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案例名称：事企混合体制下的地勘单位预算管理的应用
--以河北省地矿局秦皇岛矿产水文工程地质大队为例
案例类型：事企混合的事业单位
案例单位具体名称：河北省地矿局秦皇岛矿产水文工程地质大队通信地址：河北省秦皇岛市海港区燕山大街221号
邮政编码： 066001
作者姓名：王玉芳
职务职称：总会计师高级会计师
联系电话：0335-*******
电子邮箱地址：mfjwyf@https://www.doczj.com/doc/1c17251999.html,
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摘要--------------------------------------------------------------2 一、背景描述--------------------------------------------------3
（一）秦队单位概况------------------------------------3 （二）秦队管理现状和存在的主要问题------------5 （三）秦队实施预算管理的必要性------------------5 二、秦队预算管理应用总体设计------------------------7
（一）预算管理起步阶段的主要做法---------------8 （二）预算管理推进阶段的重点工作---------------9 （三）预算管理全面实施阶段的目标任务--------11
三、秦队加强预算管理的效果--------------------------11
四、实施预算管理的经验及体会-----------------------12 结语-----------------------------------------------------------12
摘要
随着国家经济进入新常态，地勘单位转型发展势在必行，但国有地勘单位事企混合运行的体制机制带来的矛盾凸显，导致管理上经常处于两难境地，使管理与发展阶段不匹配，甚至阻碍发展。在很难改变机制体制的情况下，地勘单位应突破瓶颈，寻求更加先进的科学的管理模式，来解决矛盾促进发展。全面预算管理作为一个成熟的科学理论和成功的现代企业管理模式，被国内外众多企业采纳运用。地勘单位同时具有事业职能和企业经营行为，预算管理模式也是同样适用的。本案例就是通过对秦皇岛地质队预算管理模式探索实践的阐述，旨在推动和促进地勘单位预算管理模式的应用。
关键词：事企混合运行地勘单位预算管理
事企混合体制下的地勘单位预算管理的应用-------以河北省地矿局秦皇岛矿产水文工程地质大队为例
一、背景描述
（一）秦队单位概况
1．单位基本情况
河北省地矿局秦皇岛矿产水文工程地质大队（以下简称秦队）隶属于河北省地矿局，为省属事业单位，成立于1965年。主要从事矿产勘查、水文地质、环境地质、海洋地质、工程地质等多领域的地质工作。现有职工970人，其中在职420人，离退休550人，是一支专业技术密集型的国有地勘队伍。下设三个企业法人单位，目前处于事业、企业混合运行的状态。
秦队对外经营的法人单位有四个，即一个事业法人、三个企业法人：河北省地矿局秦皇岛矿产水文工程地质大队，为事业法人，主要承担各级财政出资的公益性、基础性的地勘工作项目。下设三个全资国有企业：河北宝地建设工程有限公司，主要从事工勘施工业务；秦皇岛资源环境勘查院，主要从事来自于社会资金的地勘工作项目；秦海酒店，从事酒店餐饮服务业。因此，秦队是一支事业单位企业化管理、集地质勘查、工勘施工、多种经营三业并存的综合性地勘单位。
下属三个企业，是1990年以来，按国家对地勘单位改革的要求，为弥补财政拨款的不足，投资兴办的。大队与下设企业属于“一块人马两块牌子”的运行模式，即所有人员均在大队名下，均为事业身份，企业主要用来承揽财政以外的市场项目，没有人、财、物的职能管理，不是真正独立运营的企业。
2．基于内部管理的组织机构
秦队对内管理的组织机构，为职能部门和二级经营实体两大部分。职能部门的主要职能是针对全队和二级经营实体的服务和管理，包括人事、财务、资产、质量、安全等各方面。二级经营实体10个，按照地质工作专业手段设置，比如
地质处、测绘处、钻探处等，主要功能是经营创收。
秦队的事企混合运行，主要体现在事业单位与下属企业由一套人马经营。二级经营实体所承担的有财政项目，也有市场项目，按项目资金来源分别在事业或企业账套核算。本质上说，二级经营实体是全队经营的主体，一套人马服务多个单位，同时承担着事业单位工作和企业经营工作，人员上事企难分。
3．内部管理模式
秦队的内部管理主要针对真正的经营主体-----二级经营实体。
大队对所有内部经营实体下达经济责任制指标，实体自主经营，自负盈亏；大队进行统一管理、监督考核及收入分配。
财务管理模式是：全队的经济活动由队财务部集中管理，按法人单位分账核算；各二级经营实体设一名综合员，实行综合员报账制。
内部控制模式：主要为制度控制模式，辅助预算控制模式。
4．产业结构及商业模式
秦队内部产业结构，分为地勘主业、工勘施工业、多种经营业三大块，主营业务为地质勘查工作，全队经济总量的80%。全队主要通过承担财政或企业出资的地质勘查项目获得收入和利润。
5．单位发展阶段
秦队经历了50年的发展，作为从事基础性、公益性地质工作的事业单位，其发展历程与国家政策息息相关。
1965—1984年为计划经济时期，以地质找矿为主。
1985—1999年为国家探索地勘单位改革时期，财政拨款大幅减少，开始企业化经营，形成了矿产地质主业一产、工勘施工二产、多种经营三产同时并存的格局，这个时期经济陷入低谷，管理粗放，单位以生存为主要目标。
2000年---2014年，为快速发展时期，开始属地化管理，随着国家经济快速发展,对矿产资源需求量的逐渐加大，迎来地质工作黄金十年，地勘项目资金逐渐增多，主营业务进一步扩展，除了原地质找矿外，海洋地质和环境地质也均衡发展。使全队各项业务工作、管理水平步入一个全面、快速发展的新时期，取得了重要找矿成果和各种荣誉。
2015年以来，进入转型发展阶段，随着国家经济进入新常态，受矿业经
济下行、产业结构调整、环保政策制约等因素影响，地勘资金投入持续下降，但生态环境建设方面空间广阔，转型发展势在必行。按秦队的发展现状看，现阶段为发展成熟期。
（二）秦队管理现状和存在的主要问题
秦队在快速发展阶段，加强制度建设、人才培养政策、文化建设、对经营单位的激励政策、项目预算管理等，取得了很好的效果。但新形势下，外部环境发生很大变化，事业单位的属性与企业经营的同时存在，使原有的内部管理政策暴露出很多问题，呈现很大不适应性。
1．单位事企体制机制并存：事业与企业业务交叉运行，人员交叉使用，在运行机制上事业与企业又相矛盾，形成了打擦边球的现状，给经营管理带来了很大困难，管理风险加大。
2．企业经营主体不明确：对外以下属企业名义经营，在内部由二级经营单位经营，二者没有固定对应关系，经营主体不明确，给管理和会计核算带来了很大麻烦，导致企业核算不规范。
3．财务战略目标面临转型：在快速发展时期，以扩大市场、多承担项目、多创利润为目标。新形势下，只保证利润是不行的，还要着眼长远，进行发展性投入。财务战略目标必须转型，把二级经营单位作为单纯的利润中心，变为利润中心和成本中心并存。单位的商业模式也将发生明显变化：由各部门赚取利润，到大队集团化、联合各专业手段运作大项目。
4．原有经济责任制导向出现偏颇：单纯以利润为考核指标的责任制，经过长时间的运行，出现了部门看重眼前利益、不愿意对长远发展的投入的问题，制约了大队层面跨专业谋划大项目。
5．激励政策进入两难境地：过去职工的收入主要构成为工资+奖金，奖金来自各实体考核利润的分配，也就是说收入和经营成果有直接关系。从2015年以来，河北省加大了对事业单位人员工资的管理，缩小了奖金比例，不允许超额度发放奖金，同时增加了如通讯补贴、野外津贴、差旅补贴等各种补贴收入，那么，职工收入与工作过程关系密切，与实体经营成果没有直接关系了。目前事业机制
对收入分配的限制与企业机制对收入分配要求灵活矛盾凸显，对职工的激励进入两难境地。
6．经营业务与财务管理脱节：一直以来，大队对二级经营单位和下属企业，采用的是集中管理、分账核算的模式，对资金管控效果较好，但出现了上面管理与下面经营脱节的现象，财务不了解业务，二级经营单位不懂财务，对大项目缺少筹划，预算执行被动。
7．外部环境的要求变得复杂：如企业营改增，事业零余额管理、预算法、绩效评价制度等的严格执行，增大了对项目谋划的需求。
（三）秦队实施预算管理的必要性
全面预算管理作为一个成熟的科学理论和成功的现代企业管理模式，被国内外众多企业采纳运用。目前，由于大部分地勘单位事业性质、企业化运行的模式，很难满足全面预算管理实施条件，还没有对全面预算管理进行成熟的系统研究及应用。对随着国家事业单位改革步伐加快，地勘单位的投资、经营责任主体的逐渐明晰，外部环境对管理规范的要求，以及自身战略发展的需求，运行全面预算管理势在必行。
1．实现发展战略的需要
（1）预算管理能够对秦队在战略规划、制定目标、决策行动、项目落实、查找问题、实施奖惩、激励、考核、分配等方面起到科学、真实的基础管理作用，是对战略的有效支撑体系。
（2）有利于实现资源的综合配置。秦队目前的发展阶段不再是各二级实体单打独斗的阶段，需要跨专业整合资源，联合谋大项目的阶段。需要通过预算管理这种立体化的网络化的管理方式，来整合内部各二级实体专业的资源，促使各部门协调配合，最终实现全队战略目标。
（3）通过引入预算管理，有效管理经营风险。全面预算可以初步揭示出下一年度的经营情况，使可能的问题提前暴露。参照预算结果，可以发现潜在的风险所在，并预先采取相应的防范措施，从而达到规避与化解风险的目的。
2．做好内部管理的需要
（1）通过项目的预算编制、执行和调整，提前对项目的人员安排、工作量进度、资金安排、以及合作方进行谋划，增强业财融合，解决事业单位要求的零余额资金支付进度问题，以及企业营改增后的税收筹划问题，降低财务核算风险。
（2）预算管理可实现财务管理事后监督向事前控制转变。以往秦队的财务管理侧重于对事后的控制，财务管理仅能起到核算的作用。全面预算管理通过全过程的控制，加强事前预测和事中监督，有效节约成本，提高经济效益。
（3）预算管理是进行考核和评价的依据。各种预算指标，是考核和评价各个预算责任单位工作业绩的基本尺度。通过各个预算责任单位实际与预算的对比，考核预算指标的完成情况，分析实际偏离预算的程度，查找出现偏差的原因，划清责任，评价其预算期的经营业绩或工作业绩，落实奖惩政策，激发职工工作积极性。
对预算管理的需求与选择是秦队发展阶段的必然结果。
二、秦队预算管理应用总体设计
全面预算管理是企业管理中一种高效的科学管理模式，但是，它的应用需要具备相应的基础与条件，把握的好，是企业做大做强的有力管理工具，如果不加分析，盲目照搬使用，也会使企业付出巨大的代价。基于事企混行的地勘单位对全面预算管理尚无系统的研究和应用，秦队在应用中，采取慎重、稳步的做法。针对现阶段发展状况，结合地质工作发展变革趋势、当前地质工作环境、经营范围、内部管理特征等，着眼发展战略选择，秦队实施全面预算管理方面不是一步到位，而是实行分走的策略，划分为三个阶段，即2007年—2014年为第一阶段，起步阶段；2015年---2017年为第二阶段，推进阶段；2018年以后为第三阶段，全面实施阶段。如图所示。
秦队全面预算管理阶段模式图
（一）预算管理起步阶段的主要做法
2007年-2014年，为秦队预算管理起步阶段。这一阶段的主要任务是在秦队引入预算管理思维，在事业单位属性的前提下，在以往经营管理成果基础上，继续改进和完善与预算管理配套的各种基础工作。主要有：
1．以事业职能为导向，建立战略管理、目标管理。如：2007年秦队明确了地勘主业在全队经济发展中的主导地位，确立“大地质、走出去、一体化”的战略方向。以又好又快发展经济为中心，发挥地勘主业优势，抓大项目、注重地质找矿成果，落实“走出去”战略，构建综合实力较强、充满和谐活力的秦队。除此，还要细化发展目标。
2．以企业文化为模板，进一步加强文化建设。为促进全队经济持续发展，进一步确立价值观、经营理念、统一规范的管理标准，在职工中形成统一的工作目标和共同的发展愿景。
3．以内控管理为基础，进一步梳理各项管理流程、制度管理体系。如：2007年进行了薪酬改革，引入市场经营理念，制定内部岗位绩效工资分配模式。
4．以目标管理为主导，进一步完善经营单位的考核办法。对经营单位的考核增加激励和约束双重功能，主要指标除利润外，还要增加对经济总量和运行质量等方面的要求，有利于大队战略目标的实现。
5．以网络信息为平台，建立预算管理的网络信息管理体系。如：在2008年，阶段
时间
2007-2014年
起步阶段 2015-2017年 推进阶段 2018年— 全面实施阶段
全队经营单位安装了网上报销平台，实现了内部管控与外部核算两个不同口径的管理数据一致，方便了各级经营者的财务信息的掌握，方便收集原始基础数据，提升了运营效率。
6．以企业经营计划为抓手，引入预算编制流程。如：采用“年度经营计划书”落实秦队总体年度计划目标。2009年，各经营单位和职能部门开始编制年度经营计划书，并编制年度预算，但大队不做预算控制，年终仍就经济责任制考核。至此，秦队的预算管理正式走出第一步。
（二）预算管理推进阶段的重点工作
2015年---2017年，为秦队深入推进预算管理的阶段。这个阶段的主要任务是深入推进项目预算管理的实施，重点在地质勘查主业推行项目预算管理；完善地质项目管理制度；逐渐学会运用预算管理工具，积累、完善诸如定额标准等相关基础工作；在秦队建立起激励考核评价机制；全面提高财务信息化水平。
目前秦队已经进入预算管理的推进阶段，正好与单位的发展阶段、发展需求吻合。基于事企混行带来的诸多与发展不相适应的管理问题，秦队提出了新形势下的预算管理体系建设的重点工作。
1．事企统筹，明确产业发展战略目标。2007年确立了“大地质、走出去、一体化”的战略方向，但近年外部环境发生了很大变化，根据国家转型发展的要求，以及京津冀协同发展、及“一带一路”战略机遇，结合秦队自身产业发展的优势，进行了战略目标的调整，即推进“两个转变”：以地质找矿为主向为经济社会发展提供全方位服务转变，以资源保障为主向资源保障与环境保护并重转变的。树立了“大地质、大海洋、大环境”的理念，将地质、海洋、水工环三大产业做成三大支柱产业。
2．企业主导，使组织机构与产业发展目标配套。秦队原有二级经营实体的设置，是将各个地质工作的专业手段当成经营实体，自己闯市场找项目，以实现安置人员和创利润为目标。由于地质、海洋、环境三个产业的项目运作实施都需要上述各专业手段的配合，条款分割、自给自足、内外竞争交叉的管理架构不利于大队整体谋划、推进三大产业的发展。因此，秦队及时进行了机构配套，将原
来6个小实体进行拆分整合，调整为侧重于产业发展的大实体，即地质处、海洋处、水工环处、工程施工处。这样，更利于大队层面顶层设计的实施和协调，将产业做大做强。
3．目标引领，确定基于产业发展的年度经营目标。鉴于秦队的发展阶段，全队各方面发展比较均衡，属于成熟期，大队年度目标为经济目标和产业发展目标两种，经济目标主要是收入和利润，产业目标是各产业每年要推进的任务，比如地质方面，“利用已有的地质找矿成果，进行成果集成，提升科技研究水平”，“在稳定贵金属、有色金属矿勘查的基础上，重点加强三稀矿产的研究”等，以及环境方面的“推进沿海地区地热资源开发利用示范区建设”等。
4．软硬结合，下达二级经营实体多元预算目标。将大队年度目标进行任务分解，对二级经营实体下达任务目标，分为硬指标和软指标。硬指标即经济指标，要完成的收入、利润；软指标是产业拓展目标，如进行科研、立项谋划、前期培育等，是大队出资进行，要求经营实体完成绩效目标。
5．统一主体，经营管理下沉到经营实体。由原来财务管理模式为“集中核算、统一管理、”，改为“集中核算、管理下沉”。原来是大队统一管理经营单位，是上管下的模式，改为经营主体与管理主体的统一，管理下沉到经营单位，财务主管下沉到经营单位。对经营单位管理原则：部门管理与项目管理相结合。建立经营部门财务负责制，侧重抓好经营单位利润及项目预算管理。强化项目预算管理，包含收入性项目和投入新项目。二级经营单位实行作业成本法进行项目管理。
6．做实企业，核算管理下沉的企业。强化企业法人概念，将经营单位的人员进行事业部分与企业部分划分，保证企业人员和业务的相对固定。财务核算方面，建立财务总监制，出纳、会计也在财务部相对独立，专门负责企业账套的管理。
7．科学导入，建立健全预算管理制度。在预算管理制度中，要分析事业单位和企业对预算管理的要求，以及分析部门预算及项目预算、财务预算的要求，要对预算的定义、预算的分类、预算管理的组织体系、预算管理流程、预算监督、预算执行情况报告制度以及预算考核等理论性和操作性问题做出明确规定。
8．动态管理，通过信息管理平台对经营单位的预算执行实时监督。经营单位的部门和项目预算及执行情况，通过平台与大队预算管理部和审计部门共享。
预算管理部门侧重对预算考核数据的及时性、准确性和完整性进行监督，最终掌握和了解全队的经营情况和项目运行情况；审计部门侧重对大额资金使用、合同管理、项目管理、债权债务管理等高风险领域的主要指标进行监测，对预警信息及时核实监督，实现有效规避风险的目的。
（三）预算管理全面实施阶段的目标任务
秦队计划在2018年以后预算管理进入全面实施阶段。这个时间点的确定主要考虑因素：国家对事业单位的改革要在2020年完成，在当前国家改革进程加快的情况下，地勘单位面临很大转型发展的挑战，管理必须跟上发展，而秦队的发展已经走在同行业的前面，需要创新思维，将用科学的管理手段推动发展。秦队的预算管理的应用，通过前两个阶段的准备和完善，逐步进入到全面实施阶段。
全面实施阶段的目标任务是，在秦队内部事业和企业相对分离，在全队范围内实施预算管理，制定较完善的预算管理制度，建立起全队的信息管理平台，建立科学的绩效评价和考核体系，实现预算管理的全员、全方位、全过程管理，实现资源合理配置、战略有效贯彻、经营持续改善、价值稳步增加的目标。
三、秦队加强预算管理的效果
自2007年秦队率先在全局引进预算管理理念以来，正逢地勘经济发展黄金期，不断强化对预算管理的应用，对秦队发展起到了很大的促进作用，使秦队在业绩成果、人才培养、规范管理、队伍发展等各方面都是河北地矿局众多地勘单位中的佼佼者，先后荣获了“全国五一劳动奖状”、“全国文明单位”、“全国百强地质队”等各种荣誉200余项。近两年秦队重点推进项目预算管理，有效地解决了相关管理问题，并取得了以下效果：
1．通过对项目的事前、事中、事后管理，加快了项目实施进度，对项目支出进行了有效的监督，防范了风险，历次外部的项目稽查审计均获得较好评价。
2．通过对项目的预算编制和执行，促进了项目方案的优化，使事业单位零
余额资金支付进度能顺利完成，同时也利于企业税务筹划，降低了成本，提高了经济效益。
3．通过业财融合，经营管理下沉，二级实体清楚了自身的经营管理重点，解决问题更及时、更直接，对促进实体发展起到很大作用。
4．通过做实企业，实行企业财务总监制，有效平衡与协调了事业与企业费用分配，对企业账套进行有效管理，最大限度减少了税费成本，保证了经济效益。
四、实施预算管理的经验及体会
秦队预算管理的应用经历了很长时间，关键是要与发展速度、规模相适应，有如下几点经验和体会：
1、近几年内，地勘单位这种事企混行的机制体制矛盾很难解决，我们只有适应，寻求更好的管理方法来解决矛盾带来的问题。预算管理是最适合的管理手段。
2、领导要高度重视，在单位营造氛围，创造预算管理应用的条件。
3、鼓励业财融合，经营管理下沉，管理效果更好。
4、实行预算管理，必须有信息共享平台做支撑，才能有效进行实时监控。
5、要健全的管理制度做基础。
6、财务管理人员素质要提升，尤其财务负责人应具有管理会计思维。
结语
预算管理在事企混合体制下的地勘单位预算管理的应用是个过程，不能一蹴而就，要结合自身发展阶段和体制机制的要求，逐步推进，最终促进地勘单位的健康持续发展。