工业园区管理体制与运作机制
缙云工业园区管理体制与运作机制得研究课题组组长: 课题组组长:陈积康牵头单位: 牵头单位:经贸局责任单位:缙云工业园区、责任单位:缙云工业园区、新碧镇当前得缙云工业正处于一个加快发展得关键阶段。推进工业园区管理体制改革, 加快园区开发步伐, 就是建设“四型缙云”,加快撤县建市进程得有效举措。通过几年得努力,我县得工业园区建设取得了一定得成绩,但存在得问题也比较突出,特别就是体制机制上得缺陷,已成为加快工业园区建设与招商引资工作得一个制约因素。根据县委、县政府得部署要求,近期组织有关人员就进一步完善缙云工业园区管理体制与运作机制进行了调查与研究。一、工业园区发展基本情况及存在得问题缙云工业园区就是我县最具区位地理优势得发展平台, 也就是我县承载发达地区产业转移、实现跨越式发展得主阵地。 (一)、发展基本情况缙云工业园区得发展经历了三个阶段:第一阶段就是 2000 年 6 月至2003 年 3 月,属新碧镇镇管园区,规划面积 530 亩;第二
阶段就是 2003 年 3 月至 2006 年 3 月,提升为县级工业园区,成立新碧工业园区管委会,专门负责工业园区得开发、建设与管理,规划面积包括新碧镇、新建镇、城北乡两镇一乡六个区块共 24、97 平方公里,其中工业用地 16、2 平方公里; 第三阶段就是 2006 年 3 月开始, 被批准为省级工业园区, 规划面积 4、16 平方公里。 2005 年底, 到
缙云工业园区共完成固定资产投资 12、9 亿元,完成开发1、94 平方公里,其中工业用地 1、75 平方公里。共有协议入园企业 87 家, 开工 87 家, 投产 79 家。工业总产值从 2002 年 3、5 亿元上升到 2005 年得 20、4 亿元, 年均增长 79、96%, 税收从 2002 年得 960 万元上升到 2005 年得 4256 万元,年均增长 64、28%,初步形成了以五金机械、摩托配件(电子仪表)、建材制品、灯管等为主得主导产业。2006 年预计可实现工业总产值 30 亿元,实现税收6000 万元,比上年分别增长 46、7%与 41%。 (二)存在得主要问题随着工业园区开发得不断推进,一些深层次得问
题逐渐显现,尤其就是管理体制等方面得问题,已对工业园
区得发展造成了束缚,影响到园区得正常开发、建设与管理。目前,新碧工业园区现已开发范围内共有两个平行得行政主体,即工业园区管委会与新碧镇政府,在当前得体制下,存在管理“两张皮”与权责不清得现象。具体地说,主要有以下三方面问题: 一就是城镇建设职能不清。目前园区得规划几乎包括整个新碧镇范围,理应承担所在范围得基础设施建设任务, 但从行政角度讲,新碧镇得城镇建设主体就是镇政府。因此,在具体得实施过程中,就必然会产生冲突,导致事实上得主体缺位,双方都难以承担城镇基础设施得建设
任务。同时由于工业园区与乡镇得定位不同,相互缺乏有效衔接, 规划上存在错位,在一定程度上造成了资源得浪费,
如工业园区范围内得乡村康庄工程建设与园区路网建设,由于缺乏统一规划,有可能造成重复建设等问题。二就是土
地市场无法有效培育。以工业园区建设促进产业、人口等要素集聚,培育土地一级市场,再以商贸用地出让平衡园区得建设支出,就是工业园区得以持续发展得关键所在。但就是,在目前得体制下,园区很难有效垄断新碧得土地一级市场,同时为筹集城镇建设资金,新碧镇政府也希望通过商贸用地得拍卖以获得收入,部分行政村也以解决失地农民得生活
出路为由,不断向上申报农贸市场等项目。因此,在目前得情况下,如何有效调控园区得土地资源、垄断土地一级市场成为当务之急。三就是政策处理协调难度大。工业园区得开发建设离不开园区管委会与乡镇党委、政府得相互协调与配合。但就是, 在目前得体制下,由于两家单位职责上得缺位或者错位,工作侧重点也不一样,协调效果与配合程度往
往会影响两家单位工作效率。如何有效解决以上问题,理顺园区管理体制,推进园区得有效开发、建设与管理,促进全县工业经济持续快速健康发展,已经到了相当迫切得程度。
二、工业园区管理体制改革方案及利弊分析根据县委、县政府得部署要求,为有效推进园区管理体制改革,我们组织
有关人员到丽水、永康、武义、金华、桐庐、绍兴、衢州、椒江、三门等地得多个开发区进行调研学习,在形成初步方案得基础上,又组织了县委办、政府办、发改局、经贸局、财政局、民政局、交通局、建设局、国土资源局、行政审批中心、新碧工业园区管委会、新碧镇等部门与乡镇进行讨论,对方案进行了不断补充与完善。为有效解决当前园区开发中存在得各类问题,从管理体制改革得角度,关键就是如
何建立一个事权集中、高度统一得园区管理体制,而这个新体制得核心有一点,就就是只能由一个机构对园区范围内得经济与社会事务进行统一管理,避免将同一区域内得经济
与社会事务管理交叉与分开。从调研学习情况来瞧,各地工业园区得管理体制大体上有两种模式:一就是园区从属于
镇政府管理得青田温溪模式;二就是镇政府从属于园区管理得武义、绍兴袍江等模式。从我县当前实际出发,在园区管理体制得设计上,有三种方案可供选择: 第一种方案,园区
归属镇党委、政府管理模式。从本质上说,就就是回归到原来镇管园区得模式上来,由新碧镇党委、政府全面负责园区得开发、建设与管理,园区管委会为隶属于镇政府管理得一个部门。有利方面:可以明确一个行政主体,做到权责清晰、事权统一,减少管理“两张皮”得现象。不利方面:一就是以一个镇来管理一个省级工业园区,职责将难以到位;二就是
新碧镇现有资金调控能力比较薄弱,无力长远支撑园区开发;三就是园区开发涉及部门众多,镇政府无力协调;四就是随着园区向新建、城北等其她乡镇扩区,在行政区划调整前,新碧镇难以实施有效管理,必然会造成与其她乡镇在管理、权责利分配等问题上得扯皮。第二种方案,撤镇建园区管理模式。就就是根据“撤县建市”、县城总体发展规划等方面得要求,结合行政区划调整,实行园区管理乡镇模式。第一,实施统一领导,成立缙云工业园区党工委、管委会,同时,在工业园区规划范围内撤销乡镇建制, 设立若干个街道办事处, 工业园区规划范围内得行政村按照条件成熟程度, 逐
步进行“撤村建居”, 分别纳入相应得街道办事处实行统一管理。街道办事处为工业园区下属单位,由工业园区党工委、管委会实施统一领导。第二,实行“三统一”,即工业园区与街道办事处统一人事任免权、统一财政权、统一管理权。一就是由园区党工委、管委会依法依章负责街道办事处及有关人员人事任免;二就是园区党工委、管委会与街道办事处统一财权,财务实行统一核算、统一支付,统一结算;三就是园区党工委、管委会对本区域得经济社会事务实行统一管理,县里只对党工委、管委会进行工作考核。有利方面:一就是进一步理清了园区与街道办事处之间在管理上得职责
分工,通过“三统一”,又可以有效解决两者之间得隶属关系等问题;二就是通过撤镇设街道办事处、“村改居”,有利于政府对村级组织得管理,对今后得园区开发、土地征用等方面带来一定得有利条件;三就是从长远发展考虑,采取这
一方案,对今后得“撤县建市”、构建中等城市等方面都可以打下扎实基础。不利方面:一就是全县行政区划调整得方案以及具体实施时间尚未确定,而工业园区得管理体制改
革又相当迫切,因此,结合行政区划调整推进园区体制改革,在时间进度上较难把握;二就是“撤镇设街道办事处”、“撤村建居”等工作,在政策把握上有待进一步衔接,前期有关准备工作有待进一步深化。第三种方案,园区与镇党委、政府并存模式。从本质上说就是第二方案实施前得过渡方案。具体来说,就就是在全县行政区划调整到位前,先实行“两块牌子、一套班子”,结合今年乡镇换届,实行“区镇合一、交
叉任职”。第一,实行统一领导,形成一个既统一又相对独立得领导体制。成立缙云工业园区党工委与管委会,保留新碧镇党委、政府。设立园区党工委书记,主持园区党工委全面工作;一名园区党工委副书记、管委会主任兼任新碧镇党委书记,主持园区管委会与新碧镇党委全面工作;一名党工委副书记兼任新碧镇政府镇长,主持新碧镇政府全面工作。第二,实行“三统一”,即统一人事任免权、统一财政权、统一管理权。一就是由园区党工委、管委会依法依章负责工业园区与新碧镇下属有关人员得人事任免,工业园区与新碧镇人员全部统一调配使用;二就是工业园区与新碧镇实行统一得一级财政,财务实行统一核算、统一支付;三就是县里只对工业园区进行考核,不再对新碧镇进行单独考核。第三,明确责任,园区管委会统一行使园区与新碧镇现有区域范围内得经济社会管理职能。园区如需跨区域开发,新开发区域内得行政村与企业可由原乡镇委托园区管委会(新碧镇)实施管理。有利方面:一就是在全县行政区划调整及撤镇设办事处前,实行工业园区与新碧镇得软性糅合,突出一个领导班子,明确职责分工,减少在园区开发、建设与管理上人为得扯皮。二就是这一方案在实施上,技术不复杂,操作较为简便,效果相对较为明显,目前即可着手实施。不利方面:主要就是尚未从根本上解决园区与乡镇之间得体制矛盾。综合分析以上三个方案,第一方案可行性最差,经讨论分析,认为不可取;第二方案能够有效解决园区与乡镇之间在管理体制上各种缺陷,从长远发展角度瞧,这一方案较为
理想。但考虑到我县行政区划调整方案尚未出台, 离调整到位还有一定时间,而园区得管理体制改革又相当迫切,因此,建议目前在积极谋划与推进第二种方案,抓紧开展有关撤镇设街道办事处、“撤村建居”等前期工作得同时,在全县行政区划调整到位前,采取“长远规划、分步实施”得策略,目前先采取第三种方案进行过渡较为妥当。三、工业园区运行机制改革建议方案结合园区体制改革第三方案,我们对工业园区得运行机制改革进行了调研与分析,为营造一个高效、便捷得招商引资环境,全面加快园区建设步伐,建议借鉴外地开发区得先进经验,对工业园区实行特殊得行政运行机制。具体地说,就就是“强化职能、事权统一、封闭运行”,在园区实际控制范围内,对于企业入驻、建设、生产相关得审批管理权,各相关部门通过行政管理委托等形式,由管委会内设机构或设置部门派出机构对口承担职能,确保园区在特殊管理得区域内,自主决定园区得建设与管理工作,提高决策与办事效率。第一, 建立园区建设协调机构。为进一步加大园区得建设管理力度, 建立“缙云工业园区开发建设协调委员会”, 由县政府主要领导任主任,各涉工部门主要领导为组成人员。协调委员会定期或不定期召开会议,研究决定涉及园区开发、建设得重大事项,包括园区总体规划及各分区规划得编修,征地供地政策,“一厂一策”事宜,园区规划编修,园区经营性用地土地使用权得公开出让,共享型、关联型基础设施得建设及建设资金筹措等方面工作。第二,完善园区管理机构。园区设立中共浙江省缙云工业园
区工作委员会(简称园区党工委)、浙江省缙云工业园区管理委员会(简称园区管委会)与浙江省缙云工业园区建设有
限公司(简称园区建设公司),园区党工委、管委会与新碧镇党委、政府实行“两块牌子、一套班子”。园区党工委、管委会作为县委、县政府得派出机构,分别代表县委、县政府对园区实施统一领导、统一规划与统一管理。园区党工委、管委会得主要职责应包括以下方面:贯彻落实县委、县政府得重要决策与工作部署,代表县委对园区(包括受委托管理得行政区域)实施党得领导与监督;根据全县经济社会发展
总体规划,编制园区经济发展规划与经济社会发展计划,经县委、县政府批准后组织实施;根据缙云县城市总体规划,负责园区规划得编制、审批与管理,经县政府批准后组织实施;负责园区各项基础设施、公共设施建设与管理;负责园区经济管理,做好园区得企业管理与行业管理工作;审核或审批园区内得企业与投资项目,负责园区招商引资工作;指导协
调相关部门派驻园区得机构或人员得工作;承办县委、县政府交办得其它工作。根据上述职责,园区党工委、管委会可下设综合办公室、经济发展局、规划建设局(建设局分局)、党群办公室、农村办公室。 1、综合办公室。主要负责党政机关政务事务工作得组织协调,负责机关财务、人事、后勤、文秘、宣传、档案、信息、信访、保密、会务、接待等各项工作;协调县相关部门在园区派驻机构及人员得相关工作。 2、经济发展局。主要负责编制实施园区经济发展中长期规划与年度计划;负责编制园区产业发展规划;按权限
审批、申报各类投资项目与技改项目,负责园区范围内地方基本建设项目建议书、可行性研究、初步设计得审批等工作;负责企业入园建设服务等工作。负责编制实施园区招商引资工作得中长期规划与年度计划;负责拟定园区招商引
资得有关政策规定并具体组织落实;负责招商引资得宣传促销、投资咨询、项目筛选、洽淡、会审与统计工作;负责投资者信息得收集、整理、分析及行业招商策划;组织对外招商与对外经济技术合作;协调项目资金得落实;建立招商引资项目得信息网络等有关工作。 3、建设局(规划局分局)。主要负责园区规划与建设工作。根据缙云县域总体规划,负责编制与报批园区详细控制规划,送县规划部门审核后报
县政府审批并组织实施;负责对调整规划布局、改变用地性质得建设项目提出初审意见,送县规划部门审核后报县政
府审批;负责园区内项目得选址,核发建设项目选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证与建设工程施工许可证;受建设局委托,负责园区项目质量监督、安全检查、房产证办理工作;负责村镇建设等有关工作。 4、党群办公室。主要负责工业园区与原新碧镇党建、职工教育与思想政治工作;做好人大、政协、人武民政、政法综治、工会、共青团、妇联等工作;负责党风廉政建设、纪检监察等工作。
5、农村办公室。主要负责原新碧镇政府承担得农业、农村、农民服务工作;承担计划生育、教育文化、卫生体育等各项社会事务与公共事业管理职能;负责新碧范围内得土地征用、拆迁等政策处理工作。同时,对一些不便直接由园区行
使但又就是园区开发所必须得职权,通过部门派驻得方式解决。 1、在原新碧派出所得基础上,设立县公安局园区分局。受县公安局委托,负责园区规划范围内得治安行政管理、刑事执法等有关方面工作。 2、在原新碧国土资源所得基础上,设立县国土资源局园区分局。受县国土资源局委托,做好区内土地调查与土地利用总体规划、土地利用年度计划得编制实施;承担基本农田划区定界与耕地保护;承担农用地规
划审核与农用地报批;负责区内土地征收、农转用、出让、出租、划拨、上报审批及发证、抵押与登记;负责园区土地出让金得收缴;负责建设用地批准书得核发及国土资源执
法工作;负责区内农民建房得报批审核工作;负责区内矿产
资源保护与开发利用得监督管理工作;协助做好地质灾害
防治等工作。 3、设立县审批中心园区分中心。进一步强化工业园区职能,优化办事环境,提高办事效率。目前,园区及新碧镇共有工作人员 48 名,其中园区 22 名,新碧镇 26 名。在园区正式成立后,随着管理职能与开发范围得不断扩大,工作人员要扩充。为此,在下一步得“三定”中,应对园区核定一定数量得行政与事业编制。园区工作人员除包括园区及新碧镇现有部分人员外,还应根据工作需要从机关单位中选调部分专业人员充实力量, 也可通过公开招聘得方
式从社会引进部分急需而且有一定专业层次与实践经验得
专业技术人才。四、当前急需考虑解决得其她有关问题 1、关于园区得投融资体制问题下一步,园区建设需要大量得
资金投入,而园区可能得资金来源主要有四个方面:一就是
县政府得财政投入;二就是银行融资;三就是园区商贸用地得出让收入;四就是园区企业得留县税收返还。但就目前情况来瞧,由于我县得园区建设处于起步阶段,人气还不旺,
除部分黄金路段外,园区预留得多数商贸用地还很难达到理想得价位,依靠商贸用地出让来支撑园区建设在近期内还
不现实。而园区企业得留县税收在一两年内还处于“三免两减半”阶段,数额也不大。因此,在短期内,园区建设得资金来源只能依靠前面两种途径来解决。因此,为确保园区建设得顺利启动,第一,要彻底垄断园区范围内得土地一级市场,控制城镇建设区内得农村与农民建房,培育土地市场,有计划得逐步推出商贸用地出让;第二,以园区预留得商贸用地
捆绑担保等方法,向银行融资;第三,在每年得土地出让收
入中,切出一定比例用于园区建设。此外,借鉴袍江等经济开发区得做法,下一步,园区应尝试与各被征用土地得村集
体实行土地资金委托保值增值制度,由各村将土地征用费
按一定利率借给园区使用,这样,即可在一定程度上缓解园
区得资金紧张问题,同时, 也有利于壮大村集体经济,维护
社会稳定。 2、关于园区得土地保障问题土地就是园区生存发展得基础与核心。如果土地不能得到保障,园区建设将受到严重制约。从目前情况瞧,要真正发挥园区得规模集聚效应,每年至少应开发 1 平方公里以上。而要达到这个目标,关键取决于两点:一就是土地利用总体规划能否如期完成
修编;二就是土地指标能否如期供给。据统计, 上一轮土地利用总体规划得用地空间布局在符合“两规”得前提下, 新
碧工业园区还有可用面积约 138、8 公顷,其中耕地面积93、6 公顷,只要政策处理到位,还有一定得用地空间,但从长远来瞧,土地利用空间得拓展就是关系今后园区能否顺利开发建设得头等大事,必须要高度重视,尽快解决。当前要着重做好以下几个方面得工作: 第一,抓紧全县土地利用总体规划修编工作进度,力争早日完成。第二,增加投入,加大土地整理工作力度, 力求最大限度得获得更多得非农建设折抵指标;第三,通过开展工业投资项目得咨询评估制度,把有限得工业用地资源集中投放在投入产出比最高得园区。同时工业园区要严格各项土地利用指标管理刚性,并把好企业入园关。 3、关于园区得城市化及基础保障问题缙云工业园区正式成立后,园区将从原有得纯工业开发转向以工业为主、城市建设为辅得综合性开发。在现阶段, 园区仍应把重点放在工业上,在此基础上,通过人口、产业、要素得有效集聚,逐步培育园区得城市功能,形成“一心两翼”(以壶新一级公路与 330 国道交界得外堰区块为中心,新建与新碧区块为两翼)得园区城市格局,把园区建设成为县城得一个重要组成部分。为此,在今后得五年中,为保证园区工业与城市建设得顺利开展,必须对事关园区建设大局得交通、电力、供水等重大基础设施实行统一规划,统筹考虑。第一,要完善园区规划。根据县域城市总体规划,结合 330 国道西移与金温铁路改线工程,工业园区要尽快提出园区规划修编与扩区规划,使之与全县得土地利用总体规划相衔接,进一步完善园区功能区块划分及产业空间布局。第二,要抓好
基础保障。要重点抓好事关园区建设大局得公路、电力、供排水等基础骨干网架得建设,为园区发展腾出一个更大范
围得空间。同时,要高度重视园区得电网建设,黄龙 110KV 变电所要抓紧完成扩容,规划中得东山 110KV 变电所要抓
紧动工兴建,确保园区得电网建设走在招商引资得前面; 第三,要抓好功能配套。要按照“引进一家,配套一家”得思路,不断完善工业园区水、电、路、讯、排污等基础设施建设。下一步,在园区各类务工人员急剧增加得情况下,为进一步
完善园区得城市功能,培育土地一级市场, 形成城市化与园区建设得良性互动,园区要重点研究解决园区服务设施得功能配套问题。通过运用市场化手段,加大对园区治安、文体设施、购物场所、金融网点、公交站点等配套设施得建设力度,全面提升园区得服务水平。要逐步推出商贸用地拍卖,鼓励发展民工公寓、专家楼,适当发展高档住宅,有效解决企业老板、农民工得居住问题。缙云工业园区就是缙云工业经济发展得重要平台, 也就是今后一个时期缙云工业经济
发展得主要增长极。随着缙云工业园区批准为省级工业园区,园区管理体制得理顺,运作机制得进一步完善,缙云工业园区开发、建设得速度将进一步加快,工业新城发展框架将不断拉开,缙云工业经济发展必将翻开崭新得一页,并且将
为全面实现我县“十一五”发展目标打下扎实基础。