本科生毕业论文（设计）
论文题目：中国高速公路融资模式分析姓名：
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特此声明。
作者专业：财政学
作者学号：1107010155
作者签名：
年月日
中国高速公路融资模式分析
Studies on the Highway Investment and Financing Models of China
2015年 3 月20日
摘要
作为一项重要的交通基础设施，高速公路对一个国家经济的发展与社会的进步具有巨大的推动作用。它不仅自身能拉动经济的快速增长，同时作为联系其他生产方式的重要手段也促进了各行各业的发展。随着社会的不断进步，人们对高速公路的需求也在不断增加。但由于我国高速公路各方面制度的不完善导致资金供需不平衡，从而制约了高速公路的发展。因此，研究高速公路的融资特性，探讨其融资的可行性，在制度安排上提供相关保障，为高速公路的的进一步发展营造良好的环境，从而能够促进社会的发展和进步。
本文主要研究的是高速公路融资制度，共分为四个部分。第一部分为高速公路的理论基础，从高速公路的含义及其融资特点和融资的经济学依据等角度为全文论述做好理论铺垫。第二部分立足我国国情，纵向简述我国高速公路投融资制度的演进及现状，并指出其现阶段存在的问题。第三部分放眼世界发展趋势，将关注点放在美国高速公路融资模式的制度安排和发展上，并据此提出我国高速公路融资模式发展的相关启示。第四部分提出建议，力图完善我国高速公路融资模式制度。具体包括简历公路基金制、加大政府财政投入资金的力度；坚持公路收费制度并不断加以完善；优化融资结构，降低融资风险；完善收费公路特许经营，逐步推广PPPs 模式；建立完善的法律制度等。
关键词：高速公路；融资；机制
Abstract
As an important transportation infrastructure, highway plays a tremendous role in both economic progress and social progress. The rapid growth of that not only can promote the economic development, at the same time, as an important means of contacting other mode of production，but also can promote the development of all walks of life. With the development of society, people's demand on expressway has also increased. However, the incomplete of highway led to the imbalance of supply and demand in financial support, which impose restrictions on the development of highway. Therefore, in-depth research on and to create a good incentive environment for the highway financing system have great theoretical and practical significances.
This paper studies the highway financing system. It is divided into four parts. The first part is the theoretical basis of the highway financing system. The second part starts from the reality, discusses the current situation of China's t construction of Expressway, and pointed out some problems. The third part focuses on the comparison with the western developed countries, American especially, and put forward some suggestions on the basis of the comparison, The fourth part is the recommendations on. Specifically, it includes establish a system of highway funds to increase financial investment ; adhere to the road tolling system and improve it; optimize the financing structure, reduce financing risk; complete the toll road concession, and popularizing PPPs mode gradually; establishing perfect legal systems and so on.
Key Words: expressway ; financing ; mechanism
目录
摘要 ........................................................................................................................................... - 1 -ABSTRACT.................................................................................................................................. - 2 -
一、高速公路含义及其融资特点 (1)
二、中国高速公路融资制度的现状和问题 (3)
（一）中国高速公路融资制度的演进及其现状 (3)
（二）我国高速公路融资存在问题 (6)
三、美国高速公路融资模式及其启示 (8)
（一）美国高速公路融资模式 (8)
（二）美国高速公路融资的经验借鉴 (9)
四、完善中国高速公路融资机制的政策建议 (11)
（一）建立公路建设专项基金，稳定和加大政府资金投入力度 (11)
（二）坚持公路收费制度，合理推行收费模式 (12)
（三）优化融资结构，降低融资风险 (12)
（四）完善收费公路特许经营，逐步推广PPP S模式 (12)
（五）完善我国高速公路投融资模式的配套制度 (13)
结论 (14)
主要参考文献 (15)
俗话说：要想富，先修路；要想快富，修高速公路。正是由于高速公路对促进我国经济，提高国防和军事实力具有非常大的推动作用，已经成为衡量一个国家现代化程度的重要标志之一，所以，高速公路建设己被全世界绝大多数国家所重视，我国也不例外。根据 2010 年“全国交通运输工作会议报告”显示，我国的高速公路通车里程已达到 65021 公里，仅次于美国，位列世界第二1。自2011年起，受紧缩的财政政策、国家专项清理收费公路等因素的影响，高速公路建设普遍面临着融资困难。一方面，建设资金不足成为了限制其发展的主要瓶颈；另一方面，社会舆论几乎一边倒地认为高速公路不该收费。从燃油税改革同时高速公路一直在收费引起的社会争议，到近年来一些媒体曾将物流成本增加归于高速公路，再到不久前部分媒体报道其收费暴利，人民群众对高速公路收费制度的不满也日益增加。但建设资金不足和收费暴利哪一个才是事实呢？高速公路到底是哪方面出了问题？正是基于这样的矛盾，才有了本文的写作初衷，笔者希望通过回归高速公路的经济特性来寻找融资与建设主体，通过对高速公路的演进与现状的分析得到它存在的问题，最后通过与美国等西方发达国家的对比分析得到更多的经验，为我国高速公路的发展提供一些参考建议。
一、高速公路含义及其融资特点
何谓高速公路？按照我国《公路工程技术标准》中对高速公路做出的规定，所谓高速公路是指“能适应年均昼夜小客车(小轿车)交通量为25000辆以上，且具有特别重要的政治、经济意义的，专供汽车分道、高速行驶并全部控制出入的公路”2。我国的高速公路设计时速一般在100-120公里左右，而且大部分是全封闭、全立交或者互通式的双向四车道。与其他公路相比，高速公路具有如下特点：一是准公共品性质。公共物品是指，在消费上同时具有非竞争性和非排他性的产品。只具备其中一种特征的为准公共产品，它介于私人物品和纯公共物品之间，包括具有非竞争性、排他性特征的俱乐部产品和具有竞争性、非排他性特征的公共资源。高速公路就是一种俱乐部产品，它的非竞争性表现在，每条公路都会有一个最大承载的车流量。当实际车流量低于最大车流量时，公路的消费具有非竞争性和非排他性；但当实际车流量高于最大车流量时，公路消费的竞争性和排他性就开始显现出来，从而影响其他单位使用者使用的数量及质量。二是投资密集性。公路建设大致可分为前期的规划、中期的建设以及后期的运营维护三个阶段。由于每个阶段都需要大量的人力、物力、财力，因此，工程量大、周期长、回收慢等特点就使得高速公路的建设往往需要大量的资金投入。“从高速公路建设成本看，由上世纪 90年代 3000 ～ 5000 万元 / 公里，上升到了 8000 ～
12013-2018中国高速公路行业市场趋势及投资前景分析报告[ M ]中研普华.2013
2谭诗樵.高等级公路管理(M)北京:中国建筑工业出版社出版，1992, (1-2).
10000 万元 /公里，未来公路项目建设受土地资源约束，征地拆迁、劳动力、管理、风险等成本的不断增加，使得高速公路的建设成本进一步加大”3。由于公路建设的不可分割性，一条公路必须是一次整段建设，单靠地方政府或某个集团和一种融资方式都难以筹措到足够的建设资金，所以急需采取多元的投融资模式来解决资金问题。三是投资回报延迟性。高速公路作为俱乐部产品具有一定的利润空间，但由于高速公路自身的一些建设特点，它的回报往往具有一定的延迟性。高速公路的建设周期一般情况下是 3-5年，长一点的周期为 5-8 年。也就是说，在较长的建设周期内它的投入成本是无法得到投资回报的。再加上我国正处于政策的转型期，各方面的制度与配套环境都需要进一步完善的情况下，投资回报的延迟性更加明显。四是发展的超前性。交通运输业是一国经济的基础产业，公路的建设必须具有超前性，以高速公路为特征的公路运输业在一个内陆面积广阔的国家的作用是至关重要的，它将成为国民经济实现现代化的支点。比如，早在20 世纪 30 年代，美国就开始筹划现代化的、全美州际高速公路系统的建设，提出的计划是“德怀特、艾森豪威尔州际与国防高速公路系统”，简称为州际系统。从那时起，美国就不断加强对高速公路上的投资，成为了当今世界上著名的“汽车轮子上的国家”。高速公路系统的完善为美国的地区开发、经济发提供了坚实的基础保障，在一定程度上，可以说是其国力强盛的基础。五是级差效益性。与级差地租一样，高速公路也会因等级的不同而产生级差效益。即等级不同，提供的效益也不同。比如：在完成相同的运输工作的条件下，高等级公路所产生的效益总是高出使用一般等级公路的效益。“主要表现在以下四个方面:一是降低汽车行驶成本，包括节省油料、降低维修费和轮胎消耗等；二是节约行驶时间，包括减少运输时间、加快资金周转、节省驾驶员和旅客时间等；三是缩短行驶里程的效益，由于高速公路选择线路的标准高，相较于普通公路而言，会带来里程缩短的效益；四是减少交通事故损失产生的效益4。”这些效益都是道路使用者能够得到的，它直接提供了收费合理化的依据。
由于高速公路建设的以上特点，所以单靠国家投资不能满足其建设的全部资金需求，这时就需要来自其他渠道的资金补充，即融资，所谓融资就是对社会各个方面的资源进行调剂补缺，实现优势互补，依法进行的货币借贷、证券买卖、企业兼并、租赁和回购等行为的总称。我国高速公路建设所需的大量资金缺口就迫切需要通过融资来弥补，不能单单依靠收费来补充，更应该形成多渠道、多来源的资金融通模式。
3李军，左小明.浅谈当前高速公路建设筹融资问题
4王晶.基于公共物品提供理论的美国公路投融资体制研究[D].北京：北京交通大学硕士学位论文（2011）
二、中国高速公路融资制度的现状和问题
我国高速公路建设是随着改革开放的进程才开始快速发展起来的，随着融资体制的改革和我国特色社会主义市场经济的建立和完善，我国高速公路融资体制也逐步建立起来，并得到快速的发展和完善。
（一）中国高速公路融资制度的演进及其现状
1.我国高速公路融资制度的历史演进
我国高速公路的融资制度是随着我国经济体制改革的发展而进行调整的。从出现至今，我国高速公路融资制度的发展过程大体可分为三个阶段：第一阶段，政府作为唯一的投资主体投资建设高速公路。在我国传统的计划经济时代下，政府会直接投资、决定和负责实施一切基础设施建设，高速公路的建设也不例外，其融资方式会体现政府的意志，实际上，政府也是唯一的投资主体，私有和民间资金被完全排斥在外。这一阶段，高速公路建设融资体制具有以下几个特征：一是投资决策权高度集中在国家，二是融资主体和渠道完全官方，三是投入要素实行计划分配使用，四是没有官方的责任约束机制。这些因素也就导致了改革开放前我国的道路建设落后于经济发展，从而成为制约经济发展的瓶颈之一。
第二阶段，收费制度纳入高速公路的融资体系。随着我国经济体制的改革，基础设施建设所需的财政资金也“由拨改贷”。“与此同时，国务院及交通部在1985年批准征收车辆购置附加费，所收费用由交通部根据国家规定统一安排使用，在公路建设实践中,已经形成了“以路养路”、“以路建路”的基本发展模式，公路“两费一金”(养路费、车辆购置费以及公路建设发展基金)的事业性收费体制也已基本确立。”5但是，事业性收费制度并不能完全满足我国公路建设资金匾乏的现状，因此，以广东为试点，开始了我国以公路经济性为导向的收费高速公路的尝试。同时，国务院于2004年颁布的《收费公路管理条例》等条例，使得高速公路收费制度以政府文件的形式明确下来。在这一阶段，收费制度正式确立，它不仅为高速公路建设的还贷提供了制度保障，也为今后的经营权转让等方式奠定了一定的基础。
第三阶段，在收费制度基础上，多种融资方式逐渐纳入我国投融资模式当中。公路收费制度形成之后，经营权转让制度是其发展的必然趋势。1996年颁布的《公路经营权有偿转让管理办法》规定了“转让方获得的转让公路经营权收入，首先用于偿还被转让公路经营权的公路建设贷款和开发新的公路建设项目”6。这里，公路经营权转让变得合法，即公路经营权的转让在很大程度上认可了产权
5朱志龙.高速公路经营多样化投融资模式研究[D].郑州：郑州大学专业硕士学位论文（2010）.
6同上
的转让。在此基础上，最终成就了我国与公路相关的资产证券化的过程。
综上所述，我国高速公路建设的融资体系首先从计划经济起步，并逐步通过收费、转让等多渠道的尝试，走向融资主体多元化、产品市场化和资产证券化的方向。
2.我国高速公路发展现状
第一，新一轮高速公路建设潮：交通运输对国民经济具有巨大的拉动作用，在我国，公路基础设施建设已经取得了巨大的成绩，国家高速公路网80%已经建成通车，但为了适应新时期经济发展的需要，我们需要进一步加快公路的建设，其中，又以高速公路为主。在《国家高速公路网规划》中指出，我国将在2034年左右建成8.5万公里的高速公路网，高速公路总里程将达到12万公里。于是各地高速公路建设规划相继出台，东西部和中部地区部分省份公路发展规划如表1所示7：
表1 东中西部地区部分省份公路发展规划表
第二，建设需求带来的资金缺口过大，西部表现尤为明显：在我国高速公路建设大潮背景下，在2003-2011年间，我国公路建设投资67251亿元，到位资金59923亿元，如表2所示8。按高速公路网发展规划，到2020年，我国要基本建成国家高速公路网，资金需求约2万亿元，年均资金需求量1000 亿元。在我国东西部地区，高速公路融资现状有所区别，东部地区融资环境较好，西部地区则面临高速公路建设成本高、车流量相对较少、投资回收期长、融资范围较小等难题，造成事实上的建设资金缺口较大。
表2 我国公路建设资金现状比较表
7陈中，王俊豪. 中国高速公路投融资现状与思考[J].河南科技，2013（1）：201-202.
8同上
第三，资金来源多元化：从表3中我们可以看出，本应作为基础设施资金主要来源的中央财政投资与地方政府融资并没有占有很大的比重，相反，银行贷款的比例则显得很高，同时，我国公路建设的投融资方式也向多元发展，发展发行债券、经营权转让、以及 BOT等方式的融资途径。
表3 部分年份高速公路建设资金构成比例表(2003年-2011年)
3．我国高速公路融资现状
第一，中央和政府投入投资占比不大：我国政府投资主要包括：中央政府的车辆购置税、燃油税、预算内资金等形式。自1985年起开展的这项收入作为资本性资金为我国的高速公路建设做出了巨大的贡献，到2008年约为12%左右，近两年估计有所下降；燃油税、公路养护费、公路客货运附加费都在一定程度上缓解了资金紧张的压力；国家预算内资金和国债用于公路建设的情况随着我国财政政策的变化而变化，受宏观经济形势的影响很大，所以在此不作分析。
第二，通行费收入是建设资金的主要来源：我国公路目前实施的是以地方政府为主要责任的管理体制，虽然这在一定程度上赋予了地方政府一定的管理权利，但在另一方面，却也淡化了国家财政对于高速公路事业的支持。在以地方政府为主要的管理体制下，我国实行的是公路建养及管理的大部分资金主要来源于公路用户的费税的政策。自1984年实施收取车辆通行费以来，为我国高速公路的建设与维护筹集了大量的资金，并逐渐成为我国公路资金中来源最为稳定可靠的部分。高速公路收费的制度对于我国社会经济的发展的作用毋庸置疑，但社会舆论对此却争议颇多。如收费站点设置过密，延长收费年限等。
第三，民间资金逐步进入融资体制，以贷款为主：由下表可知，我国的公路建设中有将近84%来源于国内的贷款和自筹资金。目前，我国民间资本已经逐步进入公路建设的体系，主要的形式有：转让经营权、发行股票和债券等积极参与市场的融资行为。转让经营权是指国内外经营者凭借国家特许的时段内收取通行费、取得经营公路的权利；发行股票是指通过上市发行股票密集资金；发行债券是指公路公司发行债券来融资。但银行贷款是其最为主要的形式。毋庸置疑，民间资本的进入是高速公路建设融资的重大改革，但由于我国资本市场发育不健全等因素，使得民间资本的投入的形式和规模受到了很大的限制，银行贷款的比例过高也存在了一定的运行风
第四，国外资本已经进入我国公路市场：从上表中可以看出，我国已经引入了外资进入我国高速公路建设的体系当中，但自2003年以来，引入外资的比例却呈现下降的趋势，截止2011年，国外资金的引入比例已经下降至0.5%的水平，表明我国在高速公路融资建设中，对于外国资本的参与依旧保持着严谨的态度。究其原因，一方面是由于我国刚刚开始尝试这种新型的融资模式，相关法律法规还不完善，处于探索的阶段，另一方面则是由于我国对于引入外资的观念还处于保守的态度。
（二）我国高速公路融资存在问题
自改革开放以来，我国高速公路的融资模式得到了很大程度的发展，且出现了融资渠道多元化、融资方式多样化的趋势。但由于新生事物本身的限制，依然出现了许多不足之处，不利于我国高速公路的发展，下面就来简述一下目前我国高速公路融资模式中存在的一些问题。
1.中央投资少、不稳定且东西分配不均
高速公路属于公共产品，按照其特有的经济属性，应由中央财政拨款建设。但截至目前，受到多方面因素的限制，除了一些边区、少数贫困地区以及国防公路是财政资金来建设外，对于其他公路尤其是高速公路的投资是非常有限的。同时由于我国处于建设转型期，各方面的改革需要的资金缺口也很大，所以中央对其的投入也非常有限。加之目前没有专项高速公路建设资金，都只依靠车辆购置税、国债等的补贴，但由于受到国家财政能力、宏观经济形势等因素的影响，无法保证持续获得较大数额资金的支持。
同时，由于我国在修建高速公路方面进行定向定额补助的政策，即财政投资与地方的建设投资比例相配套。于是，东部由于经济发达，资金投入多，获得财政性拨款就多；中西部经济欠发达地区由于本身资金有限，投入建设资金少，获得的拨款就少。但我国西部的自然条件相较于东部而言，大部分都是沙漠、高原等，即使平原也是人口覆盖率比较低的区域，这样一来，不仅使高速公路的建设成本急剧上升，而且由于交通量小、收益低等的因素，使得西部地区融资更加不
易，所以，贷款在西部的融资比例占有更加重要的位置，成为其建设的最主要来源。于是，中西部的建设资金的缺口进一步加大。
2.融资结构不合理，市场化不足，不能有效吸引民间资本
从表4中我们可以看到，自2003年到2011年间，本应作为高速公路的主要建设资金来源的国家财政资金只占比15%左右，国内贷款却占有将近40%之多，外资利用很少，只有1%左右，剩下一部分来源于自筹资金。但从目前高速公路融资实践来看，筹集建设资金还是依靠政府牵线搭桥的方式来进行,以银行资金为主，私人资本等国内闲散资金投资于高速公路虽然开起来没有障碍，但在实践中，尤其是表现在政策层面上仍无畅通渠道。同时，在利用外资上以、利用BOT 等新型融资工具上的进展任旧十分缓慢。我国目前这种不合理融资模式不仅导致了资金来源的不稳定，也加大了银行的风险，甚至一旦系统出现问题，对于国家而言，将不利于经济的发展。
表4 部分年份高速公路建设资金构成比例表(2003-2011)
3.融资风险加大
交通部发言人何建中在2012年年初曾提供过一组数据:中国收费公路累计投资总额为3.65万亿元，债务余额为2.32万亿元，资产负债率为64%。据公开资料显示，2010年至2012年三年中福建、广东、江西、湖南等四省的高速公路公司资产负债率如下表:
表5 部分省的高速公路公司资产负债率表
上述数据表明该四省高速公路银行贷款占其总债务结构超90%，风险主要集中在银行体系。实践表明，西部地区的贷款比例远远高于东部省份，所以，该数据也反映出了银行贷款在我国高速公路投融资模式当中占有主要地位，是高速公路建设资金的主要来源。据不完全统计，高速公路债务结构中银行贷款占绝大部分，银行系统集中了我国高速公路的风险，若无较好的风险分担机制，一旦发生违约，可能对银行体系带来较大冲击。又由于我国在高速公路建设上的相关制度与理论不是很完善，所以会进一步加剧融资风险。
4.缺乏完善的高速公路融资制度保障
从我国目前的改革现状来看，国家对民间在基础设施的投资行为还缺乏相对应的法律法规的大环境，尽管国家把高速公路的建设作为优先发展的基础设施，但高速公路的相关法律体系还没有建立起来，目前仅有《公路法》、《中华人民共和国收费公路管理条例》以及《收费公路权益转让办法》等部门颁布的零星规定，但仅就这几部而言，其中也有一些不足之处，比如关于公路等基建资金筹措的内容很少、没有具体规定、现实可行性不高、易受人为因素影响等。所以我国公路行业亟需一部特别是在筹集资金的问题上的完善法律，从而使得建设融资步入正轨，达到一种良性循环的状态。所以说，健全的高速公路融资的法律制度是其持续稳定运行的必要保证，所以完善高速公路融资的法律环境势在必行。
三、美国高速公路融资模式及其启示
由于高速公路对国家经济的发展和社会的进步有着不可或缺的作用，随着全球经济的发展，高速公路已然成为衡量一个国家国民经济发展水平和现代化的重要标志之一。欧美发达国家在公路的建设中，形成了多种适合自身国情的融资模式。其中尤以美国为代表，设立了道路公共建设基金制度，即为保证高速公路的资金来源而专门设立的有特定财源和指定用途的公路资金，但随着美国高速公路的发展渐趋完善，其融资方式中的缺陷也得以显现出来，为了克服出现的问题，美国高速公路的融资也出现了新的应对措施。所以，通过深入分析美国高速公路的发展趋势，借鉴其融资和运营模式，可以为我国高速公路融资的进一步发展提供新思路。
（一）美国高速公路融资模式
美国是当今世界上高速公路最发达的国家，截止到2013年底，美国高速公路的总里程为 9.1万公里，占全世界高速公路总里程的三分之一。美国发达的高速公路网连接了全美所有人口达到5万以上的城镇，至此，美国已经形成了以州为核心四通八达的公路网和贯通四面八方的高速公路主骨架。在融资模式方面，美国有完善融资立法体系，其中对资金来源、投资主体和责任都有了明确的规定，同时，美国实行的是“公路基金制”，将公路方面的税收直接应用在公路建设、运营及维护等方面。在基金制下，坚持着“使用者付费”的基本原则，其资金主要来源于公路使用者所缴纳的各种税收和费用。具体见表6：
表6 美国部分年份高速公路融资现状表
1．燃油税是融资收入的主要来源，但近年来所占比例逐渐下降
1956 年，根据美国议会通过《联邦资助公路法案》和《公路税收法案》，联邦政府开始征收燃油税和汽车配件消费税，同时以其为基础建立了“联邦公路信托基金”，从而较好地解决了公路建设资金短缺的问题。由表可知，燃油税和车辆税约占总收入的一半左右，不过近年来燃油税收入所占比例持续下降，到了2011年，尽管两税的总量增加了，但所占比例已经下降至41％左右。
2．公路通行费收入逐年增长
由表可知，尽管美国通过公路收费方式取得的资金并不多，约占其公路融资总收入的4％左右，但是近年来，通行费收入呈现上升趋势。根据美国联邦公路管理局公布的相关资料，截至2011年，美国收费公路总里程约为8740公里，通行费收入已成为不可或缺的来源之一。
3．一般性税收和其他来源所占比例逐年上升
一般性税收，主要包括房产税及评估费、一般基金拨款及其他税收；其他来源，主要包括投资收入、发行债券所得等。相较于其他资金来源，这部分收入波动幅度较大，但二者也约占总收入的一半左右。
（二）美国高速公路融资的经验借鉴
自1956年以来，美国公路建设融资结构如下表所示：
表7 美国公路建设资金来源表
然而，自2000年以来，受到通货膨胀、车辆燃油效率的提高、建设和养护成本的增加、融资收入的分流等多种因素的共同作用，导致美国公路建设资金的供需出现了很大的缺口，产生了较为严重的公路融资危机，促使其融资机制出现了新趋势，这其中很多地方都是我国可以借鉴和学习的：
1.“收费融资”的趋势上升明显
从表中可知，美国利用收费来获得资金仅占总资金的4％，根据据国际桥梁、隧道和收费公路协会的调查，截止到2012年，美国收费公路总里程达到了8740公里，每个州大都会拥有1-2条收费公路。在过去的30年时间内，美国公路收费收入从1980年的16.54亿增加到2011年的99.81亿美元，增长幅度达到503％，年增长率约为5.5％。与此同时，越来越多的私人资本也开始把目光延伸到公路基础设施领域，1994年至2008年，美国有45个收费公路项目利用PPP(公私合营)模式吸收私人资本210亿美元。通过收费来解决高速公路的融资问题不失为一种双赢的手段。
2.债券融资和信贷模式不断创新
在美国公路融资机制中，债券一直处于重要的地位。从表中可知，债券融资所占比例约8％左右。近年来，越来越多的州开始对债券融资模式进行创新，以增强对民间资本的吸引。具体的做法有发行GARVEE债券和PBAs债券、联邦信贷援助等。
3.按照重量和里程征税模式悄然兴起
从本质上看，燃油税符合“用者付费”的基本原则，但是随着新能源汽车的出现和燃油效率的不断提高，燃油税的公平性逐渐弱化，在此背景下，按照里程和重量征税成为解决问题的重要手段。2005年，美国国会通过了SAFETEA法案，该法案要求美国交通部评估重量里程税替代燃油税的可行性。相同重量的车辆，轴数越多，税率越低，反之则反是。重量里程税有效地将公路破坏成本与使用联系在一起，实现了公路建养成本的公平，同时也增加了建设和维护公路资金的来源。
4.公私合伙经营(PPPs)
从表中可知，美国高速公路建设资金大多来源于政府投资，约占88%左右，而市场融资则明显不足，仅占12%左右。由此，美国也在加强市场融资的能力，允许更多的民间资本进入到高速公路的建设中去。而公私合伙经营即私有部门会
更加积极地参与到公路工程之中。这种方式可以广泛应用于所有的公路活动，包括工程项目的设计、融资、建设、维护、通行费的征收等等。下图描述了当前美国采用的较为常见的五种公私合伙经营模式，公共部门到私有部门职责范围的转变程度决定了PPP 模式的类型。公私合伙经营不仅能保障高速公路建设与维护所需要的资金问题，实现资金来源的多渠道、多方式，还能转移公路的建养风险到民间资本主体身上，而非单一的银行体系，从而实现高速公路的建养目标。
（公共部门职责） （私人部门职责）
图1 公私合伙经营示意图
四、完善中国高速公路融资机制的政策建议
（一）建立公路建设专项基金，稳定和加大政府资金投入力度
囿于我国政府财力有限，又面临经济改革的重大转型期，所以我国政府投资仅占公路建设资金的15%左右，高速公路属于准公共物品，理应由政府投资，引入民间资本等形式是由当前建设资金缺口较大所致。借鉴美国等发达国家的经验，建立公路建设专项基金，并以法律的形式予以规范，使财政性资金成为公路建设的主要来源是解决高速公路资金缺口过大、资金来源不稳定的有效途径之
一。鉴于此，根据我国的经济实力和社会发展的实际情况，
建议扩大有关公路建设资金的来源，建立国家级和省级两级公路建设专项资金一“资金池”。这不仅可以发挥中央资金的宏观调控作用，在兼顾公平与效率的条件下解决东西部地区资金差距问题，还能为市场融资提供相当的信用支持，从而吸收更多的社会资金的投入。
建立公路建设专项是完善公共财政管理的必要手段，也是对财政预算体制的有益补充。国家级的专项资金主要包含车购税和一定比例的燃油税，省级专项资金可以包含燃油税、普通税收中与公路发展密切相关的税种以及其他的财政性资金，包括用于公路建设的地方预算内资金等。在建设过程中，
不仅要明确中
央和地方每年至少投入的标准，更要在使用的过程中严格控制标准，比如建养比例、资金用途、东西部倾斜力度等。
（二）坚持公路收费制度，合理推行收费模式
从美国公路发展史来看，无论税还是费都不可能单独成为资金来源的唯一渠道。因此，我国也应该利用多种资金筹集途径，来满足高速公路的建养需求。与此同时，随着高速公路建养成本的不断提高，包括美国在内的越来越多的国家正试图将征收通行费视为集资的一种有效的途径。自1984年以来，公路收费在我国实行已将近30年，资金来源从依靠交通规费发展到银行贷款、债券和股票融资、经营权有偿转让、利用外资等多种渠道，形成了“国家投资、地方筹资、社会集资、利用外资”的投融资体制，这在一定程度上缓解了我国高速公路建设中资金严重不足的问题，带来了我国高速公路的快速发展，但立足于现实，需求仍旧处于不平衡当中，因此，在今后一段时期内还应坚持收费制度。目前，虽然我国学术界和大部分群众对收费政策的争议依然激烈，但其存在的合理性和必要性也不可否认。所以，在我国未来的高速公路发展过程中，应当继续探索合理的收费公路经营模式。
（三）优化融资结构，降低融资风险
经过多年的摸索实践，我国公路建设资金已经呈现出多元化趋势，但是资金来源结构不合理，主要表现在:1、国家投入偏少。1998-2012年期间，绝大多数年份国家投资(包括预算内资金和车购税)占比低于15％，最后的2012年国家投资比例上涨达到18.8% 2、银行贷款比例过高。近十几年来，我国高速公路建设中银行贷款所占比例畸高，一般在60％左右徘徊，过度利用银行贷款，既加重了建设方的债务负担，同时又使得风险集中于银行体系。3、外资比例逐年下降。合理利用外资，是国外公路建设的基本做法。但在我国利用外资的比例却逐年下降，到2012年利用外资总额只有55.6亿元，所占比例仅为0.4%。4、非公资本进入公路行业障碍较多。因此如何优化公路基础设施融资结构、拓宽融资渠道、降低融资风险，在一定程度决定着我国公路的发展速度和发展效率。结合美国公路的发展经验，现阶段我国公路建设应通过减少银行贷款、加大外资利用、设立产业投资基金、发行政府贴息的交通建设债券、发展各种项目融资以及合理利用信托资金、保险资金等措施积极调整公路基础设施融资结构，形成多元化资金来源，降低融资风险。
（四）完善收费公路特许经营，逐步推广PPPs模式
推行特许经营制度是美国等发达国家管理经营性公路的一项成功的经验。PPPs模式，即政府的公共部门与私人企业或民间投资者合作的模式(Public一Private Partnership,简称PPP模式)政府通过与经营主体签订特许经营协议，
明确双方的权利、义务和职责，从而保证项目的顺利完成，达到企业追求经济效益和政府追求社会效益的双赢。美国虽然收费公路里程不多，但绝大多数的部分都采取了特许经营模式；同时欧洲也有超过1/3的高速公路实施特许经营。反观我国，收费公路里程全球第一，但政府管理的“收费还贷”公路占到绝大多数，真正的特许经营性公路比重不到20％。因此，我国收费公路行业应改变“政府投资、政府经营”的现状，大力倡导特许经营制度，积极推行公私合营模式(PPP)，采取各种措施吸引私人资本进入公路基础设施领域，培育多元化公路投资主体，以此达到规范行业发展和提高效率的目的。PPP模式包括了诸多的具体形式,在这些具体形式中,有的已经在我国高速公路实践中得到成熟运用,如服务协议、承包协议、BOT协议等等,有的则在我国极为少见。
（五）完善我国高速公路投融资模式的配套制度
高速公路的投融资模式主要是作用于建设资金的筹集阶段，若要保证整个高速公路建设资金的链条，需要相应的配套制度为其提供多方面的保障。
1.营造良好的法律制度环境
我们知道：没有规矩，不成方圆。所以，任何一个方法要有效的实施，必须自始至终都要贯穿法律制度的约束与监督。这种强硬的行为能够充分地保障高速公路建设资金使用的效率性。法律作为经济制度的保障有两方面的作用:一是约束政府对经济活动的任意或随意干预;二是约束经济人的行为,其中包括产权的
界定和保护、维护市场合理公平等。由于法律的“三公”性，任何个人、社会团体、政府部门都无权逾越。可是，截止到2014年，我国仅有一部《公路法》。其中关于公路基础设施建设资金筹措的内容仅有几条，且未作具体规定，无法具体参照执行。现有一些属于政府政令或行政规定文件由于没有上升到法律的地位，易受人为因素影响，使得资金来源渠道不稳定，极大地影响了公路基础设施建设的快速发展。因此我国公路行业函需一部专为公路建设特别是国家干线公路建设的资金筹措而设立的法律，来明确一个合法的筹资渠道。
2．实行投资、建设、运营、监管的四分开
我国高速公路建设往往集投资、建设、运营甚至监管于一身，这种项目运作体制集裁判员和运动员于一体，无法消除相关利益方的关联，容易造成效率低下。因此，要将项目建设的四个环节分开。对于投资、建设和运营三个环节，可以以公司的形式存在，在明确双方的职责、权利和义务后，在由政府部门行使监管。这样最终形成以国家宏观掌控、专业机构管理、企业特许经营的模式，高速公路管理局应当承担政府管理者的角色，从市场准入、收费标准、投资预算、服务质量等方面对高速公路经营企业的经营活动进行宏观上的指导。从而达到维护社会效益的目的，最大限度地发挥市场机制对高速公路行业调控的作用，实现高速公路行业的人、财、物、的有效配置。
结论
当前，资金短缺已成为制约我国高速公路发展的首要因素：一方面，在经济发展的新时期，人们对于高速公路的需求不断地增加；另一方面由于高速公路自身所决定：即是准公共物品、建设往往资金投入的密集型、收益的延迟性等特性。两方面的综合作用，导致了高速公路这项交通基础设施建设资金供需间的资金缺口。而与此同时，美国是世界上公路建设最发达的国家，近年来，由于受到多种因素的共同影响，导致其发展出现了新的趋势，通过对美国高速公路的纵向研究，我们可以结合我国高速公路建设的具体国情，从而得到一些解决问题的措施。即我国应该加大政府对高速公路建设的资金投入力度；坚持公路收费制度，合理推行收费模式；优化融资结构，降低融资风险；完善收费公路特许经营，逐步推广PPPs模式；同时，应建立相配套的措施：营造良好的法律制度的环境；实施投资、建设、运营、监管的四分开等。