我国政府债务的发展由上世纪六七十年代推崇的“无债论”，到80年代后半期的规模不断扩大，尤其是1994 年财政停止向银行借款以来，财政赤字与国债规模日趋增大。在本次金融危机的世界背景下，我国政府更是果断地实施了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，并出台了扩大内需十项措施，确定4万亿元的投资计划以拉动内需刺激经济。2009年我国政府债务发行量为1.64万亿。那么如此巨大的政府债务规模是否存在风险，本文由债务规模出发，分析我国政府债务规模现状，以及由此引发的一系列相关风险，结合我国目前经济发展状况给出防范和化解我国政府债务风险的对策建议。
一、国债风险概述
（一）国债的含义
在信用经济高度发展的今天，为某种需要而举债已成为十分普遍的经济现象。举债的主体或借债人主要有两类：一是私人和企业；二是政府。私人和企业举借的债务称为民间债务或私债，政府举借的债务称为国债或公债。通常将中央债称为国债，地方债称为公债。国债是整个社会债务的重要组成部分，具体是指中央政府在国内外发行债券或向外国政府和银行借款所形成的国家债务。①
在目前的财政体制下，我国地方政府还没有发行地方债的权利，因此本文中的政府债务仅仅指我国中央政府发行部分。
另外，按筹措和发行地域不同，国债可分为内债和外债，所谓内债，就是指一国政府在其国内金融市场举借的，以本币为计价单位发行、流通和兑付的债务；相应的，外债就是指一国政府在国际金融市场上举借的，以外汇(通常为国际主要储备货币)为计价单位发行、流通和兑付的债务。
在我国，外债无论在发行额还是余额中所占的比例都很小，因此在本文中所用的国债仅指内债。（除本文在分析国债发行量与GDP之间的关系时使用的是债务总额数据）
此外，在国债规模分析及数量风险分析中，其范围只限于我国政府明确以举债形式筹资而形成的债务。隐性债务部分的内容，仅作为政府债务的其中一项风险分析，不包含在数量规模分析的数据中。
（二）国债风险的含义
国债虽然被称为“金边债券”，但作为一种债券，国债同样具有风险。国债风险主要是指因发行国债而给财政造成沉重的还本付息压力，从而对整个社会经济长期发展造成危害的可能性。总的来说国债风险是一个非常广泛的概念，研究国债风险之前必须对国债风险进行界定。
①陈共：《财政学》，310页，中国人民大学出版社，2007
国债风险按国债的类别可分为内债风险和外债风险；按风险承担主体分可以分为政府风险和投资者风险。首先，本文是在政府的角度研究国债风险，不涉及投资者购买国债所面临的风险；其次，在国债定义中已提到，本文不讨论外债风险，只研究内债风险的问题。
因此，本文是从中央政府的角度，考察中央政府承担的国债风险，这种风险取决于债务规模是否超过国家财力所能承受的范围，以及因债务规模过大而引发的表现在相关领域的风险。
二、对我国当前国债风险分析
（一）国债数量风险评估分析
1.影响我国国债规模的因素
国债规模的大小受多重因素影响，其发行数量的多少由发行主体根据财政收支情况、经济发展需要和政府宏观经济政策来决定。
表 1 我国国债发行额、债务余额和还本付息额情况单位：亿元
年份国债发行额债务余额国债还本
付息
年份国债发行额债务余额
国债还本
付息
1981 121.74 59.93 62.89 1995 1549.76 3300.30 882.96 1982 83.86 88.27 55.52 1996 1967.28 4361.43 1355.03 1983 79.41 125.21 42.47 1997 2476.82 5508.93 1918.37 1984 77.34 173.64 28.90 1998 3310.93 7765.70 2352.92 1985 89.85 223.93 39.56 1999 3715.03 10542.00 1910.53 1986 138.25 312.02 50.17 2000 4180.10 13020.00 1579.82 1987 223.55 401.74 79.83 2001 4604.00 15618.00 2007.73 1988 270.78 595.77 76.76 2002 5679.00 19336.10 2563.13 1989 407.97 806.38 72.37 2003 6153.53 22603.60 2952.24 1990 375.45 890.34 190.07 2004 6879.34 25777.60 3671.59 1991 461.40 1059.99 246.80 2005 7042.00 32614.21 3923.37 1992 669.68 1282.72 438.57 2006 8883.30 35015.28 - 1993 739.22 1540.74 336.22 2007 23483.00 52074.65 - 1994 1175.25 2286.40 499.36 2008 8558.00 53271.00 - 注：1.从2000年开始，表中国债还本付息支出仅为还本支出。
2.从2006年起实行债务余额管理。
资料来源：历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》、《金融统计年鉴》,国家统计局官网https://www.doczj.com/doc/1b13034958.html,，财政部官网https://www.doczj.com/doc/1b13034958.html,。
从上表我们可以看出，我国自1981年恢复发行国债以来，其规模除最初
几年有不同程度下降外，基本呈增长趋势，特别是1994年我国开始实施积极的财政政策，赤字加大，而且财政不可以向银行借款，赤字只能由国债一条渠道弥补，我国国债发行规模进一步膨胀。2009年受世界性经济危机的影响，我国积极财政政策的采用更是使国债发行规模达到1.64万亿元，如此庞大的国债规模，到底是什么原因使其逐年扩大，大体可以从以下几个方面分析：（1）财政赤字居高不下是我国国债规模呈膨胀态势的主要原因
表 2 我国财政赤字规模单位：亿元年份赤字规模年份赤字规模年份赤字规模1990 146.49 1997 582.42 2004 2090.42 1991 237.14 1998 922.23 2005 2280.99 1992 258.83 1999 1743.59 2006 1662.53 1993 293.35 2000 2491.27 2007 -1540.43 1994 574.52 2001 2516.54 2008 1275.76 1995 581.52 2002 3149.51 2009 7385.3 1996 529.56 2003 2934.7 2010 预计10500 数据来源：根据表3中财政支出-财政收入计算得出。
国债发行的一个重要目的就是弥补财政赤字，根据表2数据可以看出我国财政赤字规模逐年扩大，特别是近十年来，其规模更是居高不下。对比表1表2数据可以看出，我国国债规模随赤字规模的扩大而扩大。2009年，国家为了应对全球金融危机的影响以及我国实体经济受到冲击的特殊情况，增加财政赤字，扩大国债规模。由于国债具有非强制性、有偿性和灵活性等特点，使得发行国债比用增税来弥补财政赤字更为简便，也避免了用透支或增发货币的办法所造成的通货膨胀。因此，通过发行国债来弥补财政赤字，是国债产生的主要动因，也是国债规模呈膨胀态势的主要原因。
（2）支柱产业发展和基础设施建设的资金投入是推动国债规模扩大的重要因素
随着经济的发展，支柱产业越来越需要政府的资金扶持，基础设施项目和大型公共工程由于具有公共物品的特点，也需要政府资金的投入。这些项目的资金投入大，投资回收期长，需要在短期内集中大量的资金，中长期国债的发行正好满足这个要求。在当前我国投资不足的情况下，发行中长期国债筹集资金，用于关系国计民生的交通、能源、环保等基础设施的建设和某些支柱产业的建设，可以通过这些产业的辐射作用，带动相关行业的发展，以保持我国经济的增长，维持社会稳定。从这个角度看，国债规模扩大的趋势将会延续。
（3）到期债务集中、还本付息压力增加迫使财政发新债还旧债是导致国债规模扩大不可忽视的因素
由于国债是有偿使用债券，到期必须还本付息，我国国债自开始发行到现在已经将近30个年头，这几年已经到了债务还本付息的高峰期，由于在以前发行国债时所设计的国债期限结构较为单一，使得到期债务集中，形成了极为沉重的财政支出压力。一般而言,支付国债本息的资金是通过增税、预算盈余或举借新债等方式来筹借的。由于我国财政收支状况并未出现根本好转，增税又对经济影响较大，因此，发新债还旧债就成为偿还到期债务的基本手段。2003~2005年我国国债还本付息额占国债发行额的比例分别为47.98%、53.37%和55.71%，借新债还旧债使得我国政府每年一半以上的债务收入，被用来偿付以前年度的债务本息，对我国国债规模扩大的作用不容忽视。
（4）积极财政政策的实施使国债发行规模获得新的扩张根据
2008年以次贷危机为导火索的美国金融危机逐步演变为国际金融危机，金融危机又迅速影响到实体经济，并造成全球性经济衰退。在这样的国际大环境中，为了实现经济增长、物价稳定、充分就业和国际收支平衡的宏观经济调控目标，我国实施积极的财政政策，加大财政支出，通过大规模发行规模国债来刺激国内需求，带动经济发展。2009年我国经济增长速度为8.7%，实现了我国保八的经济增长目标，也顺利完成了财政收支预算目标。那么在经济发展的同时，国债规模也在大幅的增加，根据2010的财政预算编制和财政工作指导思想，我国将继续实施积极的财政政策，这样我国国债累计余额会得到进一步的扩张。
（5）居民储蓄存款增长为我国国债规模扩大提供了可能性
居民储蓄的总额反映了一国人民对国债的应债能力，城乡居民储蓄存款的增长是国债发行量的大幅增加得以实现的基础。资料显示，2007~2009年我国的城乡居民储蓄余额分别为172534.1亿元、217885.3亿元、260772亿元，为国债的发行创造了潜在的资金条件：一方面国债利率一般要高于同期银行利率，较高的投资回报使得人们更倾向于将手头闲钱投资国债；另一方面储蓄存款属于社会闲置资金，国家筹集这部分资金既不会影响社会资源的配置，也可以在短时间内筹集大量资金投入到国计民生的经济建设领域，所以这些年我国居民储蓄的扩大带动了我国国债规模的扩大。
2.我国国债规模的指标分析
目前，衡量国债规模的指标体系主要有两大类，绝对指标体系和相对指标体系。
绝对指标体系主要包括：国内生产总值、中央财政收入、财政赤字、居
民储蓄、国债还本付息和国债累计余额等。
表 3 1990-2009年我国国债发行及相关经济指标单位
年份
国债发行国内生产总值财政收入中央财政
收入
（亿元）
财政支出
发行额
（亿元）
增速
（%）
数额
（亿元）
增速
（%）
收入额
（亿元）
增速
（%）
支出额
（亿元）
增速
（%）
1990 375.45 -7.97 18667.8 3.8 2937.10 10.2 992.42 3083.59 9.2 1991 461.40 22.89 21781.5 9.2 3149.48 7.2 938.25 3386.62 9.8 1992 669.68 45.14 26923.5 14.2 3483.37 10.6 979.51 3742.20 10.5 1993 739.22 10.38 35333.9 14.0 4348.95 24.8 957.51 4642.30 24.1 1994 1175.25 58.99 48197.9 13.1 5218.10 20.0 2906.50 5792.62 24.8 1995 1549.76 31.87 60793.7 10.9 6242.20 19.6 3256.62 6823.72 17.8 1996 1967.28 26.94 71176.6 10.0 7407.99 18.7 3661.07 7937.55 16.3 1997 2476.82 25.90 78973.0 9.3 8651.14 16.8 4226.92 9233.56 16.3 1998 3310.93 33.68 84402.3 7.8 9875.95 14.2 4892.00 10798.18 16.9 1999 3715.03 12.21 89677.1 7.6 11444.08 15.9 5849.21 13187.67 22.1 2000 4180.10 12.52 99214.6 8.4 13395.23 17.0 6989.17 15886.50 20.5 2001 4604.0 10.14 109655.2 8.3 16386.04 22.3 8582.74 18902.58 19.0 2002 5679.0 23.35 120332.7 9.1 18903.64 15.4 10388.64 22053.15 16.7 2003 6153.5 8.36 135822.8 10.0 21715.25 14.9 11865.27 24649.95 11.8 2004 6879.3 11.80 159878.3 10.1 26396.47 21.6 14503.10 28486.89 15.6 2005 7042.0 2.36 183867.9 10.4 31649.29 19.9 16548.53 33930.28 19.1 2006 8883.3 26.15 210871.0 11.1 38760.20 22.5 20456.62 40422.73 19.1 2007 23483.0 164.35 257306.0 13.0 51321.78 32.4 27749.16 49781.35 23.2 2008 8558.0 -63.56 308512.4 19.9 61316.90 19.5 32680.56 62592.66 25.7
注：国家财政收入不包括国内外债务收入。
资料来源：根据国家统计局官网https://www.doczj.com/doc/1b13034958.html,，财政部官网
https://www.doczj.com/doc/1b13034958.html,数据整理，历年《中国统计年鉴》，《中国财政年鉴》。
除了上述绝对指标外，还应该更多地考虑一些相对指标，国债数量的界限既要受到债务人政府的偿债能力的制约，也要受到债权人国债承购者的应债能力的制约。因此，我们将衡量我国国债规模的指标两类，第一类是与财政收支有关的指标，即政府偿债能力，包括国债偿债率和债务依存度；第二类是从国民经济范畴分析指标，即承购者的应债能力，包括国债负担率和居民应债率。
（1）从国债偿债能力来考察
国债是筹集资金的一种有偿形式，以国家为主体、按信用原则举借，不仅需要偿还，还必须支付一定的利息，而其还本付息的最终来源是依靠财政收入，因此国债发行规模必然要受到政府偿债能力的制约。衡量国债的偿债能力的指标主要有以下两个：
①国债依存度，是指当年的国债发行额与当年财政支出的比值。其计算公式为：%100*当年全国财政支出额当年债务收入额
国债依存度=
该指标包括两种计算口径：一是当分母为全国财政总支出时，称为国家财政的债务依存度；二是当分母为中央财政本级支出时，我国称为中央财政债务依存度。这一指标从流量上反映了一国的财政支出在多大程度上依赖于国债发行，如果一国国债依存度高，则表明财政支出过分依赖债务收入来满足，意味着该国的财政状况处于相对薄弱的境遇，并可能对未来财政发行构成威胁。①国际上一般公认20%为国家财政债务依存度的警戒线，30%为中央财政国债依存度的警戒线。
在我国，由于发行国债和承担还本付息的是中央政府，所以我国的中央财政的债务依存度更能反映我国的实际情况。由表4可以看出，我国国债依存度已超出20%的警戒线，中央财政债务依存度更是高的惊人，2000年至今基本在80%以上。所以从这个角度看, 无论是国家财政还是中央财政的财政支出，都已经处于过分依赖债务收入的脆弱状态，国债扩容的空间比较小。
②国债偿债率，是指当年国债还本付息额与当年财政收入的比率。其计 算公式为：%100*当年财政收入总额当年还本付息支出额
国债偿债率=
类比国债依存度该指标同样具有两种计算口径：一是当分母为全国财政总收入时，称为国家财政的偿债率；二是当分母为中央财政本级收入时，我国称为中央财政偿债率。这一指标反映了政府财政偿还债务的能力。数值越高，说明当年财政收入中需要还本付息的支出数额越大，对当年该国财政安排约束越大。国债偿债率的公认警戒线为10%以下。
国债还本付息属于中央政府财政压力，因此中央财政偿债率更能够合理反应国债风险状况。根据表4数据反映，我国的中央财政国债偿债率波动性较大，指标明显偏高，从1984年的4.34%上升到1998年最高水平48.1%，最近几年由于中央财政提高了收入在全国财政收入的比重，该指标维持在24%左右的水平，说明中央财政收入中有很大一部分收入用于还本付息支出，这必将影响中央财政用于履行公共职能的支出部分，易使中央财政陷入债务危
① 武振荣：《国债经济运行研究》，119~120页，经济科学出版社，2009
机，所以从这个指标看，我国存在着较大的国债偿还风险。
（2）从整个社会应债能力考察
社会应债能力所指的是一国政府在一定时期内可能掌握和利用的最大资金量的大小。政府发行国债，应分析社会上是否有足够的资金来承受债务的规模，以确保政府有效筹集到资金。因此，适度的国债规模应该是应债人可以承受的规模。测度国民经济的应债能力主要为下列指标：
①国债负担率，是指国债累计余额占国民生产总值的比率。其计算公式 为：%100*当年国内生产总值当年国债余额
国债负担率=
其中国债余额是指国债发行累计总额到当年为止尚未偿还的余额。这一指标着眼于国债存量和经济总量，反映了整个国民经济对国债的承受能力。根据国际经验，国债负担率一般应控制在45%以内为宜，欧盟成员国根据《马约》的规定，其国债负担率不得超过60%。
从表4数据可以看出，我国国债负担率远低于国际公认警戒线，我国国债发行规模仍有较大的空间，但该指标具有极为复杂的因素和丰富的内涵，我们不能就此认为国债规模还可以进一步扩张。
首先，相对我国国内生产总值10.4%的平均增长率，国债余额年增长率是很高的，约为26.7%。由此发展的话，国债规模很可能达到难以控制的程度。也应该认识到西方发达国家的国债规模经过了上百年的积累，致使其国债负担率较高。而我们国家自恢复国债发行权来，仅仅20余年的时间，总体规模就从1981年的59.93亿元增加到2008年的53271亿元，其增速较快。
其次，尽管西方发达国家的国债负担率较高，但是他们的财政收入占GDP 的比重较高，一般为45%左右，而我国财政收入即使加上预算外收入，也只占GDP 的20%左右。因此，我国对债务的承受能力要弱一些。
另外，我国国债规模中并未包括隐性债务部分，这部分债务只有在特定情况发生或者特定条件下才会存在，而且隐性债务所包含的内容较多，如果转化为显性债务其规模较大。如果加上这部分的内容的话，我国的国债依存度就会比较高了。
②居民应债率，是指当年国债余额与当年居民储蓄存款余额的比例关系。 其计算公式为：%100*当年居民储蓄存款余额当年国债余额
居民应债率=
该指标反映应债主体对债务的承受能力。其数值越小，说明该国对债务的承受能力越大，债务扩张空间就越大。一般认为，这一指标小于100%即可。
从表4中看，我国居民应债率还保持在比较低的水平。从这个角度看，
我国国债的发行空间还具有比较大的潜力。但是由于我国当前社会保障体系还不完善，居民储蓄中有相当一部分是用于养老，所以对居民应债能力不能做过高估计。
表 4 衡量我国国债规模指标数据单位：%
年份国家债务依
存度
中央债务依
存度
国债偿债率
中央财政偿
债率
国债负担率居民应债率
1990 12.18 37.38 6.47 19.15 4.77 12.51 1991 13.62 42.3 7.84 26.30 4.87 11.47 1992 17.90 57.22 12.59 44.77 4.76 10.91 1993 15.92 56.34 7.73 35.11 4.36 10.13 1994 20.29 66.99 9.57 17.18 4.74 10.63 1995 22.71 77.67 14.15 27.11 5.43 11.13 1996 24.78 91.45 18.29 37.01 6.13 11.32 1997 26.82 97.8 22.17 45.38 6.98 11.90 1998 30.66 105.93 23.82 48.10 9.20 14.54 1999 28.17 89.47 16.69 32.66 11.76 17.68 2000 26.31 75.73 11.79 22.60 13.12 20.24 2001 24.36 79.82 12.25 23.39 14.24 21.17 2002 25.75 83.86 13.56 24.67 16.07 22.25 2003 24.96 82.93 13.60 24.88 16.64 21.81 2004 24.15 87.15 13.91 25.32 16.12 21.56 2005 20.75 80.24 12.40 23.71 17.74 23.12 2006 21.98 88.91 - - 16.61 21.67 2007 47.17 205.23 - - 20.24 30.18 2008 13.67 64.13 - - 17.27 24.45
资料来源：历年《中国统计年鉴》、《中国财政年鉴》，国家统计局官网https://www.doczj.com/doc/1b13034958.html,，财政部官网https://www.doczj.com/doc/1b13034958.html,。
（二）国债使用风险分析
国债的使用风险是指国债资金利用过程所带来的风险。其主要表现是国债资金使用效率问题。一般来说，国债的使用应该能带来未来社会产出的增加。如果政府介入国债后将其纯粹的消耗掉了，没有能够为未来社会产出的增加做出贡献，那么，将来还债时纳税人就要为此承担牺牲。
近年来国债投资集中用于农业、水利、交通等基础设施，总体看来效果不错，但由于我国体制、管理等方便的原因，我国的政府投资一直存在着盲
目建设、重复建设等效益差的问题。另外虚报项目，套取、挪用国债专项资金，违法分包、非法转包剥削建设资金，工程质量不高等问题还普遍存在。从这些情况看，我国国债项目在管理上还有许多漏洞，存在着一定的资金使用风险。
（三）国债发行结构风险分析
国债发行结构是指一个国家各种性质债务的互相搭配以及债务收入来源和发行期限的有机结合。我国目前国债发行结构风险主要是国债的期限结构风险。
国债期限结构的合理与否影响着政府资金的使用状况和债务偿还安排。我国凭证式国债期限较为单一，除了少数1年期和2年期外，其余全部为3年期5年期，其中2005年和2006年发行的凭证式国债均为3年期和5年期。记账式国债相对而言品种较多一些，但是依然以2~3年期限为主，2004~2006年我国记账式国债中，2~3年期国债占本年债务总额的比例分别为：71.01%、56.47%和47.26%，短期和长期国债较为缺乏，这样单一的期限结构使国债到期日集中，造成政府财政还款压力的不均衡，这样可能会出现某一时期的还款高峰，严重时会引发债务危机。
另外，我国国债的品种结构较为单一，难以适应不同投资者不同投资目的的需求，影响了国债的发行和流通，这样不利于整个国债体系的良性发展，间接的加深了国债风险。
（四）国债财政风险分析
财政风险是指政府偿还债务本息的支付风险。从动态上看，财政风险表现为国债规模大，所占GDP比重高，给政府带来较大的还本付息压力；从静态分析，财政风险则表现为在某一年度内，由于政府无法筹集到足够的资金来偿还到期债务，而丧失信用的风险。
长期以来，我国一方面为了保证国债的顺利发行，国债利息率一直高于同期银行存款利率，并且免征利息所得税，因而偿债成本较高；另一方面，由表三数据计算可知我国财政收入占GDP的比率大致在15%~20%之间，低于发达国家的45%，政府偿债能力不足，一旦政府不能通过借新还旧的话，就只能增加税收或压缩财政开支来解决，势必构成政府的财政负担。
（五）政府隐性债务部分的风险分析
隐性负债是指那些并不由法律或政府合同加以规定，但由于公众期望，或政治压力，政府必须担当的道义责任或预期责任。或有负债是指由某一或有事项引发的债务，是否会成为现实，要看或有事项是否发生以及由此引发的债务是否最终要由政府来承担。鉴于大量的直接隐性债务和或有债务的存
在，在分析政府债务规模时，不能仅限于公债规模，而应将直接隐性债务和或有负债包括在内计算综合债务负担率。按这个口径，有人估算，我国综合债务负担率已达100%以上。①
三、防范我国政府债务风险的对策建议
（一）建立完善国债法律体系，切实提高风险防范意识
就目前来看我国国债法律体系基本属于空白状态，只有一些行政法规和部门规章，目前我国的国债法是1992年实施的《中华人民共和国国库券条例》全文只有14条，对整个国债市场的规范作用有限。市场经济是法制经济，债务管理要做到有法可依、有章可循，就必须通过立法途径来保证正常的借债秩序，建立健全整个国债管理的相关法规。完善的国债法律体系对于国债风险的控制将是一个根本性的保证。
政府性债务事关政府信用，影响着一个地方投资发展的软环境。政府及相关部门、单位要牢固树立风险意识和忧患意识，始终对政府债务风险的危害性和防范政府债务风险的重要性保持清醒的认识，做到居安思危、防患于未然，构筑起防范政府债务风险的思想基础。
今年国家采取积极的财政政策，增加9500亿元的财政赤字，虽然9500亿元的财政赤字风险仍在可控范围之内，但由于受国际金融危机影响不断加深，我国实体经济下行，最明显的特征表现为今年一季度财政收入下降，财政支大于收，防控财政赤字风险的任务还相当艰巨。因此，必须兼顾当前和长远，把控制赤字风险和国债规模纳入当前财政发展规划，分步实施，逐步向财政平衡的方向努力。
（二）结合经济发展状况，确定适度国债规模
国债规模究竟以多大为宜，应视各个时期的具体情况而定。但不管客观条件如何，确定国债规模主要应考虑发行对象的应债能力和发行主体的偿债能力两个基本因素，应债能力是发行国债的前提，而偿债能力是发行国债的保障。在最大限度的需要和最小限度的可能之间求得适度的数额，是国债管理的首要任务。
目前世界发达的市场经济国家一般采用规定国债余额上限的做法，来控制国债规模。以美国为例，余额上限由美国国会通过“限额修正案”等立法程序确定。国债余额是依据上次国会通过的余额上限和弥补当年财政赤字新发国债数量，并分析为发行新盈余时，国债余额不会增加。在不突破这个总限额的情况下，发行国债无需报国会批准，政府在国债余额限度内可自由运作。如果达到这一上限，就要停发新债，或申请调高余额上限，或兑付到期
①李士梅：《公债经济学》，70页，经济科学出版社，2006
国债减少余额，腾出发债空间。
类推到我国，可以按照以下措施确定国债规模：1.在向全国人民代表大会作预算报告时，报告年度预算差额和年末国债余额。每年在中央预算被批准前，财政部将第一季度国债发行额限定在该季度到期国债还本数额以内。
2.提请全国人民代表大会审议、批准中央预算时，只审批年度预算差额和年末国债余额。年度预算差额是当年新增国债的最高限额，当年不得突破年末国债余额限制。
3.国债借新还旧部分由国务院自行运作。财政部每半年向全国人民代表大会有关专门委员会书面报告一次国债发行和兑付等国债管理活动。
4.年度预算执行中如出现特殊情况确需突破当年新增国债最高限额，由国务院提请全国人大常委会审议、批准。
（三）合理选择国债投资项目，强化国债资金使用的监督
近年来，国债资金大部分是投向基础设施建设的，但一味的投入是片面的，也要讲求效率。当前在我国有效需求和有效供给双不足的情况下，国债政策重点应在继续刺激有效需求的同时，也应努力增加有效供给。国债资金使用方向应作如下调整：一是由基本用于搞基础设施，转向部分投向有市场、有潜力的制造业，用于企业技改，一边尽快取得效益，缩短投资回收期。二是拿出适当比例的国债资金，投向有效益的民营企业。三是由主要投向二产，转向部分志愿高效农业和三产的发展，重点加快高新技术产业、附加值高的产业和信息服务、金融、咨询等第三产业的发展。正确确立国债资金的使用方向，防止国债资金挪作他用，才能充分地发挥国债对经济发展的支持作用，实现国债资金的良性循环。
作为政府债务的主管单位，财政部们要承担起对区域内政府性债务进行统一监督管理的责任。首先要完善现有投资项目的建设、管理和监督体制，建立从项目建议书到全面竣工验收的全程监控机制；其次严格基本建设程序，规范投资管理行为，尤其要杜绝将政府债务资金投向经营性和竞争性领域，实现对财政投资项目资金运用和财务活动的有效监管；另外还可以建立政府债务信息披露制度，除了个别需要依法严格保密的数据之外，所有的政府债务信息都应该定期、定例、分类向社会各界公布，通过增加透明度，以便于社会舆论的监督。
（四）优化国债结构，增加国债品种设置合理偿还期限
针对目前我国国债期限结构和品种结构较为单一情况，建立合理的国债结构，可以按照以下思路进行：
1.扩大短期国债发行的品种和数量
短期国债具有价格波动小、变化快、流动性强等特点，被广大投资者所
认同和接受，目前我国短期国债品种和数量的贫乏严重制约了国债市场的流动性，也影响了财政政策与货币政策的协调配合。因此，要适当扩大短期国债的数量，增加短期国债品种，以满足国债供求市场需求，促进国债体系的良性发展，降低国债风险。
2.构建合理的中长期国债发行期限结构，逐步增加长期国债的发行
中长期国债的主要作用有三：一是用于基础设施项目建设投资，如能源、交通、通信等，为社会再生产创造良好的外部条件。尤其是对我们国家来说，政府对这些投资大、周期长、回报率低的项目进行投资，需要长期资金来源。二是避免由于债务期限过短而形成的频繁的借新债还旧债，均衡偿债期限，熨平还债高峰期。三是形成合理的债务期限结构，构建能反映国债市场发展规律的收益曲线。所以，从中国的国情出发，逐步增加长期国债的发行，构建合理的中长期国债发行期限结构，可以有效分配国债资金偿还期限，降低因债务偿还集中导致的风险。
（五）建立落实偿债准备金，确保偿债有充足的来源
鉴于目前我国国债规模比往年增加较大的实际，为了保障资金来源，有效降低偿债风险，避免债务危机，可以借鉴国外建立偿债准备金的经验，从以下几个方面为国债还款提供保障：一是通过多渠道筹集偿债资金，每年有计划地从预算财力和政府预算外资金收入中安排一定比例的资金用于偿债，设立偿债准备金，化解偿债压力；二是调整财政支出结构，清理、界定财政支出范围，对不应由财政承担的支出项目应彻底“断奶”，腾出部分资金用于偿债；三是加大对财政周转金的清理回收力度，用清理收回的周转金归还借入上级周转金和其他债务；此外若遇到偿债高峰期，可适当考虑通过出售、转让部分国有资产，确保到期政府债务及时偿还。
（六）综合治理，防范和化解政府隐性债务风险
由于隐形债务和或有负债的形成是多方面因素综合作用的结果，带有明显的体制转轨特征。因此，对隐性债务和或有债务风险的防范、化解，是一个综合复杂的系统工程，需要综合的配套改革措施：一要提高风险认识，建立良好的信息披露激励机制；二要完善预算会计制度；三可通过多途径进行风险转移与消化，如可以引入私人部门，引进竞争机制。
参考文献
[1]陈共，财政学[M]，中国人民大学出版社，2007
[2]李伟，中国国债风险状况的实证分析及模型研究[J]，中央财经大学学报，2009（6）
[3]张胜财，防范和化解政府性债务风险的对策建议[J]，财税纵横，2009（10）
[4]安国俊，国债管理研究[M]，经济科学出版社，2007
[5]梅研，我国国债规模分析[J]，法制与社会，2009（9）
[6]王江，关于加强政府举债管理的建议[J]，淮北职业技术学院学报，2009（10）
[7]韩越，我国国债规模的适度性分析[D]，复旦大学，2008
[8]武振荣，国债经济运行研究[M]，经济科学出版社，2009
[9]丁静波，改革开放以来我国国债风险的实证研究[J]，经济工作，2007（2）
[10]周军民，中国国债风险与绩效的研究[D]，浙江大学，2006
[11]中华人民共和国国家统计局，中国统计年鉴，中国统计出版社，1985-2008
[12]李士梅，公债经济学[M]，经济科学出版社，2006
[13]于小洁，我国国债风险综合评价和预警体系的建立[D]，山东大学，2006
[14]赵瑛，国债规模的金融经济分析[J]，民营科技，2009（5）