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论行政管理中民主集中制原则改革的价值取向(教师修改稿)

论行政管理中民主集中制原则改革的价值取向

民主一词源于希腊字"demos",意为人民。其定义为:在一定的阶级范围内,按照平等和少数服从多数原则来共同管理国家事务的国家制度。在民主体制下,人民拥有超越立法者和政府的最高主权.在处理日常事务中民主方式采取的是以少数服从多数决定、同时尊重个人与少数人的权利为原则。所有民主国家都在尊重多数人意愿的同时,极力保护个人与少数群体的基本权利。民主国家注意不使中央政府具有至高无上的权力,政府权力分散到地区和地方,地方政府必须最大程度地对人民敞开并对他们的要求做出反应。

民主国家的选举不会成为独裁者或单一政党的门面装饰,而是争取人民支持的真正角逐。民主使政府遵循法治,确保全体公民获得平等的法律保护,其权利受到司法体制的保护。决定民主体制的是其基本原则,而不是某种特定形式。

民主(英语:Democracy,或译民主制、民主主义,旧译德谟克拉西、德先生)从其字面上来看,代表着主权在民,即“人(全)民做主”。至于民主的统治方法、以及其“人民”的构成范围则有许多不同的定义,现在一般是由多数进行统治。

中国的民主是属于民主集中制,是中国共产党所领导的中国式社会主义所形成的制度,实行类议会制的“人民代表大会”制度(下简称“人大”),由基层人民选举出基层“人大代表”,再由基层人大代表选举出上一级人大代表,最高级别为中国的“全国人民代表大会”,

各级政府负责人选拔,政策及政府工作报告等均需要通过各级人大的审核。各级人大有权罢免政府负责人或否决政府决策及政府工作报告,人大不受中国共产党直接领导,为中国最高权力机关。

(毛泽东语)民主集中制的方法,是一个群众路线的方法。先民主,后集中,从群众中来,到群众中去,领导同群众相结合。

正文稿

胡总书记在十七大报告中强调:"严格实行民主集中制,健全集体领导与个人分工负责相结合的制度,反对和防止个人和少数人专断。"这是在新的历史时期,对各级党委班子和领导干部提出的严肃的政治要求和严格的制度标准。针对胡总书记的报告,我们的政府领导都把它视为工作的指南,并且成为许多领导开展工作决议的红宝书。先民主,后集中,从群众中来,到群众中去。这是一种好的工作方法,形式上也无懈可击,但最终却效果不佳。群体事件层出不穷,行政措施屡屡出错,行政初衷与结果事与愿违,人民与公仆关系日渐冷淡等,虽不是普遍现象,但如果现在不及时反思,或将成为溃堤蚁穴。为此,现在我们研究民主集中制原则的改革具有十分重要的意义.

一、我国行政管理中错误理解民主集中制的主要表现:

(1)唯上级意愿办事. 我们现在强调是依法行政,但诸多行政机关和工作人员对上级命令根本不做判断,即使违法行政,他们也会去做。在他们的思维中,即使出了问题,有上级命令有文件可以做证,可以使自己免责。甚至于违背良心的事,他们也会不假思索的去做。

如有些地区的公安部门在商业强拆强迁中,奉上级命令,不按法律程序办事,专政手段掌握在他们手中,成为了资本强凌的工具。什么人民的利益,民主的精神何曾在他们头脑中驻足?

(2)唯行政规章, 死守教条. 办事员按章办事,本是尽责。但若机械教条,不体恤民苦,不考察民情,一味官僚主义,那就与民主的本质相悖了。他们不是把人民看成服务的对象,而是当做冷冰冰的工作对象。一个证件,几个公章等或许就能让许多老百姓疲于奔命。为什么会这样的冷漠呢?是因为人民不能对他们监督与制约。

(3)唯利是图现在GDP至上,官商勾结,曲解政策法规,资本与权力媾和,以大凌小,以官逼民,政府为资本跑马圈地。政府本来是为人民服务的机构,为人民谋福利的单位,可是现在不少的政府凌驾于人民之上,假公济私,唯利是图.如有的地方政府组织公职人员帮助商业项目拆迁,对不予配合者,巧取豪夺。甚至出现了连带的政策,即对抗拒者的亲属中有公职者,以停岗为要挟,对不配合者威逼利诱。这是对依法治国的公然侮辱,是对党为人民服务的宗旨肆意践踏。目前我国少数地区的城市化建设的进程与资本主义历史上的圈地运动何其相似:资本与权力相结合,将农民从土地上赶出去,从中获取巨大的利益,然后进行分成,官员与商人各得其所。之所以强拆强迁能大行其道,一方面可以说我们的人民很大度包容,但另一面却是我国民主的悲哀。德国皇帝威廉一世曾经在波茨坦建了一座离宫。当他到这里巡游时,登上高处远眺波茨坦的美景,却发现一座磨坊挡住了视线,大煞风景。皇帝即刻派人去和磨坊主协商,希望买下磨坊以便拆

除。按理说,皇帝够通情达理的了,但老磨坊主坚决不干,老头说,这是祖宗遗产,不能败在我的手里。如同我的老婆孩子,不卖,没的商量。用现代新名词,十足的“钉子户”一个。皇帝大怒,给脸不要脸,敬酒不吃吃罚酒!他命令亲兵卫队强行拆除了磨坊。倔强的老磨坊主一纸诉状把皇帝告上了法庭。有趣的是,法院判决皇帝败诉,必须在原地按照原貌重建磨坊,并赔偿磨坊主的损失。皇帝顺从地执行了法院的判决,重建了磨。数十年后,威廉一世和老磨坊主都已经相继去世。老磨坊主的儿子因为经营不善而濒临破产,他写信给当时的皇帝威廉二世,表示自愿出卖磨坊。小皇帝威廉二世收到信,感慨万千。他认为磨坊之事关系到国家的司法独立和审判公正的形象问题,它是一座丰碑,应当永远保留,于是亲笔回信,劝其保留这座磨坊,以传子孙。并赠给他6000元,以偿还其所欠的债务。结果,这座象征司法独立和法治精神的丰碑保留至今,为每一个今天的德国人所感到骄傲和自豪。穿越漫长的历史岁月,我们能够回忆起中世纪欧洲封建王朝黑暗残酷的统治,这个发生在上个世纪的故事,却也展现了那个年代欧洲法治的曙光,和与之共生的现代文明的萌芽。

回顾几千年后的中国,在我国的强行拆迁案中,有几例胜诉的?更需要注意的是,许多人告状无门,法院根本不予受理。这些没有数据。上访的,官方也不会公开公布数据。看看司法独立的象征——德国红磨坊,想想现代文明社会的中国,我们的文明进程实际上是人类历史上野蛮的倒退。

(4)越界行政,干扰司法.在我国以前经常会出现乱罚款,乱收

费就是的现象。现在的地方政府的官员,尤其是主政一方者,常常是高度集权,一呼百应。在一强拆案中,所有的律师均被告知,不得接受被强拆户的聘请。他们能够以党委政府的名义破坏法制建设而不被自责,党和人民的根本利益,长远利益,在他们心中不名一文,他们追求的只是能让他们得以提拔的政绩,得到实惠的利益,值得炫耀的权利。

(5)涸泽而渔, 畸形发展经济. 由于行政行为得不到民主的及时监督,有时甚至脱离监督,政府官员可以信马由缰,随心所欲。导致许多地方政府涸泽而渔,负债投资,大搞形象提升式程。且不说他们从中谋私利,单是经济畸形发展,就会使一代或数代人的努力为之东流。如今物价畸高,税收畸重,收入偏低,经济结构不合理,内需不旺,典型的“国富民穷”,谁会对此负责,又有多少个领导扪心自问了?

(6)行政管理运行不透明.近几年来国家出台了许多惠民政策,用以改善老百姓的生活,中央的出发点是好的,可是这些优惠政策竟然有许多不对社会公开,近水楼台先得之。许多措施的出台就是领导人坐在办公室里运筹帷幄,一拍脑袋就决定了。错了自有集体负责,而中国的集体负责很特别,那就是不负责。企业随便排污,校车带病运营,教育经费不足……政府本是为社会提供公共服务、公共产品、公共福利的,但在民众需要的时候,政府不知道在哪里。

(7)行政追责机制不健全,不能很好体现民主.在我国出现了事故或失误,责任人人往往不是主政者,总是找几个临时工或者是编外

人员。即使受到牵连,也是调往异地。这种追责,不能从根源上体现民主,也就不能很好地建设一支为人民根本利益服务的公职队伍。

二、我国行政管理体制改革低效率重复的症结分析

针对这种现状,我国在行政管理体制改革方面也做了不少的努力,但是总的来说是效率低,进展缓慢.综合分析,我们可以发现:我国行政管理体制改革的低效率,在很大程度上因为受到其他配套改革措施的影响而无法进行深入的开展。改革开放后,我国我国社会转型和经济体制转轨的速度要高于行政管理体制改革的速度,行政管理体制改革几乎是在社会转型和经济体制转轨的拉力下前行的。在2005年“十一五”规划中,中央始终将推进行政管理体制改革作为完善社会主义市场经济体制的关键环节,通过深化政治体制改革来解决社会生活中的深层次矛盾,从而更好的判断未来的发展新趋势,在一定程度上来提高对外开放的水平。

但是,我国存在的真实情况是:行政管理体制改革的上端社会,法治建设虽然取得了不少的成绩,初步建立了依法行政的社会主义法治制度,但是宪政体制、社会主义民主发展还不够充分,所以在一定程度上也阻碍了下端行政管理体制改革的深入展开。通过对我国改革历程的回顾,事业单位改革、公共财政体制改革、公共服务体系的构建等等一系列的改革落后于国民经济发展的水平,甚至滞后于行政管理体制改革的水平,以至很多科学的制度设计因为缺乏整体性的支撑而在执行过程中走样,从而导致了低效率、无效率甚至是负效率。

首先,我国行政管理体制改革缺乏科学的整体理论指导。从理论

界来看,我国行政学的研究存在理论与实践在一定程度上脱节的现象,不仅理论研究脱离实践,实务部门也排斥理论。传统理论研究偏重解释性理论,在实证研究方面比较匮乏,导致理论很难超越实践。还有很多研究缺乏开放的眼光,对国外行政管理体制的研究有很长的时滞。一些高校研究生在搞研究时,完全忽视了我国行政管理体制的历史沿革和具体制度环境,而去生搬硬套西方理论,提出的方案也比较激进。上述这些情况无疑就导致我国改革过程中不断出现“试错”的现象,低效率重复造成的浪费极其严重。

毛泽东早就说过,破除王朝兴衰更替的怪圈的根本途径就是民主。但是如果民主仅仅是形式上做做样子,或是民主未能很好地贯彻到日常的行政管理,最可怕的是未从根本上做到民主,尤其是普通公民没有民主意识,或是对民主失望,所有的民主形式等于零。细察我国出现的许多对社会进行报复的背后,老百姓的无奈失望,无不折射出我国民主进程的缺憾。

其次,民主的渠道不畅通.我国的政协、人大本是民主监督的渠道。但实际上大家都心知肚明,在现实的中国,是党委领导一切,许多党委书记就兼任人大主任,而且先上任后选举,还必须得选上,结果也就能全票当选。有许多地方干部先由上级调动任命,再开人大会选举。选民都不认识不了解,但就是要选上,多管齐下,最终也就能选上。这实际上就是党委政府领导选民在破坏选举,但在中国这个社会,上上下下也就默认了。人大、政协也就是开会时对政府还略有点监督,平时根本起不了作用。但是需要充分发挥民主的也就是平常生活之中,

这些机关就是从一线退居二线的干部的养老院,他们能对政府党委平时的错误说不么。他们又有多少为老百姓说话的底气。

毛泽东早就说过,破除王朝兴衰更替的怪圈的根本途径就是民主。但是如果民主仅仅是形式上做做样子,或是民主未能很好地贯彻到日常的行政管理,最可怕的是未从根本上做到民主,尤其是普通公民没有民主意识,或是对民主失望,所有的民主形式等于零。细察我国出现的许多对社会进行报复的背后,老百姓的无奈失望,无不折射出我国民主进程的缺憾

再次,官僚主义的现象普遍存在.我国老百姓的普通诉求很难为日常行政管理层所接受,而且与其行政管理相对立的往往被视为“刁民”,特别是与领导意图相背的。例如以房地产业为拉动经济的龙头产业,以固定资产的投资来刺激经济的发展,这已经是国外许多国家证明是错误的并摒弃的道路,是一种短视经济,受到许多人的诟病。但现在我国的地方政府仍是热衷于卖地,然后卖地的钱拿过来大搞形象工程,甚至举债大兴土木。这多年的积累的只是经济的畸形发展,泡沫的日益光鲜。对物价的上涨,货币的贬值,环境的恶化等,地方政府根本就视而不见,政绩第一。而我国政绩考核目标就是GDP第一。卖地投资搞建设,又轻松又有面子,又有政绩,何乐而不为。至于老百姓的腰包鼓不鼓,只要我的任期内不出人命,我走后,哪管洪水滔天。我只下好我面前的几步棋,残局自有后来人下。这是所有的地方官员的从政心理。谁敢反对谁就是破坏改革。人民怎么能监督他们?更何况这种经济发展模式是中央政府定的。所有的责任都由中央领导

来承担。而当初这些政策的决策者现在大多已退休致赋闲了。承担苦难的是中华民族,尤其最底层人民。恩格尔系数、通货膨胀率、物价上涨率、货币贬值率等切实关系老百姓幸福指数的概念中国官方从来不提,唯GDP马首是瞻。中国在美国购买的巨大外债有一天大幅缩水,也将会没有一个人认为自己该对此负责,虽然这些现在都有人在办,但没有人监督。

最后,人民当家作主在变质,在蜕化.人民政府从理论上、名义上是人民的政府,在毛泽东时代也曾经是。但现在已经变质了,或者说是蜕化了。在现实中,行政管理仅仅将人民做为管理对象,而不是服务对象。所以“行政管理”这个提法全身就是错误的,政府应该是个公共服务机构,为提供公共服务、公共产品、公共福利等而进行有限度的管理。政府与人民的关系应该如美国般的“大人民,小政府”,而我国现状却是“大政府,小人民”。官员讨好的不是本辖区的人民,而是他们的上级。他们不怕人民,所以我国的城管个个武功卓绝,我国的警察个个威风凛凛。他们何尝是人民的仆人,他们就是他们那个世界的人民的主宰。曾在网络上看到一扁贴子,标题是“人民解放军与人民打成一片”,9月24日,湖南龙山县皇仓中学高一新生军训时发生冲突。网络消息称,教官体罚学生还用脚踩,班主任说情被教官殴打。随后学生站在班主任一边对抗教官,其他教官也参与互殴。校方人员称,教官是人数蛮多,事件导致40多人受伤,班主任伤势较重。虽是个案,但人民在教官心中能有多少分量。更有醉洒官员大耍威风的,他们认为他们是主人,他们给了人民恩惠。

毛泽东提出民主集中制的本义是为了帮助干部理解如何更好一实现民主,也就是说,集中只是实现民主的一种形式,而不是必经过程。本是党的组织生活原则,现在却成为行政管理的一个基本原则,而且还腐朽走样了,成为许多领导拒绝民主的挡箭牌。民主往往被领导有选择地过滤、集中、加工再进行决策,然后付诸实施,所有的行政管理行为就有民主的外衣,有的的确是民主的果实,但许多只是专断的外表上了一层民主的漆。民主也就为民主集中制所代替了。

三、行政管理中民主集中制原则改革的价值取向

所以,在现在的中国,应该废除“民主集中制”,只提民主,集中只是实现民主的一种形式,不能作为工作原则。要在实现民主的形式上下功夫,不给地方官员曲解民主的空子,使民主落到实处,落到所有人的内心。象政协、人大只是从宏观上、全局上去改进,对于日常的监督与民主,他们太无力了,这只能从体制上去改进。在我国,民主集中制的走样,民主精神得不作养,关键原因是干部,尤其是党的干部,迷恋专权。为此,我们认为,真正解决问题根源在于提高党对人民民主正确认识和理解.。

首先,应建立地方问责制。即政府官员不能随意调动,向本区域内负责。出了问题由地方民主组织进行问责,联合舆论进行追责。这种追责没有处罚权,但应对社会公开,应得到党委与政府的支持,民主监督才应是官员最畏惧的。官员能否晋升,主要取决于有无失职,其次才看才能与需要。政府官员应在实行选举基础上实行聘任制,党委不管干部的考核与任用,只管方向领导与纪律监督。公务员与事务

员应及早分开,政府对干部的考核和任用以民主监督为基础。建议县级以下干部实行直选,借鉴西方的选举制,官员须向本区选民提出自己的施政纲领和承诺,任期内随时可因选民的不信任而下课。

第二,真正的落实党政分开.党政分开提了这么多年,仍然分不开。党委只应在方向上领导政府、纪律上监督政府,党务与政务不能混在一起。恰恰是这个点导致中国党政分开改革虎头蛇尾。党委可以将东北的干部调到西南,根本不需要任何形式的制约。这种不愿放权于地方的思想,也就是高度集权的惯性。即使地方建立起对官员监督制约机制,党委如果不放权,民主监督仍然是空。也就是说,现在民主对干部监督的最大障碍实际上是党委本身。美国的官员对选区的选民负责,没有任何党派的参与,他们享受的民主比中国充分。中国党委领导干部的机制却导致了山西和中石油等等窝案。谁优谁劣,不难辩明。

民主意识的建立,一方面来源于统治者有意识地培养,特别是像中国这样有着几千年专制传统的国家另一面是教育对个性的激发释放,个性激发是发挥民主意识的基础。而这恰恰是建国以来中国最失败的。

所以我们认为,我国行政管理改革的一个价值取向应该是:民意为上,官员应对本区域的人民负责,而不是对政府、党委、人大负责,这些机关能对其有领导监督职能,但不能在事实上形成官员只对上级负责的价值取向。

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