安全第一还是效益第一？
——关于公共安全政策的多方博弈
案例概要：
2015年6月1日21时约32分，重庆东方轮船公司所属“东方之星”号客轮由南京开往重庆，当航行至湖北省荆州市监利县长江大马洲水道时翻沉，造成442人死亡。事件发生后，党中央、国务院高度重视。习近平总书记立即作出重要指示，6月2日凌晨李克强总理率马凯副总理、杨晶国务委员以及有关部门负责同志，紧急赶赴事件现场指挥救援和应急处置工作。6月4日，习近平总书记、李克强总理先后主持召开中央政治局常务委员会会议和国务院常务会议，强调要组织各方面专家，深入调查分析，坚持以事实为依据，不放过一丝疑点，彻底查明事件原因，以高度负责精神全面加强安全生产管理。
根据党中央、国务院领导同志重要指示批示精神，经国务院批准，由相关部门和各方面专家成立了国务院“东方之星”号客轮翻沉事件调查组，进行了充分、详实、深入的调查，并于2015年12月份公布调查报告。经调查认定，“东方之星”轮翻沉事件是一起由突发罕见的强对流天气(飑线伴有下击暴流)带来的强风暴雨袭击导致的特别重大灾难性事件。另外，调查组在对事件从严、延伸调查中，也检查出相关企业、行业管理部门、地方党委政府及有关部门在日常管理和监督检查中存在一些问题，其中
之一为：重庆东方轮船公司管理制度不健全、执行不到位，未建立船舶监控管理制度、配备专职的监控人员，监控平台形同虚设，对所属客轮未有效实施动态跟踪监控，未能及时发现“东方之星”轮翻沉。并根据这一问题提出相应的防范和整改措施建议：“长江旅游客运公司要利用企业CCTV、GPS、AIS等手段，对公司所属旅游客船进行24小时不间断监控。”
2016年1月6日，交通运输部办公厅分别印发《关于加强长江散装危险化学品运输管理工作的实施意见》和，《关于加强长江客运安全管理工作的实施意见》，明确要求“危化品运输企业应建设并运用CCTV、AIS等系统平台，实施对所属危险品船舶动态监管，掌握危险品船舶航行、停泊及作业动态”“客船公司应建立并运用AIS、CCTV等系统平台，对所属客船航行、停泊动态实施全程监控”。2016年10月，长江海事局制定了《长江散装危险化学品船公司和客船公司AIS、CCTV系统平台建设和运行要求》，规范长江危化品运输和客运公司建立、运行AIS、CCTV系统平台，并于2017年1月1日起正式运行。2017年1月至3月，长江海事局组织对系统建设运行情况进行了检查。
案例分析：
1.从议程设立看：此项政策被提上议程的途经属于“危机突发事件导致的议程设立”，是由于东方之星翻沉事件这一重大自然事件延伸调查带来的议程设立。
2.从政策合法化过程看：此项政策由长江海事局开展调研，
牵头起草，并经交通运输部部务会研究通过，授权长江海事局向社会发布实施，从而使该政策具有强制性。
重点讲第三个方面，即政策制定过程中利益相关者之间的互动和博弈。
3.从政策活动者及其互动看：一方面，由于此项政策属于自上而下的政策制定，政治因素和领导意图极其强烈，行政相对人（政策客体）的参与度不是很高，被动性较大。另一方面，政策制定部门在政策制定过程中，先后实施了问卷调查、召开航运企业座谈会、面向社会对文件征求意见，进而与政策客体进行互动。
值得格外关注的是，政府部门强调公共安全、航运企业更多关注经济效益，二者在政策的某些具体要求上有一定博弈。具体有以下方面：一是此项政策中要求危险品运输和客运公司建设运行AIS、CCTV两个系统，但建设运行CCTV系统花费非常大，特别是在配备持证船员24小时值班、网络流量费上成本大。企业为尽量降低成本，获得最大效益，一些航运企业联名向交通运输部提出系统在某一程度上的不可接受、不可操作性。经过互动，交通运输部研究决定：AIS系统强制建设和运行，CCTV系统的建设运行修改为鼓励性条款。二是政策在征求意见阶段时，要求公司监控系统的值班人员均必须持有船员证书，但经济成本过大，在航运企业的博弈后，修改为每个班次至少有一名值班人员持证，从而为航运企业降低成本。
4.从政策执行看：一是政策执行途径上属于自上而下执行，
带有强制性。二是政策工具选择上，主要是采取强制手段，如现场监督检查，开展体系审核（行政许可）等行政执法手段。三是政策准备上，通过召开视频会、发放宣传资料等政策宣传方式，为政策的实施做好准备工作。此外，还在某些方面设置政策过渡期，如值班人员资质问题，要求从2018年1月1日起每班次至少有一名值班人员持证，留足了一年的过渡期。
5.从政策评估监控看：一是政策监控方面：主要是属于行政机关的监控，具体表现为长江海事局对下属分支海事局开展专项检查，年底方针目标检查，日常交叉检查等方式，监控政策的实施，确保政策的执行。二是政策评估方面：2017年初，长江海事局开展了为期2个月的全线检查，包括下属分支局自查、长江海事局抽查等方式，主要是一种内评估，非正式评估。但此后两年多来，再没有进行政策的评估，但据了解此项政策并未达到预期的理想效果。
举一反三看，个人认为：一是当前，我国大部分政策制定过程中政策客体都缺少有效的参与；二是政策执行后的评估优化都缺少及时性、强制性，尤其是缺少第三方评估；三是政策的“立”远多于废，加法远多于减法，导致出现不少“僵尸政策”。