部分是所谓“关切的民众”（attentivepublic），一部分是一般大众（generalpublic）。前者在数量上永远是总人口的一小部分，但他们对公众议题不仅十分关心，而且相当了解。他们对议案的支持有助于防止议案滑出舆论的焦点圈。后者是大多数人，他们对多数公众议题的注意力往往是短暂的，很少长期、执着地卷入某项争议。正因为如此，一旦一般民众支持改变旧议程、接受新议程，对决策者的压力之大是可想而知的。在这种情况下，公众议程最可能变为政策议程。
[42]
第二，外压模式产生作用的前提是少数人关心的议题变为相当多人关切的公众议程，否则压力便无从产生，而这个过程需要时间。即使某个议题已经提上了公众议程，要最终进入政策议程的话，同样也需要时间。因此，外压模式的一个特点是所需时间一般比其他模式长。
第三，由于头两个特点的存在，研究者很难准确断定外力通过什么方式最终影响了议程的设置。他们能做的无非是在时间的先后顺序上将外部压力的演化与政府议程的变动联系起来。
上述三点是一般情况下外压模式的特点。但也有特殊情况，即突然出现所谓“焦点事件”（focusingevents），引起社会的普遍关注，进而迫使决策者迅速调整议程。焦点事件一般都是坏事，如灾难、事故等，它们会对某一群人的利益造成现实的伤害、对其他人的利益产生潜在的伤害。这类事件的发生使得利益群体、政府官员、大众传媒以及广大公众对现存问题有更深切的认识，希望纠正明显的政策失误。[43]注意焦点的集中有助于打破已往的力量平衡，使争取议程转换的意见在公众舆论里占据上风，形成强大的民意压力，迫使决策者在短期内调整政策取向。
因此，有学者把焦点事件引发的反应阶段称之为“政策窗口”（policywindow）。[44]由于焦点事件的影响是直接、快速、容易确定的，不少研究者都把注意力集中在它上面。[45]
过去，在中国议程设置一般采取的是上面提到的五个模式，外压模式比较少见。尽管早在1980年代中期，中央领导人就在提出决策科学化的同时，提出了决策民主化的主张，[46]直到1990年代后期以来，带民主色彩的外压模式才越来越常见。之所以会出现这样的变化，可以从两方面考虑：压力从何而来？压力为什么会产生影响议程设置的效果？
先看压力的根源。虽然中国经济在过去四分之一个世纪里高速增长，但不惜一切代价追求高增长率也带来一系列严重问题。到1990年代末，有些问题已变得触目惊心，包括环境危机、贫富悬殊、缺乏经济与社会安全等。与此同时，社会分化程度越来越高。在改革初期，由于社会分化程度低，哪怕某些人必须为改革付出代价，他们也往往愿意牺牲短期的个人利益，因为他们相信，改革最终会使所有人受益。随着社会日益分化，改革的金字招牌脱落了。
[47]那些在前期改革中利益受损的阶层对新推出的改革不再毫无保留地支持，而是对带有“改革”标签的举措疑虑重重，生怕再次受到伤害。这些人仇视滥用权力、中饱私囊的官员，敌视一夜暴富、挥金如土的新贵，蔑视巧舌如簧、发“改革”财的学者。更重要的是，他们普遍感觉到中国的改革到了强调经济社会协调发展的时候了！这就是政府面临的社会压力所在。
那么潜在的压力是如何转化为现实压力呢？四个领域的变化发挥了关键性作用：利益相关者的施压、非政府组织的卷入、大众传媒的转型和互联网的兴起。
先看利益相关者的施压。当社会分化不太严重时，各利益相关群体往往处于“自在”阶段，缺乏“自为”意识，也不大会为自身的利益向决策者施压。随着社会分化程度提高，各利益群体对自身利益变得更加敏感，会产生向决策者施压的冲动。当然，冲动是一回事，能在多大程度上施压是另一回事。这里的关键是利益相关群体的动员能力。在所有利益相关群体中，拥有政治和组织资源的地区无疑最强。
区域政策是利益相关群体施压的一个例子。1980年代中期以前，中国存在地区差距，但问题并不突出。其后，由于国家政策明显向东部倾斜，导致东西部差距迅速扩大。[48]1990
年代初，学者与政策研究者就地区差距展开了一场争论，当时的主流要么认为中国地区差距没有扩大，要么认为地区差距不算太大。[49]邓小平也主张应等到“本世纪末达到小康水平的时候”，再“突出地提出和解决”
地区差距问题。[50]不过，落后地区不愿再等了。这时，在每年的全国人民代表大会上，都有来自内陆的代表公开表示对中央倾斜政策的不满。面对内陆省份越来越大的压力，1996年八届人大四次会议上通过的“九五”计划及2010年远景目标纲要指出：要坚持区域经济协调发展，逐步缩小地区差距。可惜，具体政策措施力度不够。因此，1990年代后半期，对政府区域政策的批评不绝于耳。在这个背景下，1999年中央提出了西部大开发战略，国务院并于次年成立了西部地区开发领导小组，正式进入西部大开发的实施阶段。[51]其后，在全国人大上，面临巨大转型困难的东北三省人大代表纷纷投书，强烈要求中央实施东北振兴战略。2003年9月，“振兴东北地区等老工业基地”终于正式也成为中国政府的“战略决策”。[52]
再看非政府组织的卷入。在过去20年里，中国目睹了一场前所未有的社团发展。截至2006年3月底，全国共有各类在民政系统注册的社团近17万个。[53]事实上，在民政部门登记注册的组织仅占社团版图的一个角落。大量组织选择注册为商业机构，或者干脆不注册。
[54]更容易被忽略的是，按照中国法律，县以下的草根组织根本无需注册，如那些在企业、机关、学校、街道、乡镇和村落内开展活动的社团。加上未注册的组织，全国至少有50万以上的社团。[55]
大多数社团对公共政策没有兴趣，但有一类社团最大的关注点便是公共政策，即倡导性社团。人们习惯于把这类社团称为“非政府组织”或“NGO”。在中国各类NGO中，环保NGO最为积极。1990年代以前，中国也有环保社团，但绝大多数是自上而下组建的、半官方的环境科学研究团体。那时环境污染问题还不太突出，民众对此不太关心。因此，那时的环保社团要么研究多于行动，要么干脆没有什么行动。1990年代以后，生态环境恶化日渐显著，人们的环保意识也逐步高涨。在这个背景下，涌现出一批民间环保NGO.[56]进入新世纪，民间环保NGO（尤其是高校学生团体）开始在各地大量出现，并呈逐年增加的趋势。据不完全统计，全国现有2000多家环保NGO.[57]它们的经费主要靠自筹（相当大的比重来自境外）。除了开展环保教育、配合政府编制环保计划、担任有关机构环保顾问外，这些环保NGO还竭力呼吁改善生态环境，并动员各种力量干预破坏环境的行为、工程和计划，对政府形成巨大的压力。[58]上面提到的怒江水电工程便是一例。
环保NGO数量不多，但能量巨大，原因之一是很多组织与大众传媒有千丝万缕的联系。传媒把环保NGO的声音以放大的方式传播出去，无形中加大了它们的影响力。
中国的大众传媒不仅充当了环保NGO的“扩音器”，而且近年来在公众议程设置方面扮演着越来越积极主动的角色，进而影响到政策议程的设置与调整。传媒的议程设置功能有三个层次：报导或不报导哪些“议题”，是否突出强调某些“议题”，如何对它强调的“议题”
进行排序。[59]这里说的不是指某几家传媒机构的某几次报导，而是指传媒整体在较长时期里的报导活动。很显然，不进入第一个层次，民众对一些议题就不会感知。例如，1980年代的煤矿事故比现在更普遍、更严重，但当时并没有成为公共议题。1990年代中后期以来，矿难成为国人关注的焦点之一，主要是因为传媒对它进行的广泛报导引起了公众的重视，不仅进入了第一个层次，还进入了第二个层次。[60]在一个较长时期里，进入第二个层次的议题当然不止一个，这时，如果传媒对一系列“议题”的报导呈现一定排序的话，也会影响公众对这些议题重要性的判断。
近几年来，中国民众对三农、农民工、生态环境、公共卫生、医疗保障、贫富差距等问题的关切，在很大程度上是传媒强调的结果。在中国，媒体的角色一直被定位在“宣传机器”上。[61]为什么党的喉舌近年来会变得越来越具有公共性，成为连接政府与民众的双向桥梁呢？这是因为媒体的量和质都发生了巨大的变化。
在量方面，与改革初期比，电台的数量增加了三倍，电视台、报纸、杂志的数量都增加了十倍以上。[62]质的变化更为深刻。从1980年代开始，传媒便开始市场化，这个进程在1990年代以后加快。现在，国家仍掌握电台、电视台、报纸和一些刊物的所有权，但失去了国家财政拨款的传媒机构必须在激烈的市场竞争中求生存。一旦追求利润成为传媒机构的主要驱动力，其日常运作的逻辑便改变了，它们必须考虑：如何吸引读者或观众？如何扩大自身的影响力？当然党和政府的机关报、机关刊物的自由度比较小，但这些传媒机构在转向传媒产业的过程中，都增设了自由度相对大得多的附属报刊，例如《人民日报》属下的《环球时报》，新华社属下的《瞭望东方周刊》，上海文汇新民联合报业集团属下的《新民周刊》和《外滩画报》，广东省新闻出版集团属下的《新周刊》，以及南方报业传媒集团属下的《南方周末》、《南方都市报》、《新京报》、《21世纪经济报道》等。本来就不属于党报系统的《中国新闻周刊》、《财经》、《商务周刊》、《中华工商时报》等报刊相对独立性也不小。在这些著名报刊的带动下，全国几百家报刊（例如《江南时报》、《大河报》等）纷纷开辟或增加新闻评论和公共事务讨论的版面，不断拓宽言论边界。影响所至，已经波及广播和电视媒体。在竞争的压力下，媒体往往会主动“三贴近”，不时报导敏感的新闻事件，评论敏感的时政话题。正是在这种背景下，大众传媒开始更积极主动地为各种利益诉求开辟表达的空间，促使某些民众关心的议题变为公共议题，进而推动国家政策、法律、体制的变革。
大众传媒面临的竞争不仅来自传统媒体内部，还来自新兴网络媒体，如互联网、手机短信等，尤其是互联网的兴起迫使传统媒体不得不改变以往新闻和信息的传播格局，并且为公众讨论公共事务提供更开放的空间。
如果从1994年4月20日中国正式进入互联网之日算起，中国进入网络时代不过10余年。
然而，互联网的发展可以用“爆炸性”来形容。1997年初，全国的互联网使用者不过区区62万人；到2006年1月，这个数字已经暴增至1111亿，而且增长的势头仍没有放缓
的迹象。2000年前，由于网民数量低于1000万，真正意义上的网络媒体还没有形成。随着网民在2001年突破2500万，情况开始发生变化。2002年，当网民超过4500万时，网络舆论急遽升温。2003年，当网民达到7000万时，网络舆论风起云涌，“黄碟”案、刘涌案、黄静案、宝马案、日本人珠海买春案、京沪高铁案、孙志刚案在虚拟空间掀起一波波巨大的舆论浪潮。无怪乎这一年后来被人称作“网络舆论年”。[63]此后，互联网成为公众传递信息、表达意见、评论时政、释放情绪的一个主要渠道，网络舆论对公众议程设置的影响越来越显著。
与传统媒体比较，互联网最大的特点是人人都是潜在的信息发布者，信息多向（而不是单向）传播，传播范围可以瞬时传遍地球每个角落。这些特点使控制信息难上加难，使普通网民拥有了前所未有的话语权，也使公共权力不再可能完全在暗箱中操作。[64]
出现具有公共性、开放性、交互性、多元性、瞬时性的网络媒体后，公众议程的设置逻辑也开始发生变化。在传统媒体时代，议程说到底是由屈指可数的传媒机构设置的，政府通过控制传媒机构来影响议程设置相对比较容易。进入大众网络时代，情况就不同了，网民可以通过互动，将他们认为重要的问题（而不是传媒机构认为重要的问题）变为公众议程的一部分。例如，在宝马车撞人、孙志刚被打致死、农民工讨取欠薪、医疗体制改革失败、郎咸平批评国企改革等一系列网上讨论活动中，网络舆论都显示出设置公众议程的力量，因为所有这些问题都触犯了民众十分关心的公平正义原则。
由于网络已成为反映民意的渠道，中国的最高决策层对它也越来越重视。在2003年“非典”肆虐期间，国家主席胡锦涛和国务院总理温家宝都透露，他们也曾亲自上网，了解舆情。
2004年9月举行的中共十六届四中全会指出，“要高度重视互联网等新型媒体对社会舆论的影响”。为此，在传统内参报告以外，国务院办公厅秘书一局信息处最近开始定期编辑《互联网信息摘要》，报送国务院领导。[65]近年来，不少大案如安徽阜阳假奶粉案、广州农民工讨薪遭打、湖南嘉阳违法拆迁案等都是通过这条渠道迅速上达国务院的。[66]从高层对网络舆情的高度关注，可以看出网络媒体的影响力之大。
当然，网络媒体与传统媒体并不是相互对立的，它们的作用完全可以互补。
当某个议题引起网民广泛关注时，传统媒体往往会马上介入，进行采访和深度报导，黄静案、日本人珠海买春案、京沪高铁事件都是这样的例子。反过来，某家传统媒体机构对个别事件的报导可能在网络论坛上引起轩然大波，使它迅速变为公众议程的一部分。在更多情况下，网络媒体与传统媒体交互作用，很难辨别是谁引导谁。“孙志刚事件”就是两者互动的一个典型。在网络普及以前，广州地区的报纸就曾对“收容遣送事件”作过一些调查性或揭露性的报导，仅在2000年至2001年两年间，这样的报导就有6则之多，但都没有引起太大的反响。[67]2003年3月20日，湖北青年孙志刚因未带证件，在广州收容所被打致死。3
月底，一位在北京学传媒的研究生在著名BBS提供网站“西祠胡同”的“桃花坞”讨论区公布了这个消息。“桃花坞”是全国各地媒体从业者聚集的地方。这则消息于是引起了《南方都市报》深度报道记者陈峰的注意。陈峰与他的同事在采访孙志刚的亲属和有关部门以后，于4月25日率先在报纸上对此案进行了揭露。[68]其后，别的媒体纷纷转载。但更重要的是，这时中国的互联网已拥有近7000万网民，孙志刚事件在网络上引起了强烈反响。如果没有网民的推波助澜，这个事件也许会像以前一样很快风平浪静。然而，借助网络的威力，这个事件导致舆论哗然，形成强大而持续的民意压力，并最终推动政府于6月20日废止了实行多年的收容遣送制度。网络媒体与传统媒体交叉作用竟能这么快导致一项制度的变革，不仅在中国、即使在世界上恐怕也是空前的。
除了像孙志刚案这样的“焦点事件”外，在多数情况下，舆论影响公众议程的设置、进而影响正式议程的设置是一个较长的过程。对比最近几年提上公众议程的话题与政府政策的调整，我们可以看到两者之间存在一条清晰的脉络，包括三农问题、农民工问题、户籍改革问题、义务教育问题、公共卫生问题、医疗保障问题等。在所有这些领域，舆论对原有政策的批评一般都比政策调整要早3至5年，前者对后者的推动作用毋庸置疑。[69]
最初，舆论批评的焦点集中在具体政策领域，但人们逐步认识到，具体政策之所以出现偏差，是因为中央政府采取了“效率优先”的整体政策导向，[70]地方政府则为了追求GDP 高增长率而不惜一切代价。于是，近年来在网络和传统媒体上，我们看到对这种政策导向的普遍质疑和强烈抨击。面对舆论压力，中央决策层不得不作出回应。为了缓解批评，2002年年底召开的中共十六大试图重新解释“效率优先，兼顾公平”的含意，使用了“初次分配效率优先、再次分配注重公平”的提法。[71]但贫富悬殊的残酷现实告诉人们，初次分配中的不公平问题（如老板、经理与普通职工之间的收入差距）同样需要重视，单靠财税等再分配杠杆来调节是远远不够的。[72]2003年10月，党的十六届三中全会虽然仍然沿用“效率优先，兼顾公平”的提法，但其已被“以人为本”的“科学发展观”大大冲淡。到2004年，十六届四中全会干脆放弃了“效率优先，兼顾公平”的提法。[73]2005年底，中共十六届五中全会通过的《关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》又进了一步，提出未来中国要“更加注重社会公平，使全体人民共享改革发展成果”。[74]从“发展是硬道理”、“先富论”、盲目追求GDP增长，到“以人为本”、“共同富裕”、“构建社会主义和谐社会”，是个历史性的跨越。没有民众对“改革”的质疑反思，没有新兴与传统媒体对公共政策的激烈辩论，没有社会要求重新定位中国改革的强烈呼声，政策导向出现如此巨大的转折是难以想象的。[75]
在今日中国，六种公共政策议程设置模式依然并存。但与毛泽东和邓小平时代相比，强人政治的色彩已近销声匿迹。在议程设置过程中，随着专家、传媒、利益相关群体和人民大众发挥的影响力越来越大，“关门模式”和“动员模式”逐渐式微，“内参模式”成为常态，“上书模式”和“借力模式”时有所闻，“外压模式”频繁出现。用执政党自己的术语来说，议程设置已变得日益“科学化”和“民主化”了；或用国务院总理温家宝的话来说，议程设置“突出了着力解决经济社会发展中涉及全局和人民群众关注的重点问题”。[76]虽然“科学化”和“民主化”的程度未必尽如人意，但从这个角度观察，我们可以看到，中国政治的逻辑已经发生了根本性的变化，而西方舶来的“威权主义”分析框架则完全无力把握中国政
治中这些深刻的变化。在过去几十年里，这个标签像狗皮膏药一样往往被随处乱贴。中国政治在此期间发生了翻天覆地的变化，贴在中国政治上的标签却一成不变。如此荒唐的概念与其说是学术分析工具，不如说是意识形态的诅咒。
现在已经到了彻底摆脱这类梦呓的时候了。
注释：
[1]PeterBachrachandMortonBaratz，TwoFacesofPower.AmericanPoliticalScienceReview，vol.56，no.4（Dec.1962），pp.947—52.
[2]MatthewA.Crenson，TheUn2politicsofAirPollution.Baltimore：JohnsHopkinsUniversityPress，1971.
[3]BernardC.Cohen，ThePressandForeignPolicy.Princeton：PrincetonUniversityPress，1963，p.13.
[4]MaxwellMcCombsandDonaldShaw，TheAgenda2SettingFunctionofMassMedia.PublicOpinionQuarterly，vol.36，1972，pp.176—87.
[5]JohnW.Kingdon，Agenda，Alternatives，andPublicPolicies.NewYork：HarperCollins，1995.
[6]科比（Cobb）及其合作者认为议程设定有三种模式，相当于我们这里所说的“外压”、“动员”和“内参”模式。受他们的启发，再结合中国的实际，我提出议程设定有六种模式，而不是三种模式。见RogerCobb，Jennie2KeithRoss，andMarcHowardRoss，AgendaBuildingasaComparativePoliticsProcess，AmericanPoliticalScienceReview，vol.70，no.1（March1976），pp.126—138.
[7]福建省地方志编纂委员会：《福建省志？物价》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/ShowText_nomain.asp？ToBook=181=32
[8]邓小平《：抓住时机，推进改革》（1985年7月11日）《，邓小平文选》第三卷，人
民出版社，1993年，第131页。
[9]国家统计局编《中国统计年鉴（1999）》，中国统计出版社，1999年。
[10]人民网：“中国共产党大事记（1988年）”，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/GB/33831/33835/2527651.html.
[11]邓小平：《保持艰苦奋斗的传统》（1989年3月23日），《邓小平文选》第三卷，第288页。
[12]查尔斯？林德布洛姆：《政治与市场：世界的政治─经济制度》，王逸舟译，上海三联书店，1992年。
[13]人民网：“中国共产党大事记”，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/GB/33835/index.html.
[14]例证见中央档案馆《党的文献》编辑部编《共和国重大决策和事件述实》，人民出版社，2005年。
[15]雷英夫：《抗美援朝战争几个重大决策的回忆》，《党的文献》1993年第6期。
[16]沈志华：《一九五六年十月危机：中国的角色和影响———“波匈事件与中国”研究之一》，《历史研究》2005年第2期。
[17]王殊：《一位讲实话的记者同事》，《大公报》2005年7月19日。
[18]王殊：《中德建交亲历记》，世界知识出版社，2002年。
[19]黄锫坚：《王小鲁：十年》，《经济观察报》2005年4月21日。
[20]邹蓝：《中国智囊机构对政府管理决策过程的影响》，中国改革论坛网，2004年2月18日，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,.
[21]林双川：《中南海倾听“科学思想库”进言》，《半月谈》2004年第20期。
[22]孙哲：《中国外交思想库：参与决策的角色分析》，《复旦学报》2004年第4期。
[23]洪绂曾：《开创参政议政、社会服务工作的新局面———在九三学社中央参政议政
（2003年10月23日），https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/ldyl/ldjh/ldjh9.htm. 和社会服务工作会议上的讲话》
[24]玉米：《易纲入选中央直管专家》，南方网，2005年3月15日，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/finance/zhixing/200503150885.htm.
[25]谌彦辉：《内参揭秘》，《凤凰周刊》2005年第14期（总183期）。
[26]例如原中国社会科学院研究员、现全国政协专职委员何新曾将自己写的每个报告同时复印7份，送报邓小平、江泽民、陈云、王震、李鹏、李先念、王任重等高层领导，并向一些领导人当面进言。见何新《我在中国政治中的风雨二十年》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/documents/qcth/1.htm.
[27]https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/ziliao/2005211/29/content_3849521.htm.
[28]李长春：《从“三贴近”入手改进和加强宣传思想工作》，《求是》2003年第10期。
[29]齐彬：《中国科学院学部正在积极构建国家科学思想库》，中新社北京2004年6月2日电。
[30]张车伟：《努力发挥思想库和智囊团的作用》，《中国社会科学院院报》2004年2月24日，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/webnew/file/2004022412838.html.
[31]王绍光：《政策导向、汲取能力与卫生公平》，《中国社会科学》2005年第6期。
[32]王绍光：《中国公共卫生的危机与转机》，《比较》2003年第7期。
[33]张冉燃：《医改“会诊”结论：从总体上讲，改革不成功》，《瞭望新闻周刊》2005年6月28日。
[34]杨中旭：《中国医改思路出现重大转折》，《中国新闻周刊》2005年第24期。
[35]唐勇林：《调查显示九成公众不满意10年来医疗体制变化》，《中国青年报》2005年8月22日。
[36]胡舒立：《谨防医保改革刮“共产风”》，《财经》2005年第16期。
[37]李宗品：《高强：不要争论医改成功与否》，《新京报》2005年11月29日。
[38]这可以从胡舒立的文章和高强的讲话发表后引发的批评潮看出一斑。
[39]曹海东、张朋：《怒江保卫战幕后的民间力量》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/g/20040524/1237774903.shtml.
[40]胥晓莺：《NGO“怒江保卫战”逆转？》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/ArticleShow.aspArticleID=1253.
[41]郭少峰：《两院士上书建议开发怒江水电》，《新京报》2005年10月23日。
[42]RogerW.CobbandCharlesD.Elder，ParticipationinAmericanPolitics：TheDynamicsofAgendaBuilding.Baltimore：TheJohnsHopkinsPress，1975，pp.107—108.
[43]ThomasA.Birkland，AfterDisaster：AgendaSetting，PublicPolicyandFocusingEvents.Washington，D.C.：GeorgetownUniversityPress，1997.
[44]JohnW.Kingdon，Agenda，AlternativesandPublicPolicies（2nded.）。NewYork：HarperCollins，1995.
[45]PaulC.Light，ThePresidentpsAgenda：DomesticPolicyChoicefromKennedytoCarter
（withNotesononaldReagan），Baltimore：JohnsHopkinsUniversityPress，1982；GiandomenicoMajone，Evidence，ArgumentandPersuasioninthePolicyProcess，NewHaven：YaleUniversityPress，1989；FrankBaumgartnerandBryanD.Jones，AgendaandInstabilityinAmericanPolitics，Chicago：UniversityofChicagoPress，1993.
[46]1986年7月31日，在全国软科学研究工作座谈会上，时任国务院副总理的万里首次亮出决策民主化和科学化的提法。邓小平审阅万里的讲话全文后，当即作了“很好，全文发表”的指示。张登义：《邓小平同志与中国软科学》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/web/news/displaynews/displaymod/mod1.asp？id=562.
[47]孙立平：《改革共识基本破裂》，2005年9月20日，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/jiangtan/jianggao/200511/3077.html.
[48]《中国西部开发政策的战略转变：访国务院发展研究中心市场经济研究所副所长陈淮研究员》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/xbkf/index9.htm.
[49]当时的争论，见王绍光、胡鞍钢《中国：不平衡发展的政治经济学》（中国计划出版社，1999年）第一章。
[50]邓小平：《在武昌、深圳、珠海、上海等地的谈话要点》（1992年1月18日—2月21日），《邓小平文选》第三卷，第374页。
[51]吕书正：《实施西部大开发战略》，中国网，2002年10月18日，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/chinese/archive/219330.htm.
[52]吴冬艳：《“振兴东北等老工业基地”国策出台始末》，新浪网，2003年11月24日。
[53]民政部公布的2006年一季度民政事业统计数据，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/mztj/yuebao0603.htm.
[54]一位上海民政局的原官员告诉笔者，她退休之后就为一家未经注册的非政府组织工作，因为社团的注册门槛设得太高了。
[55]王绍光、何建宇：《中国的社团革命：中国人的结社版图》，《浙江学刊》2004年第
6期，第71—77页。
[56]吴晨光：《婴儿期的中国环保NGO》，《南方周末》2002年1月7日。
[57]洪大用：《民间环保力量成长机制研究》，自然之友论坛，2004年6月，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/forum/printthread.php？threadid=5806.
[58]唐建光：《中国NGO：我反对！》，《中国新闻周刊》2004年第24期。
[59]陈力丹、李予慧：《谁在安排我们每天的议论话题？》，《学习时报》2005年11月22日。
[60]王绍光：《煤矿安全生产监管：中国治理模式的转变》，《比较》第13辑，2004年。
[61]新闻出版署：《报纸管理暂行规定》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/fa/law14.02.htm.
[62]国家统计局编《中国统计摘要（2006）》，中国统计出版社，2006年，第196页。
[63]张玉洪：《前不见古人的波澜壮阔：2003年中国网络事件述评》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,.hk/wk_wzdetails.asp？id=2960.
[64]“全球互联网项目”通过比较各国资料发现，其他国家的多数受访者都不认为“通过使用互联网，人们对政府会有更多的发言权”，只有中国例外，60%以上的受访者同意这一说法。见2004年4月26日郭良在耶鲁大学法学院的演讲：《中国互联网的发展及其对民意的影响》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,.hk/wk_wzdetails.asp？id=3329.
[65]林双川《：中央领导高度重视网络舆论，民意汇入中南海》，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/politics/2006204/10/content_4404242.htm；董瑞丰、杨桃源：《网上议政催生民意生产力》《，瞭望》2006年第11期。
[66]陈亮、董晓常：《互联网中国的新民意时代：意见也是“财富”》，《互联网周刊》2005年3月31日，https://www.doczj.com/doc/0112898844.html,/05/0331/11/1G5T8FDT00141E7P.html.
一、公共政策制定和执行过程中利益整合的前提：公共政策认同 (一)从政策失误和失灵的具体案例看公共政策认同的重要性 （二）公共政策认同的要件——决策的科学性与文本的可操作性 A，公共政策制定过程中有若干必须关注的原则问题： 1、决策者应善于从政策取向上找准最大多数人的共同利益与不同阶层的具体利益的结合点，使各类利益主体能够公正合理地分享社会利益，同时尽量平等地分配社会合作所形成的利益负担； 2、尽早明晰政策涉及的各方面利益关系具有重要意义—政策在偏向于受惠群体的同时，也应体现对利益受损者的补偿 3、协调眼前利益和长远利益的关系，不能以牺牲资源、破坏生态平衡、污染环境等去换取一时的经济效益，以子孙后代的切身利益换取暂时的发展； 4、在任何情况下，公共政策决策都必须而且只能以维护公共利益为目标导向。 B，研究公共政策价值取向的最终目的，是要在制定和实施公共政策的实践中，坚持正确的价值导向。 1、公共政策以人为本的价值取向 2、公共政策以公平正义的价值取向 3、公共政策科学民主的价值取向 以人为本有两方面的内涵： 其一，所谓以人为本就是把满足人的全面需求和促进人的全面发展作为经济社会发展的出发点和归宿，围绕人的全面发展，促进经济和社会的全面发展。 其二，“以人为本”的人不是指少数人或少数地区一部分人的发展，而是指所有人，不分民族、阶层、收入、地位的差别，所有人都应该得到平等、和谐、持续的发展。 公平正义原则的内涵包括： 三是为社会成员提供最低生活保障和最低发展需求，保障人人都能享受经济发展和社会进步的好处，并随着经济发展水平的不断提高和社会财富总量的不断积累，适时提高社会成员的社会利益满足标准； 四是对最少受益者给予额外的物质帮助和利益补偿，及时化解社会矛盾和社会冲突，维护社会的和谐发展与稳定运行。
西南大学 网络与继续教育学院 课程代码： 0145 学年学季：20182 单项选择题 1、对政策执行中的任何问题都要加以重视和解决，避免环境的暗示性和诱惑性造成不良后果。这种执行策略是（） . B. 上下台阶 . 修补破窗 . 重视逆反 . 反馈控制 2、治安职能属于（） . A. 文化职能 . 经济职能 . 政治职能 . 社会职能 3、最早使用了“冲突理论”术语的是（） . F. 美国社会学家涂尔干 . 德国学者达伦多夫 . 美国社会学家默顿 . 美国学者科塞 4、孙志刚事件直接导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止和《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》
. 政策分解 . 政策废止 . 政策合并 . 政策替代 5、被称为“第四种权力”的政策主体是（） . 行政机关 . 法院 . 大众传媒 . 政党 6、在政策执行中，要分解政策目标，做到行动有计划。这一过程是（） . 政策宣传 . 政策准备 . 政策细化 . 组织协调 7、新出现的刺激物对印象形成的心理效果被称为（） . 乐队效应 . 从众效应 . 首因效应
. 近因效应 8、下列属于人民代表大会立法的是（） . 基本法 . 行政措施 . 行政法规 . 司法解释 9、关于群体不良决策的理论模型是（） . C. 团体模型 . 小组意识模型 . 博弈模型 . 精英模型 10、评估某一政策能否实现预期目标和结果。这种评估标准是（） . 公平性 . 充分性 . 政策效益 . 政策效率 11、下列属于公共物品的是（） . 国防 . 酒店
. 电影 . 面包 12、“知其荣，守其辱”反映了（）的中国古代政策观 . D. 儒家 . E. 道家 . 法家 . 墨家 判断题 13、 结构性社会问题是指由社会自身结构不合理所导致的一些社会现象。 . A.√ . B.× 14、 标签理论认为人类的行为取决于社会的解释和认定。 . A.√ . B.× 15、 美国学者詹尼斯1972年提出了渐进主义政策模型。 . A.√ . B.×
收稿日期:2012-11-08 作者简介:刘宇红(1972~),女,湖南长沙人,深圳广播电视大学高级工程师,硕士,研究方向:行政管理、公共事务管理等。 分析传统中国的公共政策 刘宇红 (深圳广播电视大学,广东深圳 518008) 摘 要:如果说中国具有传统意义上的政策分析,追根溯源,影响中国政策分析数千年的思想莫过于道家和儒家的思想,而儒家思想自汉武帝以后更是中国历朝历代政策制订的依据。 关键词:公共政策;儒家文化;道德范畴 中图分类号:G728.8 文献标识码:A 文章编号:1008-7508(2013)01-0126-03 笔者一直在思考,对于 公共政策分析 这一泊来的洋学问,在我们中国传统的政策分析中是否也存在?它是以什么样的表现形式存在的? 一、中国传统的公共政策分析所独具的特点 以老子为创始人的道家是中国古代哲学的主要流派之一,创立于春秋后期。在历史上,老子的道家哲学经常被非正式学术界的专家们吸收利用或改造,比如:汉朝的王充、桓谭、杨雄等,还被宋明理学这一正式的学术流派吸收利用。此外,道家哲学在汉朝初期和魏晋时期成为统治者们的治国指导思想,其产物是 文景之治 和魏晋玄学的兴盛。 道 是老子道家学派的重要范畴,它概括了世界的起源、万事万物的运作规律和生息的原理。老子在他的 道德经 中说道: 无名,天地之始也。有名,万物之母也。 提出了天地万物始于 无 的思想。在 道德经 中又层层递进,提出 无为之道 和 治大国如烹小鲜 的治国思想,规劝统治者们应该顺其自然,不要利用国家政权制订强权政策来掠夺人民,不要为了政绩制订扰民政策,而应该让人民休养生息,回归自然,这样人民安居乐业,民风自然朴实,国家才能强盛富足。道家提倡和奉行 我无为而民自化,我好静而民自正,我无事而民自富,我无欲而民自朴 的政策,因此道家的治国方针是 无为而治 ,遏制统治阶级掠夺本性,其公共政策的制订是无为而治的第一应用,最终目标是实现 无所不为 即 为无为,则无不治 。 西汉初建朝时期,天下刚刚安定,经济需要复苏和发展,人民需要休养生息,国家需要和平安宁。此时出现了黄老学适应了当时国家和社会的需要。黄老学兼容并包, 一方面继承了道家的 无为 理论,提出君道无为、臣道有为的思想,即君子应 有所为而有所不为 ,并将道家的 无为而治 理论付诸实践;一方面又吸收了儒家的仁爱礼义思想、法家的法治思想、即墨家、名家等各家思想之长,认为 不争亦无成功 ,同时提出: 恩威并施、刑德并举、赏罚必信 的理论,因此受到汉朝统治者们的重视和采纳。西汉初年的统治者汉文帝、汉景帝、窦太后都以黄老学作为治国的指导思想,其下大臣陈平、萧何、曹参等都好黄老之学,施无为之政。为了总结汉朝的治国理论,淮南王刘安主持编纂了 淮南子 一书,是后世研究西汉传统国策的参考。道家思想对中国的传统政策分析有一定的积极影响。 儒家文化在中国几千年的历史长河中虽然几经沉浮,但却是影响中国历史和自汉武帝时期以来历朝历代传统治国方略的最重要的思想,它渗透到了整个古代中国的血液和骨髓当中,并成为中国国人人格和气质的组成部分。 儒家学说为春秋时期孔丘所创,是孔子将夏、商、周三个朝代 尊尊亲亲 传统观念发扬光大形成的一个完整的思想体系。其学说核心思想是 中庸 ,并以 仁义礼智信 作为修身立国的行为准则。人伦意识和感性判断凌驾于理性分析之上,对政策的分析不是基于对信息的提炼和论证,而是基于感知。很多人认为,正是因为中国人对儒家思想的信奉,而抑制了宗教的发展,也无法接受西方式的民主,所以在中国,宗教不可能占主导地位,民主思想也不可能盛行。 儒家文化是道德文化, 修身、齐家、治国 然后才平天下,强调人们发自内心的觉悟和良心,强调道德修养和素质、把道德看得比法律更重要,因此相对来说,中国人 社会学研究 J ournal of Jili n Radi o and T V University No.1,2013(T otal No.133) 吉林广播电视大学学报 2013年第1期(总第133期)
全国2018年7月高等教育自学考试 公共政策试题 课程代码：00318 一、单项选择题(本大题共25小题，每小题1分，共25分) 在每小题列出的四个备选项中只有一个是符合题目要求的，请将其代码填写在题后的括号内。错选、多选或未选均无分。 1.美国著名政治学家勒纳和拉斯韦尔创始公共政策学科时使用的名称是【】 A.政策科学 B.公共政策学 C.政策学 D.政策分析 2.16世纪末至18世纪中期西方思想史上两种主要的认识论是理性主义和【】 A.后现代主义 B.唯物主义 C.逻辑经验主义 D.经验主义 3.政策宣传在公共政策学概念体系中属于【】 A.核心概念 B.次级概念 C.主要概念 D.边际概念 4.美国学者林德布洛姆构建的模型是【】 A.理性主义模型 B.混合扫描模型 C.集团模型 D.渐进主义模型 5.“国家政权机关或政党为了实现政治、经济、文化上的目的，根据历史条件和当前情况制定的一套措施和办法”是指【】 A.公共政策 B.政策 C.决定 D.决策 6.在公共政策系统中，决策子系统的辅助系统是【】 A.咨询子系统 B.信息子系统 C.监控子系统 D.反馈子系统 7.政策执行模型中的“雷恩—拉宾诺维茨模型”也称【】 A.互适模型 B.循环模型 C.综合模型 D.博弈模型 8.我国改革开放以来一系列政策的出台所采取的试点评估法属于【】 A.“前—后”对比法 B.“投射—实施后”对比法 C.“控制对象—实验对象”对比法 D.“有—无政策”对比法 1
9.1977年中国决定废止大学招生的免试推荐制度而改行统一考试制度属于【】 A.风险型政策 B.竞争型政策 C.确定型政策 D.不确定政策 10.在政策分析方法中饱和抽样属于【】 A.多角度分析法 B.原因层次分析法 C.类别分析法 D.边界分析法 11.从公共利益与公共代价角度看，教育政策属于【】 A.利益范围宽而代价范围窄 B.利益范围宽和代价范围宽 C.利益范围窄而代价范围宽 D.利益范围窄和代价范围窄 12.将公共政策运行系统分为七个功能活动环节的是美国学者【】 A.拉斯韦尔 B.安德森 C.凯尔曼 D.布坎南 13.政府直接创始政策问题并将问题扩散到公众议程的过程属于【】 A.外在创始模型 B.进入模型 C.动员模型 D.内在创始模型 14.政策规划中采用听证制度是为了实现政策规划主体的【】 A.单一化 B.政府主导化 C.全局化 D.多元化 15.预测性政策评估方法中的直觉预测法是指【】 A.德尔菲法 B.时间分析法 C.序列分析法 D.投入—产出分析法 16.西方国家奉行的“三读”程序属于立法系统中决策程序的【】 A.提出议案环节 B.审议议案环节 C.通过议案环节 D.公布政策环节 17.检验政策方案正确与否的唯一标准是【】 A.政策制定 B.政策执行 C.政策评估 D.政策监控 18.邓小平同志关于“一国两制”的构想属于【】 A.政策执行 B.政策制定 C.政策过程 D.政策变通 19.在政策执行理论模型中提出过程模型的学者是【】 A.麦克拉夫林 B.米特 2
中国农业大学现代远程教育 课程论文（设计） 课程名称：公共政策学 论文题目：中国公共政策学的创新和发展 学生姓名 专业公共管理 层次 批次 学号 学习中心 2014年 3月 中国农业大学网络教育学院制
摘要 公共政策学是一门涉及政策制定、政策研究和政策分析的科学体系，公共政策科学的研究发展对政府决策有重大的实践意义。发展公共政策学，建设有中国特色的政策科学体系，必须立足我国公共政策学研究的本土化，针对我国现有公共政策学发展的现状，合理确定中国公共政策学研究和发展的取向，真正做到我国公共政策的科学化、民主化和法制化。 关键词：公共政策学本土化现状取向
目录 一、改革开放以来中国的公共政策学 (4) 二、中国公共政策学研究取 (4) 三、中国公共政策学发展的现状 (5) 3.1中国公共政策学研究存在的主要问题 (5) 3.2公共政策学的研究分析以下三点 (5) 四、中国公共政策学研究和发展的取向 (5) 4.1公共政策学发展的最新趋势与大胆借鉴新理论 (5) 4.2对我国公共政策学研究的展望 (6) 五、总结 (6) 参考文献 (7) 一、改革开放以来中国的公共政策学 中国公共政策学是改革开放的产物，并伴随着改革开放和社会主义现代化建设的步伐而不断发展、成熟，成为当前我国社会科学研究的一个重要领域。究其具体原因，主要有以下几个方面： 第一，总结社会主义建设经验教训的选择。“政策和策略是党的生命”，
这是毛泽东的一句名言，也是我们党和国家对公共政策在中国革命和建设过程中的重要作用的高度概括。在中国革命和建设的过程中，当党和国家的政策正确的时候，我们的事业就蒸蒸日上，反之就将遭受挫折、甚至失败。 第二，指导改革开放和现代化实践的需要。众所周知，公共政策学是“一门应用性较强的学科”，“既在实践中产生，又在实践中得到应用和发展。它要指导执政党或国家的各项政策的制定、执行、评估的实践活动，它以实践定向，以发现和解决社会的政策问题为宗旨，为实践服务”。 第三，建设社会主义民主政治的产物。公共政策学创始人拉斯韦尔指出，该学科的一个重要特点就是，公共政策学“是关于民主主义的学问……归根结底，它须以民主的政治体制为前提。”中国公共政策学的兴起是党的十一届三中全会以后我国政治体制改革的结果，是推进社会主义民主政治建设的产物。 第四，发展现代科学技术与方法的结果。通常认为，现代科学技术与方法如信息论、系统论、控制论等的出现，“为政策科学的产生、发展提供了方法论依据。”改革开放以来，国外一系列新兴学科、新的研究方法，如信息论、系统论、控制论、运筹学、统计学、决策科学、领导科学、战略研究、未来研究等被陆续介绍到我国，从而使得我国在这些领域的科学研究迅速崛起，运筹学、统计学、决策科学等新兴学科不断涌现。 二、中国公共政策学研究取得的成就 在理论工作者、政策决策者以及政策研究人员的共同努力下，公共政策学已经成为我国社会科学研究领域的一门生机勃勃的新兴学科。在过去30多年的发展中，我国公共政策学研究至少取得了如下几项成就： 第一，理论研究不断深入，理论成果不断涌现。根据研究的重点，我国的公共政策学研究大致沿着这一思想轨迹不断深化。首先是介绍、引进西方公共政策学的研究成果；其次是随着公共政策学传入我国，开始从政策学的角度研究马克思主义的政策理论，认真而深刻地总结我们党和政府政策实践的基本经验。 第二，学科建设初具规模，研究队伍不断扩大。一门学科发展最重要的途径之一，就是教学工作的开展。早在20世纪80年代中期，我国就有少数党校在干部培训中开设了部分公共政策学的课程。90年代以后，我国公共政策学的教育培训迅速发展，公共政策学的相关课程已在高等院校、党校系统和行政学院系统的教学中逐步扎根，成为大学生、研究生和干部教育培训的一门新兴课程。从总体上来看，目前我国基本上形成了研究公共政策的三支队伍。第一是学术型政策研究组织的研究人员，他们主要从事公共政策学的基础理论研究；第二是行政型政策研究组织的研究人员，他们主要从事现实政策问题的研究。 第三，学术交流日益频繁，学术气氛十分活跃。公共政策学是一门新兴学科，严肃的学术团体的建立是学科交流的重要依托。目前，全国性的公共政策学学术团体有两个，即1992年成立的全国政策科学研究会，1994年成立的中国政策科学学会。在这之后，还成立了一些全国性的部门政策研究的学术团体，如1998年成立的中国民族政策研究会。另外，一些省、直辖市、自治区也成立了综合性的政策科学研究会或部门性的政策研究会，如黑龙江省政策科学学会、广东省政策科学研究会等。 三、中国公共政策学发展的现状 1中国公共政策学研究存在的主要问题
（9083）《当代中国公共政策》复习思考题 一、名词解释题（每小题5分，共10分） 1、财政政策 2、窗口指导 3、产业政策 4、科技政策 5、文化政策 6、循环经济 7、可持续发展 8、货币政策 9、公共政策 10、财政政策 二、单项选择题（每小题2分，共10分） 1、在中国古代长期实施的“重农抑商”政策属于（）。 A、政治政策 B、经济政策 C、文化政策 D、社会政策 2、下列哪种形式不是公共政策的表现方式( )。 A、个人计划 B、行政规章 C、政府规划 D、领导人的讲话 3、公平性是公共政策哪一功能常常面临的难题( )。 A、管制 B、导向 C、调控 D、分配 4、财政政策是在（）之后广泛使用的。 A、亚当?斯密写出《国富论》 B、一战 C、罗斯福新政和凯恩斯主义提出 D、2008年华尔街金融风暴 5、早期的资本主义国家一般实施（）政策。 A、“重农抑商”的政策 B、简政轻税、预算平衡的政策 C、扩张的财政政策 D、紧缩的财政政策 6、M0等于（）。 A、现金 B、存款 C、企业单位活期存款和定期存款 D、农村存款和个人存款
7、在其它条件不变的情况下，货币流通速度和流通中的货币量成（）变化。 A、正比例 B、反比例 C、同比例 D、固定比例 8、率先使用“产业政策”的是（）。 A、英国 B 、法国 C、美国 D、日本 9、实施西部大开发战略属于（）。 A、产业结构政策 B、产业组织政策 C、产业技术政策 D、产业布局政策 10、社会保障的对象应该是（）。 A、穷人 B、富人 C、参加商业保险的人 D、全体社会成员 11、世界上第一个实行社会保障制度的国家是（）。 A、德国 B、英国 C、美国 D、苏联 12、“计划生育”政策属于（）。 A、隐蔽的人口政策 B、广义的人口政策 C、限制人口增殖政策 D、地区性人口政策 13、明确宣布“实行计划生育，是我国的一项基本国策”是在（）。 A、八大 B、十一届三中全会 C、十二大 D、十三大 14、在知识分子问题会议上提出了“向科学进军”的号召是在（）。 A、1956年 B、1978年 C、1995年 D、2008年 15、提出建设创新型国家是在（）。 A、1978年 B、1992年 C、2006年
试论公共政策议程的两个阶段及其相互关系 公共政策议程的概念是指某一引起公共政策决定者深切关注并确定必须解决的公共问题，以及正式提起政策讨论，决定政府是否对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。而当诸如自然事件和战争冲突等内在和外在的客观问题影响到了公众或政府的切身利益，受到普遍关注，并进行广泛的讨论和发表不同意见的时候，公正政策议程便正式启动了。 一般认为，公共政策议程的阶段可以分为公众议程和政府议程两个互相关联的议程阶段。公众议程，指某个社会问题引起了社会公众的普遍关注和共同讨论，并联合向政府有关部门提出政策诉求，要求采取措施或制定措施加以解决的议程阶段。政府议程，也称为正式议程，指政府组织正式讨论和认定有关公共政策问题的过程。简单来说，公众议程和公共利益的表达相关联，而政府议程和各种利益的综合相关联。公众和政府都属于公共决策议程的参与者，但是作为参与者的共性其实小于他们之间的区别： 1、提出政策诉求的前提限制 公众可以自由评论主流思潮，创造议程的产生条件，一般不用为自己提出的问题负责，所以提出公共决策的建议繁多而庞杂；而政府作为一个较为稳定的提供行政服务的集团，其思维以统治阶层的利益为出发点，集团思维跟随上层少数人的决策而动，提出公共决策的建议方向较为固定且以行政命令方式贯彻统一。 2、政策诉求执行率和转化率的区别 由于公众和政府所处地位的区别，前者在后者任期内基于选举信任关系，将自己一部分权力交予后者行使，这造成了在公共决策议程领域双方地位的不平等。政府由于权力便利关系，在议程中占有极大的优势地位，这意味着：如果某一给定的政策建议或主题与某一重要
的问题联系在一起，那么它被提上议程的可能性就会明显地提高；一旦某一特定的问题被界定为紧迫的，那么阶级服务针对性较强的解决办法就要比诸如与公众的主流愿望（国民情绪）相同但与政府的决策相左的解决办法更易采纳。 其根本原因在于有组织的力量之间的平衡对变革有妨碍作用，因为目前项目的受益者总是力图保护自己当前的利益，而对于适合国民情绪的项目有促进作用，对一些不适应国民情绪的项目则妨碍其受到关注。这也是公众议程和政府议程的最大区别。
第一次 公共政策从层次上可以分为哪几类？ 答：公共政策按层次划分：可以把公共政策从宏观上分为三个不同的层次：元政策（总政策）、基本政策和具体政策。 元政策（总政策）是关于政策的政策，主要指的是指导和规范政策活动本身的理念和方法。在元政策的指导下，所有的基本政策和具体政策才可以得到制定和实施。但是，元政策并不是指某一具体的政策。其主要涉及的问题是有谁来制定政策？他们怎样制定政策？等等基本政策也称之为基本国策，是总政策在某一领域、某一方面的具体化，在这些领域、方面发挥统帅和指导作用。是指导具体政策应该坚持和采取的立场、态度和原则。如基本路线和方针等。基本政策往往是由最高国家权力机构制定的，具有较强的稳定性、权威性和广泛性。 具体政策则是总政策、基本政策针对特定问题、具体问题而制定的行为规范或准则。在日常工作和生活中，我们接触最多的就是这类具体政策，这类政策往往涉及到具体的组织或个人，是为了解决具体问题而采取的行动措施。 1、财政政策：是指政府为实现其宏观经济目标，以特定的财政理论为依据，运用各种财政工具，调整国民经济运行的指导原则、准则及各种措施。 ? ? 2、窗口指导：是指一国的中央银行利用其一国之最高货币管理、经济宏观调控的地位、声誉、影响，以谈话、劝告、希望等方式对商业银行等的信贷活动进行指导，使之符合央行宏观经济政策目标的意图的活动。 ? ? 3、产业政策： ? ?? ?对产业政策的内涵还没有统一的定义，目前主要有以下几种观点： （1）、产业政策是一国或一个地区的政府对产业的一切政策的总和。 （2）、产业政策是为了弥补市场机制可能造成的失误而由政府采取的一些补救政策。（3）、产业政策就是计划，是政府对未来产业结构变动方向的干预。 （4）、产业政策是为了加强本国产品的国际竞争力的政策，是政府为了提高本国产业的国际竞争力而采取**或发展某些产业及其有关活动的政策总和。 （5）、产业政策就是供给管理政策。 （6）、产业政策就是“产业赶超政策”即政府为了赶超发达国家或地区，实施的一系列促进产业发展的政策总和。 ? ? 结合我国实际，综合各种观点，我们给产业政策下的定义是：产业政策就是一国或一个地区的政府为了实现一定的经济、社会发展目标，或者实现赶超先进，提高本国本地产业竞争力，而对本国本地的产业活动进行干预的各种政策总和。即政府根据经济社会发展的要求和一定时期内产业的现状和变化趋势，以市场机制为基础，规划、干预、引导、促进产业形成和发展的政策。其目的在于引导社会资源在产业部门之间和产业内部进行优化配置，建立起高效的产业结构，促进国民经济的快速、持续、健康发展。 论述题 1、试述社会保障的基本要点。 2、试述社会保障政策终结的最根本障碍。 3、试述现代社会保障是建立的理论基础。 1、答：社会保障的主体和主要责任是国家和政府。社会保障只是对社会成员的最低生活或基本生活的保障，而非为了提高其生活水平，目的是为了实现和维护社会成员的生存权。社会保障既然由政府提供，使用公共财政和纳税人的钱，因此其对象应是对全体社会成员。社会保障的水平必须和一国的经济社会发展相适应。社会保障的主体是国家和政府；社会是
第11卷第2期（总第80期）Vol.11No.2General No.80新疆石油教育学院学报 JOURNAL OF PETROLEUM EDUCATIONAL INSTITUTE OF XINJIANG 2010年第2期NO.22010 当代中国公共政策制定过程的研究综述 洪园 （云南大学，昆明650091） 作者简介：洪园（1983—），女，广西南宁人，云南大学公共管理学院行政管理专业硕士研究生。 摘要：公共政策制定过程是政府运用其所掌握的政治权力， 以公共利益为导向，对全社会价值进行权威性分配的过程。我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策制定做了大量有益的理论研究和实践探索。本文就当代中国公共政策制定过程的现状、问题以及对策研究进行综合论述。 关键词：公共政策；制定；研究综述中图分类号：F406.17文献标识码：A 党的十一届三中全会后，为适应改革开放的新形势，重新认识和科学总结过去重大决策的严重失误，克服决策体制的弊端、决策过程的无序性以及决策手段的落后性，公共政策制定的科学化与民主化成为现代化建设的迫切要求。所谓公共政策是指公共权威机关经由政治过程所指定和选择的为解决公共问题达成 公共目标， 以实现公共利益的方案、规范和指南。公共政策制定是公共政策过程的核心。政府作为公共权力的委托执行者， 应从确保公共利益的基本点出发来制定公共政策，加强和完善公众决策参与机制，保证公共政策制定过程更加明晰化、规范化和制度化。 一、当代中国公共政策过程的现状研究 我国理论界从不同的学科视野和角度对当代中国公共政策 制定做了有益的理论研究和实践探索，但可以发现，理论界对于公共政策制定过程的研究成果还不算很丰富。公共政策制定作为公共政策过程的首要阶段，对整个政策过程有着很大的影响，一项政策制定的正确与否往往是其实施成败的前提。许多学者认为，当代中国公民要求参与决策的意识逐渐增强，我国的公共政策体制已经向现代化的政策体制逐步迈近，譬如参与的形式逐步多样化、逐步推行政务公开等等得到了实现，但现代化的政策决策体制并未最终确立起来，其发展过程中还存在许多的不足。 经笔者梳理，就当代中国公共政策制定过程的现状研究作如下综述： 对于公众参与程度的研究，何祖洪认为，随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策 制定主体的重要组成部分， 其参与的意识和要求也随之增强。在这种背景下，进一步明确公众参与的意义，并针对存在的问题，引 导公众有序参与公共政策的制定， 推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。王小玉，高沛煊，刘兰兰认为，近年来，科技不断进步使传播手段日益现代化，促进了法律知识的普及，公民的民主观念明显增强，参政自觉性 不断提高， 为公民参与公共政策制定提供了有利的内部条件。关于参与方式的研究，谭颖、颜世磊指出，目前我国公民进入政策系统的方式大致有参与选举活动、听证会、信访、社会组织活动、政党活动以及利用网络、媒体等中介工具表达意见，通过这些制度性参与和非制度性参与等形式，公民为公共政策的制定提供了有价值的信息，降低了决策风险，有利促进决策的科学化和民 主化。但是，我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。 ”梁巨龙叙述道，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来信来访、各种不定期的座谈会等等。 周丽君、张凤军认为，总的说来，目前我国政策制定过程呈现一种“内输入”的特点。改革开放以来，在依法治国方略的指引 下，我国公众参与公共政策制定过程的方式有了明显的变化，变 化主要表现为由政治运动式参与向分配性、 利益性参与发展，由单一的官方参与渠道向多样化民间参与渠道发展，由被动参与向 主动参与发展。实践中表现为水电涨价听证会、 公共部门绩效管理评定中的问卷调查等等，在一定程度上吸收了公众参与。中国特色的公众参与正步入健康有序的轨道。然而，我国现阶段的公众参与在其发展过程中还存在许多的不足。 二、当代中国公共政策过程的问题研究 以人为本、社会公正、和谐稳定等都是公共政策的价值目标，然而，当代中国公共政策实践过程中，还存在偏离公共政策价值目标的现象。当前我国在公共政策制定过程还存在着许多亟待解决的问题。 贾金臻指出，公共政策制定过程中存在的问题主要有，一是公共决策信息失真，偏离公共原则；二是违反程序导致决策失误，损害公共利益。我国的行政体系普遍存在着权力过大、闭门 决策的问题。没有监督和制约， 没有听证和预审，在决策制定过程中违反国家法律、法规、规章，超越权限决策，是无法保证公共 利益的。三是公共政策价值取向偏颇， 违背公正原则。一些垄断性行业，比如民用航空和电信业出台违背市场规律的垄断性政策 谋取部门私利， 还有一些地方政府以保护主义为价值取向，制定出一些损害公共利益的公共政策，这些都是公共政策价值取向偏颇，违背公正原则的客观体现。 谭颖、颜世磊分析了我国公民参与公共政策制定还存在着障碍性因素。其一，政府和公民对公民参与的认识存在误区。政府在促进公民参与的主动性不强，公民参与的热情和积极性调动不起来，甚至造成了公民心理上的政治冷漠和对政府的不信任。其二，公民组织发育不成熟。部分公民组织管理欠佳、自律性差、监督机制不健全，特别是利益表达组织化不足，公民对民间组织的认同度低，影响了公民通过民间组织参与政策过程的积极性。其 三， 制度化缺失。我国公共政策的制定是由政府精英代替人民进行利益的整合与表达，尽管很多地方政府和部门都鼓励公民参与 公共政策的制定， 但这都是以非制度化的形式出现的，并没有法律上的制度保障。 罗琳娜指出，目前我国公共政策制定存在的问题主要表现在以下几个方面：一方面公共政策系统及机构方面存在缺陷。如党 政政策的权力职责划分不甚明确， 人民代表大会及政府的政策潜力尚未充分发挥；各级各类的党政部门间的协调合作有待加强；民间的政策研究组织不仅数量少且功能不全；地方某些部门仅仅 将政策研究组织作为一种摆设， 根本不能发挥作用。二方面公共政策研究系统的软件条件落后。人员分配不合理，合理， 此外，国家对于政策研究人员不够重视也直接造成了一些优秀人才的流失。三方面公共政策的逆境研究分析不够。我国在公共政策的逆境研究中也同样遇到问题，汶川地震是对我国公 共政策在逆境下的执行的一个很好的考验， 虽然尽可能地挽回了灾区人们的生命，但其中仍旧存在一些问题值得公共政策学者研究探讨。 梁巨龙将公民政策参与的困境分为：一、主体性困境，表现为公民缺乏参与意识。二、渠道性困境。目前，我国公众参与公共政策制定过程的正式渠道有两个：其一，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政策规程；其二，党和政府开设的来 · 4·
公共政策学简答题 1、公共政策的基本特征、本质属性与基本功能： （ 1）基本特征：阶级性、目标性、强制性、相对稳定性 ①阶级性：是公共政策的本质特征，一定的公共政策总是要为一定的统治阶级的利益 服务的，超阶级的公共政策是不存在的。 ②目标性：在公共政策中，目标集中体现了社会成员的需要和利益追求。 ③强制性：公共政策作为社会公共权威所选择或制定的一种行为规范和行为准则，有其 合法性基础并且具有权威性，因而它对于社会成员特别是目标团体具有约束 力和强制力。 ④相对稳定性：只有保持政策一定的稳定性，才能有利于特定社会问题的最终解决和 公共政策目标的实现。但是其稳定性又是相对的，需要根据具体事实进行 调整。 （ 2）本质属性：公共性是公共政策运行的出发点和归宿，是评判一切公共政策的基 准性价值，成为公共政策分析的基本理念和核心精神。 ①阶级性和社会性：这两方面是紧密相联的，是阶级性和社会性的统一 ②超前性 ③系统性：即公共政策往往不是孤立的，它们应是一个政策体系，这个政策体系是一个整体 ④合法性：这是极其重要的政治要求。 （3）基本功能：指公共政策在社会公共事务管理中的功效与作用。从其对社会 所起到的基本积极作用来讲，主要有以下几个方面：分配社会资源；规范社会行 为；解决社会问题；促进社会发展。 2、公共政策学产生的背景： 公共政策是第二次世界大战以后产生于美国的一门新兴的交叉学科。公共政策作为一门学科而出现，既是当代世
界中社会、经济和政治快速发展的必然要求，也与战后美国特殊的社会状况密切相关。虽然导致公共政策学科产
生的原因是多方面的，但是，其中更直接的原因则主要有以下几个方面： 社会问题的压力；政府管理的需要；政治科学的发展；其他学科的发展。 4、经验决策模型的基本观点： 政策制定的实际过程并非完全是一个理性过程，而是对以往政策行为不断补充和修正的过程。政策制定只能根据以往的经验，在现有的政策基础上实现渐进变迁。决策者要依据现有方案，通过与以往政策的比较，考虑不断变化的环境需要，对以往政策进行局部的、小范围的调适，逐渐把一项旧的政策转变成一项新的政策。①决策者不必企图调查与评估全面的政策方案，其只要着重于那些与现存政策只具有渐进性的差异者就可以了。 ②决策者只要考虑几个有限的政策方案就行。③决策者对每个方案，只评估几个可能产生的重要后果而已。④决策者所面对的问题，一直在重新的界定。渐进主义斟酌目的与手段之间的调适，其结果使得问题较易处理。 ⑤社会问题没有单一的解决方案，而是透过分析与评估的过程，永无休止地对所面对的问题，提出一系列的指正。 ⑥渐进决策是补救性的，其适应于减轻现行的具体的社会问题，但较少着重于将来社会目标的增进。 5、传统公共政策过程模型的成就与局限： （1）过程模型的主要贡献 首先，过程模型简化了复杂的政策过程。 其次，过程模型带来了众多关于公共政策过程各阶段研究的成果，加深了人们对政策过程的认识，丰富了政策科学理论和公共政策分析的方法。 第三，过程模型为全面了解现实的政策运行提供了一种有用的概念框架，尤其是它与常识相一致，易于被接受、把握和运用于实践之中。 第四，对于政策过程的强调，使研究不再严格地依附政治科学中逐渐增多的公共行政和制度的研究，以及在经济学偏好中的准市场研究。 （2）对过程模型的主要批评 第一，“阶段模型并非真正是一个因果关系模型”，也就是说，它并不适合预测，或者甚至指示一个阶段怎样导致另一个阶段。
[9083]《当代中国公共政策》 第一次作业(以教材为主要参考) [单选题]中华人民共和国中国银行法规定货币政策的目标是: A：发行人民币; B：促进就业; C：保持货币币值稳定,并以此促进经济增长; D：为公民更换残损货币. 参考答案：C [单选题]社会保障的主体是 A：国家或政府 B：公民 C：企业 D：事业单位 参考答案：A [单选题]毛泽东发出"人口非节制不行"的指示是在 A：上世纪50年代初 B：上世纪60年代初 C：上世纪70年代初 D：改革开放之后 参考答案：C [单选题]2006年,《中共中央、国务院关于实施科技规划纲要增强自主创新能力的决定》发出号召：动员全党全社会力量，为建设什么国家而奋斗？ A：现代化国家 B：富强国家 C：信息国家 D：创新型国家
参考答案：D [单选题]“双百”方针是指 A：文艺工作上“百花齐放”，学术上“百家争鸣” B：重点建设两百所大学 C：重点支持两百部文艺作品 D：用两百年时间建设成为强国 参考答案：A [单选题]“可持续发展”的概念是在哪个报告中提出来的？A：《寂静的春天》 B：《增长的极限》 C：《人类环境宣言》 D：《我们共同的未来》 参考答案：D [多选题]财政政策由哪些政策构成一个完整的体系？ A：税收政策 B：支出政策 C：预算平衡政策 D：国债政策 参考答案：ABCD [多选题]货币政策的目标包括： A：经济增长 B：物价稳定 C：充分就业 D：国际收支平衡 参考答案：ABCD [单选题]率先使用产业政策一词的是: A：美国
B：日本 C：中国 D：英国. 参考答案：B [单选题]现代财政政策始于: A：19世纪末; B：20世纪初; C：20世纪30年代资本主义大萧条时期 D：20世纪40年代二战之后 参考答案：C [多选题]产业政策包括： A：产业组织政策 B：产业结构政策 C：产业布局政策 D：产业技术政策 参考答案：ABCD [多选题]德国在19世纪80年代相继颁布哪些法令，从而成为世界上第一个实行社会保障制度的国家？A：《伊丽莎白济贫法》 B：疾病社会保险法》 C：工伤事故保险法 D：老年和残障社会保险法 参考答案：BCD [多选题]人口政策的功能有： A：调控人口再生产 B：提高人口生活质量 C：推动经济发展
2020中国公共政策 二、经济发展问题外，两会对影响股票市场的另一个关键因素——货币政策也给出了明确说法，即继续坚持稳健中性的货币政策。 三、改革领域，供给侧改革依旧是主攻方向，国企改革作为深化改革领域的另一个重要着力点继续成为讨论重点，改革主题或将成 为贯穿全年的投资主线。 国企改革方面，去年改革的红利已经初步释放，全国1.86万户 国有控股工业企业利润总额由降转增，实现主营业务收入233424亿元，同比增长0.3%;实现利润总额11751亿元，同比增长6.7%，创 造了2012年以来的最高增速。今年政府计划基本完成国企公司制改革，加快推进国企国资改革，将深化国有企业混合所有制改革作为2017年国企改革的重要突破口，电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工是混改的重点领域，值得投资者重点关注。 总体来说，本次两会向社会各界传递出了一个不断发展、不断改革创新，正在崛起的大国形象。对于投资者来说，今年将是充满机 会的一年，消费升级、基建投资、新兴产业三足鼎立，供给侧改革，国企改革释放经济活力，“一带一路”、自贸区使中国更好得“走 出去”。沿着两会的政策方向，精选相关领域的优质公司将有益于 获得理想的投资回报。 《通知》称按照现行规定应在建筑服务发生地预缴增值税的项目，纳税人收到预收款时在建筑服务发生地预缴增值税。按照现行规定 无需在建筑服务发生地预缴增值税的项目，纳税人收到预收款时在 机构所在地预缴增值税。 适用一般计税方法计税的项目预征率为2%，适用简易计税方法 计税的项目预征率为3%。纳税人采取转包、出租、互换、转让、入 股等方式将承包地流转给农业生产者用于农业生产，免征增值税。 上述政策2017年7月1日起执行。
浅议当代中国公共政策执行偏差及其矫正 作者：张永 来源：《沿海企业与科技》2008年第09期 ［摘要］公共政策执行在整个政策系统中具有至关重要的地位和作用。然而，由于各种主客观因素的影响，公共政策在执行过程中往往容易出现偏差，严重影响了政策目标的有效实现。因而，应提高政策执行人员的素质，建立政策监督体系，健全信息反馈系统，加强公共政策执行的制度创新。 ［关键词］公共政策；执行偏差；原因；防治对策 ［作者简介］张永，广西大学公共管理学院研究生，研究方向：政府行为与公共政策分析，广西南宁，530004 ［中图分类号］ D601 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1007-7723（2008）09-0064-0002 江泽民同志说：“政策的制定与执行是相互联系的统一过程，制定政策只是事情的一半，更重要的一半在于执行政策，执行得不好，再好的政策也会落空，而且会损害党的声誉。”我国在社会主义法律体系不断完善的情况下，必须加强公共政策的执行，并对其实行有效的监督，防止执行偏差。 一、公共政策执行偏差概括 （一）公共政策执行偏差的内涵 所谓政策执行偏差，是指执行者在实施过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。政策执行偏差是政策执行与政策目标的背离，由于行政执行人员的知识素质、执行能力和理解水平以及执行体系的不健全，造成政策执行与政策目标之间出现差距，使原定目标没有实现，或者说导致政策目标的偏离。 （二）公共政策执行偏差的表现形式 作为一种妨碍政策目标有效实现的不良情形，公共政策执行偏差的表现形式大致可以概括为以下几种： 1.政策替换 即政策在实施过程中的实质内容与政策原意相背离，但表面相似。尤其在所执行的政策对执行者的既得利益构成威胁时，他们往往会偷梁换柱，制定表面相似但实质相背的政策，替代原有政策加以执行，使上级政策难以得到贯彻落实。也就是“挂羊头，买狗肉”、“上有政策，
公共政策串讲知识点 第一章公共政策学的学科要素 1、政策研究定义及其包含4个方面的内涵与政策分析定义及其包含的4个方面内涵的区别点。 2、政策分析“政策分析”作为学术术语是由美国耶鲁大学教授林德布洛姆于1956年出版的《政策分析》一书中首先提出的。 3、政策分析作为一门学科产生的标志是奥斯汀。兰尼。 4、公共政策作为一门独立的学科，政策科学或公共政策学发端于1951年拉斯韦尔和勒纳两位美国政治学家合编的《政策科学：视野与方法的近期发展》一书。 5、公共政策学=政策研究+政策分析以及公共政策学的定义和4个内涵。 6、公共政策学的学科要素。 7、非政府组织的7个特点。 8、公共政策的研究对象定义主要是。P67 9、公共政策学研究的对象公共政策包含的三个层次。 10、公共政策学的研究对象的第二个基本方面是政策系统。包含：政策制定系统；直接主体系统；政策支持系统；制定系统内部的结构。 11、公共政策学的研究方法包含三个方面。 12、研究设计的程序。 13、政策研究的资料收集方法。包含一手资料的收集和二手资料的收集。 14、公共政策的8种研究方法。系统分析（3方面）、矛盾分析（3方面）、历史分析、比较分析（比较种类）、个案研究（5个步骤+6种来源）、经济分析、制度分析、价值分析。 15、公共政策学的概念体现在内部构成上区分为三个层次。 16、史官制度、策士制度、谏议制度和科举制度。 17、“巫”、史”作为中国有文字传世以来最早的知识人和思想者。中国最早的史书《尚书·周书》。宋代苏轼在应考时所进的“时务策”之一《教战守策》。 18、没能成为学科的原因。P91 两个方面。 19、公共政策学是在两次世界大战期间和二战后初期孕育而于20世纪50年代初诞生。 20、从产业革命到20世纪初叶，直接为公共政策的研究做出重大贡献的学者有亚当·斯密、克劳塞维茨、卡尔·马克思、马克思·韦伯。 21、公共政策学产生的历史条件4个点。1）系统论、信息论、控制论（“三论”）。2）西蒙的有限理性和两个命题；博弈论。3）行为科学。4）凯恩斯主义。 22、公共政策学的诞生（标志和人物）。 23、公共政策学的初步发展（人物和四个方面的成就）。 24、公共政策学的近期发展（课题选择新取向；方法论的非科学趋向；公共政策学的建制化）。 25、美国政策研究机构。 26、公共政策学最早引入台湾，早于大陆。 27、第一个公共政策研究机构。 28、学习公共政策学的意义4点。 第二章公共政策与政策工具 1、侧重于4个方面（主体、方案、结果、综合）对公共政策的定义， 2、公共政策的定义及其包含的六个内涵。 3、公共政策产生的三个初始条件。 4、现代公共政策表现出来的4个方面。 5、政策类型两大块：从内容特征上划分（四大类）；从形式特征上划分（横向和纵向）。 6、元政策、基本政策、部门政策（按什么标准划分、定义、又被称为） 7、战略、策略、战术（按什么标准划分、定义、又被称为、伟人的话语对应的点）。
《中国公共政策议程设置的模式》读后感 《中国公共政策议程设置的模式》依据议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种政策议程的模式，重点讨论在中国的的现实形式和发展趋势。从观察议程设置模式的转换领会中国政治制度的深刻变迁。通过阅读这篇论文，获得了三点基本的认识：首先，大众长期以来过于注重对政策制定过程本身的的影响吗，而忽略了对更重要的政策议事日程设置。即为什么有些事情会被提上政策议事日程，说会进入政策制定过程？其次，议程设置是指对各种议题以重要性进行排序。为了便于分析公共政策的议程设置，可以把议程分为三大类：传媒议程、公众议程和政策议程。而且三种议程的设置是具有关联性的，三这之间到底存在怎样的相互影响已经成为国内外专家学者研究的重要内容。不难看出不论是传媒议程还是公众议程，它们都是最终指向政策议程的，因为唯有政策议程才会形成最后的公共政策，进而分配社会公共资源，影响公众利益。最后，依据政策议程提出者的身份与民族参与的程度区分出六种议程设置模式：关门模式、动员模式、内参模式、借力模式、上书模式、外压模式。作者试图通过分析次六种模式在中国的历史转换和现实影响来揭示中国政治制度的深刻变迁。所以，这篇论文的重点是探讨六种模式在中国公共政策议事日程的历史转换、地位以及未来趋势。 既然这篇论文的重点在于对影响中国政策在制定的六种议程设置模式的的分析，那么在此基础上我也谈谈在阅读论文后对此六种模式的认识，它们如何影响中国政策制定？以及未来发展趋势的的一些想
法。首先，作者已经就此六种模式的概念做了定义，不必在做说明；关门模式的提出者是决策者自身，通俗的说在中国即使公共政策制定者——政府。作者例举了计划经济转型到市场经济时价格改革的例子对此种模式加以阐释并做出了负面的评价。但虽然关门模式有政府独裁和不民主之嫌，关门模式作为一种政策议程模式，也有其合理之处。相对于议程提出者为民间大众的上书模式和外压模式，关门模式在紧急事件发生时可以有效节约决策时间、缩短政策制定周期，同时减低决策成本；相对于议程提出者为智囊团的内参模式，它也较少受利益集团和智囊团相互勾结的影响。但其弊端也很明显，领导的能力有限，容易导致决策的脱离实际、不科学；同时也不符合现代民主的潮流。当今中国，闭门模式也存在特别是存在于基层政府中，有些基层政府由于领导觉悟，加之本身欠缺智囊；出现许多拍脑袋工程。如不考虑当地气候、地理等条件，拔掉农民庄稼盲目搞统一大搞经济作物，导致农民血本无归的事情时有发生。关于动员模式，历史上也不乏其事例，如建国初期的大跃进、文革、抗美援朝等等。我国作为社会主义国家，受意识形态的影响，这种带有一丝集体主义精神的自上而下的政策制定模式至今还有一定市场。如同其“孪生兄弟”关门模式，动员模式因其为自上而下的、层层传达、上行下效的特点，使得政策的对象民众是被动的、缺乏决策自由的。所以在知识经济高度发达的、大众自主参与意识泛滥的当今，此种模式势市场势必会越来越小。当对于一些特殊的领域的决策，如战前紧急动员、某先进精神的学习等等，应借鉴此种模式。智囊不是现在的产物，古今有之。如古代的军