第1章绪论
一、名词解释
1．社会保障
答：社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国民生活保障系统，是
国家用经济手段来解决社会问题，进而达到特定政治目标的制度安排，是各个利益集团相互博弈的
结果。在中国，社会保障则是各种社会保险、社会救助、社会福利、军人福利、医疗保障、福利服
务以及各种政府或企业补助、社会互助等社会措施的总称。
2．福利性
答：福利性作为社会保障的基本特征，指的是相对于社会成员个人而言，其在社会保障方面的
支出要小于在社会保障方面的收入。换言之，凡所得大于所费即具有了福利性。如果社会成员用同
样多的钱购买同样多的服务，它运用的便只能是市场经济条件下的等价交换原则；如果社会成员用
大量的钱购买了小量的服务，这种交易便构成了对购买者的价值剥削；如果社会成员用低于服务的
价格购买到了这种服务，便含有了福利性的因素在内。因此，社会保障的福利性特征，体现的是社
会成员在社会保障方面的交易成本低于所获得的保障待遇。
3．刚性发展
答：刚性发展是指社会成员对社会保障需求不断培长的结果，也是现代社会保障走向制度化之
后的客观结果，是指社会保障的项目不断增加，覆盖范围扩大，保障水平是逐步提高的。社会保障
制度在刚性增长的总体趋势下，还呈现出阶梯式持续发展规律，即社会保障的项目会随着社会经济
的发展及社会成员社会性保障需求的增长而不断增加，社会保障体系会在发展中不断膨胀。
4．普遍性原则
答：社会保障的普遍性原则是1942年贝弗里奇起草的《社会保险及相关服务》政策研究报告
中提出的一项基本原则。它要求国家在确立社会保障制度时，其对象、范围不能局限于贫困阶层，
而应当使全体国民均能够享受到相应的社会保障与福利。普遍性原则符合社会保障制度对社会公
平、公正的追求，体现了人类社会的终极目标，从而被许多工业化国家所认可，并成为西方福利国
家等在社会保障制度安排中普遍遵循的一项原则。
二、复习思考题
1．如何理解社会保障理论界定的差异？
答：(l)由于社会保障要受到政治、经济、社会、历史文化乃至伦理道德等因素的影响，各国
具体国情的差异又使其在社会保障制度的实践中出现很大差异，对社会保障的认识和理论界定也就
很自然地存在着差异。因此，当代世界对社会保障的理论界定的不统一，也可以视为国情差异与各
国社舍保障制度多样化的客观反映。
(2)对社会保障的理论界定的差异存
在于一国之内的不同历史时期和不同学者之间。各国对
社会保障的理论界定是不统一的，这是因为社会保障一直处于发展之中，而研究者亦有自己不同的
价值取向与研究视角，因此要想有一个全球统一的社会保障理论界定，就像要有一个全球统一的社
会保障制度一样，在长时期内是无法实现的。
(3)社会保障的定义：社会保障是国家或社会依法建立的、具有经济福利性的、社会化的国
民生活保障系统。
2．如何理解社会保障目标的嬗变？
答：社会保障从非正式的制度安排到正式制度安排，其追求的目标也是随着社会的发展进步而
不断发展变化的。
(l)早期的社会保障主要基于维护统治阶级的统治，从而客观上充当着统治者控制社会并使
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统治秩序得以延续的工具。
(2)现代社会，社会保障的目标逐渐融入人道主义和社会公平的理念。
(3)从现代社会的发展进程与文明进步的视角出发，综合考察各国的社会保障制度，尤其是
发达国家的社会保障制度，可以发现，社会保障的总目标是通过保障和改善国民生活、增进国民福
利来实现整个社会的和谐发展。围绕这个总目标，社会保障制度在实践中需要实现如下分目标：①
帮助国民摆脱生存危机；②满足国民的生活保障需求，不断改善和增进国民的福利；③实现整个社
会的和谐发展。
3．为什么说社会保障具有多重功能？
答：传统的社会保障理论，一般只承认社会保障事后救助的单一功能，然而，范围广泛、项目
齐全、形式多样的现代社会保障体系，早已远非历史上单一的救灾济贫可以比拟。在国家社会经济
发展进程中，社会保障通常发挥着稳定、调节、促进、互助等多重功能作用。社会保障制度的功能
是否充分得到了发挥或是否全部表现为正面效能，通常不是取决于社会保障制度本身，而是取决于
社会保障制度的设计者与执行者。社会保障的多重功能主要表现在：
(l)穗定功能
从社会学角度出发，任何一个社会都需要有动力机制与稳定机制，市场机制即是现代各国经济
发展的首选动力机制，而社会保障则充当着首选的稳定机制。社会保障是通过预先防范和即时化解
风险来发挥其稳定功能的，它在许多国家均被称为“精巧的社会稳定器”或“减震器”。
(2)调节功能
①在政治上，社会保障既是各种利益集团相互较量的结果，同时也是调节不同利益集团、群体
或社会阶层利益的必要手段，并在不同的社会制度下表现出不同的政治功能
。
②在经济领域，社会保障的调节功能尤其显著。它体现在如下多个层次上：
a．在第一层次上社会保障有效地调节着公平与效率之间的关系；b．在第二层次上社会保障直接
调节着国民收入的分配与再分配；c．在第三层次上社会保障还直接调节着国民经济的发展，它甚至
被称为国家的福利投资；d．社会保障事实上还对市场体系起调节作用。
③在社会发展领域，社会保障亦有效地调节着社会成员的协调发展。
(3)促进发展功能
①在社会发展领域：
a．能够促进社会成员之间及其与整个社会的协调发展，使社会生活实现良性循环。
b．能够促进遭受特殊事件的社会成员重新认识发展变化中的社会环境，适应社会生活的发展
变化。
c．能够促使社会成员韵物质与精神生活水平的提高，使其更加努力地为社会工作；
d．能够促进政府有关社会政策的实施，如社会保障对象通常不分性别的做法就极大地促进了
男女平等。
e．能够促进社会文明的发展。
②在经济领域社会保障通过营造稳定的社会环境促进着经济的发展，同时透过社会保障基金的
运营直接促进着某些产业的发展。此外，社会保障对劳动力再生产的保障与劳动力市场的维系，又
促进着劳动力资源的高效配置和生产效率的提高。因此，社会保障对市场经济并非只有单纯的维系、
润滑作用，而是有着促进作用。
（四）互助功能
社会保障其实是一种风险分散或责任共担机制，风险分散与责任共担本身即是以互助为基石并
在互助中使风险得到化解的；同时，构成社会保障体系重要组成部分的社会福利与社会服务，从实
质上体现出了互惠互助以及在互惠互助中的他助与自助；资金的互助、物的互助和劳务服务的互助表明社会保障制度不仅是一种社会稳定机制，而且也是一种社会互助机制。
（五）其他功能
社会保障事实上还有着诸如防控风险等其他功能。在西方国家，有的经济学者还认为社会保障
有资本积累功能，并把它作为现代垄断资本主义经济的重要组成部分。
需要指出的是，在肯定社会保障具有多重功能的同时，也要警惕将社会保障功能泛化。因此，
在社会保障理论研究与政策实践中，应当警惕泛政治化、泛经济化、泛社会化现象。
4．社会保障具有哪些基本特征？
答：社会保障的特征主要包括：
(l)公平性特征
表现在：①保障范围的公平性；②保障待遇的公平性；③保障过程的公平性。社会保障的公平
性特征，并非以不讲效率为条件。
(2)社会化特征
主要表现在：①制度的开放性；②
筹资社会化；③服务社会化；④管理与监督社会化。可以肯
定，各国社会保障制度在实践中还会进一步强化其社会化特色，这既是社会保障责任由社会分担的
需要，也是这一制度提高效能并实现可持续发展的需要。
(3)福利性特征
主要表现在①社会保障的福利性特征，即相对于社会成员个人而言，其在社舍保障方面的支出
要小于在社会保障方面的收入。换言之，凡所得大于所费即具有了福利性。因此，社会保障的福利
性特征，体现的是社会成员在社会保障方面的交易成本低于所获得的保障待遇。②这一特征的形成，
主要是因为除社会保障参与或受益群体外，政府、雇主及社会各界还在一定程度上分担着个人的生
活保障责任。③福利性作为社会保障制度的一个基本特征，决定了社会保障虽然可以引进一定的市
场机制，但它在本质上却是市场机制无法调控的。因此，我们可以自由讨论社会保障制度的范围与
水平问题，并适当控制其范围与水平，但在政策实践中却不可能否定这一制度的福利性色彩。
(4)法制规范性特征
①社会保障具有法制规范性特征的原因：
a．社会保障资金的筹集由于涉及国家、企业及其他法人团体与个人的权利、义务及经济利益，
必须以相应的法律、法规作依据，并借助政府的行政权力才能完成筹资的任务，没有完善的法制规
范，便不会有社会保障制度稳定的财政基础，进而也不会有真正的社会保障制度安排。
b．作为一种社会稳定机制与利益调整机制，有关各方的权利与义务亦必须由法律明确规范，
并要求严格依法办事，没有法制规范，社会保障制度便可能滑出正常运行的轨道，因为从社会保障
负金的筹集到社会保障待遇的给付，均是市场机制难以发挥作用的。
②社会保障制度的法制规范性具体体现即是法律的硬约束与政府的强势干预。尽管社会保障体
系的强制性因民间参与程度的提升和政府责任的控制而存在着弱化趋势，但法制规范性这一特征将
始终不会改变。
(5)多样性特征
①各国之间的国情差异与地域差异、各国之间的文化传统差异、各国国民的社会保障需求差异
与文化、价值偏好的差异等，均决定了多样性是现代社会保障制度的一个基本特征。
②主要表现在：a．各国社会保障制度的模式日益多样化；b．同一项社会保障制度在一国之内
也呈现不同的模式；c．项目结构多样化；d．水平结构多样化。
(6)刚性发展特征
①现代社会保障制度刚性发展的特征，既是社会成员对社会保障需求不断增长的结果，也是现
代社会保障走向制度化之后的客
观结果。
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http ://www. lOOgggl. com ②如果对各国社会保障制度的发展实践作进一步考察，还可以看出其在刚性增长的总体趋势
下，还呈现出阶梯式持续发展规律。即社会保障的项目会随着社会经济的发展及社会成员社会性保
障需求的增长而不断增加，社会保障体系会在发展中不断膨胀。社会保障的发展具有刚性增长和阶
梯式持续发展的特征，即它的项目发展不是一个一个地增加，而是随着社会的发展变化而采取急剧
膨胀型发展的方式。
③各国在发展自己的社会保障事业时，必须充分注意到社会保障刚性发展的规律，在尊重这一
发展规律的同时亦有必要采取有效措施防止这一规律走向极端。
5．社会保障应当遵循哪些原则？
答：(l)公平原则
①根据公平原则，在社会保障制度设计中，必须打破各种身份限制，公平地对待每个国民并确
保其享受到相应的社会保障权益，以此达到缩小贫富差距、促进整个社会健康、和谐发展的目标。
②建立覆盖全民的社会保障体系。在物质财富尚未达到十分丰富的阶段时，公平原则亦只能循
序渐进地加以推进。尽管公平原则的落实需要循序渐进，但社会保障制度的发展进程，即是这一原
则日盏得到落实的过程。
(2)与社会经济发展相适应原则
①社会保障是国家用经济手段来解决社会问题，进而达到特定政治目标的制度安排。因此，社
会保障的发展亦必须坚持与社会经济发展相适应的原则。既不能单纯强调社会发展的需要，也不能
单纯强调与经济水平发展相适应，而是需要综合考虑社会发展需要与经济发展的承受能力，否则，
便会顾此失彼，使社会保障制度在实践中陷入被动。
②社会保障与社会发展相适应。社会发展变化决定着社会保障制度的结构变化，社会发展客观
上决定着社会成员对社会保障的需求。如果社会保障制度不能满足这种需求，国家或社会便会因风
险的发生而形成社会问题与社会危机。
③社会保障与经济发展相适应。社会保障制度的确立无一例外地需要相应的财力支撑。经济发
展是社会保障制度的物质基础，它事实上决定着社会保障的发展水平。
(3)责任分担原则
社会保障制度有必要确立责任分担原则。因为政府包办或者企业与个人承担过重的责任，都会
损害这一制度的健康发展，并无助于解决那些需要通过社会保障才能解决的社会问题，只有确立责
任分担原则并按照这一原则来让政府、企业、个人乃至社会等合理分担社会保障责任，这一制度才
可能获得持续发展并有利于整个社会
的相谐发展。
(4)普遍性与选择性相结合原则
①普遍性原则：社会保障的普遍性原则是1942年贝弗里奇起草的《社会保险及相关服务》政
策研究报告中提出的一项基本原则。它要求国家在确立社会保障制度时，其对象、范围不能局限于
贫困阶层，而应当使全体国民均能够享受到相应的社会保障与福利。
②选择性原则：是一些强调效率优先的国家与发展中国家在社会保障制度安排中遵循的一项原
则。其含义在于根据国家财政的承受能力和受保障者的经济收入状况及对社会保障的需求程度，有
区别地安排社会保障的项目、对象范围、筹资方式和待遇水平等。
③普遍性原则和选择性原则的关系：在肯定普遍性原则并尽可能地推进社会保障制度的公平性
与公正性的同时，不能将选择性原则与普遍性原则对立起来，而是应当承认发展中国家按照选择性
原则或普遍性与选择性相结合的原则来建立社会保障制度的合理性与过渡性。
(5)其他原则
社会保障制度建设还需要遵循互济性原则、法制性等原则。
①互济性原则是以互惠制为基础的，即我为他人作贡献，他人也为我作贡献，两者互为条件，
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互相促进。社会保障制度安排，正是这种互助或互惠制的强制化、固定化和规范化。
②法制性原则强调的是社会保障制度必须以立法为依据，以社会保障法律作为制度确立的标
志，以社会保障法律作为实施社会保障项目的依据，以社会保障法律作为政府管理与监督社会保障
事务的依据。不仅企业与个人需要依法承担相应的社会保障义务或享受相应的社会保障权益，政府
管理与监督社会保障事务亦必须依法行政而不能越权行事。
6．如何理解社会保障的积极意义？
答：社会保障作为国家用经济手段来解决社会问题，进而达到特定政治目标的制度安排，所具
有的积极意义主要表现在：
(l)社会保障突出以人为本，彰显人道主义，是人类社会文明进步的重要成果与推动力量。
健全的社会保障体系不仅能够解除人们的后顾之忧、保障着人的基本生活，而且实践着缩小社会不
公平和维护社会公平等多方面的功能，直接体现了对弱者的重视与照顾以及人文关怀的精神，直接
促进着人的全面发展甚至解放了人类自身，是人由家庭人转化为社会人的必要条件，最终必然促进
整个社会的和谐健康发展。可兄，社会保障制度因价值理念的先进性和实践中的巨大功能，对社会
文明发展进步有着重要贡献。
(2)社会保
障维护并创造着公平的竞争环境，促进着经济社会的正常发展。建立健全的社会
保障制度，并非仅仅是为了被动地解决某些社会问题，而是作为社会发展与市场经济的维系机制和
促进机制发挥作用。
(3)社会保障能够化解多种社会矛盾，不断增进国民福利，并促使整个社会和谐发展。一方
面，任何社会保障项目的建立，都直接化解社会矛盾。另一方面，社会保障制度的建立，又都直接
表现为受益者福利的提升，健全的社会保障体系则会促进着国民福利的普遍提升。在我国构建和谐
社会的进程中，社会保障不仅肩负着重要的使命，而且构成了和谐社会的重要内容。
(4)社会保障能够为其他相关政策的实施提供配套。社会保障是一项基本的社会制度，它作为整
个社会结构中的一个系统或一个构成部分，既需要其他政策体系等为之配套（如医疗保险离不开医
疗卫生事业的配套，基金式的养老保险制度离不开资本市场的配合），也可以为其他政策体系的实
施提供配套。
(5)社会保障能够创造就业机会，改良着社会产业结构。社会保障是一个庞大的体系，它需要众
多的专业人士的参与，从而是能够容纳众多劳动力韵新兴部门。
综上所述，建立健全社会保障体系有着十分重大的意义。社会发展与市场经济对社会保障的依
赖以及社会保障所具有的内在功能，决定了中国不仅需要尽快建立起新型的社会保障制度及其完整
的体系。
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第2章社会保障的发展
一、名词解释
1．慈善事业
答：慈善事业是建立在社会捐献基础上的一种民办社会救助事业，它以社会成员的善爱之心为
道德基础，以社会各界的自愿捐献为经济基础，以民间公益事业团体为组织基础，以大众参与为发
展基础，在实践中，慈善机构根据捐献者的意愿，对需要帮助的社会成员进行物质帮助，从而是现
代社会保障体系中的特殊组成部分。
2．济贫法
答：1601年英国颁布了世界上第一部《济贫法》，该法将已有的宗教和社会救助活动惯例用法
律的形式固定下来，首次由官方划定一条贫困线，对有需要的孤、老、病人进行收容，同时为失业
者和贫困小孩提供有限的帮助。济贫法标志者国家开始介入了济贫事物，是社会保障发展史上的一
个重要里程碑。
3．新历史学派
答：19世纪70年代至第一次世界大战前夕，德国境内盛行鼓吹劳资合作和实行社会政策的学
派，即新历史学
派，该学派主张国家直接干预经济生活的管理和负起文明和福利的职责，这种主张
对统治者的影响极大，从而为社会保险制度的产生奠定了理论基础。
4．劳动保险条例
答：1951午2月26日，政务院颁布《中华人民共和国劳动保险条例》，简称劳动保险条例，并
经1953、1956年两次修订，全面确立了适用于中国城镇职工的劳动保险制度，它的实施范围包括
城镇机关、事业单位之外的所有企业和职工，从而成为新中国社会保障制度中最重要的一项社会保
障制度。
5．五保制度
答：五保制度是有中国特色的一项社会救助制度，是针对农村中缺乏劳动能力、无依无靠、没
有生活来源的老、弱、孤、寡、残疾人员，由乡、村两级组织负责向其提供保吃、保穿、保住、保
医、保葬和保教等五个方面的援助的一种社会救助制度。
6．福利国家
答：福利国家一词出自于贝弗里奇报告，在社会保障领域是全民福利的象征。福利国家的最大
特色就是以公民权利为核心，确立了福利普遍性和保障全面性原则，它以国家为直接责任主体，以
国家为全体国民提供全面保障为基本内容，以充分就业、收入均等化和消灭贫困为目标，政府与公
民之间的责任关系取代了建立福利国家之前的雇主与雇员、领主与农奴及社团伙伴之间、家庭亲属
之间的责任关系。
7．国家一单位保障制度
答：到1956年时，国家已经初步建立了以国家（通过中央政府）为主要责任主体、城乡单位
担负共同责任并一起组织实施的较为宪整的社会保护制度。在这种制度安排下，国家直接承担着统
一制定各项社会保障政策、直接供款和组织实施有关社会保障事物的责任，城镇企业单位负责缴纳
职工的劳动保险费用，农村集体担负着救济“五保户”和优待烈军属等责任，各种单位开始普遍承
担着实施有关社会保障政策的任务。国家和单位在社会保障的确立与实施过程中日益紧密的结为一
体，这就是国家一单位保障制度。
二、复习思考题
1．社会保障发展要受哪些因素的影响？
答：影响社会保障的因素是多种多样的，不同时期、不同发展阶段，影响社会保障的主要因素
也有差别。总的来说，社会保障的发展受以下几方面因素的影响：
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(l)经济因素。它毫无疑问是社会保障制度的重要影响因素。因为任何社会保障制度或措施
都离不开相应的经济基础，只有当生产力发展到一定水平
时才可能出现物质财富的剩余，并使国家、
社会或家庭具备帮助有需要者的能力，进而才会有物质的援助活动存在。因此，经济发展水平客观
上决定着社会保障的发展水平。
(2)社会因素。它是社会保障制度产生与发展的基础性影响因素。因为任何社会保障实践活
动，都是基于某种特定社会问题的客观存在，且需要通过相应的社会保障措施才能得到解决为前提
的。因此，社会因素，包括社会结构变迁、社会成员分化、社会矛盾激化等，都直接影响着社会保
障制度的建设与发展。
(3)道德伦理因素。它是影响社会保障发展的又一重要因素，在社会保障实践的起源阶段尤
其重要。道德因素对社会保障实践活动的影响，在最初几乎是起决定作用的，后来虽然随着社会保
障制度的确立与发展，其影响似乎日渐式微，但时至今日，爱人如己、推己及人、同情弱者、互助
互惠的人道主义伦理道德，不仅依然对社会保障制度的发展产生着直接影响，而旦上升到公平与正
义的价值理念。
(4)政治因素。它在西方是随着16世纪的宗教改革开始的。以英国1601年颁布《济贫法》
为标志，政府通过法令来帮助教会履行济贫职责，西方国家中政治对社会保障的影响由此开始变得
日益重要。随着民主政治的发展，政治因素对社会保障制度发展的影响更是无处不在，无时不有。
因此，政治因素是现代社会需要引起特别关注的因素。
(5)历史文化因素亦对社会保障制度产生相应的影响。来自国外的实践经验与教训同样会对
一国社会保障政策的选择产生影响。
2．社会保障发展经历了哪些阶段？
答：(l)影响社会保障阶段划分的标志
①一定时期内的生产力发展水平或社会经济发展水平。它是决定该时期社会保障实践活动的关
键性因素。
②一定时期内社会成员对社会保障的需求。它是决定该时期举办社会保障项目或内容的社会基
础。
③政府介入的程度。它是社会保障制度化与非制度化的一个分水岭。
④社会保障实践的出发点与基本目标。这是衡量社会保障发达状态与进步程度的重要标志。
⑤一定时期内社会保障实践的具体内容。它是衡量社会保障处于何种发展阶段的客观标志。
(2)以政府介入程度划分社会保障的发展阶段
以政府介入的程度或制度化作为依据，则社会保降在人类社会发展史上的发展实践可以划分为
以下三个大的阶段：①慈善事业时代或前社会保障阶段；②济贫制度的形成与发展阶段；③现代社
会保障阶段，它又可以分为现代社会保障制度产生阶段、发展阶段与成熟阶段。
(3)以社会保
障在不同时期的具体实践内容为依据，也可以划分为以下三大发展阶段：①社
会救助型发展阶段；②社会保险型发展阶段；③社会福利型发展阶段。
3．比较宗教慈善事业、官办慈善事业、民办慈善事业的异同。
答：慈善事业的三大支柱是宗教慈善事业、官办慈善失业和民办慈善事业。宗教慈善失业是通
过宗教团体组织的慈善活动；官办慈善事业可以理解为由官方组织却未制度化的救济活动；社会保
障活动事实上还有由民间人士自发举办的各种慈善活动即是民办慈善事业。
(l)宗教慈善事业、官办慈善事业和民办慈善事业三者的相同点
①三者都是社会保障处于慈善事业时代时的具体形式，是慈善事业时代的三大支柱。
②产生的社会背景相同，都是不发达的农牧社会，生产力水平处于非常落后的状态，对统治者
而言开拓疆土可能是最重要的事情，尽管需要者众，但能提供帮助者少。
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③特色相同，三者都是取决于举办者的意愿和财力，并非为满足社会成员的需要，从而是一种
随机的、临时的、非常落后的救助活动。
④历史意义相同，虽然三者的层次很低，却说明了人类社会对社会性保障机制的需要，以及互
助和他助的道德基础，并提供了某些可行的解贫济困方式和手段，具有它的历史价值与现实启迪。
(2)宗教慈善事业、官办慈善事业和民办慈善事业三者的不同点
①官方的介入程度不同：三者中只有官办慈善事业是官方直接介入，组织实施的救济活动。
②历史地位不同：宗教慈善事业对社会保障的影响不仅是在为社会保障提供思想渊源方面，而
且宗教慈善事业的活动直接为社会保障提供着制度示范作用，到现在在许多国家，宗教慈善事业都
是社会保障事业的重要补充。
③中西方的差异：中国，官办事业源远流长，因为中国历史上一直是皇权至上，宗教在社会的
影响一直未能像西方国家那样，势力不大，贫弱社会成员对救灾济贫的需要职能靠官方来满足。而
在西方则盛行的是宗教慈善事业。
4．试评价早期的社会保障。
答：从慈善事业时代发展到济贫制度确立与发晨的时代，慈善事业时代只能算是社会保障的起
源，而济贫制度的确立亦只不过是社会保障由非制度化向制度化发展的一个过渡，它们均因非制度
性和非权利性，只能算是社会保障发展进程中的初级阶段。对这一时代社会保障活动，可以作如下
评价
：
(l)性质上是居高临下的施舍型。因为统治者与被统治者的不平等地位，其各种救济活动便
很自然地成为统治者对被统治者居高临下的施舍，接受救助者不得不对给予救助者感恩戴德，而提
供救助者则可以驱使被救助者，两者处于极不平等的地位。
(2)根本目的是防止被统治者反抗。政府介入济贫事务的根本目的，既不是为了真正解决社
会成员中的贫困现象，也不是真正保障社会成员的生存权利，而是为了防止被统治者在因灾或因不
幸事件陷入生存困境时发生与统治者直接对抗的行为。因此，这一时期的社会保障活动是统治者的
“灭火器”，这是与现代社会保障制度有着根本区别的。
(3)保障项目是极端有限型。这一阶段的社会保障项目在世界各国都是极为有限的，并集中
体现在救灾济贫项目上
(4)保障水平是极端低下型。由于慈善事业与政府的济贫政策事实上并非一种固定的、必行
的社会政策，加之受当时财力的局限，其保障水平极端低下。
(5)保障效果是不艮型。由于身份极不平等，加之项目太少、水平太低，这一时期的社会保
障实践效果也是不良的，不仅不能解决有需要的社会成员的生存保障问题，而且也不能真正解决得
到救助的社会成员的生存问题。
5．为什么说社会保险的出现是现代社会保障制度建立的标志？
答：社会保险制度的出现可以作为现代社会保障制度产生的标志，是因为：
(l)社会保险属于制度化的社会保障机制，保障过程是规范化、强制性的，从而完成了由济
贫时代的不确定性、临时性到稳定性、经常性的转变。社会保险制度的确立，使提供社会保障成为
国家和社会的重要责任，而享受社会保障则成了社会成员的法定权利，这就使得社会保障由此进入
规范化与强制性发展阶段。
(2)由雇员、雇主共同供款和国家资助建立起来的社会保险制度，真正确立了社会责任与风
险的共同分担机制。
(3)社会保险在性质上是权利义务结合型，受保障者无需以牺牲人格尊严和接受惩戒为受益
条件，免去了济贫制度下的经济状况调查和济贫院的奚落。
(4)社会保险制度的根本目的是解除社会成员的后顾之忧。社会保险解决的是社会成员的未
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来或可能遭遇的生活风险，客观上能够起到预防贫困的作用，与慈善事业及济贫制度解决的现时或
现实风险相比，这显然是一个巨大的进步。
(5)保障水平是基本保障型。其
保障水平更是普遍高于社会救助项目，从而使社会成员的基
本生活得到了保障，从而是社会保障进入新的发展阶段的重要标志。
6．现代社会保障制度的发展有哪些基本规律？
答：尽管各国之间的社会保障理论及其具体实践存在着较大差异，但任何国家的社会保障制度
在发展进程中又都表现出一些带有共性的规律。这些规律在实践中均具有客观性和不可逆转性。
(l)立法先行
即是先有社会保障立法，于后才会有社会保障项目的具体实践，是通过社会保障立法来确立社
会保障制度。立法先行还有一层特殊的意义在于，政府可以主导社会保障制度，却不能决定社会保
障制度。可见，立法先行不仅仅是现代社会保障制度的惯例，更是现代社会保障制度的内在要求。
(2)与社会经济发展相适应
①社会保障制度的确立首先是为了解决社会成员的特定社会问题，而特定的社会问题又是与特
定的时代、特定的社会结构等紧密联泵在一起的。
②社会保障采用的主要是经济援助的手段，即使是社会服务的提供也需要有相应的财力来支
撑，从而必须具备相应的经济基础。
③要指出的是，如果经济发展到了一定的水平而社会保障严重滞后，则社会问题便无法得到解
决，由此而引发的社会危机必然进一步演变为经济危机与政治危机，最终损害的仍将是整个国家与
社会的健康发展。
(3)协调发展。社会保障制度的协调发展规律
①社会保障各具体项目协调发展。一方面，社会保障项目的内容应当协调发展；另一方面，社
会保障项目之间的水平应当协调发展。
②社会保障各子系统协调发展。不同社会保障子系统之间的保障水平应当相互协调；同时，不
同子系统的项目之间应当相互配合。
(4)多样化发展
多样化发展规律在过去、现在乃至将来，均将是社会保障制度发展进程中应当遵循的一项基本
规律，它能够促使某些国家尤其是发展中国家在建立与发展本国的社会保障制度时保持以现实国情
为基础的较为清醒的头脑，而不会受所谓的美国模式、英国模式、德国模式、新加坡模式乃至智利
模式等牵制。
7．社会保障的国际经验与教训有哪些？
答：(1)社会保障的国际经验
①与社会经济发展相适应、协调发展和多样化发展，既是社会保障制度的客观发展规徉，也是
社会保障制度在各国发展实践中的重要经验。
②尊重本国的国情。社会保障制度总与其国情具有千丝万缕的关系，它不可能被照搬到其他国
家。发展中国家在建立自己的社会保障制度时，亦不再单纯仿效已有的社会保障模式，
而是尊重本
国的国情，努力探索着适合本国的社会保障道路。在尊重本国国情的基础上，增进交流、互相参考、
互相借鉴，已经成为各国社会保障制度发展实践中具有普遍意义的经验。
③追求长期稳定、协调、和谐发展。社会保障制度的建立，不仅需要考虑其在现阶段的作用，
而且应当考虑它的可持续发展以及整个社会经济的长期稳定、协调、和谐发展。
④健全社会保障法律制度。在工业化国家，普遍颁布有多部社会保障法律，社会保障法律构成
为一个独立的法律部门，并在国家法律体系中占有很重要的地位。
⑤努力追求社会化。现代社会保障事业则被看成是全体社会成员的共同事业，社会保障不再单
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纯是政府的责任。社会化有程度高低之分，追求社会化是不容置疑的，但也要根据国情来定，落后
国家或落后地区或许既需要社会化程度较高的社会保险，同时也需要社会化程度较低的社区型社会
保障，社区可以成为一些国家或地区社会保障制度的重要基石。
⑥对市场机制和社会组织日益重视。a．由于现收现付制社会保障无法应付人口老龄化的挑战，
越来越多的国家选择基金制社会保障，因此，社会保障制度亦开始了与经济政策、资本市场的有机
结合，并通过资本市场来创造并分享着经济发展成果。b．在市场经济条件下，越来越多国家的政
府亦开始将一些社会保障事务交由市场或社会组织来承担，同时利用市场机制通过适度的竞争和对
民间与社会资源的调动，促使社会保障制度达到更高的效率。
(2)社会保障发展的国际教训
①国家包办社会保障事务和福利的高速膨胀，将带来严重的社会保障财政危机。而造成这一危
机的重要原因则是社会保障在某种程度上的泛政治化。
②社会保障水平过高会助长国民惰性，影响国家竞争力。一些发达国家近十多年来为促使本国
的经济发展而不断做者削减或调整社会福利的尝试，亦表明了社会保障水平太高以及由此带来的某
种负面影响，确实是值得重视的又一教训。
③社会保障体系的残缺不全或水平过低亦会使有关社会问题进一步恶化。
8．如何评价福利国家及其改革？
答：(l)对福利国家的评价
①福利国家的发展历程
福利国家一词最早出自于贝弗里奇报告，在社会保障领域是全民福利的象征。1948年英国宣布
进入“福利国家”。从福利国家模式自产生后到20世纪60年代这一
段时期西欧、北欧国家的社会
经济发展状况来看，福利国家不仅是社会文明进步的标志，而且是社会经济发展的巨大推动力量；
20世纪70年代以后，福利国家模式给政府造成的财政压力和对社会经济发展的某些负面影响。
②对福利国家的评价
与其说是一种制度安排的失败，不如说是这种制度在发展进程中存在着调控不当或控制机制乏
力所致。这一判断的前提，就是要客观地审察福利国家的发展历程，既不能忘记这种制度曾经起到
的巨大的积极作用，也不能忽视后来出现的某些负面影响。这样客观地评估福利国家的发展，可能
有助于找到可行的改革方案，进而修正其在一定程度上偏离了初衷且具有惯性的发展路径。
(2)福利国家对社会保障制度的改革措施
①削减福利支出。
②词整福利结构。
③扩充社会保障资金来源。
④引入私营机制。
⑤各国还进一步采取防范措施，以避免社会保障待遇被骗取。
总的来说，改革并未动摇福利国家社会保障制度的根本，并取得了一定的成效，如社会保障支
出的膨胀速度有所缓和，行政效率亦有好转。福利国家的改革并不表明这种模式的过时，福利国家
的改革是对福利国家模式的自我调整与完善，而不是放弃。
9．如何评价中国的社会保障改革？
答：(l)中国社会保障制度改革的原因和简要历程
①中国社会保障制度改革的原因
a．经济改革所带来的变化动摇了原有社会保障制度的经济基础与社会基础。
b．计划经济时代形成的社会保障体制自身亦存在着缺陷，并在实践中造成日益严重的负面影
响，所以原有制度因自身存在着难以克服的缺陷，亦有着改革的必要性。
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c．社会保障改革作为一种世界性潮流自20世纪70年代以来就在西方工业化国家和许多发展中
国家兴起，它们的行动表明这种制度不可能是一成不变的，它需要适应社会经济的发展变化而及时
作出调整。
②中国社会保障制度改革的简要历程
①第一阶段（1986-1993年），改革理念：为国有企业改革配套和缓解乡村贫困问题，原有的
社会保障制度在延续，但新型的社会化保障机制开始生长；社会保障的责任主体：国家在这一阶段
提出了社会保障社会化原则并通过中央政府的推动取得了进展，社会保障社会化开始替代社会保障
单位化；不足之处：单纯强调为国企改革配套亦使城镇社会保障制度改革目标走向片面化
。正是这
种片面化造成了社会保障制度改革日益滞后于经济改革与社会发展的需要，因为社会保障制度不可
能只为某项改革配套，也不可能只为国有企业和国有企业职工服务。
②第二阶段（1993-1997年），改革理念：为市场经济服务，社会保障成为市场经济体系的重
要支柱，新『日社会保障制度并存但此消彼长；阶段特色：这一阶段的社会保障改革随着市场经涛改
革的步伐加快而加快，它体现了为市场经济改革服务、以养老保险改革和医疗保险改革为重点的特
色。
③第三阶段（1998年一），改革理念：把社会保障作为一项基本的社会制度来安排。
阶段标志：一是1998年3月新组建了劳动和社会保障部，相对统一了社会保障管理体制；二是社会
保障全面走向社会化和去单位化，建立独立于企事业单位之外的社会保障体系、筹资渠道多元化、
管理服务社会化成为改革『日的社会保障制度和建设新型社会保障制度的明确目标；三是超越了片面
为国有企业改革配套和单纯为市场经济服务的观念，开始将社会保障制度作为一项基本的社会制度
安排来建设。
(2)对中国社会保障制度改革的简要评论
中国社会保障制度选择的是渐进改革的方式。这种渐进改革方式符合中国整个改革事业的要
求，因为中国的经济改革也是渐进式的而非休克式的，但不符合社会保障制度变革的国际惯例，因
为它在实践中不仅受制于经济改革，而且容易对其他改革的推进产生路径依赖。因此，回顾中国社
会保障改革的历程，便可以发现既有巨大的成就，亦存在着不少失误。
①中国社会保障改革所取得的巨大成就
通过近20年来的变革，在维系经济改革和国民经济持续增长、保证整个社会基本稳定的同耐，
促使曾经惠及亿万国民的社会保障制度实现整体转型，这在国际上是没有先例的。具体而言，中国
社会保障制度改革的成就主要表现在以下几个方面：
a．国民的社会保障观念发生了巨大的变化，从单纯依赖政府与单位转化到责任分担；
b．制度转型任务基本完成，即从计划经济时代形成的国家负责、单位包办、全面保障、板块
结构、封闭运行、缺乏效率的社会保障制度，逐步转化成政府主导、责任共担、合理保障、多层次
的社会化保障制度；
e．新型社会保障制度基本框架得到确立，管理体制基本理顺，包括养老保险、医疗保险、失业
保险、工伤保险、城镇居民最低生活保障等在内的主要社会保障项目均在制度创新中获得发展，在
新型社会保障制度下受保障的人口在持续扩大。
②中国社会保障改革中出现的失误
价值取向上过分强调效率；改革观念上过分强调为国有企业改革配套；改革方式上存在着统放
不分；制度安排中长期忽略农村社会保障制度建设等方面。
(3)中国社会保障制度发展所面临的主要问题
面临的问题很多，其中既有历史问题，也有改革中未能妥善处理好的问题；既有制度之内的问
题，也有制度之外的问题。当前存在的主要问题有：①新的社会保障体系不完善，社会保障明显不
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足；②法制建设滞后；③责任模糊；④新制度的有效性还有待提高。
10.谈谈你对中国社会保障未来发展的见解。
①宪法的规定
十届全国人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案，明确规定国家建立健全同经济
发展水平相适应的社会保障制度，这不仅表明了国家建立社会保障制度的目标与方向已经明确，而
且揭示了国民的社会保障权益正在得到确立，它预示着中国的社会保障制度将进入一个较快的发展
阶段。
②理清政策取向
借鉴国外经验不等于与国际接轨，利用民间力量和市场机制不等于走私有化道路，维护经济发
展不等于只服从于经济增长，强调个人责任不等于政府可以推脱自己的责任，等等。因此，稳妥而
又有效的选择将是在植根现实国情的基础上走理性而又中和的发展道路。
③发展目标
a．中长期目标即在社会保障制度最终定型的基础上，发展成为全体国民走向共同富裕的重要途
径，并在维护经济社会的持续、协调与和谐发展中实现自身的持续发展。
b．分目标包括：一是尽快实现制度定型，包括完成国家立法、在政府主导下完善保障体系、
健全监管机制和全面实现杜会化等；二是维系整个社会经济的长期稳定、协调与和谐发展；三是保
障城乡居民的基本生活并使其生活质量不断得到改善；四是促使新制度的有效性不断提高，在与时
代保持相适应的条件下实现自身的可持续发展，成为中国社会发展进程中不可或缺的久远制度安
排。
④制度的价值理念的选择
应当确立大协调观与可持续发展观，突出以人为本、维护公平、促进和谐的价值取向。
⑤现阶段，中国社会保障发展的首要任务
将社会保障制度上升到国家立法规范的层次，进一步明晰政府在社会保障制度中的主导责任，
并根据责任分担的原则进一步明确政府、企业、社会及个人的社会保障责任，在实践中坚持制度建
设的多层次化与社会化原则
，采取官民结合的手段来调动政府、社会、市场、企业乃至家庭及个人
的参与积极性，最终建成一个健全的、覆盖全体国民的社会保障体系。
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第3章社会保障理论基石
一、名词解释
1．福利经济学
答：福利经济学是寻求最大社会经济福利的经济理论体系，它主要研究如何进行资源配置以提
高效率、如何进行收入分配以实现公平，以及如何进行集体选择以增进社会福利。作为现代经济学
的一个重要分支，福利经济学不仅在发展过程中衍生出公共选择经济学和产权经济学，亦对社会保
障理论的发展起着直接的特别重要的作用。
2．帕累托最优
答：帕累托最优或帕累托最适度即当某种分配标准既定时，我们可以遵照这种标准，研究何种
状态会使集体中各个人达到最大可能的福利。让我们考虑任何一个特定的状态，并且假定在适合所
包括的关系方面作一很小变动，如果这样作以后，每一个人的福利都增进了，显然新的状态对每一
个人就更有利；相反，如果所有人的福利都减少了，则新的状态对于每一个人就没有利。但是，另
一方面，如果这种小变动使一些人福利增进，而另一些人福利减少，那么对于整个社会来说，就不
可能认为这种改变是有利的。因此，我们规定最大偏好状态是：在那种状态，任何微小的改变，除
了某些人的偏好依煞不变而外，不可能使所有人的偏好全增加，或者全减少，这就是帕累托最优。
3．凯恩斯主义
答：20世纪30年代到60年代盛行30多年的凯恩斯主义，则是工业化国家建立现代社会保障
制度和福利国家的重要理论支柱。《就业、利息和货币通论》是凯恩斯的主要著作，也是凯恩斯主
义的代表作和“凯恩斯革命”的标志，在这本书中，凯恩斯摒弃以前的资产阶级政治经济学关于自
动调节恢复资本主义经济均衡的市场机制这种传统概念，指出资本主义已经丧失了这一机制，因而
需要国家调节和干预资本主义经济，否则，私有制的资本主义便不可避免地要灭亡。凯恩斯的国家
干预论和增加公共支出等政策主张，为国家建立社会保障制度并通过这种制度来调节社会经济的发
展，确实扫清了理论障碍，从而事实上推进了现代社会保障制度的发展。
4．仓储后备论
答：仓储后备论是中国社会保障思想的重要渊源，是一种主张建立谷物积蓄以备灾荒并济贫民
的社会思想，也是依靠国家力量来储粮备荒、保障社
会成员基本生存权利的一种社会保障思想。正
是基于仓储后备思想，中国历代创设了不少仓储，如常平仓、义仓、惠民仓等，这些设施也确实为
救济灾民贫民发挥过很好的作用。
5．大同社会论
答：大同社会论产生于公元茼500多年前，是中国的乌托邦思想。在《礼记·礼运篇》中，孔
子用精炼的语言首先提出并描绘了“大同社会”，“天下为公”即实行公有制是大同社会的最高理想，
政治上则主张社会民主，选贤任能；经济上主张社会财富归全体人民所共同享有，生活上实行社会
统筹，各得其所；在生产方面则是人人尽自己的努力去劳动，所有的社会成员均有生活保障等。大
同社会论的核心内容既涉及到社会制度，更包含了丰富的社会保障思想。
二、复习思考题
1．为什么说社会保障是在多学科基础之上产生并逐渐发展起来的一个新兴学科领域？
答：(l)经济学家通常在追求效率的前提下将社会保障视为一种收益分配手段，从而很自然地
将社会保障划人经济学范畴；而在社会保障理论的发展进程中，一些经济学家，尤其是像庇古、凯
恩斯这样一些声名卓著的经济学家，对社会保障的理论贡献，更使将社会保障归属于经济学范畴成
为学界中相当多的人士认同的观点。而社会学家则从人类社会发展的终极目标与社会公平的角度出
发，将社会保障视为社会学的一个领域。学术界不仅能够看到经济学者之间或社会学者之间对有关
社会保障理论与政策问题争论不休，而且经济学者与社会学者之间的争论更为激烈，这种争论必然
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对社会保障政策产生直接的影响。一些政治学者也会说社会保障属于政治学范畴，因为实践中的社
会保障事关国家的政治稳定与政治目标，是当代世界政党政治的重要内容；而法学家、管理学家等
对社会保障学科的性质亦存在着不同的看法。
(2)现实中的社会保障是否作为经济学或社会学或政治学等学科的一个分支，或者作为一个
独立的学科发展，在不同国家其实是不同的。
(3)鉴于社会保障独特的性质及其作为一种制度安排在各国社会发展进程中占有的越来越重
要的地位，将其作为任何一个学科的分支均非合适，而作为一个相对独立的学科领域来发展或许更
有利于社会保障理论的健康发展。
因为从理论上讲，社会保障从基金筹集到支付的过程实质上是国民收入的分配与再分配过程，
它应当属于经济学范畴；
社会保障的直接目的是为社会稳定发展服务，是国家通过法律强制实施的
社会政策，它又应当属于政治学范畴；社会保障的行为是社会控制，其内容与任务是解决各种特定
的社会问题，从而又应该属于社会学范畴；在实践中，社会保障关系只能由独立的法律部门来调整
和规范，并霈要运用到统计学、管理学及保险学等技术。由此可见，社会保障牵涉面甚广，上述学
科均不可能包容它。目前的专业分割式研究正是造成社会保障理论研究表面繁荣、背后危机的深层
原因所在。因此，社会保障应当成为一门相对独立的学科，即是在经济学、政治学、社会学等多学
科的基础上发展起来的一门独立的、交叉的、处于应用层次的社会学科。”
(4)社会保障学是不能按照传统的思维定势来理解的，社会保障作为中国的一个新兴的学科
领域，显然并不具备这一条件，不能用形而上学的、规范的、超历史的眼光来看待社会保障学，而
应当将学科的建立与发展立足于研究对象的特殊性的基础之上，在不断的认识过程中去探究，进而
建立和把握它的理论体系。据此，社会保障学仍然是能够成立的，它是在多学科的基础上根据社会
保障制度的发展实践去进行探索，并在探索中建立和逐步完善它的体系。
综上所述，社会保障是在多学科基础之上产生并逐渐发展起来的一个新兴学科领域。
2．如何看待经济学与经济学家对社会保障政策选择的影响？
答：现代社会保障在理论研究与具体制度安排方面受经济学与经济学家的影响都是前所未有
的。这一方面是日益健全完备的社会保障制度及其动用的经济资源构成了经济领域中曰益重要的组
成部分，越来越需要有雄厚的经济基础与越来越合理的经济政策；另一方面也是社会保障的发展亦
对经济发展与经济政策等的影响日益重大。
(l)经济学对社会保障的理论贡献
①中外社会保障发展实践进程已经揭示出，社会保障制度安排其实是一种社会价值的选择，而
经济学中的选择理论则充当着社会保障制度安排的理论基础。
②经济学对社会保障的第二个特别重要的基础性贡献，在于为社会保障理论与政策实践的发展
提供了具体的理论方法。
③经济学对社会保障的第三个理论贡献，是经济学特有的视角为社会保障理论研究与政策选择
提供了有价值的思维方式，并能够确保社会保障理论与政策选择从空想主义进化到理性发展阶段。
(2)为何经济学或者经济学家对社会保障产生重大影响
不能简单地看成是经济学者对社会保障给予了空前的重视而是社会保障制度的建立与发展已
在客观上越来越大地影响到了经济发展与经济增长所致。当社会保障实践活动规模很小的时候，它
只不过是政论家、神学家与慈善家关注的问题；而当社会保障变成一种国家制度安排并在国民收入
分配与再分配中占有越来越大的比重时，经济学界的关注就日益显得至关重要了。
(3)客观评价经济学或经济学家对社会保障制度的影响
茌充分肯定经济学是现代社会保障理论及政策实践的重要理论基石，以及经济学所揭示的普遍
原理与方法对社会保障有特别重要的指导意义的同时，还应当认识到，经济学无法完全包容社会保
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障理论，因为二者的研究对象、研究目的与研究方法并不相同，从而绝对不是社会保障的全部理论
基础。
所以综上所述在强调重视经济学的重要基础地位的同时，不能用经济学替代社会保障理论，社
会保障理论也不能简单地被视为经济学的分支。否则，就会忽略社会的、政治的乃至历史文化、民
族传统等因素对社会保障制度的深刻影响，进而将经济效率问题绝对化，这绝非是社会保障理性而
合理的选择。
3．如何正确理解理论学术界对社会保障问题的争论？
答：(l)理论学术界对社会保障问题的认识存在着巨大偏差，这一方面与研究者不同的专业视
角有关；另一方面也是受到了社会保障走过的历程及其多样化实践的影响。因此可以发现学术界对
社会保障问题的理论分歧是长久的，也将是永恒的。即使在具体的制度设计方面，经济学界亦有主
张对社会保障采取公营或私营化的争论，还有对现收现付制和基金制持完全相反意见的争议。因此，
政治学、经济学和社会学等学科早已成为争论社会保障问题的一个非常重要的理论领域，一些经济
学家、社会学家和政治学家亦早已成为研究社会保障间题的重要专家。
(2)然而，社会保障的目标并不于经济目标，政治目标等，因此，经济学、政治学和社会学
等学科可以充当社会保障的理论基石，但这些学科对社会保障问题的研究同样地不能等同于社会保
障理论问题的专门研究。就像弗里德曼可以提出取消社会保险制度而几乎所有的国家均不可能做到
一样，绝对的“公平”与绝对的“效率”均是注定要灭亡的。
(3)各学术领域与经济学家、政治学家和社会学家对社会保障态度的差异，正是发展社会保
障理论学说的有益营养来源，也是确立社会保障制度安排的重要依据。换言之，否