现代化的城市社区治理架构探析2015-09-14 09:35来源：《国家治理》周刊作者：黄维民（本文作者为西京学院教授、原西北大学公共管理学院教授）
改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的建立，我国城市的社会管理结构发生了很大变化，过去的“单位人”逐渐转变成“社会人”，尤其是自由流动的资源和自由活动的空间在社会中出现，导致城市原有的基层社会管理体制“单位体制”和“街居体制”相继失效或失灵，而此时大量的社区则应运而生，社区管理成为了城市治理的主要内容。
作为现代城市的实体组成部分，社区所具有的自我管理和自我服务的社会功能，在城市治理中发挥着独特的作用。所以，在理论与实践上研究社区建设问题，能够更好为我国建立由单一行政管理模式向政府和社区积极互动转变的良性治理结构，完善政府依法行政和社会非政府组织积极参与的互动机制，逐步构建“小政府、大社会”的现代城市社区管理框架，减轻政府的财政负担，转变政府工作职能，把不该由政府管理的事项转移出去，该由政府管理的事情切实管理好，社会的事情交由市场与非政府组织，从而更好地使资源配制达到最优化。同时，这对维持我国城市的正常秩序，促进城市的和谐发展与经济繁荣，满足城市居民物质与文化需要，迎合不同层次和不同领域居民的利益诉求具有重要的意义。不断完善我国的城市社区建设，现已成为我国社会发展方面的一个战略性问题。
城市社区建设存在的诸多问题及原因
我国的城市社区热兴起始于20世纪80年代，至20世纪90年代城市社区公共管理模式的改革逐步被提了出来，尤其是到2000年中共中央办公厅、国务院办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》后，我国各大城市按照有利于社区管理、居民生活、民主自治、整合资源等原则，掀起了一波全面推进我国城市社区建设的新浪潮。
经过多年不断的尝试与借鉴，我国的城市社区建设形成了一定的规模，达到了一定的发展水平，具有了自己的特色与模式，也取得了巨大的社会成就，但是与国际上先进国家相比，还有很大的差距，存在诸多的问题。
第一，相关法律建设严重滞后。这使得我国城市社区管理的权利界限变得非常模糊，极易引发各种争议。其不仅使得城市社区的建设滞后，而且社区的管理水平极为低下。目前涉及我国城市社区的相关法律，主要有1954年通过的《城市街道办事处组织条例》和1990年起实施的《居委会组织法》。由于制定的时间比较早，所以这两部法律已经不再适应我国社会发展的需要，对居委会组织如何产生，组织结构的基本形式是什么，组织的范围属于哪些，尤其是具有哪些管理功能的规定，与当前我国城市社区建设的需求有着巨大的差距。所以，现在的城市社区建设已经超出了法律所调控的范围。如街道办事处和居委会之间指导与被指导关系的规定，在工作中并没有得到很好的贯彻执行。一般街道办事处往往利用自己掌握的政治和经济资源，将其所管辖的城市社区改造成为自己工作的机构，城市社区完全成了街道办事处的“派出机关”，两者形成一种事实上的上下级关系。
第二，城市社区治理主体的单一性。在我国的城市社区建设过程中，政府多年来一直过度干预社区的管理，还没有完全走出大政府的思维，主要依靠自上而下的行政命令垄断城市社区所有资源，其特征主要表现为行政主导。政府作为单一的社会管理主体独挑重任。而作为城市社区自治组织的居民委员会，仅成为基层政权或派出机构的附属物，使得城市社区居民委员会这一自治组织承担了大量属于政府的工作职责，成为政府部门的操作层、落实层。这种城市社区严重行政化的问题，不仅不利于提升居民对城市社区的认同感、归属感，而且难以树立城市社区居委会的威信。此外，政府财政的日益拮据也影响了城市社区建设。
第三，居民参与管理的兴趣不高。表现为“城市社区一头热，居民一头冷”的尴尬情形，特别是居民参与的机制非常不完善，使得城市社区与居民之间的合作缺乏默契。目前，我国城市社区建设的实际情况比较糟糕：一方面城市社区提供让居民参与的事项太少，居民极少涉足城市治理中的公共权力运作，尤其是居民对其参与的价值和作用表示怀疑，因而缺乏参与城市社区建设的足够热情；另一方面在城市治理的过程中，也缺乏居民参与的渠道，经常是政府管理机构认为有必要了，才进行相关工作的安排。即便是成立了居民代表大会的城市社区，在什么时间开会或者需要讨论什么问题，都要经过政府管理机构的批准，而居民代表只有“听”的权利。尤其是在我国城市治理的过程中，居民参与城市社区建设缺乏一套详细而规范的程序作为制度保障，因而具有较大的随意性。这也导致了居民缺乏参与城市社区建设的积极性，严重影响了城市社区与居民之间的有效合作。
第四，城市社区建设的投资机制不健全。在我国的城市社区建设过程中，缺少长效资金投入机制，并且投入的力度也不够，一些城市社区建设没有正式列入到财政的预算之中。即便是已经列入到了财政的预算之中，其投入的力度也不大。政府一些职能部门在城市社区建设方面的资金投入，往往根据本部门或本系统的需要进行分配，因而有限的资金使用一般是分散而且管理不规范，缺乏制度化的保障，所以难以发挥综合性效益。此外，除了政府的专项投入以外，城市社区的自筹资金能力也非常差，没有一套完整的自筹资金机制与途径。由于资金筹集的渠道非常狭窄，导致资金的来源严重不足，使得城市社区建设过度依赖政府财政投资。这也势必会导致行政全能主义的趋向更为严重，使得城市社区自治的实现变得更加困难。
第五，城市社区的管理队伍及工作人员整体水平有待提高。在现阶段，我国的城市社区管理队伍存在一定的问题。城市社区的管理人员待遇较差，以及城市社区管理队伍的准入机制不健全，导致一些城市社区的管理人员文化程度与道德素养严重偏低。
完善城市社区建设的对策建议
随着社会经济的不断发展，以及改革的不断深入，完善城市社区建设就成为了城市管理与发展的重要组成部分。一般来说，要想不断完善我国城市社区的建设，促进城市的和谐发展与经济繁荣，必须认真做好以下几点：
第一，加快转变政府职能，把深化城市社区体制的改革作为工作重点。一方面政府要努力转变自身的行政观念与职能，摒弃“官本位”的传统思想，树立“权力来源于人民，权力
服务于人民”的公仆意识，严格依据法律法规的授权，来明确自己在社会管理方面的责任与地位，通过向城市社区放权，进一步厘清街道办事处与城市社区的职责，处理好两者的相互关系，彻底改变政府主导的行政化取向，真正实现“小政府、大社会”的治国理念；另一方面要从建立服务型政府入手，充分调动居民和非政府组织投身城市社区建设的积极性，发挥政府对城市社区在工作上的指导与监督职责，以及在资金上的大力支持与政策上的引导作用。尤其是要彻底废除街道办事处随意向居民委员会下派任务的思维以及这种思维产生的制度根源，从根本上消弭“下改上不改”的现象，把街道办事处与居民委员会之间指导与被指导的合作关系落到实处，把构建一个城市社区利益共同体，作为城市治理的终极发展目标。
第二，建立“权随责走，费随事转”的工作职能，创新政府的管理方式，营造一个有利于城市社区发展的清明政治生态。政府在下放工作职能的同时，要明确城市社区工作经费的拨付标准，城市社区在为有关政府职能部门代办业务时，可以按规定向服务对象开展有偿服务。一般来说，“权随责走，费随事转”存在四种工作方式：一是政府部门只出人而不出钱，仅向城市社区派驻人员完成部门职能；二是政府部门只出钱而不出人，政府部门通过筹资向城市社区“购买服务”，城市社区通过招聘人员去完成；三是政府部门向城市社区放权，城市社区通过自主管理与自我服务，完成城市治理的工作；四是政府部门既出钱又出人，对业务性、技术性较强的事务在“费随事转”的同时，因岗设人，由政府部门最终安排完成，将社会服务的触角延伸到城市社区的每一个角落。
第三，以法律为依据，明确城市社区自治的法律地位，切实落实城市社区公共事务和公益事业的决策权、管理权、公共财政权和监督权，现实工作重心、职责权利有计划地下移，提升城市社区的服务功能与辅助管理功能，从根本上保障社区治理的完整性。尤其是通过增加公共财政的支出，不断改善城市基础设施，提供更多的公共服务，努力提升公共服务均等化的管理水平，协调好城市治理主体的利益，通过改善居民生活水平与公民素质，达到消除利益分化的社会管理目标。
第四，理顺城市治理的主体关系，促进城市社区的大力发展。在完善城市社区建设的过程中，坚持政府与城市社区之间的指导与被指导关系，逐步消除实际存在的领导与被领导关系。政府应该依法加强对城市社区工作的指导，而城市社区则有义务协助政府做一些非经常性、非行政性、与居民利益相关的工作。这也是我国城市社区建设的必要条件，有利于优化城市社区内部结构的调整，增强其自身的独立性，改变各项社会资源单项流动的传统管理格局，彻底打破社会资源一元供给主体的模式。
第五，努力构建城市社区居民参与社会管理的平台，加强城市社区与居民之间的合作。城市社区与自身利益的关联度和参与渠道是否通畅，将直接影响到居民参与社会管理意愿的强弱，因而构建城市居民参与社会管理的平台，精心培育与发展城市社区的服务部门，组织丰富多彩的文化生活，可以强化居民对城市社区的归属感，调动居民参与城市社会建设的积极性，使得城市社区建设与居民的切身利益联系得更加密切，促进相互之间的合作。
第六，积极促进城市社区民间组织健康有序发展，不断强化城市社区民间组织的自治地位，降低城市治理的成本。城市社区民间组织的建立，必然引发城市社区的各管理要素发生巨大的变化。这就要求对城市社区的服务与管理进行分类，要从广大居民的客观需求出发，本着自愿举办、总量控制、重点培育的资源整合原则，按照市场运作的规律，大力发展非政府机构的社会“中介组织”，培养专业的社群从业人员，针对居民的具体需求、服务态度，来制定更加科学的不同服务项目和服务产品，以符合服务对象的质量要求，让那些符合居民根本利益的民间组织能够得到健康有序的发展。
第七，不断培育居民的民主意识，大力发展具有城市社区特色的基层民主。城市社区居民的民主参与意识，对于城市社区的管理和发展至关重要。提升城市社区居民民主意识，首先要制定和理顺城市社区基层民主的管理体制，使之得到城市社区的赞同与支持。既要让最基层的城市社区工作人员在改革中得到实惠，也要让居民觉得自己的权益可以通过城市社区基层组织，得到极大的伸张和全面的保护。同时要明确城市社区工作人员的身份、职责，帮助他们解除工资、福利等待遇方面的后顾之忧，让他们全身心地投入城市社区服务当中。最终让城市社区的多方主客体在扩大基层民主方面献言献策，不断促进城市社区民主水平的提升。
公司治理(Corporate Governance)这一术语首先在20世纪80年代的英文文献中出现,世界经济合作与发展组织(OECD)在公司治理原则中,对公司治理定义如下:公司治理是一种据以对公司进行管理和控制的体系,它规定了公司的各个参与者的责任和权利分布,同时它提供一种用于设置公司目标的结构并提出达到目标和监控运营的手段。现今国际上主要有三种类型的公司治理模式,即股权主导型、债权主导型和家族控制型的治理模式。 按照1999年5月经济合作与发展组织(OECD)理事会在《公司治理结构原则》中给出的定义,“公司治理结构是一种据以对工商公司进行管理和控制的体系公司治理结构明确规定了公司的各个参与者的责任和权利分布,诸如,董事会、经理层、股东和其他利害相关者。并且清楚地说明了决策公司事务时所应遵循的规则和程序。同时,它还提供了一种结构,使之用以设置公司目标,也提供了达到这些目标和监控运营的手段。”可见,公司治理结构的本质在于妥善处理由于所有权与经营权分离而产生的信托、代理关系,即股东与信托人(董事会)之间的关系,董事会与代理人(经理)之间的关系,包括董事会如何忠诚于股东并勤勉尽职,董事会如何有效激励和监督经理,以及如何平衡公司各相关者利益关系的问题。 一、英美股权主导型的公司治理模式 英、美两国在政治文化等方面比较相似,都强调追求自由和提倡个人主义、风险意识。两国都实行自由市场经济,政府对企业的直接干预程度低,自然人投资踊跃带动了两国私有经济的快速发展。如表1所示,与日、德相比,英、美企业资本结构中,股权比重很大,资产负债率低。在股权资本中,股份是高度分散化的,美国和英国公司中前五位最大股东的股份集中度分别为25.4%和20.9%,低于日本和德国公司的33.1%和41.5%(朱义坤,1999)。公司治理机制一般遵循决策、执行、监督三权分立的原则,分为股东大会、董事会和首席执行官(CEO)三个层次。董事会下设置提名委员会、薪酬委员会和审计委员会等机构,公司董事以外部董事为主。由于公司股权高度分散,发达的证券市场使得公司之间收购和兼并变得容易,所以“收购兼并”的约束机制与“经理股票期权计划”的激励机制构成了英美国家公司治理结构的重要特点。机构投资者持有公司很大比重的股份,大多数机构投资者都直接参与公司管理。 英美股权主导型的公司治理侧重于市场的作用,强调资源的流动性,有利于资源的配置和再配置,使资源向优势企业和朝阳企业集中。股东通过市场来控制、监督、激励和约束经营者,可以在很大程度上让经营者放开手脚,大胆创新,充分发挥其创造力。英美公司的股权结构和治理结构安排,也有利于企业依靠兼并机制迅速扩大规模,靠规模经济优势来提升企业的竞争力。但这种治理模式也有不足之处,主要是高度分散的股权结构造成了经营者的短期行为;公司股权的高度流动性使公司资本结构的稳定性较差;公司并购有时不利于经理人员积极性的发挥;没有足够重视其他利益相关者的利益。