第五讲中国现行土地管理体制
一、土地管理的概念及我国土地管理的主要内容
中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会在2007年9月联合发布《土地利用现状分类》，标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准。
《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、56个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。
《土地利用现状分类》国家标准确定的土地利用现状分类，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是区分“类型”和“区域”，按照类型的唯一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性；三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。这个分类系统既能与各部门使用的分类相衔接，又满足当前和今后需要，为土地管理和调控提供基本信息，还可根据管理和应用需要进行续分。本分类系统能够与以往的土地分类进行有效衔接，不至于造成土地基本信息“断档”。
据国土资源部有关负责人介绍，由于客观历史原因，多年来，我国土地资源分类标准不统一，土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，对于国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。土地利用现状分类标准的统一，将避免各部门因土地利用分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题，对于科学划分土地利用类型、掌握真实可靠的土地基础数据、实施全国土地和城乡地政统一管理乃至国家宏观管理和决策具有重大意义。
土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地管理部门。因此，土地管理也是政府及其土地管理部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。
土地管理是一项古老的政府职能。有了国家，就有了土地管理。古代国家的土地管理职能较为简单，主要限于土地财产制度的管理。到了近代，土地管理的职能发生了深刻变化，已突破了传统的土地财产制度范围，开始进行土地利用管理，并且，随着工业化和城市化进程的加快，土地利用管理日益深化。到了现代，随着环境和生态保护问题的提出，土地利用管理又融入了环境和生态保护的内容。根据我国的国情，我国土地管理的内容主要有以下几个方面：
（1）地籍管理，包括土地利用现状调查、地籍调查，土地利用动态监测，土地登记、土地统计、土地权属管理和地籍档案管理等内
容。其中心任务是弄清土地家底和土地权属，为土地管理各项工作提供基础资料和科学依据。
（2）土地利用管理，包括土地利用规划和土地利用计划管理；土地开发、复垦、整治和保护管理。其根本任务是合理组织土地利用，实施土地用途管制和建设用地总量控制，保证耕地面积总量平衡，实现土地宏观控制和微观管理。土地利用管理是土地管理的核心内容和目标。
（3）建设用地管理，包括农地转用审批和各类建设用地审批管理，各类建设临时用地管理，征用土地管理，建设用地指标管理等。
（4）土地市场管理，包括基准地价、标定地价评测，土地估价机构和土地估价人员从业资格审核和确认，土地价格评估和确认，土地分等定级，土地使用权出让、转让、出租、抵押、作价出资和土地收购管理，农村集体非农土地使用权流转管理，国有土地划拨使用目录的制定与实施管理等。
（5）耕地保护管理，包括基本农田保护区管理，耕地总量控制管理，耕地占补平衡管理，闲臵、荒芜耕地管理，建设占用耕地管理，耕地质量和环境保护管理，农地整理等。
（6）土地法制管理，包括土地法规的制定与实施管理，土地执法监察，土地违法案件的查处，土地法规贯彻执行情况的监督检查等。
（7）土地科技教育管理，包括运用现代科学技术和教育手段促进土地管理事业发展，以及进行土地方面的国际交流与合作等。
二、我国土地管理体制的特点
土地管理体制是指国家关于土地管理机构设臵和管理职能权限划分所形成的体系和管理制度。土地管理体制依照土地管理机构设臵来划分，一般有统管、分管和统管与分管相结合的三种模式。统管，是指国家依法设立独立的土地管理专门机构，统一管理全国土地；分管，是指分部门、分系统，根据实际情况需要，设立土地管理机构，负责管理本部门、本系统所使用的土地；统管与分管相结合，是指国家设立土地管理机构，按照法律规定的职权统一管理全国土地，各部门、各系统也设立土地管理机构，负责管理本部门、本系统的用地。世界各国和地区的土地管理体制大多经历了一个由分散、分权、多头管理不断向集中、集权、统一管理转变的过程。与世界各国一样，我国的土地管理体制也经历了由分散、多头管理向集中、统一管理转变的过程。
根据我国的土地基本国情，1997年中央11号文件指出：“土地问题涉及全民族的根本利益，必须服从国家的统一管理。国家管理土地的职能只能加强，不能削弱。”1996年中央在听取原国家土地管理局关于“耕地保护问题”的汇报时强调，土地要“集中管理，把分散的权收上来”，“管理体制要相对集中”，“没有统一权威的机构不行”，“土地管理的权力必须相对集中，国家管理土地的职能必须强化”。中央对于“土地应由国家管理”的问题给予了高度重视。我国现行的土地管理体制是按照中央精神确定的，并体现在新修订的《土地管理法》当中。新《土地管理法》第5条规定：“国务院土地行政主管部门统一
负责全国土地的管理和监督工作。县级以上地方人民政府土地行政主管部门的设臵及其职责，由省、自治区、直辖市人民政府根据国务院有关规定确定。”可见，我国建立的是全国土地统一管理体制。在中央，统管全国土地的机构是中华人民共和国国土资源部；在地方，统管土地的机构是各级地方人民政府土地管理部门，即地方各级人民政府土地（国土）管理局（厅）。
按照1997年中央11号文件和新《土地管理法》规定，我国现行的土地管理体制有以下几个特点：
（1）强化了国家管理土地的职能，实行国家和省两级管理以省为主的管理模式。凡属事关国家利益和社会稳定、民族发展全局的土地管理权都由中央和省级人民政府行使。
（2）具体划分了中央与地方各级人民政府及其土地管理部门的土地管理权。中央和省级人民政府的职权有土地利用总体规划审批权、农用地转用批准权、土地征用权、建设用地总量和耕地保有量控制权等；县级以上地方人民政府及其土地管理部门的职权有土地登记发证权（中央国家机关使用的国有土地除外）、土地权属争议处理权、土地利用总体规划编制权、开发国有荒山、荒地批准权、土地划拨批准权、收回国有土地批准权和土地行政处罚权等；
（3）实行了全国土地的统一管理。由国土资源部代表国务院依据法律和国务院的规定行使中央政府统一管理土地的职权。
（4）国土资源部对省级国土资源主管部门实行业务领导，省级国土资源主管部门主要领导干部的任免，需征得国土资源部的同意。
三、我国土地管理的指导思想和基本原则
我国人多地少，耕地后备资源不足，生产力水平相对落后，土地利用率低，土地浪费严重。能否实现耕地总量动态平衡，扭转在人口继续增加情况下耕地大量减少的失衡趋势，关系到能否稳定农业的基础地位，关系到未来中国经济社会的可持续发展和十几亿中国人的生存问题。1984年五届全国人大四次会议政府工作报告提出：“我国人口多，耕地少，随着人口增长，这个矛盾将会越来越尖锐。十分珍惜每寸土地，合理利用每寸土地，应该是我国的国策。”1991年七届全国人大四次会议关于我国国民经济和社会发展十年规划和“八五”计划纲要中决定，将保护耕地、计划生育和环境保护共同列为我国的三项基本国策。1992年6月2日，李鹏总理题词：“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地，是我国必须长期坚持的一项基本国策。”1998年8月29日，九届全国人大常委会四次会议通过了新修订的《土地管理法》，规定：“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策。”首次以立法形式确认了土地基本国策的法律地位，这不仅表明土地管理在国家行政管理中的重要地位，而且还表明作为基本国策的土地管理方针具有长期性和稳定性。从我国土地的基本国情和现阶段土地管理的基本任务出发，我国土地管理的指导思想，就是要坚定不移地贯彻执行“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策。
按照上述指导思想，我国土地管理有以下几个基本原则：
（1）维护土地的社会主义公有制原则。土地公有制是我国土地制度的基础和核心，土地管理必须遵循这一基本原则。
（2）合理开发利用土地的原则。我国宪法规定：“一切使用土地的组织和个人必须合理利用土地。”《土地管理法》规定：“国家鼓励单位和个人按照土地利用总体规划，在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，开发未利用的土地；适宜开发为农用地的，应当优先开发成农用地。”合理开发利用土地对于提高土地利用率和产出率，增加土地产品的有效供给具有重要作用。
（3）切实保护耕地的原则。我国耕地资源十分宝贵，人地矛盾不断加剧。江泽民总书记指出：“保护耕地就是保护我们的生命线。”《土地管理法》规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”“国家实行占用耕地补偿制度”，“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少；耕地总量减少的，由国务院责令在规定期限内组织开垦与所减少的耕地数量与质量相当的耕地，并由国务院土地行政主管部门会同农业行政主管部门验收。”“国家实行基本农田保护制度。”保护耕地是我国土地管理政策的首选目标。
（4）实行土地用途管制的原则。即国家为保证土地资源的合理利用、经济社会和环境的协调发展，通过编制土地利用规划，划定土地用途区，确定土地使用条件，要求土地的所有者和土地的使用者严格按照国家确定的土地用途使用和利用土地的制度。土地用途管制制度是世界上一些国家和地区广泛采用的土地利用管理制度。《土地管
理法》规定：“国家实行土地用途管制制度”。
（5）土地有偿使用的原则。在社会主义市场经济条件下，土地具有资源和资产的双重属性，土地已作为一种特殊的商品进入市场流通。实行土地有偿使用，有利于理顺土地所有者和土地使用者之间的经济关系，有利于合理利用土地，促进土地资源的优化配臵。
（6）土地统一管理的原则。由各级人民政府及其土地管理部门代表国家统一行使土地管理的职权。既要对国家所有土地进行管理，也要对集体所有土地进行管理；既要对城市土地进行管理，也要对农村土地进行管理；既要管理农地，也要管理建设用地。总之，各级人民政府及其土地管理部门要对所辖区域的土地依法实施全面管理。
（7）保护土地所有者和土地使用者合法权益的原则。在我国，土地财产权主要包括土地所有权、土地使用权和土地承包经营权等。土地财产权一经依法取得，其合法权益就应受法律保护。这是我国宪法和民法基本原则在土地管理中的具体体现。
（8）正确处理中央与地方、土地所有者与土地使用者之间利益分配关系的原则。土地问题涉及各行各业、各个部门，涉及公民、法人、经济组织和社会团体。土地管理必须正确处理好这些关系，既要保护国家利益不受损失，又要保证当事人的合法权益不受侵犯。
四、我国土地管理体制的演变
（见课本第232～238）
五、我国土地管理十大制度性缺陷
土地腐败问题已经成为制约中国房地产发展的一颗“毒瘤”。国家监察部门无时不刻都在打击土地腐败。但是腐败依然层出不穷的滋生蔓延。其实认识土地腐败问题，必须从根本认识中国土地管理制度所存在的局限性和缺陷性，只有从制度本身出发，认识和解决制度本身存在的问题，才能解决好土地腐败问题。
目前中国实行着一种独特的土地制度，但其与世界潮流格格不入，与经济规律背道而驰，严重掣肘了科学发展观理念的践行。
1、土地产权制度残缺不全。
土地产权的核心是土地财产的所有权，相关权利在大陆法系国家一般有：地役权、永佃权、地上权、典权、抵押权、租赁权等等。中国土地管理中的一个基础性缺失就是长期以来没有建立有效的现代土地产权制度：一是缺乏对土地产权（包含土地财产权及他项权利）的明晰界定和解说；二是国有土地所有权主体抽象、虚臵，所有人与代理人之间没有厘清界限和责任；三是集体土地所有权有多个主体代表，模糊不清；四是集体土地所有权处于弱势地位，将集体土地以“所有权”称谓之，实乃名不副实。经济学认为，制度创设的过程，本质上就是各种利益主体矛盾激荡与博弈的过程，而产权制度黑洞正是寻租和腐败活动猖獗、农民丧失参与制度创设博弈过程的重要根源。
2、土地征用制度被滥用。
中国的土地征用制度具有征地主体的唯一性、征地行为的强制
性、征地条件的补偿性、土地所有权的转移性等特点。可以说，现行征地制度的实质是从农村和农民身上“抽血”来积累工业资金，忽视了农民的土地权利。这是社会矛盾凸显、越级上访不断的症结所在。我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制，任由各级行政机关自行解释，代理人自由裁量权太大，不仅导致政府滥用征地权，而且容易出现权力腐败。同时，征地程序不透明、不公平，被征地农民知情权被剥夺，公民财产权利被侵犯。在这种制度笼罩下，集体土地成为政府和开发商敛财的聚宝盆。
3、征地补偿制度极不合理。
中国的征地补偿制度实质上已演变成一种对农民利益明目张胆的掠夺行为，主要表现在：①征地补偿标准太低，而且按倍值计算依据不足。②按三年平均产值测算不合理也不科学，它没有综合考虑土地的各种因素。③安臵方式简单。对被征地农民习惯上只考虑给予经济上的补偿，而对失地农民的居住安顿、重新就业、生活观念和生活习惯转变等问题却考虑不多。④土地补偿费和土地收益分配不合理，使得原本就严重偏低的征地补偿款最后到了农民手中就少得可怜，这种分配格局难以体现农民的土地权益。
4、耕地占补平衡制度流于形式。
从理论上讲，受耕地后备资源有限、社会经济加快发展、自然灾害频繁的根本制约，从中、长期看，无论是总量动态平衡还是项目耕地占补平衡都将难以维继；在实际操作中，耕地占补平衡制度面临着耕地保有量信息失真、补充耕地质量不达标、资金难以落实到位、耕
地后备资源不足、因毁林造地和水土流失引起的生态环境恶化、搞虚假数字平衡、加大企业的投资成本等等问题。中央管制部门由于缺乏准确的信息、基本的控制手段与技术、有效的监督和强制执行性措施，致使这一制度安排基本失效。
5、基本农田保护制度不切实际。
基本农田保护制度问题多多，如：①保护数量偏多，全面保护等于什么也没有保护。全国划定基本农田多达１６亿亩，超过耕地保有量的８０％，实际比重肯定还要高得多，如今不少地方的基本农田数量已大大超过耕地保有量的数量，猪之不存，毛将焉附?②为了凑够数字，不少地方的基本农田被划到山坡甚至山顶上、海边滩涂地、黄土高坡、沙漠盐碱地，使基本农田保护失去实际意义。③基本农田保护完全采取行政命令的方式，约束机制与激励机制不匹配，在某种程度上剥夺了农民财产的支配权和使用权。④基本农田保护使地方发展经济的成本急剧上升，地方政府缺乏保护动力。⑤基本农田保护的任务大多由经济相对落后的市县来完成，进一步拉大了地区之间的差距。总之，基本农田保护制度没有解决为谁保护、为何要保护、谁来保护、如何保护、如何补偿、质量技术标准、经费从何而来、各方权利与责任界定等基本问题。
6、土地审批制度明显失效。
中国土地管理的一个重要特点就是建立了土地审批制度，实行严格的计划管制，任何使用土地搞建设的行为都要得到县级以上各级政府的事先批准。现实情况则是，几乎所有需要报批的土地迟早都得到
了合法批准，同时，为了逃避应缴的国家有关税费、规避申报过程中繁琐的手续和程序、节约时间成本和租金，被管制者则常常大量违法使用土地。总之，无论是合法还是不合法，土地最终都被使用，土地审批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的时间成本、协调成本、寻租成本等，在某种程度上助长了土地违法行为，租金的创设则造成社会资源分配的极大扭曲。既然如此，那么如此低效的土地审批制度的现实意义又何在呢?
7、土地利用总体规划制度失灵。
中国《１９９７—２０１０年土地利用总体规划》存在诸多先天性不足，如因信息不充分、不完全、滞后甚至扭曲、失真，规划根本不切实际，也缺乏科学性和严肃性；以分配指令性控制指标为特征的规划不符合市场经济的根本要求，缺乏约束力；规划根本没有考虑公众参与，其合法性受到挑战；规划没有建立利益补偿机制和市场激励机制，缺乏合理性；规划跟着领导变，规划跟着项目走，规划可以随意调整，缺乏权威性；规划极少考虑地方的利益，地方政府违法用地的势头无法遏制。规划２０１０年耕地保有量１．２８亿公顷，但规划批准实施才一年，到２０００年底全国就有１９个省、市、自治区的耕地少于２０１０年保有量，提前１０年用完规划指标。此后愈演愈烈，因此国土资源部郑振源指出，规划和指令性指标已无任何“权威性和约束力可言”，“指令性的土地利用总体规划和高度集权的审批制度并未奏效，计划配臵失灵显而易见”。“规划规划，纸上画画，墙上挂挂”，这就是土地利用总体规划的真实写照。
8、地籍登记制度不完善。
不动产登记制度是物权法律制度中最基础的制度，其目的一是确权，二是保护交易安全。长期以来，受土地产权制度建设滞后的影响，中国的土地登记法制不健全，土地登记代理人制度建设跟不上，地籍管理技术手段落后，基础资料不全不实，对配臵土地资源和土地权利流转的保障措施不够，集体土地产权发证缓慢，土地权利私下流转的现象非常严重。这既造成大量社会公共资源的流失，同时也扰乱了正常的土地市场秩序。
9、土地监察制度难以操作。
中国土地违法主体主要有两个，一是农村集体经济组织和个人，违法量大面积小。对这类违法行为，土地执法监察没有法定的强制措施，对于正在进行的违法行为，只能责令停止，若当事人臵之不理就无能为力了，必须向法院申请强制执行。不是执行不了，就是时间拖得太久，木已成舟，人为地加大了执法的对抗性和执法难度。二是党政机关违法，“政绩工程”、“形象工程”、“重点工程”等用地往往由领导以言代法，这类违法量小但面积大。
据有关统计数字，在土地违法案件中，党政机关违法占总宗数的２０％，但违法面积却占违法总面积的８０％，“因公违法”、“违法者受惠”在土地问题上极具代表性，因为党政机关违法常常使执法者左右为难，最终大都不了了之。
10、土地市场制度尚未真正建立。
市场是指在一个法律框架确定和实施产权与契约的制度安排下，其中存在一群潜在的买者和潜在的卖者，他们通过交换和相互竞争产生激励，从而寻得一种较优的结果。中国的土地市场与相对完善的市场制度相去甚远。首先，法律框架不确定，《土地管理法》对土地市场问题基本没有涉及。其次，没有建立明晰的土地产权制度和完善的契约制度。第三，土地一级市场完全由政府垄断，缺乏自由竞争氛围。中国大量的土地如行政划拨地、协议出让地、农村集体建设用地、宅基地、违法用地等等均游离于土地交易市场之外，导致土地资产的价格与价值严重背离，大量的土地资产价值被人间蒸发。
六、完善中国土地管理体制的思考
我国关于土地管理体制改革的指导思想和主要任务是：认真贯彻党的路线、方针、政策和党中央、国务院对国土资源管理的一系列指示精神，坚持依法行政，搞好政策调控，依靠科技进步，提高人员素质，加强国土资源的调查、评价、规划和管理，发挥市场对国土资源配臵的基础性作用，提高国土资源合理开发和利用水平，加大国土资源保护力度，维护国土资源所有者和使用者的合法权益，充分发挥国土资源的经济、生态和社会效益，为促进我国经济可持续发展和社会全面进步作出重要贡献。面对目前存在的问题同时参考世界其他各国土地管理发展趋势，我们可以从以下几个方面加强土地管理体制的建设和完善。
1、法制建设上的完善和发展
1978--2002年，以市场化改革为取向，我们已基本确立和完善了国有土地资源管理体制和管理制度，以及围绕土地资源管理体制和管理制度而制定的各项法律、法规政策。现在我们所面临的主要问题是，如何通过修订和制定法律、法规，继续完善土地管理制度。
世界各国在土地资源管理中的共性经验是，在基本法律、法规完备的前提下，依法制定专项法规，细化土地资源的管理。我国自七届人大一次会议审议通过《宪法修正案》，1988年、1998年和2004年，三次修改1986年制定的《土地管理法》。1998年底，国务院发布经修改的《基本农田保护条例》，2002年又修订《农村土地承包法》。土地资源开发利用规划，由中央政府和各级地方政府分级制定。1999年初，国土资源部会同农业部新修订的《全国土地利用总体规划纲要》，已经国务院批准实施。
与国外相比，我们的不足之处是缺少专项法律，由于基本法律、法规只能做出一般性规定，在具体问题上可操作性不强。由此导致在实际管理中，遇到具体问题，处理措施往往无法可依。我国土地管理法规和政策改革发展趋势，将是注重制定专项法规。在国家级专项法规制定之前，地方人大可根据立法权限，先制定出地方性土地管理的专项法规。以期填补法律空白，便于行政管理机构在管理和具体操作层面上有法可依。
（1）制定《土地资源评价法》，基准地价订立有法可依。制定基准地价和评定土地等级的前提是，事先根据地区经济增长前景和土地资源供给与需求状况，交通便利条件等项因素，对待出让的土地资源
做出综合性评估。依据评估结果和土地等级，订出基准地价。然而，在评定土地等级，评估土地资源状况和订立基准地价等环节，我国目前均没有专项法规。这在具体操作中，就给行政管理部门留出极大空间，行政干预、黑箱操作往往隐藏其中。所以首先要建立土地资源管理数据库。将各种相关数据和资料，包括评价后的土地资源基准价，土地资源一级市场和二级市场价格：出让价、出租价和转让价格，全部录入数据库，法人和自然人可公开查询。这样做可减少政府官员在处理土地资源使用权出让、出租中的主观随意性，并减少黑箱操作，提高市场的公正性和透明度。
（2）制定《土地利用总体规划法》。依据《土地管理法》的规定，土地利用总体规划在我国土地管理制度中起到极其重要的作用。截至2001年3月，需国务院批准的31个省级行政区和81个城市的土地利用总体规划，已经全部批准得以实施。
土地利用总体规划的法律地位，在3个版本的《土地管理法》中是不相同的。1986年版《土地管理法》第16条规定，城市规划和土地利用总体规划应当协调。在城市规划区内，土地利用应当符合城市规划。1988年版《土地管理法》规定同上不变。1998年版《土地管理法》单设第3章，土地利用总体规划。在第22条规定，城市总体规划应与土地利用总体规划相衔接，用地规模不得超过土地利用总体规划确定的规模。在第24条中规定，土地利用年度计划根据土地利用总体规划编制。1998年版《土地管理法》大大提高了土地利用总体规划的法律地位，使其能够制约其他涉及土地开发利用的各种"规
划"之上。虽如此，土地利用总体规划仍然属于行政规章，缺乏法律效力。一是到期可以修改，二是可以依据经济增长需要，临时报批修改。上届政府制定的土地利用总体规划，新一届政府经常随意更改。必须进一步提高土地利用总体规划的法律地位，制定相关专项法规。还需要制定许多各种问题的专项法规，比如《土地管理法》中规定，建立土地调查制度和统计制度，这就需要制定土地资源调查统计法。法规中应有向社会公众及时发布土地资源的各种信息的条款，包括土地供给、需求数量，基准价格和地区经济增长、社会发展的相关数据和预测数据。以便于投资者查询了解，正确投资。土地资源行政管理部门，及时发布有关土地资源状况的信息，这是优化地区投资软环境的必要措施，也是构成地区投资软环境的重要环节。制定专项法规既可填补空白，便于行政机构依法管理，还可大大压缩行政干预的空间。社会主义市场经济的本质是法制经济，各级政府和职能部门只能依法行政。无法可依的行政管理，将会破坏社会主义市场经济赖以运行的基本游戏规则。
2、管理手段上的完善和发展
21世纪是信息的时代，而土地资源范围广，信息量大，要把土地资源管理，做好登记、评估和规划工作，就必须引进信息管理系统，在管理手段上有新的突破。
（1）土地资源管理网络化
实现土地资源政务管理和决策支持的网络化运行，形成网上双向互动式的土地资源公众信息服务体系，全面提高我国土地资源管理与
服务水平。大力推进国土资源电子政务建设，是提高国土资源信息获取与分析能力、有效参与国家宏观调控的重要手段。当前我国部分行业和地区存在投资规模偏大、盲目投资、低水平重复建设的现象，资源环境压力进一步增加，通过电子政务建设能有效增强国土资源信息的获取、分析研究与开发利用能力，准确掌握资源"家底"，及时了解资源的动态变化，监测与分析资源市场走势，有效调控资源开发、供应总量和布局，促进经济平稳运行。
我国国土资源政务管理网上运行主要包括以下内容：行政审批事项的申报、受理、审批过程和结果在网上公开；综合与专业统计实现网上直报和汇总；执法监察基本实现公众举报与遥感监测和地面核查联网运行；辅助决策初步实现信息的网上自动集成与分析；综合事务管理基本实现网络化办公。国家与省级国土资源门户网站建设将得以加强，各级国土资源门户网站实现有效集成，形成统一、权威的对外信息服务窗口。建立通畅的信息渠道，公益性国土资源基础信息和非保密政务信息实现网上实时公开与发布。国土资源信息为社会各界广泛利用，信息服务水平大幅度提高。
（2）利用地理信息系统(GIS)管理国土资源
地理信息系统(Geographic Information Systems，简称GIS)是一种采集存储、管理、分析、显示与应用地理信息的计算机系统，是分析和处理海量地理数据的通用技术。地理信息系统萌芽于20世纪60年代的加拿大和美国，1972年世界上第一个运行型的地理信息系统——加拿大地理信息系统(CGIS)全面投入运行与使用。
地理信息系统的应用能对对国土资源管理的多方面提供强有力的支持。地理信息系统最早应用在资源环境管理中，目前已经广泛应用于资源环境(如森林、矿产、水利、农业、牧业等)的管理，自然资源(如林业、地质矿藏、水资源等)的调查，自然灾害(如水灾、旱灾、虫灾、震灾等)的监测、预报、评估，环境保护(如水土流失、荒漠化等的治理)等方面。到2000年地理信息系统在我国国土资源及其相关领域得到初步应用。
在土地资源管理领域，利用地理信息系统能在土地资源评价、土地利用现状动态监测、城市地价评估、土地利用结构对非点源污染的影响、土地利用现状计算机成图等方面提供支持；在建立土地管理信息系统、土地资源动态监测技术系统、城市土地利用扩展模式、用地管理系统、基于网络的土地利用总体规划管理信息系统、红壤开发区多媒体电子地图与土地管理信息系统、县域土地利用现状数据库系统、土地利用总体规划管理信息系统等方面提供技术支持。
在国土资源相关图件的制作领域，利用地理信息系统能支持制作森林分布图、水下地形成图、自然保护区植被分类系统与数字植被图、地面岩溶塌陷预测图件、气候资源及专题气候区划图集、建立城市基础地图数据库、城市基础数字地图库。
在城乡地籍管理领域，为建立地籍管理系统、城镇地籍管理信息系统、时域地籍信息系统、农村地籍管理信息系统、日常地籍管理信息系统提供技术支持。
在西方发达国家，地理信息系统已经应用于社会的各个领域，已
经形成了地理信息系统的产业，是新兴的信息产业的主要组成部分。在我国，地理信息系统必将迎来一个迅速发展的崭新阶段。
3、管理制度和机构上的完善和发展
（1）坚持依法治国、依法行政的土地管理原则
遵循"有法可依，有法必依，执法必严，违法必究"的方针，不断加强国土资源法制建设。加快国土资源立法，推进国土资源行政工作法制化与程序化，建立权力制约机制，要强化国土资源的行政执法及其执法监督职能，突出解决有法不依、有令不行、有禁不止的问题，变事后查处为事前防范，对国土资源特别是土地等重要的资源必须实行最严格的保护措施，必须有最严格的执法部门，必须有廉洁的工作人员，建立相对独立、具有权威的国土资源执法监察体系。要依靠严格小公正的执法来维护法律法规的权威性。
土地管理的体制将按照"集中统一、精干高效、依法行政、具有权威"的方向进一步深化改革。土地法制建设将更侧重于规范行政行为。按法律规定行使权力的同时，必须规定相应的责任，规范、制约、监督行政权力的行使，防止权力滥用;在规定公民、法人和其他组织的义务时，必须明确其相应的权利，并予以保障。行政审批权将大幅度减少，行政过错责任者要受到追究。增强服务意识，提高工作效率。办事要有时限，审批实行会审，受理申请要实行窗口办文，防止人为延宕和违规操作。更充分发挥市场配臵土地资产的基础作用，凡是竞争性的用地，都必须进行招标、拍卖;不能招标、拍卖的，也必须集体决策，结果公开。严格实行政企分开，政事分开，中介机构将有更
中国土地管理制度 1.井田制 定义： 我国奴隶社会实行的一种土地使用的管理制度。所谓“井田”是指将方里九百亩土地，划为九块，每块一百亩，八家共耕中间的一百亩公田，每家都有一百亩私田, 这种土地的划分使用方式，其形犹如“井”字。是一种农业、行政与军事组织形式合一的重要制度。应用学科：资源科技（一级学科）；资源法学（二级学科） 百科名片井田制是我国古代社会的土地国有制度，商时有文字记载，西周时盛行。那时，道路和渠道纵横交错，把土地分隔成方块，形状像“井”字，因此称做“井田”。井田属周王所有，分配给庶民使用。领主不得买卖和转让井田，还要交一定的贡赋。领主强迫庶民集体耕种井田，周边为私田，中间为公田。而其实质是一种土地私有制度。（夏商西周，一切土地属于国家）目录古书解释字形，故曰井田制。实则仅井”井田制乃我国西周土地制度。字意为：把土地划分成许多方块，因像“是周天子京畿之土地制度，乃有公田私田之分。而周礼之井田，似理论想象，颇不易行，而无可证也。简介宣最早见于《谷梁传·“井田制是中国春秋以前土地公有制的实现形式。井田就是方块田。井田”一词，”“井田者，九百亩，公田居一。”公十五年》：“古者三百步为里，名曰井田据说，夏朝曾实行过井田制。商朝、周朝的井田制因夏而来。到西周时已经发展很充分。到春秋时期，由于铁制农具的和牛耕的普及，井田制逐渐瓦解。 井田制就是把耕地划分为一定面积的方田，周围有经界，中间有水沟，阡陌纵横，像一个井字。一人耕种大约100亩（约合今182公亩）。100亩为一个方块，称为“一田”。甲骨文中的“田”字也是由此而来。一井分为9个方块，周围的8块田由8户耕种，谓之私田，私田收成全部归耕户所有；中间是公田，由8户共耕，收入全归封邑贵族所有。但实际上并不是每块井田都是900亩，还存在诸如800亩，1000亩这样的特殊情况。 有学者仍然缺乏考古支持下猜想，井田制度可能仅是一种乌托邦式的理想制度。由于实际地形地貌的千差万别，这种制度可能从未得到严格的实施。井田制度是可以还原出来的中国夏、商、周三代社会的基本政治经济制度，可以将它定义为：井田制度是建立在以井田作为一种有效的产权供给制度为基础的中国夏、商、周三代社会的农业生产方式及其制度结构安排的总体描述；同时也可以解释为微观经济活动如何与宏观价值构造相结合以实现资源包括自然资源与社会资源兑现率最大化的一种社会政治经济关系。结果，随着这种产权制度的有效性的丧失而失去其现实意义并退出历史舞台。公元前361年，商鞅在秦国实施改革，主要内容有：“废井田”、“开阡陌”、“民得买卖”、承认土地私有。 起源 “井田”一词，最早见于《谷梁传·宣公十五年》：“古者三百步为里，名曰井田。”夏代曾实行过井田制。商、周两代的井田制因夏而来。井田制在长期实行过程中，从内容到形式均有发展和变化。井田制大致可分为八家为井而有公田与九夫为井而无公田两个系统。记其八家为井而有公田者，如《孟子·滕文公上》载：“方里而井，井九百亩。其中为公田，八家皆私百亩，同养公田。公事毕，然后敢治私事。”记其九夫为井乃经土地而井牧其田野，九夫为井，四井为邑，四邑为丘，“：》载小司徒·地官·而无公田者，如《周礼 四丘为甸，四甸为县，四县为都，以任地事而令贡赋，凡税敛之事。”当时的赋役制度为贡、助、彻。皆为服劳役于公田，其收入全部为领主所有，而其私亩收入全部为个人所有是一种“劳役租税”。********************周行彻法。结合三代赋役之制来分析古时井田之制的两个系统，其八家为井而有公田、需行助法者自当实行于夏、商时期。******************** 井田制其九夫为井而无公田者当始实行于周代。周朝行助法地区仍沿用八家为井之制，惟改私田、公田之数为百亩；而行贡法地区则将原为公田的一份另分配于人，故有九夫为井之制出现。古时实行易田制（即轮耕制），一般是不易之地家百亩，一易之地家二百亩，再易之地家三百亩。以上所说井田之制，当为在不易之地所实行者，是比较典型的。至于在一易之地、再易之地等如何以井为耕作单位进行区划，已无法推知，井田之间立五沟五涂之界以便划分土地和进行生产。井田制由原始氏族公社土地公有制发展演变而来，其基本特点是实际耕作者对土地无所有权，而只有使用权。土地在一定范围内实行定期平均分配。内容，各家对井田制所属性
第27卷 第7期2013年7月Vol.27 No.7Jul.,2013 中国土地科学China Land Sciences 收稿日期：2012-10-12 修稿日期：2013-06-08 基金项目：教育部人文社科规划基金项目（12YJA790217）。 第一作者：韩德军（1980-），女, 内蒙古通辽人,博士，副教授。主要研究方向为土地经济与土地制度。E-mail: hdj1532@https://www.doczj.com/doc/547896718.html, 中国农村土地制度历史变迁的进化博弈论解释 韩德军1,2， 朱道林1 （1.中国农业大学资源与环境学院， 北京 100193；2.贵州财经大学资源与环境管理学院，贵州 贵阳 550004） 摘要：研究目的：解读中国农村土地制度历史变迁规律，分析现阶段农村土地制度改革的取向。研究方法：通过构建中央政府、地方政府、农民集体、农民4方动态进化博弈模型，分析新中国成立后农村土地制度历史变迁中各利益主体博弈进化关系特征及约束条件。研究结果：生成了各利益主体进化博弈关系表及策略对比趋势图。研究结论：（1）新中国成立后农村土地制度以中央政府强制性制度变迁为主导；（2）中国农村土地制度变迁是一个由强制性向诱致性过渡的历史过程，中国农村土地制度的改革应该顺应这种趋势；（3）农民集体是中国农村土地制度历史变迁中中央政府策略选择不完全的产物，其产权关系不清、权能缺失。（4）应该有针对性地完善现行土地产权制度，促使现行农村土地制度由城乡二元体制向一元体制过渡。 关键词：土地制度；历史变迁；进化博弈论；农村 中图分类号：F301.24 文献标识码：A 文章编号：1001-8158（2013）07-0021-07 Game-theory Analysis on the Evolution of Rural Land Institutions in China HAN De-jun 1,2， ZHU Dao-lin 1 （1. College of Resource &Environment, China Agricultural University, Beijing 100193，China; 2. College of Resource & Environment Management, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550004，China ） Abstract: The purpose of this study is to interpret the regularity of the historical evolution and the reform direction of rural land system in China. Methods include a dynamic evolutionary game model among central government, local gov-ernments, rural collective organizations and farmers. The main result of this paper is a diagram that represents the com-parison and the tendency of game strategy of the interest subject, which is obtained through analyzing the characteristics and the constraint conditions of evolutionary relationship of the interest subject in the processes of the rural land system change. The main conclusions are as follows. 1） The institutional change of rural land system was driven by the central government since the establishment of PRC; 2） Generally, Chinese rural land system change shows a trend from forced pattern to induced pattern. Therefore, the ongoing reform of Chinese rural land system should follow the trend; 3) The rural collective organizations are the result of the incomplete strategic chosen by the central government in the history
第2课中国古代的土地制度 大连市第四十八中学方晓鸣[教学目标] 知识与能力： 1.废井田，开阡陌：井田制的特点及其崩溃；土地私有制的逐步确立 2.多种形式的土地私有制：土地私有制的发展和表现；土地兼并的趋势及危害 3.租佃关系的日趋普遍化：租佃关系普遍化的历史过程；租佃关系普遍化所带来的影响 过程与方法： 自主学习，适当引导，理清古代土地制度的几种形态。材料分析，合作探究，使学生真正理解井田制瓦解的深刻背景。角色扮演，体会土地兼并所带来的危害。 情感态度与价值观：通过对本节课的学习，让学生了解决定中国古代社会发展的根本问题，在此基础上了解中国古代社会人们基本的生活状况，从而深化对中国国情的了解。 [教学重点与难点] 重点：中国古代土地制度的演变和演变的主要原因，中国古代土地所有制形式及其所处的地位。 难点：土地兼并与租佃关系的普遍化。 [教学方法] １、采用自主学习与适当引导的教学方法，调动学生参与的积极性，培养学生的自学能力，同时能够较好的控制课堂气氛。２、问题情景探究学习方式，激发学生思考的积极性，让学生在情景中获得知识、提高能力、升华情感，充分突出学生的主体地位。 ３、采用史论结合的教学方式，指导学生阅读原始材料，从而得出相关的认识，拓宽学生的历史视野，丰富人文内涵。[教学资源] 岳麓版课本和教师用书，收集相关资料，并制作成课件辅助教学。[板书设计] 第２课中国古代的土地制度 一、中国古代土地制度的演变
1.原始社会：土地公有制 2.商周时期：井田制 1）性质 2）特点：公田、私田 3）崩溃的原因 4）崩溃的过程：税制改革、商鞅变法 3.战国以后：土地私有制 二、封建土地私有制 1．形式 1）地主土地所有制 2）封建国家土地所有制（主导） 3）自耕农土地所有制 2.发展-----土地兼并 1）原因 2）过程 3）危害---农民生活恶化，阶级矛盾尖锐，农民起义爆发 4）政府抑制土地兼并 基本精神----限制土地兼并，稳定自耕农经济 三.地主土地的经营方式---------租佃关系日趋普遍化 1.田庄制 2.租佃制 1）原因---土地兼并 2）普遍化的过程 3）租佃制下农民与地主的关系—人身依附关系的松弛 4）积极的影响 [教学过程] （图片乱世佳人-告诫） 导入新课： 《乱世佳人》改编自小说Gone With The Wind，影片中，Mr.O'Hara: Do you mean to tell me, Katie Scarlett O'hara that Tara...that land doesn't mean anything to you? Why, land's the only thing in the world worth working for, worth fighting for, worth dying for, because it's the only thing that lasts.奥哈拉先生：凯蒂·斯佳丽·奥哈拉，你是说，塔拉……这片土地对你没什么用处？
沈阳建筑大学教案用纸
第5章中国现行土地所有制 第一节中国现行土地所有制的性质和形式 我国《土地管理法》第二条第一款规定：“中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 一、国有土地所有权的主体与客体 我国《土地管理法》第二条第二款规定：“全民所有，即国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。”这就明确了我国国家土地所有权主体代表是国务院。 根据我国《宪法》，我国国有土地的客体是：①《宪法》第九条第一款规定：“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外”。 ②《宪法》第十条第一款规定：“城市的土地属于国家所有。” 我国《土地管理法实施条例》对国有土地的客体作了具体规定，即下列土地属于全民所有（国家所有）：①城市市区的土地；②农村和城市郊区中已经依法没收、征收、征购为国有的土地；③国家依法征收的土地；④依法不属于集体所有的林地、草地、荒地、滩涂及其他土地；⑤农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；⑥因国家组织移民、自然灾害等原因，农民成建制地集体迁移后不再使用的原属于迁移农民集体所有的土地。 二、集体土地所有权的主体与客体 我国《土地管理法》第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”因此，我国集体土地所有权的主体是村集体经济组织或者村民委员会、村内各该农村集体经济组织或者村民小组和乡（镇）农村集体经济组织。
中国土地制度的历史变迁分析 摘要：农业是国民经济的基础，作为农村经济制度基础和核心的土地产权制度是农业经济增长的关键。农村土地产权制度安排不仅关系到农业现代化的实现和农村经济的全面发展，而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。从特定意义上说，农村土地及其产权关系问题的存在，制约着我国“三农”问题的解决乃至城镇化发展的步伐。本文以农村土地制度为研究对象，以农村土地的产权关系为主线，运用新制度经济学理论，采用定性与定量相结合以及多学科综合分析的方法，较为系统地回顾了中国土地制度的历史演进过程，然后对改革开放以来的土地制度变迁进行了重点审视。在此基础上分析了土地制度创新的现实基础与应当遵循的原则，对我国农村土地产权制度未来的创新模式提出了初步构想。 关键词：农村土地制度制度变迁分析与启示 The history change analysis of land system in China Abstract：Agriculture is the foundation of nation economic,land peropertiy right institution is the key of agriculture economic growth.Under the circumstance of issues concerning agriculture, countryside, and farmers attracting more and more public attention, the author systematically analyzes and discusses the history, the reality and the future of rural land policies in China from the view of its innovation, striving to offer novel ideas to tackle issues concerning agriculture, countryside and farmers effectively. This paper takes rural land institution as an object of study,takes property rights relationship and management relationship of rural land as a main clue,uses the theory of new institutional economics,adopts the method of combining quantitative analysis and qualitative analysis,reviews systematically the developing process of rural land institution in China,especially since 1978.analyses the innovative mechanism institutive achievement and being faced with difficult position and gauntlet of the present rural land institution in China and defines the objective and following principles of rural land institution innovation proceeding from the actual conditions of our country,on the basis of these,constructs the innovative models by stages of rural land property rights institution and management institution. Key Words: rural land institution,institution change,analysis and enlightenment
中国现行土地管理体制制度缺陷和改革思路 整理表 姓名: 职业工种: 申请级别: 受理机构: 填报日期: A4打印/ 修订/ 内容可编辑
前言 为维护现行土地利用总体规划的严肃性和可操作性，进一步强化规划空间管控的权威性，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度、保障国家粮食安全、推进生态文明建设、促进“十三五”经济社会持续健康发展，全面落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，加快推进供给侧结构性改革，保障和服务奎文区社会经济发展，促进国土资源空间合理开发利用，根据相关法律法规和国土资源部《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020）调整方案》、潍坊市国土资源局《关于土地利用总体规划主要指标调整的通知》关于耕地保有量、基本农田、建设用地等主要调控指标规模等相关要求，开展奎文区土地利用总体规划调整完善工作。 本次全区土地利用总体规划调整完善是按照新任务、新要求对现行土地利用总体规划（2006-2020年）进行的一次规划调整。规划调整完善的基期年为2014年，规划调整完善的目标年为2020年，与现行土地利用总体规划一致。 第一章总则
第一节区域概况 奎文区位于世界风筝之都——山东省潍坊市的城市核心区域，东部、南部邻坊子区，西隔白浪河与潍城区为邻，北接寒亭区，地处东经119°03′45″-119°18′45″，北纬36°35′00″-36°45′00″。 一、自然条件 气候属东南季风区的暖温带半湿润地区，气候特点大陆性明显，四季分明，年平均气温12.4℃，年平均降水量647毫米，土壤类型分褐土、棕壤、潮土、砂姜黑土4个土类，地势平坦，平均海拔26米，境内河流白浪河、浞河等水系均依地势汇入渤海莱州湾。 二、社会经济条件 全区辖11个街道，分别为北苑、大虞、东关、广文、潍州路、梨园、廿里堡、新城、清池和钢城街道及北海商贸发展区。 独特的地理位置，使奎文区具备了较为完善的基础设施，交通、通讯便捷。胶济铁路、济青高速公路及潍坊至烟台、潍坊至石岛、潍坊至徐州等高等级公路穿境而过；潍坊机场、汽车总站、电信中心等大型交通、通讯设施都坐落在区内。距青岛国际机场仅有1小时车程，距济南国际机场仅有1.5小时车程。布有60多处景点的金宝乐园，为潍坊大型游乐场所。 第二节指导思想
中国土地管理体制变革的路径选择 在城市建设及发展中不仅要注重城市规划，还需要注重城市建设用地管理，以保证城市建设用地合理化，这就需要对土地进行管理，所以中国土地管理一直都得到人们的重视，并随着社会经济发展的而不断革新土地管理体制，以提高我国土地资源利用率的同时，促进我国城市化建设及社会经济发展，足以见得中国土地管理体制改革对中国社会发展的重要性。对此，本文作者根据自己对土地管理的了解，详细分析了中国土地管理体制变革的路径。 标签：土地资源保护；土地管理体制改革；改革路径 如今我国市场经济体制已经得到了完善，并取得了良好的体制改革效果，对我国土地管理体制等变革等起到了引导作用。市场经济体制下土地不仅是一种资源，还是一种资产，对我国社会经济及城市化建设均起着不可代替的推动作用，故不管是最为资源还是作为资产都应该得到有效管理及保护，从而保证和提高我国土地资源的利用率，最终促进我国社会健康可持续发展。近年来，为促进土地管理水平提高，我国相关政府部门对土地管理制度进行了改革和完善，使各种土地管理问题及土地利用问题得到了细化，最终促进我国社会及经济健康可持续发展。所以深入分析中国土地管理体制变革的路径选择是必要和重要的。 1、中国土地管理体制存在的问题 1.1存在违法占用土地问题 有关我国违法占用土地的现象，虽然有土地管理体制的限制，但违法占用土地的现象始终存在，且出现的次数越来越多，不仅如此，随着我国经济水平不断进步，违法占用土地的行为也是随之而变，这就对当前的土地管理工作带来了巨大的麻烦。当前，由于依法治国战略的实施，很多群众对于土地资源的保护意识也有了明显的提升，但还是有个别私营业主，借助自身关系网，违法占用土地资源，常见的表现有未批先用，在有关部门的批文还未下发时，就开始开发土地资源[1]。 1.2 土地利用方式科学性不高 据调查发展，我国很多土地都是选择内涵挖潜型的土地利用方式，这种方式建设成本普遍较高；相较于外延扩展型土地利用方式来说，土地开发成本更低，但也有缺点，就是会占用大量的土地资源，造成资源浪费。内涵挖潜型方式一般很难被政府与土地管理部门认可，通常都会用开发用地不适宜建设等原因拒绝。 1.3 土地市场还存在不合理问题 自从我国开始土地管理体制改革后，众多地区都相继建立了完善的土地收购储备机构，明确标明土地价码，这也造成了多个地区土地资源大幅度垄断现象，
中国古代主要的土地制度 井田制: 【发展过程】形成于商代，盛行于西周，瓦解于春秋，废除于战国。 【内容和实质】是奴隶社会的土地国有制，所有权属于周王，所谓“普天之下，莫非王土”。诸侯臣下只有使用权，而无所有权。井田制是奴隶社会的经济基础。 【作用】适应并促进生产力发展。 【瓦解】随着春秋时期铁器牛耕的使用，大量井田之外的荒地得以开垦成为私田，奴隶主破坏井田制，井田制开始瓦解。各诸侯国的改革客观上承认土地私有的合法性，加速了井田制的瓦解。 屯田制: 【形成与发展】汉末饥荒之际，曹操总结汉朝西域屯田经验，在许下屯田，后大范围推广。 【方法】统治者招募流亡农民，按军事编制，几十人一屯，开垦荒地，并设官管理。 屯田农民享有土地使用权，按比例向官府交纳收获物。 【性质与作用】屯田是一种封建土地国有制，它使流民与土地结合，稳定了社会秩序，促进了农业生产的恢复与发展。后来蜀、吴两国也在边境、军镇和其他一些水土条件适宜的地方，实行过不同规模的屯田。 均田制: 【形成与发展】485年，北魏孝文帝采纳汉族谋臣建议，在不触动官僚地主土地前提下，颁布均田令，推行均田制。隋朝和唐朝前期基本的土地制度。 【目的】增加政府财政收入。
【内容】①国家将掌握的土地实行分配。丁男受露田40亩，桑田20亩；妇女受露田20亩，奴婢和耕牛也相应受田。②土地不得买卖。受田者年老或死亡，露田归还国家，桑田传给后代。③官吏在任时可按级别在官府所在地就近受田。均田制是我国历史上较完备的一种土地制度。它以法律形式确认受田者的土地占有权和使用权。 【性质与作用】①封建社会土地国有制度。②确认了受田者的土地占有权和使用权。 ③有利于减轻农民负担，有利于恢复经济和民族融合。 【瓦解】隋朝和唐朝前期推行的均田制，限制了土地的买卖和无限占有，在一定程度上抑制了土地兼并。随着封建经济的发展，天宝年间，土地买卖和兼并之风盛行，政府直接支配的土地日益减少，均田制无法推行。 更名田: 【概念】1669年，康熙帝宣布原来明朝藩王的土地，归现在更种人所有，叫作“更名田”。 【作用】一定程度满足农民土地要求，对清朝社会经济的恢复和发展起到积极作用。(1)封建土地所有制大体分为四种类型:君主土地私有制、封建国家土地私有制、地主土地私有制、农民（自耕农）土地私有制。其中地主土地私有制占主要地位，是封建生产关系的基础。农民土地私有制虽不占支配地位，但却广泛而分散，是专制主义中央集权制度建立和长期存在的基础。 (2)关于封建土地国有制的形式:曾出现过屯田制、均田制等具体形式。屯田制在西汉、曹魏、金朝、元朝、明清初年都曾实行过。均田制始于北魏，流行隋唐。这两种形式，往往是在经历了一场战乱和社会动荡之后，国家控制了大量无主土地的情况下实行。授田时，既不触动地主的土地，又能使农民得到一定土地，因此，都有利于缓和阶级矛盾和经济的发展。 中国古代赋税制度的演变 一、中国古代赋税制度的演变概况夏商周（奴隶社会）：实行贡赋制度，这是赋税制的雏形。
第1章土地制度的一般与我国城市 土地制度概况 1.1 土地制度的一般 土地制度是一个经济社会的基本经济制度。从较为广泛的意义上来说，它是一定社会历史条件下的土地经济运行中的各种经济规则和经济关系的总和。研究所指的土地制度，包括土地所有制度、土地使用制度、土地管理制度等几个方面的主要内容。 1.1.1 土地所有制及其发展趋势 所谓土地所有制，是指一定社会历史条件下人们拥有土地的经济形式。通常，它需要通过国家法律的确认并受到保护。土地所有制是土地制度的核心和基础。 一般而言，土地所有制作为社会生产关系的基本组成部分，是由社会生产方式所决定的。而社会生产方式归根到底又是由社会生产力的发展水平决定的。因此，历史地看，土地所有制的发展，最终是由社会生产力的发展状况决定的。当然，在每个具体的历史时期，土地所有制的具体形式还要受到社会制度、政治经济体制、历史传统与习俗、要素禀赋状况、技术发展水平等多方面因素的影响，因其不同而不同。 现阶段，从世界范围内看，土地所有制的形式是多种多样的。即使是社会制度相同的国家，土地所有制的具体形式也是有差别的。对此，有的学者经过比较、综合，认为当今世界上的土地所有制形式主要有14种①，并对这些不同的土地所有制形式的公私程 ①柴强．各国（地区）土地制度与政策．北京：北京经济学院出版社，1993，1～10。作者认为，主要的土地所有制形式有： 全民与国家所有、国家与中央政府所有、国家与各级政府所有、各级政府分别所有、国王与国家所有、土地上级所有权归国家所有、合作组织集体所有、公共事业部门或团体所有、部落（或氏族、村社、宗族）所有、数人合有、数人共有、股份公司式所有、区分所有建筑物持分所有土地、个人所有等。
第五讲中国现行土地管理体制 一、土地管理的概念及我国土地管理的主要内容 中华人民共和国质量监督检验检疫总局和中国国家标准化管理委员会在2007年9月联合发布《土地利用现状分类》，标志着我国土地利用现状分类第一次拥有了全国统一的国家标准。 《土地利用现状分类》国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、56个二级类。其中一级类包括：耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地。 《土地利用现状分类》国家标准确定的土地利用现状分类，严格按照管理需要和分类学的要求，对土地利用现状类型进行归纳和划分。一是区分“类型”和“区域”，按照类型的唯一性进行划分，不依“区域”确定“类型”；二是按照土地用途、经营特点、利用方式和覆盖特征四个主要指标进行分类，一级类主要按土地用途，二级类按经营特点、利用方式和覆盖特征进行续分，所采用的指标具有唯一性；三是体现城乡一体化原则，按照统一的指标，城乡土地同时划分，实现了土地分类的“全覆盖”。这个分类系统既能与各部门使用的分类相衔接，又满足当前和今后需要，为土地管理和调控提供基本信息，还可根据管理和应用需要进行续分。本分类系统能够与以往的土地分类进行有效衔接，不至于造成土地基本信息“断档”。
据国土资源部有关负责人介绍，由于客观历史原因，多年来，我国土地资源分类标准不统一，土地资源基础数据数出多门、口径不一、数据矛盾，对于国土资源规范化管理和国家宏观管理科学决策带来了不利影响。土地利用现状分类标准的统一，将避免各部门因土地利用分类不一致引起的统计重复、数据矛盾、难以分析应用等问题，对于科学划分土地利用类型、掌握真实可靠的土地基础数据、实施全国土地和城乡地政统一管理乃至国家宏观管理和决策具有重大意义。 土地管理是国家为维护土地制度，调整土地关系，合理组织土地利用所采取的行政、经济、法律和技术的综合措施。一般而言，国家把土地管理权授予政府及其土地管理部门。因此，土地管理也是政府及其土地管理部门依据法律和运用法定职权，对社会组织、单位和个人占有、使用、利用土地的过程或者行为所进行的组织和管理活动。 土地管理是一项古老的政府职能。有了国家，就有了土地管理。古代国家的土地管理职能较为简单，主要限于土地财产制度的管理。到了近代，土地管理的职能发生了深刻变化，已突破了传统的土地财产制度范围，开始进行土地利用管理，并且，随着工业化和城市化进程的加快，土地利用管理日益深化。到了现代，随着环境和生态保护问题的提出，土地利用管理又融入了环境和生态保护的内容。根据我国的国情，我国土地管理的内容主要有以下几个方面： （1）地籍管理，包括土地利用现状调查、地籍调查，土地利用动态监测，土地登记、土地统计、土地权属管理和地籍档案管理等内
中国现行的土地征收制度 姓名：曾强 单位：江西应用职业技术职业学院国土资源工程系11土管01班 摘要：中国现行的土地征收制度是根据历史发展形成的，符合了一定的中国土地国情，并且有中国法律制度的规范保障。但在实践过程中，发现了好多问题，中国现行的土地征收制度存在着很多缺点和不足。为此本论文通过分析目前土地征收制度的法律规定、现状以及征收程序，借鉴国外发达资本主义的土地征收制度，分析其中的弊端，提出完善中国现行土地征收制度的建议和方法。 关键词：土地征用、征地补偿、公共利益、土地所有权
一、中国现行征收制度的法律规定 (一)、中华人民共和国宪法的有关规定 1.关于土地所有权的规定 《中华人民共和国宪法》第十条规定：城市的土地属于国家所有。 农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。 2.关于国家征收土地的规定 国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 (二)、《中华人民共和国土地管理法》的有关规定 1.关于土地所有权的规定 第二条：中华人民共和国实行土地的社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制。 2.关于征收土地的规定 第二条：国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征收或者征用并给予补偿。 第四十三条：任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。 前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。 二、中国现行征收制度的现状和征收补偿办法 (一)中国现行土地征收制度的现状 中国现行的土地征用制度的具体内容是由《中华人民共和国土地管理法》及土地管理法实施条例所规定的。除了农村集体和个人为了兴建乡镇企业或者村民住宅外，土地管理法禁止任何单位和个人使用农民集体所有的土地进行建设。当建设单位确实需要使用农村集体所有的土地时，必须经过土地管理主管部门批准，通过国家征用将农村集体所有的土地转化为国家所有的土地，然后通过出让或者行政划拨方式取得国有土地使用权。土地管理法也规定了各级政府对于征用各类土地，包括基本农田、基本农田以外的耕地和其他土地的审批权限。根据自
中国土地管理十大弊端或十大不足 土地腐败问题已经成为制约中国房地产发展的一颗“毒瘤”。国家监察部门无时不刻都在打击土地腐败。但是腐败依然层出不穷的滋生蔓延。其实认识土地腐败问题，必须从根本认识中国土地管理制度所存在的局限性和缺陷性，只有从制度本身出发，认识和解决制度本身存在的问题，才能解决好土地腐败问题。 目前中国实行着一种独特的土地制度，但其与世界潮流格格不入，与经济规律背道而驰，严重掣肘了科学发展观理念的践行。 一、土地产权制度残缺不全 土地产权的核心是土地财产的所有权，相关权利在大陆法系国家一般有：地役权、永佃权、地上权、典权、抵押权、租赁权等等。中国土地管理中的一个基础性缺失就是长期以来没有建立有效的现代土地产权制度：一是缺乏对土地产权（包含土地财产权及他项权利）的明晰界定和解说；二是国有土地所有权主体抽象、虚置，所有人与代理人之间没有理清界限和责任；三是集体土地所有权有多个主体代表，模糊不清；四是集体土地所有权处于弱势地位，将集体土地以“所有权”称谓之，实乃名不副实。经济学认为，制度创设的过程，本质上就是各种利益主体矛盾激荡与博弈的过程，而产权制度黑洞正是寻租和腐败活动猖獗、农民丧失参与制度创设博弈过程的重要根源。 二、土地征用制度被滥用 中国的土地征用制度具有征地主体的唯一性、征地行为的强制性、征地条件的补偿性、土地所有权的转移性等特点。可以说，现行征地制度的实质是从农村和农民身上“抽血”来积累工业资金，忽视了农民的土地权利。这是社会矛盾凸显、越级上访不断的症结所在。我国土地征用的有关法律规定缺乏对公益性要件的实质限制，任由各级行政机关自行解释，代理人自由裁量权太大，不仅导致政府滥用征地权，而且容易出现权力腐败。同时，征地程序不透明、不公平，被征地农民知情权被剥夺，公民财产权利被侵犯。在这种制度笼罩下，集体土地成为政府和开发商敛财的聚宝盆。 三、征地补偿制度极不合理 中国的征地补偿制度实质上已演变成一种对农民利益明目张胆的掠夺行为，主要表现在：①征地补偿标准太低，而且按倍值计算依据不足。②按三年平均产值测算不合理也不科学，它没有综合考虑土地的各种因素。③安置方式简单。对被征地农民习惯上只考虑给予经
土地权利制度历史变迁 一、单项选择题 (每题的备选答案中，只有一个最符合题意) 1. 土地权利的内容集中体现在土地上。 A.使用权 B.所有权 C.收益权 D.处分权 答案：B [解答] 在古代和近代传统经济社会中，土地作为最重要的生产资料，其权利内容集中体现在土地所有权上。 2. 以下关于我国历史上土地权利制度的表述，错误的是。 A.原始社会时实行土地共有制 B.奴隶社会时土地归奴隶主和农奴主所有 C.封建社会时期土地私有制一直盛行，至明清时期达到顶峰 D.半封建半殖民地时土地制度特点是土地私有化更加集中，同时具有地主和殖民地的性质 答案：C [解答] 封建社会时期实行过土地均田制。 3. 原始社会的共有制主要存在于。 A.虞夏之前 B.商纣之前 C.周代初期 D.春秋战国时期
答案：A [解答] 我国虞夏以前，农业技术落后，人们多用烧田法开垦农田。当时商人处在父系氏族社会发达时期，按血缘关系组成村落，群聚而居；同时依靠村落旁的土地生存和生产，生产成果公平分配，而且排斥其他村落人进入使用；耕地以外的牧场、原野、山林等，由村民共同使用。 4. 奴隶主和农奴主所有制建立于。 A.夏 B.商 C.周 D.隋 答案：C [解答] 周朝建立以来，朝中贵族与众亲戚可各分得若干土地与奴隶，建立起奴隶主和农奴主所有制。 5. 实行井田制的朝代是。 A.隋朝 B.唐朝 C.周朝 D.明朝 答案：C [解答] 隋朝和唐朝实行的是均田制，明朝实行屯田制。 6. 在井田制下，土地属于所有。 A.奴隶主 B.农奴
C.国王 D.国家 答案：C [解答] 在土地使用中，土地被划分为“井”字状，因此，史称井田制。在井田制下，领主(奴隶主或农奴主)的公田和农奴的份地都不属于个人私有，而是归统治国家的大奴隶主所有。 7. 我国古代和近代土地所有权制度自成体系，土地私有制形成于时期。 A.封建社会 B.奴隶社会 C.原始社会 D.半殖民地半封建社会 答案：A [解答] 春秋战国时期，农业技术有了很大进步，农业生产率大大提高，商业日趋发达。在土地方面，整理田土、区分土地等级，以作为征收土地赋税的依据。战国时期，土地已有买卖，且有贫富之别，土地私有制已确立。 8. 均田制结束于。 A.隋炀帝时期 B.唐玄宗时期 C.唐德宗时期 D.宋太祖时期 答案：C [解答] 均田制历经北魏、北齐、北周、隋唐及至唐德宗建中元年(公元780年)，杨炎为宰相，实行两税法时，均田制结束。
读《中国土地制度史》 中国土地制度的历史研究，因为牵涉到太多的实际社会政治问题，一直不是一个简单的学术问题。历代的研究者在研究时往往打上“主义”或“性质”的标签，使得本来复杂的问题更加神秘。赵冈、陈钟毅夫妇于20世纪末合著的《中国土地制度史》由于没有受到历史界、经济史界那些固有成见的束缚，采用简单的解构方法反而给人耳目一新的感觉，引起学术界的重视，该书于1982年获得了“行政院”金鼎奖。 一、本书的主要内容： 全书共计28.5万字，将土地制度史分成几个专题来论述，共分八章，分别是土地所有权制、耕地面积之变动、人口与耕地、耕地的分配、农业经营方式之比较、历史上的经营地主、历史上的租佃制度、结语。 第一章讲述土地所有权制，将中国古代土地制度分为上古井田制和秦汉以后的土地私有制，使复杂的土地制度问题简单明了。作者得出结论：自战国以后“私有土地是中国历史上最主要的土地所有权制度”。作者进一步表明自己的观点，土地私有的标准是自由使用权、自由买卖以及遗赠之权。然后再分析某些朝代对于土地私有的限制方法，主要包括各个朝代的限田政策和实行了近三百年的均田政策。最后作者还专门论述了政府经营的土地以及政府作为薪俸拨给在职官吏的土地。 第二章耕地面积之变动，作者先厘清历代度量衡的变动，以建立一个统一的数值单位。然后分述各个朝代政府土地丈量情况，作者在做了一番计算后，得出了一个历代耕地面积统计表，统一以现在的亩制为标准，通过此表可以看到从西汉到清中期的1800年中，中国耕地恰好翻了一番，从5亿亩上升到10亿亩。此外在本章中作者还对南宋时出现，流行于明清的鱼鳞图册单独提出，祥加讨论。读者读到这里，显然会发现中国古代的人口增长是远远超过了耕地增长的。因此，作者安排第三章人口与耕地，首先讲历史上的人口统计，大量援引已有的研究成果来校正，推算各代的人口数，以此显示人口的循环波动性。作者得出结论：中国古代在太平时期人口增长率一般在0.6%—1%之间。紧接着分析人口循环的成因，作者认为中国的人口循环是与历代的治乱循环相关，是治乱循环造成的结果，
中国建国以来土地制度的变迁 摘要: 农村土地始终是中国农村的核心问题。研究中国农村土地制度,就不能不看到土地背后的利益博弈,正是土地利益的博弈推动着土地制度的形成和变迁。建国后农村土地制度经历了土地改革运动、合作化到人民公社、土地承包制的历程。目前,土地在国民经济增长中扮演着重要角色,但现行土地制度也面临严峻挑战,必须从深层次方面探索土地制度改革。关键字: 中国土地制度变迁 一、为什么会发生制度变迁 在国际环境和国内现实约束下，国家采取最优的土地制度维持社会稳定和经济增长，当国际国内形势发生改变，原有的土地制度对于国家来说不经济，国家会主动进行制度变迁，稳定各方利益，促进经济增长。 二、我国建国以来土地制度变迁可分为三个阶段 第一阶段:1949-1955土地改革阶段。 土地改革正真实现了“耕者有其田”。改革法规定以乡为单位，没收土地及其他生产资料，按人口公平无偿的分配给无地少地的贫农。国家在激发农民生产积极性的同时，也提高其政治权威。 土改完成之后为了解决农业生产面临的农机具和农田水利等问题开展了互助合作运动，有利于生产力的提高和农业基础设施的改善。 第二阶段:1956-1978土地集体化时期。 1950年开始合作化运动、1956设立年高级社、1958开展人民公社化运动，变土地由农民私有转变为集体所有，将分散的家庭经营变为集体统一经营，为农村提供了公共积累，也为农村基础设施建设提供劳力和资金，但是这种经营方式国家从农民手中拿走太多，挫伤农民生产积极性。 第三阶段:1978年之后家庭承包阶段 在农村实行家庭联产承包责任制度，使土地所有权与经营权分离分离。1982-1984推行大包干小包干等方式的农业生产责任制，到1984年全国几乎全部实行家庭承包联产责任制。1984年中央要求将土地承包期延长到15年不变，1993年又提出延长30年承包经营权不变并允许有偿转让的政策，加强了农户产权。2004年免除了农村的税费，农村基础设施和技术条件大大提高，农业增长迅速。 三、农村土地制度改革历程的启示 1、土地改革要与经济发展阶段相适应,根据社会历史发展的需要适时的不但推进农村工作制度的创新。 2、尊重农民的选择，进一步理顺产权关系，保护农民的利益，调动农民积极性。 3、推进农业适度规模经营，提高农业的生产率和专业性。 4、改革农地产权制度，明晰产权归属、稳定土地承包制、调整产权结构。 参考文献： [1]秦建军，建国以来我国农村土地制度的嬗变[j]，经济问题探索，2011(2)。 [2]中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定[m],，北京人民出版社.2008。 [3]温铁军，三农问题与制度变迁[M],北京，中国经济出版社，2008年P290。 [4]林毅夫，制度、技术和中国农业发展[M]，上海，上海人民出版社，2005年P80-82。
简论中国历史上地主经营方式的演变(一) 近几十年来，西方经济学家曾发表了许多篇极重要，而且颇富创意的有关农业租佃制度的理论研究（注：例如下列几篇作品：Forinstance:P.K.BardhanandT.N.Srinivasan,"CropsharingTenancyinAgriculture:ATheorcticalandEm piricalAnalysis,"AmericanEconomicReview61(March1971):48-64,S.N.S.Cheung,TheTheoryofShare Tenancy.(Chicago:UniversityofChicagoPress,1969),J.C.Hsiao,"TheTheoryofShareTenancyRcvisited," JournalofPoliticalEconomy83,No.5(October1975):1023-32,A.y.C.Koo,"TowardsaMoreGeneralMod elofLandTcnancyandReform,"QuarterlyJournalofEconomics87,No.4(Novcmbcr1973):567-80,J.D.R eidjr.,"SharecroppingandAgriculturalUncertainty,"EConomicDevelopmentandCulturalChange24(A pril1976):549-76,andJ.E.Stiglitz,"IncentivesandKiskSharinginSharecropping."ReviewofEoonomicSt udies41(April1974):219-56.），可供我们研究中国土地制度史参考，帮助我们走出经典理论的狭小天地。这些论文涉及到一个基本概念——一般均衡(generalequilibrium)。古老的地租理论认为，从资源配置的观点来评价，经营地主的农场比租佃地主的农场优良，因为经营地主在他已知的耕地面积上将使用劳动力，使其边际产量恰好等于他支付的边际工资成本，此时经营地主的净所得达到最大化，而所投用的土地资源与劳动力资源都是恰到好处。此时资源配置的效率最佳。如果换成租佃制，佃户只能拿到边际产量的一部份，所以只愿意投入较少的劳动力，因而无法达到资源的最佳配置。新的地租理论，也就是一般均衡论，则完全推翻了上述古老的地租理论。一般均衡论是筑基于两项基本假设。第一，土地产权私有，私有产权包括自由选择经营自己财产的权利。第二，人们有人身自由，可以自由决定如何使用其劳动力。地主利用财产权，选择对他最有利的，也就是净所得最高的地土经营方式；佃户则选择最佳方式来投放劳动力，以取得最高净所得。对地主而言，如果乙经营方式优于甲经营方式，他就会放弃甲经营方式而改采乙经营方式。对于佃户而言，如果乙处的收入高于甲处，他也会改投他的劳动力。这样竞争选择的结果，各种土地经营方式的最后结果会彼此看齐，不分辕轾。因此，各种不同的地土经营方式可能同时并存于一个社会，维持这样的一般均衡状况。中国自秦朝以来就建立了私有制财产制，大半的耕地在大多时期属私人所有，握有耕地产权之人享有选择土地经营方式的自由。自秦朝以来，大多数人民属于编户齐民，享有由由支配其劳动力的权利。这里我们是指人们有选择的自由。有的时候，一旦选择确定，其支配劳动力的自由可能丧失，譬如说，一旦决定自卖为奴，其劳动力便将由主人支配。总之，从秦朝开始，中国就具有出现一般均衡的条件。事实上，秦汉时期的中国社会确实呈现耕地经营制度的一般均衡状态，多种经营方式并存。此后两千年，中国境内的资源存量（如耕地与人口数量）及其他生产条件发生变动，有的经营方式变得相对的不利，人们便调整他们的选择，结果是有的地土经营方式被淘汰，在社会上自然消失；而相对有利的经营方式得以保存下来或推广。在下面讨论土地经营方式的演变过程中，我们只限于私有土地，只有在私有耕地上土地所有人握有产权，可以选择经营方式，至于国有土地、公田、学田、官田、屯田、职田等，另有决策过程，不能任由私人选择。有的时候，甚至公有土地也是仿照最通行的私产经营方式。在私有土地方面，我们也不去讨论自耕农的经营方式，因为尽管历朝的自耕农人数众多，他们的经营方式相当一致，而且历朝很少变化。我们要讨论的是地主的经营方式，他们握有土地，但缺少足够的劳动力，不得不向外寻求劳动力。不同经营方式的区别主要表现在取得劳动力的方式。也因此，不同经营方式的相对优势主要是取决于劳动者的工作意愿，不同来源的劳动者表现出不同的工作意愿。至于生产的规模经济，在机械化耕作出现以前，其影响十分有限。首先被淘汰的土地经营方式是以奴隶耕作。在秦以前，中国只有官奴婢，而无私奴婢。官奴婢不能做为农场劳动力的主要来源。第一，官奴婢是战犯及刑事犯改降而来，为了取得官奴婢必须维持十分强大的权力机构，其交易费用奇高。第二，官奴婢的来源缺乏弹性，不能按农业生产的需要来调整人数，奴隶太多养活起来不经济，奴隶太少又恐不