机构编制实名制管理规范化建设的几点思考
机构编制实名制管理，是通过有效的管理手段，对机构编制实施全程管理与监督，确保具体机构设置与按规定审批的机构相一致、实有人员与批准的编制和领导职数相对应。推进机构编制实名制管理规范化建设，是新时期加强和完善机构编制管理工作的有效手段，是严格控制机构编制与人员增长的重要措施，也是创新机构编制管理的一项重要举措。
一、机构编制实名制管理规范化建设现状
自2007年推行机构编制实名制管理以来，机构编制部门在实践基础上，不断推进规范化建设，主要有以下做法。
一是建立机构编制管理信息系统。针对机构编制及实有人员的信息量大的特点，机构编制部门组织开发了“机构编制管理信息系统”。通过机构编制管理信息系统，可以随时查询、统计和分析各单位的机构编制信息和实有人员信息，连接互联网的还可以直接通过互联网办理机构编制审批和办理人员出入编业务的申报和审核，有关部门和单位也可以根据工作需要和职责权限，对机构编制人员信息进行查询、统计和分析。
二是建立《机构编制管理证》制度。由机构编制部门统一印制和签发了《机构编制管理证》，一式两份，机构编制
部门和机关、事业单位各执一份。各单位在办理录用调配人员、提拔任用干部、核定人员工资、核拨单位经费、办理社会保险等业务时，都需及时出示《机构编制管理证》，办理完毕后，及时在《机构编制管理证》上更新记录。《机构编制管理证》实行年审制度，每年年底由机构编制管理部门审核后，方可继续使用。
三是建立用编核准制度。实行实名制管理后，机关、事业单位使用空缺编制录用调配人员、使用空缺职数任用配备干部都必须事先申请，凭单位的《机构编制管理证》和编办审核批准的编制、职数使用指标到有关部门办理相关手续，再到编办办理入编、变更登记等后续事宜。
四是规范机构编制事项流程。结合实名制管理，修订完善了《机构编制委员会议事规则》，制定了《机构编制实名制管理规定》和《机关事业单位机构编制实名制管理工作流程》等制度。明确了机构、编制和领导职数调整程序、单位人员职务变动程序、人员增减程序等工作流程，规范了办事程序，提高了工作针对性和实效性。
五是建立部门协调配合制度。为加强日常监管，堵塞管理漏洞，建立了机构编制管理联席会议制度，凡涉及机构编制事项，由编制部门牵头，召开由相关部门主要负责人参加的联席会议共同决定或向决策部门提出建议。同时明确了职责，组织、人社部门凭编制通知单办理调配手续；财政部门
凭编制通知单的编制性质、经费渠道和人事部门核批的工资额拨付经费。通过部门联动，促进了机构编制宏观与微观管理的有机结合，实现了由静态管理向动态管理的转变。
六是构建监督检查体系。结合编制实名制管理，建立了机构编制自查自纠制度、机构编制工作通报制度、机构编制信息交流制度等，扩大了干部群众对机构编制的知情权、参与权和监督权。首先是把机构编制实名制的执行情况纳入部门和单位年终目标考核的范围；其次是定期会同纪委、组织、人社、财政等部门开展按实名制落实编制人员的专项督查；再次是开通“12310”举报电话作用，加大对实名制管理问题的举报查处力度。
七是建立责任追究制度。建立了违规制约和责任追究制度。对于擅自增设机构，财政部门一律不予核拨经费，银行不予开设账户；对超编进人，组织、人社、财政等部门不予办理调配、核发工资、劳动和社会保障等手续。在实名制管理中各部门各负其责，对把关不严，造成工作失误的，追究相关部门主要负责人的责任。
二、实名制管理规范化建设存在的问题及原因分析
机构编制实名制的实施，明确并规范了人员入编、出编、编制变更等具体流程，建立了相关部门之间的协调配合机制，层层把关，加强了机构编制审批后的日常监管，为机构编制工作模式的改进奠定了良好基础。但是，
在机构编制实名制规范化建设上也不可避免地存在一些不尽人意之处。
一是信息系统不完善、效益不高。作为实名制管理的载体，机构编制管理信息系统搭建了机构编制规范管理和高效管理的平台，在实际应用中大大提高了工作效率，增强了管理的科学化、精细化水平，但其实际效益还不高。首先是信息资源不共享。实名制系统与组织、人社部门的干部统计，财政部门的工资审核、工资发放等系统信息资源不共享，易出现数出多门却又不一致的尴尬局面。其次是系统功能不全。以安徽省机构编制信息管理系统为例，在“多人审核”中，会出现所有人员同时标记为超编记录的现象；在查询功能中缺少模糊查询功能，当需要查询某一类信息时，系统不能统计汇总生成，只能单个信息录入查询。再次是未实现全覆盖。目前安徽省机构编制信息管理系统只实现了纵向覆盖，没有实现横向覆盖，在实际应用过程中使机构编制部门工作量更加繁重，疲于大量数据的录入调整工作。
二是信息管理不规范、时效性差。实名制管理的一个重要内容是实现实时动态的信息管理和监控，但在实际应用中普遍存在着信息管理不严不实的现象。首先是人员信息真实性难核。编制“实名制”管理的主动权掌握在用人单位手中，出入编都是由用人单位主导和具体负责。即使是入编审批，编制部门也只以用人单位报送的花名册为准，基本不
查阅拟进人员的个人档案，加之组织、人社、编制、财政等部门的人员信息系统各自为政、互不兼容、互不相通，致使人员信息的真实性无法核实。其次是即时动态信息调整难以实现。在实际操作过程中，人员的调整调动由组织、人社及财政部门办理，虽然建立了部门联动机制，但各部门之间或多或少存在着“越位”、“错位”、“缺位”和不作为行为，加之部分单位人员调整后，不能及时到机构编制部门办理出入编手续，使得机构编制部门不能实时掌握人员的动态，实名制数据库的时效性得不到保障。
三是制度不够健全、管理疲软。2007年以来，各级机构编制部门相继出台了一系列法规、政策、文件，对推进实名制管理规范化建设起到了一定的促进作用，一定程度上规范了管理秩序，强化了管理效率，但在具体实践过程中，因制度不健全、不完善等原因，不同程度出现了管理疲软的现象。比如编制使用核准制度，在实践中因缺少必要的制约机制，致使有些单位违反“核编在先，进人在后”的原则，出现超职数配备领导干部现象；机构编制管理信息系统在实际使用中，因缺少使用管理制度和数据备份制度，致使系统内数据的安全性得不到保障，系统的使用随意性较大；各部门在实际协调配合过程中，因职责和责任的界定问题，加上各部门之间的“越位”、“错位”、“缺位”和不作为等原因，造成编制事项办理不顺畅。
四是流程不够规范、效率不高。随着实名制管理的推行，各地都结合实际，建立了工作流程，但还存在不规范的现象。首先是流程不清晰明了。虽然建立了机构编制事项调整程序，但没有绘制一目了然的工作流程图，致使各部门不能清晰掌握机构编制办事流程，不能方便的按图“索骥”办理机构编制事项。其次是流程坚持不严格。编办单设时间较短，加上很多人对编办的职责认识不到位，虽然编办强调了很多政策、建立了机构编制事项办理程序，但执行起来还或多或少存在打折扣的现象。比如调整机构设置或需要使用编制进人时，直接给政府打报告，再由政府把相关报告及批示转编办办理；配备领导职数和人员调动时，没有到编办核定领导职数和人员编制；人员退休或死亡，只在年底审核时核销编制，不能按规定及时到编办办理核销编制手续等。
五是配合不够严谨、协调性弱。机构编制实名制管理虽然建立了由编制、组织、人社、财政和纪检等相关部门的联动机制和约束管理机制，但是在实际管理过程中，因部门之间的“越位”、“错位”、“缺位”和不作为行为，从而导致配合不严谨，协调性弱的现象。比如编制部门在没有核定领导职数和编制的前提下，组织、人社部门却办理了领导职数配备和人员调动手续，导致超职数配备领导干部和混编混岗问题还不同程度的存在；机关事业单位人员调整调动后，在没有到编制部门办理入编手续的前提下，财政部门已经办理了工资审
核发放手续。
六是督查不够到位、底数不清。机构编制实名制管理工作涉及诸多环节，为实现“四清两对应”目标，机构编制部门建立了监督检查机制，同时开通了“12310”举报电话，不定期组织开展了监督检查，但实际监督的效果却不理想。比如在实有人员的管控方面，因相关单位没有及时办理出入编手续，导致对实有人员的掌控存在不清不实的现象；因没有及时开展实地核查，加之其它种种人为原因，“吃空饷”现象还不同程度的存在。
七是制约机制不全、控制力弱。实施机构编制实名制管理的目的是通过各种程序和制约制度，将机构、人员与经审批的机构、编制一一对应起来，以节约财政支出、降低行政成本。在实际管理过程中，因制约制度还不健全，管理惩处偏疲软，加之广大干部群众对机构编制实名制的目的意义认识不到位，致使实名制管理的各个环节都不同程度存在一些不经如人意的现象。比如对单位超编、超职数配备领导等违规现象还没有实质性的约束力；对违反实名制管理规定不及时办理出入编现象还没有惩处措施；对有领导批示但却违反机构编制事项办理程序事项又不得不办理。
产生上述问题的根本原因是机构编制实名制管理不够规范完善，各种制度还不健全完善，没有建立完善一整套规范有序的实名制管理制度和程序，管理随意性比较大。解决
这些问题的关键是建立完善的管理制度，不断推进机构编制实名制管理科学化、规范化建设。
三、推进实名制管理规范化建设的重要性和必要性
机构编制实名制管理是机构编制管理的基础，其目标是适应经济和社会快速转型发展，深化行政管理体制改革，有效控制机构编制和实有人员膨胀，落实机构编制管理政策法规。为实现机构编制管理科学化、制度化建设，切实发挥机构编制保障经济社会发展需要，推进实名制管理规范化建设显得尤为重要。
一是依法行政、规范行政行为的需要。依法行政是市场经济体制条件下对政府活动的要求，是政治、经济及法治建设发展到一定阶段的必然要求，其基本要求是合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一。机构编制实名制管理的实施有利于机构编制管理规范化、精细化和法制化建设。为扎实打牢机构编制管理基础性工作，增强管理的合法性、规范管理的程序、提高管理效率、增强管理透明度、明确管理职责权限，必须推进机构编制实名制管理规范化建设，使实名制管理有法可依、有章可循，切实规范行政行为，为经济社会发展提供有力的体制机制保障。
二是控制增长、降低行政成本的需要。实践证明，机构编制管理如果不从严控制人员编制的无序增长，就会使编制与人员脱节，无视编制进人势必增加财政负担，增大政府运
行成本，它的膨胀形成财政压力甚至是负担，使政府无法把财政收入真正用于经济社会发展上，此时，精简人员、压缩编制尤其是实有人员规模就成为当务之急。推进机构编制实名制管理规范化建设，就是从严格制度入手，从规范程序做起，以严格的审批制度和制约机制来控制人员编制的无序增长，尤其是实有人员的无序增长。
三是明确职责、提高行政效率的需要。现实中的机构编制实名制管理诸环节实质上是由多个部门分别行使的。机构编制部门负责审批机构的设置和编制的数额，组织、人社等部门负责录用、调配、安置人员并审批人员工资、办理劳动和社会保障手续，财政部门负责编制部门预算、核拨或核减工资，纪检、监察、机构编制部门共同负责监督检查违反机构编制纪律的行为。各部门之间有明确的职能界定和权力划分，机构编制部门无权干涉组织、人社、财政等部门的具体业务。推进实名制管理规范化建设，可以把由组织、编制、人社、财政等部门共同完成的机构编制实名制管理的“决策、执行、监督”等环节串联起来，将多部门的割据式管理职能整合，使各部门明确在实名制管理中的地位和职责，增强责任意识，提高工作效能和管理效率。
四是政务公开、提高透明度的需要。政务公开就是让权力在阳光下运行，用制度管人、用制度管事，使行政权力公开透明运行，通过政务公开达到提高依法行政水平和行政透
明度，加强对行政权力的监督作用。机构编制实名制管理是把机构编制管理的决策、执行、监督与反馈等流程统一起来，把机构、实有人员与经审批的机构、编制一一对应起来。推进机构编制实名制管理规范化建设，就是规范制度、规范管理流程、规范行政权力，使权力在阳光下透明公开的运行，使机构编制管理的监督作用充分发挥，切实杜绝超编、混编、吃“空饷”、底数不清等问题的发生。
四、推进实名制管理规范化建设的思考
推进机构编制实名制管理可实现由单一人员编制管理向全面综合信息管理的转变、由内部封闭管理向公开透明管理的转变、由行政管制为主向互动服务为主的转变。要强化实名制管理效能，必须加强制度建设，从规范制度入手，以明确职责、严格程序为重点，扎实推进规范化建设。
一是规范数据管理，确保真实准确。实名制管理，信息是基础，只有数据库信息完整、准确、及时，才能真正发挥实名制管理的作用。一方面要规范信息入库程序，确保信息的完整准确。机构、编制和人员信息入库是实名制管理的基础和重要环节，要规范实名制管理，必须规范入库信息的管理。要严格入库信息的填报和审核程序，机构和编制信息由编制管理部门统一填报和审核；人员信息严格按照机构编制部门提供的实名制信息采集表进行采集，并经个人签字确认、单位审核后，由单位人事部门统一办理入编入库手续。
通过规范信息采集、填报和入库程序，进一步提高入库信息的完整性和准确性。另一方面要规范日常调整制度，确保适时动态调整。数据库信息的完整性和真实性是实名制管理的核心环节，要制定完善日常调整制度，并严格执行。涉及机构编制调整事项应在批复文件下发后规定期限内由相关部门携批复文件至编办调整完善；涉及人员调整事项应由相关单位人事管理部门及时办理相关出入编手续，确保实名制库信息及时更新。第三要建立定期检查更新制度，确保数据安全完整。数据的安全完整是实施实名制管理的保障，为保障数据的安全性和完整性，机构编制部门要建立定期检查备份制度，定期检查数据库运行情况，备份数据，防止出现意外导致数据丢失。
二是完善信息系统，提高工作效率。机构编制管理信息系统是机构编制实名制管理不可或缺的技术操作平台，是提高管理效率，实现规范化建设的重要支撑。因此，要坚持全面、方便、快捷和与时俱进的理念，加大投入和研发力度，推进信息化建设，构建全方位的实名制管理信息网络技术平台，以确保实名制管理获得最全面、快捷的网络信息技术支撑。如安徽省机构编制信息管理系统，实现了省、市、县机构编制系统的信息联网，还未实现横向的信息联网和网上机构编制事项审批办理。要在此基础上加强机构编制信息化建设，完善信息管理系统功能，促进信息资源的利用和共享。
通过建立完善的机构编制信息管理系统网络平台，收集、汇总和公布机构编制信息，及时对机构编制和人员信息进行录入、修改、调整和完善，对机构编制和人员变动情况进行实时记录和监控，从管理手段上确保编制实名制工作顺利推进。同时要建立机构编制实名制日常维护管理机制，确保信息数据及时更新。
三是建立健全制度，规范工作流程。制度是实现规范化管理的保障，推进实名制管理规范化建设必须要有完善健全的规章制度。只有具备健全、可操作性强的规章制度，并严格执行，才能充分发挥实名制管理的作用，促进实名制管理的规范化建设。首先是健全完善制度。结合实际，对已建立的《机构编制实名制管理制度》、《机构编制管理证制度》、《机构编制和人员名实对应制度》和《用编核准制度》等进行健全完善，进一步细化制度，明确工作流程，增强针对性、实效性和规范性。其次是制定配套制度。在修改完善现有管理制度的基础上，补充完善配套制度，制定详细的管理制度和工作流程，比如制定实名制管理情况通报制度，制定实名制信息系统使用管理和数据备份等制度，绘制详细的机构编制事项工作流程图，使实名制管理更加方便、快捷、规范、有序。再次是严格制度的执行。在日常工作中，严格按照相关规章制度办理机构编制事项，坚决杜绝违反办理程序、流程和规定的现象，切实用制度管人、管事，推进科学化、规范
化水平。
四是完善协调制度，增强约束机制。机构编制实名制管理涉及组织、人社、财政等诸多部门，是一项综合性、基础性系统工程，为明确责任、规范管理、提高效率，必须完善协调配合制度，加强部门间的协调配合，增强约束机制，提高管理的刚性和规范性。首先要完善联席会议制度，进一步细化各部门职责，使各部门明确在实名制管理中的任务、责任和相关事项办理程序，避免部门之间的“越位”、“错位”、“缺位”和不作为行为，形成各司其职、密切配合、齐抓共管的局面。其次要定期沟通互动。联席会议成员单位应定期召开联席会议，通报实名制管理相关情况，研究解决出现的新情况、新问题。通过常态化的沟通互动，及时发现和解决在实名制管理过程中存在的问题，提高各部门执行实名制管理制度的自觉性和主动性。再次要完善制约机制。建立完善包括组织、人社、编制、财政部门共同参与的一整套包含申请、审核、批准、公示、办理、入编、退编、督查、处理、反馈等规范有序的工作流程，形成相互制约的机制。对人员变动信息，分别由组织、人社、财政等部门复核，编办审核后录入，实现组织、人社、编制、财政等部门共用一套数据，形成机构编制部门严格核定编制，组织人社部门按编制配备人员，财政部门按编制和人员信息数据核拨经费的约束机制。
五是加大督查力度，确保工作实效。监督检查是落实实
名制管理、推动规范化建设的保障。通过建立健全机构编制自查自纠制度、机构编制工作通报制度、机构编制信息交流制度等，扩大干部群众对机构编制的知情权、参与权和监督权，形成内部监督与社会监督相结合的监督检查机制，加大机构编制监督检查工作的力度。首先要建立健全监督检查机制。建立和完善机构编制工作考核检查机制，把机构编制实名制的执行情况纳入部门和单位年终目标考核的范围，增强实名制管理意识，逐步扭转编制工作手腕软的现状。其次要定期开展专项督查。定期会同纪委、组织、人社、财政等部门开展机构编制实名制管理专项督察，对不按实名制落实编制人员的，采取相应的惩罚措施，使实名制深入人心，自觉遵守。再次要畅通举报渠道。充分发挥“12310”举报电话作用，制定完善受理举报电话管理办法，加大对实名制管理问题的举报查处力度，确保监督检查经常化、制度化。此外，要建立机构编制工作公开制度。通过网络或公示栏将机构编制实名制情况及时公示，接受社会监督，并不断完善管理措施，推动机构编制健康发展，为经济社会发展和和谐社会建设提供体制机制保障。