公共政策论文范文集锦
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试论利益集团对我国公共政策的影响
学术界对利益集团的概念有诸多说法。20世纪50年代,戴维?杜鲁门首次提出“利益集团”的称谓,他认为利益集团是任何建立在享有一个或更多共同看法基础上,并且向社会其他集团或组织提出某种要求的组织。”英国学者格雷海姆?威尔逊在其著作《美国的利益集团》中写到“一个利益集团是一种组织,它设法代表一些有着一种或几种共同利益或共同信念的个人或集团。”
这里,我们可以对其作出这样的定义:利益集团是在某些方面拥有共同利益或共同态度的社会成员所联合而成的社会组织。它以增进组织成员的共同利益为目标,时常通过其组织优势对政策的制定者施加一定的压力的方式来达成其目标,所以也称为“压力集团”。
一、我国的利益集团及其在政策制定过程中的影响
(一)我国利益集团形成的背景和现状
改革开放以前的中国,社会大众的现实利益分化尚不明显,传统的政治话语断然否认不同社会阶层存在着利益上的差别,因此不承认利益集团的存在。改革开放和发展社会主义市场经济以来,社会阶级阶
层结构分化剧烈,新的利益阶层逐步形成,各种利益取向的利益群体也不断涌现,活跃于社会经济、政治、文化领域,并积极通过各种途径扩大其影响,向政策制定者表达其利益诉求,或者提出各种政策意见和建议,以期影响政策结果。在这样的社会现实下,利益集团一词才大方地进入了人们的视野,成为分析和研究我国社会变迁、政治治理的又一崭新视角。
1.我国利益集团形成的背景和条件
(1)改革开放和发展社会主义市场经济以来,我国的经济成分、组织形式、就业方式和分配方式日益多样化,社会利益结构不断分化重组,社会利益群体日益多样化,这使利益集团的大量形成和逐步发展具有了客观的社会基础。
(2)公民利益意识的觉醒和维权意识的加强,特别是具有相似利益的人们为维护和实现共同利益的集团意识的形成(集团意识是客观上具有共同利益基础的社会群体,对自身利益的认知以及运用集体力量实现或维护其利益的意愿和倾向),为利益集团的产生提供了心理基础。
(3)政治民主化法治化进程的加快以及党和政府在保障公民权利方面卓有成效的改革与发展,为利益集团的形成提供了宏观的政治条件和制度背景。
(4)现代交通与信息技术的发展使得人们之间的联系日益方便快捷,大大节省了利益群体的组织化成本,为利益集团的形成提供了现代技术支持。这些条件的聚合使得我国利益集团的大量形成成为一种客
观的必然趋势。
2.我国社会利益集团的基本形态和种类
中国现有社会利益集团,总体上说,大多并没有完备的组织形态,也没有固定的组织架构,只是松散地、自发地、临时性地“结伙”,以协同行动,表达其特定的利益诉求。部分有规范组织形式的利益集团,多以社团、协会、商会、联合体(会)、委员会等形态存在。也有以帮派、行会等形态存在的利益集团。
目前,中国民政部把全部社会团体分成四类:一是学术性团体,指从事自然科学、社会科学一级交叉学科研究的团体;二是行业性团体,指由同行业的企业自愿组织的团体,如行业协会;三是专业性团体,指由专业人员组成或以专业技术、专门资金为从事某项事业而成立的社会团体;四是联合性团体,指人群的联合体或团体的联合体。
(二)我国利益集团在政策制定过程中的影响
我国目前正处在社会转型期,日益分化的利益格局使得利益集团的产生难以避免,同时,渐趋成型的各种利益集团已经对我国公共政策的制定产生了巨大影响。目前我国社会利益集团在公共政策制定过程中,对政治生活会产生怎样的影响?手段是什么?后果如何?下面我们分别进行分析。
1.影响方式
(1)说服。即利益集团采用拜访、书信、递交研究报告结果等方式,对有关的决策者进行劝说,明确表达民众的需要,这里,说服的理由往往不在于其自身的利益,而是投其所好,分析这样做对各方的好处,
它是通过正规渠道的进行的,它不以金钱为基础实施,因而绝不同于美国利益集团的游说。
(2)利用专家顾问团体。党、政府、人大为了保证决策的科学化、民主化建立的大量的咨询机构、智囊团,聘请了大批各行各业的专家为顾问,许多利益集团就可以利用本集团内的专家顾问团体与决策机关的智囊机构保持密切的关系,对政策制定和决定施加重大影响。
(3)需求社会同盟。即当利益集团自身不足以影响政策制定时,可以与其他有利害关系的集团结成联盟或运用传播媒体以争取尽可能多的民众的支持,从而对决策者形成强大的压力,使有关利益集团的意愿所针对的问题被提上决策日程或重新考虑。
此外,利用个人关系、寻求代理者,按一定准则都是我国利益集团对政策制定施加影响的方式"
2.影响的渠道
(1)党和政府。它们是利益团最重要的利益表达渠道,一般情况下,在涉及集团利益比较广泛,带有根本性和全局性的问题上,利益集团常与执政党进行沟通,而在可能较少牵涉其他集团引起政治冲突的不大的问题上,利益集团则采用与政府接近的办法,在预先设定的政策范围内活动
(2)立法机构。我国立法机构并不是惟一从事决策的机构,重要的政策决策权主要集中在党和政府手中,这是立法机构作为利益表达渠道的功能受到很大的限制。尽管如此,作为立法机构的各级人民代表大会是代表人民利益的,因而利益集团也可利用自身优势,在社会中展
开调查,搜集信息,向各级人大反映人民的意愿,并提供相应的可供选择的政策方,从而对全国人大以及地方各级人大的决策施加影响。
(3)大众传播媒介。利益集团可以通过传播媒介向公众传送特定的信息,争取大众舆论的同情和支持,以引起决策者对某些容易忽视的问题的重视。中国正迈向更加开放的社会大众传播媒介将成为公众和利益集团向决策者转达利益要求的重要渠道。
二、利益集团影响下对我国加强政府能力建设的思考
(一)加强政府能力建设的必要性
随着社会经济的发展,社会成员之间的利益将越来越分殊化、多元化和异质化,人们的利益意识会越来越自觉,组织化程度会越来越高,社会利益集团会越来越多,利益集团之间的关系会越来越复杂,在社会政治生活中的影响力也会越来越大。
客观而言,利益集团影响公共决策并非都是坏事,但必须有个前提,这就是,社会中存在多个力量相近的利益集团,它们之间的博弈能够形成一个大致均衡的利益格局。由于我国是社会主义的国家,又实行中央集权式的统治,这些都限制了我国利益集团在国家的政治生活中进行各种活动。而且我国利益集团是在改革开放后形成和发展起来的,有的是原先的组织演变而来的,和政府有着不可分割的血脉联系,自身的发展又不够成熟和完善,再加上我国自身文化的特点所熏陶,使得我国的利益集团在转型期不能民主、平等而又赋有效率的参加国家的社会和政治生活,从而陷人了参与政治活动、表达利益要求和心声而又遇到诸多障碍和困难的困境中。
不难看出,我们现在的问题是,利益集团的政治化趋势越来越明显。与此同时,强势利益集团太强,弱势利益集团又太弱,后者根本构不成对前者的制约。这样势必出现由某个利益集团影响甚至操控公共政策的情况,从而将严重破坏公共政策的公共性与正义性,使政策沦为精英、有钱人的工具。更严重的问题还在于,在现行决策体制下,部门和地方容易被利益集团所“俘获”,形成一种“合谋共生”关系。在这种环境下,政府面对的不再是势单力薄的个体管理对象,而是组织化、集团化的行政相对方。这时,政府是否有能力均衡公正地协调好各利益群体和利益集团的利益,是否有能力妥善应对各利益集团的政治压力,始终代表和维护最广大人民群众整体利益和根本利益,是否有能力使各利益集团的愿望和诉求在政府决策中得到充分的表达和有效的整合,能否防止某些利益集团将自己的利益凌驾于公共利益之上而成为既得利益集团,这些问题不仅是中国现代化进程中具有重大现实意义的理论问题,也是具有重要理论意义的现实问题。因此,加强政府能力建设是利益集团政治化条件下中国政治与行政发展的必然要求。
(二)提升政府能力的途径和方式
1.提升政府对不同类型利益集团的调控能力
在利益多元化条件下,所有合法利益集团的所有合法利益都不应该忽略,但也应该明确,那种让所有的利益集团都满意的“帕累托”型的政策将很少存在。这时,最重要的是必须考虑并满足最大多数人的利益要求。要代表和实现最大多数人的利益,政府就必须提高自己的调控能力,根据不同利益集团的形态、性质、资源,采取不同的方针政
策进行调控。
(1)打击违法利益集团,保护合法利益集团,扶持公共利益集团。对于非法利益集团,无论是其追求的是非法的利益还是以非法的手段追求利益,都必须依法予以打击和制裁,并从源头上铲除其生存和发展的土壤,特别要注意防止和铲除那些披着合法外衣的非法利益集团;对于那些得到国家法律法规许可、经有关部门登记注册的社团性利益集团,政府必须采取有力措施保护其合法权益不受侵犯;对于那些虽未经政府有关部门审批,但其追求的是合法利益的民间性利益集团,公民自助性与兴趣性组织等,其合法权益也应得到承认、重视和保护;对公共利益集团,政府要予以扶持。
(2)限制和规范特殊利益集团。目前,影响比较大的特殊利益集团主要是那些以地区、部门为依托,借助公共权力获取利益具有垄断地位的企业、官商不分的企业等。对这些特殊利益集团,应逐步进行限制和规范:在承认其既得利益的基础上,限制其垄断特权,规范他们行为,重新建立商业游戏规则,迫使它们由靠垄断、寻租转变为依靠技术创新、高质量服务、良好信誉等谋求利益最大化;同时,尽可能地引入有效的竞争机制,打破既得利益集团的垄断地位。
(3)关怀社会弱势群体,提高他们的组织化程度。目前,弱势群体的利益得不到有效维护是当前影响社会政治稳定的重要因素,而他们利益得不到维护的一个重要原因是他们的组织化程度低,他们的声音难以引起人们和决策者的注意。因此,提高他们的组织化程度,培植与他们利益一致的组织是必要的。
2.提升政府尤其是中央政府的整合能力
利益整合是政府的一项基本职能。社会利益越是多元化、集团化,利益关系越是复杂化,利益整合就越重要。在利益多元化和利益集团政治化的条件下,在我们这样一个多民族的发展中大国,如果没有一个有权威的利益整合中心,利益冲突的协调就非常困难,整个社会是很容易搞散的。不仅现代化实现不了,而且必然陷入混乱的深渊。因此,提高政府、特别是中央政府的整合能力,这是中国特殊国情的特殊要求。
(1)提高思想整合能力。即提高政府运用政治符号和思想文化资源在各利益集团之间制造共识的能力。在利益多元化的情况下,政府如果没有思想整合能力,社会就会患上意识形态的“失语症”,各个利益集团的意识形态必将争吵不休,社会的精神秩序就会被瓦解。因此,应该通过意识形态的变革和创新,保持政府所倡导的意识形态的影响力、吸引力、感召力和主导性,在全社会形成共同信念和精神支柱。
(2)提高精英整合能力。对于正在领导现代化建设的政府来说,必须具有将现代化各阶层的代表人物、优秀分子通过各种渠道吸纳到现行的政治体系的能力,防止他们在体制外进行政治动员。这意味着,在反对政治多元化和多党制的同时,政府必须要提高自己所代表的社会利益的广泛性,扩大现有政府体制对合法利益集团的包容性。
(3)提高经济整合能力。通过政府的政策。如税收政策、区域发展政策、社会保障制度、转移支付制度等,防止和化解贫富两极分化的趋势,维护社会的整合和协调发展。
(三)提升政府的自主能力
自主能力是政府维持自身自主性、使政策过程免受特定利益集团左右的能力。政府的自主性是相对于各利益集团而言的。政府本身是一种独立的力量,具有自己独特的活动、利益和运作手段。政府自主性的决定因素是其所代表的利益与社会上各种单个或集体形式特殊利益相脱离。如果政府没有较高的自主性,它就有可能被某些利益集团所左右,就不能在各利益集团的搏弈中处于超然地位,就不能公平地代表好、维护好和实现好社会公共利益。因此,在社会利益多元化、利益集团政治化条件下的政府治理中,政府的自主能力建设非常重要。
1.要防止政府自身成为特殊利益集团。如果政府及其工作人员公开或半公开地追求自身的部门和小团体利益,或者在政策制定上明显倾向于强势利益集团,就将使政府在公众心目中丧失其成为社会公平代表的象征意义。
2.要防止利益集团的结盟,尤其是社会利益集团与政府内部特殊利益集团的结盟。如果利益集团之间在利益的驱动下进行某种形式的结盟,将对政府的自主性和权威提出挑战。例如厦门远华走私案、湛江走私案等实质是社会的非法利益集团与政权机关内部非法利益集团的结盟,这种结盟的结果使地方政权完全丧失自主性和公共性。
3.要慎重对待一些利益集团跨地区、跨行业的组织发展,特别要防止出现与现行政治体制分庭抗礼的全国性政治利益集团。例如我们都知道的“法轮功”组织,从一个区域性组织逐步转化为全国性超大组织,从一个以健身强体为宗旨的利益集团转化为一个反政府的邪教组
织和国外敌对势力的工具。从中我们可以看出,对任何利益集团组织的迅速扩展要有高度的政治敏锐性,防止它们在一定的条件下转化为挑战现行政治制度权威的全国性政治利益集团。
三、结束语
利益集团是现代政治的重要元素,在许多西方国家被看成政治生活中的常态。改革开放以前的中国,社会大众的现实利益分化尚不明显,传统的政治话语断然否认不同社会阶层存在着利益上的差别,因此我国是不承认利益集团的存在的。改革开放以来,尤其是九十年代中后期,随着中国经济市场化的推进和改革开放的不断深入,社会阶级阶层结构分化剧烈,社会利益结构也发生了深刻变化,原有的社会利益格局被打破,新的利益阶层逐步形成。各种利益取向的利益群体也不断涌现,活跃于社会经济、政治、文化领域,并积极开展社会参与,通过各种途径扩大其影响,向政策制定者表达其利益诉求,或者提出各种政策意见和建议,以期影响政策结果。面对这样的社会现实,利益集团一词终于大大方方地进入了人们的视野,成为分析和研究我国社会变迁、政治治理的又一崭新视角。在社会利益多元化、利益主体组织化、利益集团政治化条件下,社会利益集团不断形成并进入政治过程是新形势下我国政府行政环境的一个重要特点。中国政治发展的一个必然要求是加强政府能力建设,提高政府对各利益集团的调控能力、整合能力和自主能力。政府是否有能力均衡公正地协调好各利益群体和利益集团的利益,不仅是中国现代化进程中具有重大现实意义的理论问题,也是具有重要理论意义的现实问题。
我国高等教育政策评析
教育政策可以简要地定义为一个国家为实现一定历史时期的教育发展目标和任务而制定的关于教育的行动准则｡教育政策的重要性是与教育成为国家事业和公共事业紧密相联的｡“在近代国家出现之前,教育被看成是私事,因而不时兴教育政策｡随着近代国家公共教育制度的确立,国家的教育政策变得重要了｡”〔1〕由此可见,教育政策乃是直接规约与指引教育发展的重要引导｡
一､教育政策与我国高等教育的历史性发展
(一)教育政策的拨乱反正与高等教育的蓬勃发展
20世纪70年代末以来,我国高等教育的发展是在改革开放的总政策指引下推进的｡ 改革开放的第一步是教育战线的拨乱反正｡这里的政策之“正”,有正常､正确之义,而政策本身又寓含着一种求发展､求创新的意蕴｡恢复高考这一教育政策的出台,为当时在全社会营造尊重知识､尊重人才和“不拘一格降人才”的气氛起到了十分重要的引导作用｡恢复高考之后,我国开始着手建构具有自身特色的高等教育层级体系｡1980年2月,五届人大十三次会议通过了《中华人民共和国学位条例》,这部条例的颁行与实施对于“促进我国科学专门人才的成长,促进各门学科学术水平的提高和教育､科学事业的发展以适应社会主义现代化建设的需要”〔2〕,都具有十分深远的意义｡
(二)教育政策创新与高等教育的体制改革
20世纪80年代中期以来,我国高等教育的改革主要以体制改革为重心,并通过体制改革来促进教育发展的｡1985年发布的《中共中央关于教育体制改革的决定》指出,中国建设事业成败的关键在于人才问题,而要多出人才,出好人才,就要进行教育体制改革,扩大办学自主权,调整教育结构｡在这一新政策精神的指引下,我国高等教育的体制改革开始有声有色地推进｡20世纪90年代以来,我国高等教育的体制改革不断深入并且取得了突出的进展与成效｡ 高等教育机构不仅逐步形成了以国家举办为主,社会各界积极参与举办的新格局,而且还改革了高等教育的管理体制,建立了国家和省级政府两级管理的新体制｡〔3〕我国高等教育体制改革的逐步深入及其取得的突出进展与成效,与高等教育的政策创新是密不可分的｡
(三)高等教育大众化政策与高等教育发展的新目标
实现大众化是我国关于高等教育发展的重要政策决定,它反映出我国高等教育发展的新目标与追求｡实现高等教育大众化的政策决定所具有的创新意义,决不囿于高等教育发展及整个教育事业的发展,这是新世纪国家进一步贯彻科教兴国战略的重大决策,它指向的是综合国力的增强与中华民族的伟大复兴｡
二､我国高等教育改革政策的特征
我国高等教育能得到迅速而健康的发展是与国家教育改革政策的引导分不开的｡回顾我国几十年来的教育政策,不难发现
有以下几个共同特征:
(一)教育政策的制定保持了连贯性
教育改革政策的一致性和连贯性是教育改革政策科学化和有效性的重要保证｡在19 85年开始的教育改革过程中,党和政府制定了周密的改革方案,多次召开教育工作会议,从区域性试点入手,逐步推动改革进程,保证了教育政策的衔接和改革步伐的渐进性,使高等教育改革得以稳步前进｡
(二)教育政策的内容以体制改革为主线
教育改革是以思想观念的改变为先导,以教学改革为核心,以体制改革为关键的｡ 因此,从制定《中共中央关于教育体制改革的决定》起,党中央就明确指出教育改革要以体制改革为主,并在每一部文件中都详细规划了我国教育体制､投资体制､招生和就业体制､内部管理体制的具体改革目标和措施,使各级各类教育改革活动都在体制的规范下有序进行｡
(三)教育政策的实施以区域化为主,以局部带动整体
首先,从地理位置上来看,教育改革政策以东部地区的省､自治区､直辖市为主线,逐步向西部推进,利用东部的人才和经验带动西部乃至全国的快速发展;其次,从教育提高经济增长点入手,逐步促进教育普及化､全球化､终身化,与世界教育并轨;最后,从改革教育观入手,改革教育制度体系､教育内容和方法,完成教育体系的全面更新｡
(四)教育政策的取向是教育的法制化､经营化
､大众化
1.法制化｡1978年以来,党和政府制定了一系列教育法律､法规和规章,如《中华人民共和国教育法》､《中华人民共和国学位条例》､《中华人民共和国高等教育法》等｡这些文件不仅维护了公民受教育的权利,而且规范了市场经济体制下高等教育发展的规模和速度,也保证了高等学校充分行使国家宏观指导下的办学自主权｡
2.经营化｡1993年的《中国教育改革和发展纲要》指出“科技要面向经济”,高等教育要培养直接参加社会主义建设的“应用型人才”｡国家注重培养教育市场､就业市场,完善竞争机制,使高校与其他学校､企业联合,发挥高级知识人才的科技创新能力,以产业化的形式进行自我经营,提高知识和经济的国际竞争能力｡
3.社会化｡20世纪90年代初,高等教育大众化理论在我国学术界开始引起广泛的讨论与关注, 政府在1998年将实现大众化正式列为高等教育的发展目标｡例如,教育部在1998年12月24日提出的《面向21世纪教育振兴行动计划》中指出,到2010年,高等教育入学率要接近15%｡15% 的高等教育入学率是高等教育进入大众化阶段的主要标志,由此可见,国家对于高等教育的政策已经从以前的“精英教育”转向“大众化教育”｡
三､高等教育的持续发展与教育政策创新
(一)我国高等教育的发展对政策创新的进一步需求
新世纪初我国高等教育正在沿着已经启动的实现大众化之路向前迈进,从政策的角度来看, 我国高等教育在这一进程中必然会对教育政策的进一步调整､变革与创新不断提出新的要求｡
1.扩招政策需要进一步调整与变革
近年来,扩招的实践表明,扩招政策尽管产生了积极的社会影响,但这一政策的继续实施仍然有许多问题值得深思与研究｡例如,我国高校年招生规模怎样科学地确定;高校招生的科类结构和层次结构怎样才能更趋于合理并保持合理的张力;我国高校现行的招生方式是否有值得商榷之处等这一系列涉及招生政策的问题都有待更科学地解答｡在以实现大众化谋求高等教育新发展的过程中,高校的招生与扩招政策需要适时调整､变革与更新｡
2.高等教育体制需要进一步创新
我国高等教育体制改革虽然已经取得明显的进展与成效,但体制创新的任务依然任重而道远｡首先,高等教育办学体制的改革需要继续深化｡我国民办高等教育已呈发展之势,但民办高等教育在发展过程中也遇到政策界限不清或不明的困扰｡我们既需要有更积极的支持性政策鼓励民办高等教育的发展,又需要使民办高等教育的发展严格遵循政策或法律的要求与规范｡其次,高等教育管理体制的改革需要继续深化｡高等教育管理体制的改革与办学体制的改革密切联系,办
学体制改革的深化必然要求高等教育管理体制改革的深化｡尤其是在加入WTO 之后,我国高等教育的办学形式发生了一些新的变化,这也要求管理体制的进一步创新｡
3.高等教育的质量政策需要深入研究
质量是高等教育的生命线｡“在规模迅速扩大的同时,必须始终把提高教育质量摆在重要的位置,这是实现高等教育持续健康发展的基础和前提,也是代表广大人民群众根本利益的必然要求｡”〔4〕提高高等教育质量,需要有促进质量的良好机制,需要有保障质量的良好政策｡现实的高等教育的规模扩展引发了教育界和社会各界对教育质量问题的关切,高等教育的质量政策研究已成为当下教育政策研究的突出问题｡
(二)促进高等教育政策创新的几点建议
1.进一步加强对高等教育政策的科学研究
一方面,教育研究工作者尤其是高等教育研究工作者应更重视高等教育的政策研究,应把政策研究作为教育研究的重要内容与任务;另一方面,政府决策部门,特别是教育决策部门或决策者要强化对教育政策的研究意识,加强对高等教育决策的科学研究,“促进决策者和学者进行越来越频繁､越来越深刻的对话”,这对于促进高等教育决策的科学化具有十分重要的意义｡
2.坚持保证高等教育公平的重大原则
目前教育中的不平等与不公平是客观事实,在很多时候都与规则不公平挂钩,有的还很严重｡比如公办与民办学校的待遇差
别,由于某些主客观原因,民办教育在法律地位､资源配置､政策扶持方面都没有得到平等待遇,这样一来教育政策就是一种不公平的体现｡这些问题的出现都要求教育政策尽快作出调整｡因此,追求教育公平,实现高等教育的平等是我国教育政策无法回避的价值选择,也是我国教育政策的重大责任｡
3.根据情况及时调整有关高等教育的政策
新世纪高等教育的发展面临的新情况､新问题要求我们对某些既有的政策进行反思,当发现某种政策已有些“不合时宜”时,需要适时予以调整与变革｡由于教育政策对于教育发展具有导引和保障作用,所以政策的制定或调整应该有适度的先行性与超前性｡正因为这样,我们要加强对高等教育发展的科学预测,在此基础上加大高等教育政策法规建设的力度｡
4.加强对高等教育政策的评估
在实际工作中,加强对高等教育政策的评估具有十分重要的作用｡例如,教育政策是否需要调整或修订,是否需要制定新的政策以适应教育发展的新的需要等问题就寓含着政策评估的必要与重要｡同时,高等教育政策的实施状况､政策效益､政策的回应度等问题都需要通过评估来确定｡不断加强对高等教育政策的全过程,尤其是政策执行过程的评估,是实现高等教育政策创新的前提｡
5.促进高等教育决策更加民主化
高等教育政策的真实主体是全社会人民大众,决策者是人民利益的代表者｡高等教育大众化已成为新世纪中国社会发展的重要事业,因此有关高等教育的决策需要进一步民主化和科学化｡随着高等教育的发展,在宏观政策确定的前提下,高等教育的中层､微观政策建设需要特别加强,比如加强院校政策建设就是一个重要方面｡院校政策建设需要高校广大教职工甚至是学生的积极参与,这将使政策创新具有更坚实的民主基础｡
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