[摘要] 以往的经验表明,以政府的偏好来选择公共建设项目,资金绩效的公众评价不高,杰德秀居委会农牧民除了对通电、通电话、基础教育、看病就医、农业生产资料、社会保障、房屋修建与改善等既有公共产品的供给较为满意外,对其他的公共产品供给评价都不高。若建立以需求为导向的农村公共产品供给,杰德秀居委会应优先发展人畜清洁饮水、农业灾害防治、农田基础设施、生态环境建设与保护、文化设施建设、农业技术推广与培训等农村公共产品。
[关键词] 需求导向;农村公共产品;西藏;杰德秀居委会;经验调查
[中图分类号] D422.7(275)
[文献标识码] A
[文章编号] 1002-557(X)(2009)03-0015-06
西藏特殊的区域特点、战略地位,决定了西藏自治区面临着和全国其他省份迥然不同的政治、经济任务。根据西藏自治区的特点,要确保西藏完成这种特殊的政治、经济任务,必须处理好西藏有220多万农牧民的农牧区的社会事业发展问题(注:财政部财政科学研究所课题组:《西藏农牧区社会事业发展的财政政策研究》[J],《经济研究参考》2007年第5期。),而农牧区的社会事业发展问题实际上就是农牧区公共产品和公共服务的供给问题。近年来,政府从财政和金融上对西藏农村进行了大规模的投资,农村公共产品投资数量逐年增加。但在实践中,我们仍感到,西藏农村公共产品供给与西藏经济发展的现实需要还存在许多不相适应的地方。政府对于公共产品的供给与农牧民的实际需求之间还存在一定的不一致性,公共产品供给某种程度上存在盲目性,西藏农牧民作为农村公共产品的消费者,在某种程度上只能被动性地接受供给,而难以根据自己的实际需求进行选择。这种供给方式的特点是一旦供给,无论好坏,农民作为消费者都只有接受,存在强制性消费,由此造成公共产品供需的脱节和公共产品供给的低效利用。显然,为使农村公共产品的供给切实满足西藏农牧民对农村公共产品的需求,为农牧民增收创造基础动力,需要全新审视西藏农村公共产品供给的理论与经验,提出相关政策创新思路。
本文以西藏基层农村杰德秀居委会为个案,在对既有农村公共产品提供情况进行分析评价的基础上,着眼于当地农牧民的基本需求,通过农村公共产品需求的调查,对农村公共产品需求情况进行排序,并合理地评判各项公共产品需求间关系,按轻重缓急提出,杰德秀居委会优先发展的农村公共产品应不仅有利于更好地满足杰德秀居委会农牧民的公共需要,而且有利于提高公共产品供给的效率。
一、研究范畴界定与调查方法
从需求角度来看,农村公共产品主要是指那些对维持和提高农民的农业生产和生活水平具有重要意义,但是单靠农民个体和家庭力量又无力提供,或者即使可以提供也因难以有效排他而缺乏激励机制来提供的产品。(注:刘义强:《建构农民需求导向的公共产品供给制度基于一项全国农村公共产品需求问卷调查的分析》[J],《华中师范大学学报(人文社会科学版)》2006年第2期。)本文将农村公共产品分成基本生产、基本生活、福利保障3类,详见表1。
在调查过程中,我们将杰德秀居委会全部农户按经济收入状况分成上等户、中等户、下等户3组,然后采取随机抽样的方式从3组群中分别抽取上等户20户、中等户40户、下等户20户,入户就农村公共产品的供求状况进行详细调查。中等户抽样比例较大,主要是考虑到中等户在经济收入状况分组中所占比例较大的缘故。
就基本生产、基本生活、福利保障3类农村公共产品,我们按重要程度排序,分别设置了是否愿意自己出钱、目前有无提供、如果有提供你对目前的提供情况是否满意等调查项目。
为方便统计分析,在按重要程度对农村公共产品进行排序时,最重要的序号为1,依次类推为2、3、4;愿意自己出钱的为1,不愿意自己出钱的为0;目前有提供的为1,没有提供的为0;对目前状况满意的为1,不满意的为0,采用统计软件SPS11.0对数据进行分析。
二、杰德秀居委会农村公共产品供求现状的经验分析
(一)供给现状及评价
1.基本生产类 就基本生产类农村公共产品而言,杰德秀居委会目前提供的有:农业灾害防治中的水旱灾害、动物疫病、病虫草鼠害,农田基础设施中的小型农田水利、农业生产资料(良种、化肥、农药等补贴);相比而言,节水灌溉、田间道路、平整土地、土壤改良、农业技术推广与培训、农业市场与信息服务以及大江大河的治理则提供较少或者基本没有提供。
从当地农牧民对目前提供的基本生产类农村公共产品的评价看,最为满意的是农业生产资料(良种、化肥、农药等补贴),选择非常满意的比例为30%,满意的比例为53%,二者之和达到了80%以上。农牧民反映,良种是国家提供的,化肥国家有补贴,农户购进价格只相当于市场价的一半(市场价为90元/袋,农户购进价格为45元/袋),农药是政府免费提供的。因此,农牧民对农业生产资料的提供情况较为满意,并且希望继续执行下去。
表1 对目前基本生产类农村公共产品提供情况的评价
非常满意满意无所谓不满意非常不满意水旱灾害15%45%6%30%4%动物疫病4%32%9%45%10%病虫草鼠害
1%10%5%60%24%小型农田水利10%25%5%40%20%农业生产资料(良种、化肥、农药等补贴)30%53%8%8%1%资料来源:课题组调查,2007年3月。
农牧民对水旱灾害的评价仅次于对农业生产资料提供的评价。非常满意和满意的比例之和为60%,认为无所谓的占6%,不满意和非常不满意的比例之和为34%。农牧民反映,当他们的生活受到水、旱等自然灾害的影响时,国家有相应的灾害救助机制和救助政策,能使他们度过难关,对此,他们较为满意。
和对农业生产资料提供的评价形成强烈反差的,是对病虫草鼠害防治的评价。从评价情况看,选择非常满意的比例仅为1%,选择满意的为10%,而不满意和非常不满意的比例之和高达84%。在病虫草鼠害防治中,当地农牧民反映最为强烈的是鼠害的问题。调查中发现,道路边、废弃的土地上,耕地上随处都可以见到老鼠洞,甚至1亩左右的耕地上竟有几百个。农牧民反映,刚播到田里的种子有时一夜之间被老鼠吃光,只得重新播,严重浪费人力和种子,不仅如此,老鼠打洞,使得耕地漏水,严重影响农业生产,尽管政府也采取了一些防治措施,但是效果不理想,鼠害问题是他们感到迫切需要解决的问题。 #p#分页标题#e#
此外,农牧民对动物疫病、小型农田水利的评价也不高。就动物疫病而言,不满意和非常不满意的比例之和为55%,大于非常满意和满意的比例之和。其中反映较多的是村里兽医只有1个,不能及时防疫。就小型农田水利而言,不满意和非常不满意的比例之和为60%,主要是认为小型水利设施存在漏水现象,需要进行修补,才能适应农业生产发展的需要。
值得注意的是,在对基本生产类农村公共产品的评价中,我们设置了无所谓这一选项,从调查结果来看,各项目中选择无所谓的比例都小于10%,说明农牧民对基本生产类农村公共产品较为重视,不是持可有可无的无所谓态度,已经认识到基本生产类农村公共产品对农业生产的巨大作用。
2.基本生活类 就基本生活类农村公共产品而言,杰德秀居委会目前提供的有:看病就医、乡村道路、通电、通电话、房屋修建与改善;而人畜清洁饮水、农村能源、文化设施则有待进一步提供(注:对于取暖、做饭等能源问题的解决,当地主要依靠牛粪和太阳能,对于沼气等其他能源的提供基本没有。)。
从当地农牧民对已经提供的基本生活类农村公共产品的评价看,对通电情况达到了100%的满意,其中非常满意的比例占90%。农牧民说:现在有电了生活方便很多,家用电器也能用了,并且基本上不停电,因此他们很满意。
其次,对通电话和看病就医也十分满意。就看病就医而言,非常满意的比
例达80%,满意的比例为15%,这主要得益于农村合作医疗的开展。我们从当地的农村医疗合作办公室了解到,当地农牧民参加合作医疗的积极性较高,居委会有农户575家,2006年有517户参加了农村合作医疗,参加比例达到90%。农牧民告诉我们,参加合作医疗后,生病可以报销,很划算(注:2006年,该村一位妇女因产后大出血花费了巨额费用,合作医疗帮她报销了5000多元的医疗费,而她参加合作医疗的费用每年仅为10元钱,不到她年收入的2%。)。就通电话而言,非常满意和满意的比例达到了90%,另有10%的农户选择了无所谓。据了解,当地很多家庭都有通讯工具手机或者电话,没有电话的家庭也可以通过公用电话与外界联系,因此电话对当地农牧民来说已经较为方便。
就乡村道路而言,对目前提供的情况非常满意的比例仅为10%,满意的比例为20%,表示不满意和非常不满意的比例之和为60%,此外认为无所谓的比例为10%,说明大多数农户对目前的乡村道路建设不满意。主要原因是当地的乡村道路质量不高,基本都是泥土路面,下雨时到处是泥泞,刮风时则风沙较大,到处是灰尘,不利于农牧民的身心健康。
从房屋修建与改善情况看(安居工程),由于有安居工程的优惠政策对改造项目而言,补贴标准为5000元/户;对新建项目而言,补贴标准为10000元/户,杰德秀大多数农牧民较为满意,非常满意和满意的比例占70%。
3.社会福利保障类 就福利保障类农村公共产品而言,杰德秀居委会目前提供的有乡村医院、基础教育、社会保障和生态环境保护;而在传染病防治、职业教育、农业保险方面还有待提供。
从对既有福利保障类农村公共产品的评价看,当地农牧民对基础教育的提供十分满意,非常满意及满意的比例占97%,这主要是缘于西藏特殊的义务教育政策,西藏农牧民享受到了内地农村所无法比拟的特殊优惠,杰德秀居委会农牧民对当前国家实施的义务教育政策非常欢迎,认为这是国家对农牧民的关心,在为农牧民办实事。
就对社会保障的评价看,非常满意的比例为30%,满意的比例为40%,二者之和占70%。据调查,杰德秀居委会家庭年收入低于350元的可申请列入低保行列,一个人每月可以领取100多元补助,此外,对特困户和五保户还有特困救助补贴。对此政策,农牧民较为满意。
当地农牧民对乡村医院的评价不高,非常满意和满意的比例之和为40%,不满意和非常不满意的比例之和为52%,大于非常满意和满意之和的12个百分点。调查中,当地农牧民普遍认为医院的设施陈旧、落后,应进一步充实医院的设备。这应是导致当地农牧民对乡村医院的评价不高的主要原因。
在
生态环境保护方面,我们重点调查的是退耕还林和村容村貌整治,因此农牧民的评价主要是根据这两项而进行。总体而言,对退耕还林和村容村貌整治等生态环境保护评价不高。选择非常满意的比例为0%,而不满意和非常不满意的比例高达82%。就退耕还林工程而言,据当地农牧民反映:国家对退耕还林的补贴标准是30元/亩,其中15元是现金,15元以粮食形式发放,若退耕还林成活率达到100%,再每亩多加误工补贴20元,但目前只拿到2003年、2004年两年的补助,2005年至今的补助都没有拿到。因此,当地一些农牧民开始怀疑政策的连续性,担心补助不会发了,一些农牧民甚至认为不该进行退耕还林,还不如加些土,耕种庄稼。另外,就村容村貌的整治看,当地没有垃圾统一堆放的地方,造成垃圾随意丢弃,街道上、道路上、河沟边到处是垃圾,不但影响村容的整洁,而且严重影响身心健康。基于上述原因,当地农牧民对退耕还林和村容村貌整治等生态环境保护评价不高。
(二)需求的位序结构
我们假设,农牧民在生产生活中会依据需要程度对基本的农村公共产品安排存在一种位序结构,即排列出应该重点或优先解决的公共产品,这种排列不仅能反映农牧民对农村公共产品的需求特征,而且能为制定满足农牧民基本需求的农村公共产品供给决策提供参考。
我们将农牧民对农村公共产品的排序,最需要解决的排第一,依次类推,详见表4。
由表4可知,当地农牧民反映最为强烈、也最想解决的是人畜清洁饮水问题。调查中发现,杰德秀居委会饮用水水质较差,没有经过任何的消毒处理,加之水井的隔离和保护措施不好,沟渠里的脏水、污水时常渗透到水井里。目前杰德秀居委会农牧民基本上几家共用一口水井,也有一家一口井的,天旱时很多水井断水,农牧民只得到其他水井去挑水。水质差和缺水给农牧民生活带来了不便,也影响了身体健康。农牧民甚至反映:一些孩子考上内地西藏班的,却因为身体原因而不能上学。因此,在20项农村公共产品需求中,当地农牧民将人畜清洁饮水放在了第一位。
排在第二位和第三位的是农业灾害防治和农田基础设施,从前面的分析可知,这两项目前都有提供,但是当地农牧民对其评价不高,需要进一步完善。农业灾害防治和农田基础设施都是基本生产类农村公共产品,是关乎农牧民基本生活问题的公共需要。但是实践中病虫鼠害防治没有得到有效的解决,已有的水塘、水坝和灌溉设施因为缺乏维修和保养已经老化,功能逐渐退化,这些都对农业生产构成了一定的威胁。对农业生产收入在家庭总收入占有相当大比重的杰德秀居委会来
说,改善基本生产农村公共产品供给情况,具有必要性和紧迫性。 #p#分页标题#e#
另外,生态环境建设与保护、文化设施建设、农业技术推广与培训也是当地农牧民较为关心的农村公共产品。农牧民希望能有效处理垃圾,改善村容村貌;希望能有农村技术推广与培训,提高农业科技水平。就文化设施而言,农牧民反映满足文化娱乐需求的基础设施较为匮乏,村里没有广播、电影和表演队(以前有,但是现在解散了),不举办集体文化活动,农牧民空闲时间做的最多的事情是看电视、打牌、聊天和宗教活动,他们希望能组建表演队,村里安广播,定期播放电影等,以满足文化娱乐的需要。
农业市场与信息服务、乡村道路建设、农业保险、职业教育分别排在第7位到第10位。农牧民希望政府能提供市场信息,引导生产发展;希望村里能够通水泥路;希望政府提供农业保险,保障农业生产;希望安排统一的职业技术培训,增强实际操作能力。
而对以前没有提供的农村能源、大江大河治理,农牧民需求不高,分别排第13和第14位。主要是因为他们目前在取暖、做饭、照明等方面没有困难,同时对于大江大河的治理,他们认为和其基本生产和生活相关性不大,因此关注的程度不高。
三、结论及建议
通过以上分析,我们可以得出以下结论:
1.西藏特殊的政治环境,决定了西藏公共产品和公共服务供给既是确保中国各民族实现稳定发展的基本公共需求,也是确保我国边疆地区长治久安的基本公共需求。而现实中,西藏农牧区对公共产品和公共服务供给的依赖度,要大大高于内地其他省份。
2.杰德秀居委会农牧民对通电、通电话、基础教育、看病就医、农业生产资料、社会保障、房屋修建与改善等公共产品的提供较为满意。在农牧民需求排序中也反映了他们这种评价,即上述各项基本都排位靠后,其中倒数第一的是通电,倒数第二的是通电话。
3.从需求的位序结构看,当地农牧民反映最为强烈、也最想解决的是人畜清洁饮水问题,其次是农业灾害防治和农田基础设施。另外,生态环境建设与保护、文化设施建设、农业技术推广与培训也是当地农牧民较为关心的农村公共产品。
针对农村公共产品供给存在的问题,我们提出以下建议:
1.对农村公共产品需求排序。这实际上包含着阶梯式开发的重要概念。即在总的战略思路层面,应根据排序确定的公共需求的重要性,分阶段、有侧重地动态解决区域内的公共产品供给问题。从调查的情况看,杰德秀居委会应优先发展的农村公共产品为人畜清洁饮水、农业
灾害防治、农田基础设施、生态环境建设与保护、文化设施建设、农业技术推广与培训等。
2.提高农村公共产品供给的效率,在合理地评判各项公共需求间关系的基础上,按轻重缓急排队,优先解决最急需解决的重点问题而兼顾其他。由于利益主体不同,政府与农牧民在公共需求的取舍上,也会存在着一定的差距。以往经验表明,以政府的偏好来选择公共建设项目,资金绩效的公众评价不高。因此,要提高农村公共产品供给的效率,提高公共产品供给的资金绩效,必须切实考虑农牧民的基本需求,从需求出发,优先解决最急需解决的重点问题。
3.加大财政拨款力度。农村公共产品供给需要大量的资金,而农户由于自身收入水平的低下,无论是支付能力还是支付意愿都不强。在这种情况下,为确保农村公共产品供给,必须要利用财政拨款的方式提供。对于经济发展水平比较高的地区,可以适当地由农户承担一部分费用,但必须充分考虑到农户的支付意愿。
4.坚持因地制宜、因村制宜的原则。不同地区的农户对公共产品的偏好是不一样的,即使是同一地区的不同村庄,对公共产品的偏好也存在差异。因此,在提供公共产品的过程中,必须坚持因地制宜、因村制宜的原则,根据每个村的实际情况制定具体对策。
[本文责任编辑 黄维忠]
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[作者简介] 孙继琼,女,四川大学经济学院博士生,绵阳师范学院商学院讲师。(成都 610064)