产教融合、校企合作是遵循技术技能人才成长规律确定的职业教育办学模式，国际社会尤其是发达国家普遍建立起以产教融合为主线的职业教育国家制度，并成为支撑国家产业结构调整和产业升级、提升国家竞争力的重要基石。在我国，现行体制和特色国情决定了我国职业教育需要走集团化办学的道路。10余年来，我国职业教育集团化办学已实现由规模扩张向内涵建设的跨越式发展，无论在政策层面、实践层面还是理论层面，都经历了不断丰富、不断完善的发展历程。
一、政策层面——从积极推动到骨干建设
在政策层面，2002年、2005年和2014年国务院关于职业教育分别颁布《决定》，这是推动职业教育发展的重要里程碑，更是研究职业教育发展脉络必须关注的重要政策点。从3个《决定》对职业教育集团化办学的表述来看，我国政府对职业
教育集团化办学的推动主要经历了从鼓励行业企业积极参与职业教育，到鼓励建设职业教育集团，再到建设骨干性职业教育集团的发展历程。
1999年国家大部制改革，职业院校纷纷脱离行业企业，归属到教育行政部门独立办学。然而职业教育与行业企业具有密不可分的天然属性，职业院校与行业企业的脱离直接造成职业院校毕业生无法满足经济社会的用人需求。在此背景下，2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出，要深化职业教育办学体制改革，形成政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与的多元办学格局。2004年，全国职业教育工作会议召开。会议通过《教育部等7部门关于进一步加强职业教育工作的若干意见》，鼓励行业企业与职业学校实行合作办学。《意见》指出：鼓励公办职业院校大胆引进竞争机制，推动
收稿日期：2016-12-15
基金项目：国家社会科学基金“十三五”规划2016年度教育学一般课题“新起点下职业院校协同管理
机制与平台开发研究”（主持人：邢晖，项目编号：BJA160060）
作者简介：许跃（1973—），男，吉林工业职业技术学院副教授，东北电力大学工程硕士，主要研究方向
为职业教育、思想政治教育、教育管理；郭静（1983—），国家教育行政学院教育行政教研部副教授，教育学博士，主要研究方向为职业教育、教育制度。
我国职业教育集团化办学的回顾与思考
许跃1，郭静2
（1.吉林工业职业技术学院，吉林吉林132013；2.国家教育行政学院，北京102617）摘
要：
我国职业教育集团化办学经历了由规模扩张向内涵建设的跨越式发展历程，在政策层面，从积极推动到骨干建设；在实践层面，从规模扩张到内涵发展；在理论层面，从经验总结到理论引领。解决职教集团运行中的体制性机制性障碍是下一阶段职教集团政策保障的着力点、理论研究的出发点和实践创新的突破点。
关键词：
职业教育；集团化办学；政策；理论；实践中图分类号：G719.21文献标识码：A 文章编号：1004-9290（2017）0003-0092-05
Chinese Vocational and Technical Education
中国职业技术教育
2017年第3期
公办职业院校重组和整合，探索与企事业单位、社会团体、民办职业学校及个人合作方式，实行多元投资并举的办学体制。
2005年《国务院关于大力发展职业教育的决定》首次提出，鼓励职业院校与行业企业开展集团化办学。《决定》要求，继续完善“政府主导、依靠企业、充分发挥行业作用、社会力量积极参与，公办与民办共同发展”的多元办学格局，“推动公办职业学校与企业合作办学，形成前校后厂（场）、校企合一的办学实体。推动公办职业学校资源整合和重组，走规模化、集团化、连锁化办学的路子。”
2014年国务院颁布《关于加快发展现代职业教育的决定》，教育部、发改委、财政部等6部门共同颁布《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，对前期职业教育集团化办学成果给予肯定，对下一时期职业院校、行业企业参与职业教育集团的规模比例提出要求，明确了重点鼓励建设的职业教育集团类型、组建方式、治理模式等，并提出建成300所骨干职业教育集团的目标。《决定》指出，鼓励多元主体组建职业教育集团；鼓励中央企业和行业龙头企业牵头组建职业教育集团；探索组建覆盖全产业链的职业教育集团；开展多元投资主体依法共建职业教育集团的改革试点。《规划》将推动职业教育集团化发展作为现代职业教育体系建设的重点任务之一，提出“到2020年基本覆盖所有职业院校，初步建成300个富有活力和引领作用的骨干职业教育集团。开展多元投资主体依法共建职业教育集团的改革试点。2020年，大中型企业参与职业教育办学的比例达到80%以上。”继而，2015年教育部专门出台《关于深入推进职业教育集团化办学的意见》，鼓励多元主体组建职业教育集团，深化职业教育办学体制机制改革。同年，《高等职业教育创新发展三年行动计划》出台，提出开展多元投资主体依法共建职业教育集团的改革试点，以资产融合、人员互聘、平台共建等为纽带，探索建立基于产权制度和利益共享机制的集团治理结构和运行机制。
从职业教育集团化办学国家政策出台的脉络来看，中央政府对推动职业教育集团化办学的力度不断加大。在规模上，从鼓励行业企业参与职业教育办学，到提出大中型企业在2020年参与职业教育办学的比例要达到80%以上；在内涵上，从注重职业教育集团的组建，到规范职业教育集团化办学制度；在推动模式上，从鼓励组建职业教育集团到遴选骨干性职业教育集团建设。职教集团有关国家政策的梳理，既反映出经济社会不同发展阶段产教融合、校企合作程度不断加深的变迁史，又呈现了中央政府致力于推动职业教育集团化发展、并不断深化问题解决的总体部署和国家意志，职业教育集团化发展具备了良好的国家政策环境。
在国家政策的总要求和总指导下，各地纷纷出台了积极支持职业教育集团化办学、校企合作的政策文件，为职业教育遵循教育规律和技术技能人才成长规律办学提供了积极的政策支持和制度保障。如湖北、河南、四川等省市专门出台了推进职业教育集团化办学的意见，从职业教育集团的组建原则、运行机制、主要任务和制度保障等层面对职业教育集团化办学进行指导、规范和支持。贵州省、山东省青岛市、四川省成都市、浙江省宁波市等出台职业教育（促进）条例，在推动校企合作立法的法律层面上为开展职业教育集团化办学提供有力支撑。辽宁、广东等多个省市颁布现代职业教育体系建设规划，对开展职业教育集团化办学进行顶层设计和省域布局，对行业、企业、职业院校、科研机构等积极参与职业教育集团化办学提出明确要求，并给予职业教育集团以有效的资源倾斜和政策保障。
二、实践层面——从规模扩张到内涵发展
（一）规模不断扩大
职业教育集团规模扩张主要体现在集团数量不断增加、成员构成更为多元两个方面。
一方面，集团数量不断增加。职业教育集团最初是由于内生发展需要而在实践层面自发组建的，我国第一个职业教育集团始于1992年的北京蒙妮坦美发美容职业教育集团，并以缓慢的速度逐渐增加，至2006年，全国职业教育集团数量为116个。此后10年来，职业教育集团数量迅猛增长，覆盖地域范围也愈加广泛。截至2014年底，据不完全统计，我国职业教育集团的数量已达1048个，与2006年相比，集团数量增长803%（图1）。参与职业院校8330多所（本科院校180多所），且职
教集团基本覆盖了全国除西藏以外的所有省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团，以及全国主要行业，形成了一批有特色、成规模、效果明显、影响广泛的职业教育集团。
另一方面，成员构成更为多元。职业教育集团从最初不同职业院校之间的资源共享，扩展到政府、企业部门的参与，再进一步扩展到行业组织、科研院所以及其他社会组织机构的参与，集团主体呈现多元化发展态势。在2014年底统计的1048个职教集团中，集团成员单位4.64万家，其中，参与的职业院校8330多所（本科院校180多所），参与集团企业2.35万多家，政府部门1630个，行业组织1680多个，其他组织机构1450多个。[1]职教集团融合了政府部门、行业组织、企业、高职中职院校、科研机构及其他社会组织6类主体，职业院校以外的主体成员规模不断扩大，多元主体参与职业教育办学的局面初步形成，形成全社会支持职业教育发展的良好保障。
（二）内涵不断提升
经过10余年发展，职业教育集团已从最初的规模扩张不断向内涵提升阶段转化，主要表现在产教融合进一步深化，中高衔接进一步深入，服务能力进一步提升，城乡联动进一步优化，国际市场进一步开拓。
产教融合进一步深化。职业教育集团的组建突破了学校—企业间的单线校企合作，形成了集团内学校与企业间多维合作关系，促进了教学链与产业链的紧密对接，提升了职业教育服务产业经济发展的内涵和深度。集团的组建也丰富了校企合作的模式和内容，从最初的“订单培养”到现代学徒制等人才培养模式的深化，从单一接收学
生实习、就业到行业企业全过程参与学校人才培养方案制定、教材开放、课程设置、学生考评等，有效推动了产教融合发展的进一步深化。如浙江省嘉兴市欣禾职教集团2010年由12所职业院校、2家产业园区管理机构、7个行业协会、71家企业和2所科研机构共同组建而成，集团以专业群对接区域产业群为主线，将人才培养、专业建设与行业企业全产业链发展相融合，并通过科研机构建立理论研究中心，为当地产业集团转型升级提供了很好的人才支撑和智力支持。
中高衔接进一步深入。课程衔接是中高职衔接的核心。当前许多中高职院校的衔接仅建立在专业对口招收学生、学制分段培养方面，由于未在课程层面统筹设计，导致中高职分段培养中出现课程重复、脱节等多重问题，中职与高职院校并未真正实现人才培养一体化。职业教育集团内部的中高职院校可以充分利用组织优势、资源共享和长期合作的业务联系，在人才培养计划制定、专业和课程衔接方面得以进一步深入。如上海电子信息职业教育集团成立中高职贯通联合教研室和教学管理工作小组，制订相关教学管理文件，通过教学标准衔接、同层次同专业课程学分互认、实训基地和师资队伍统筹规划等方式实现人才培养一体化。
服务能力进一步提升。主要表现在3个方面，第一，职业院校与区域内行业、企业、政府的关系更为紧密，从而能够精准地瞄准当地经济社会发展的新增长点，在人才培养计划制定、专业课程设置等方面密切结合行业企业需求，为区域经济社会发展提供有效人才支撑。第二，职业院校能够直接融入以企业为主体的区域、行业技术创新体系，广泛开展科技服务和应用型创新活动，即使职业院校成为行业企业的技术创新基地，为企业提供智力和技术支持；又使职业院校开展的科技项目研发得以在企业应用和推广，推动职业院校产学研一体化发展。第三，职业院校可直接为集团内行业企业开展员工岗前培训、在职员工技能提升培训和继续教育等多项服务，满足在职员工多样化、个性化培训需求。天津交通教育集团自2005年成立以来，职业院校一方面与企业合作，共同解决交通集团及所属企业生产经营中遇到的六项难题，并为企业提供科技咨询服务；另一方面，开展学历
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图11992-2014年职业教育集团数量变化
教育、专业素质培训、客车驾驶培训、通用技能培训和青年干部培训等五个教育培训项目。
城乡联动进一步优化。职业教育集团的组建不仅在于院校间、政校行企间的资源共享，其在更深层次的意义上，促进了我国城乡二元体制下职业院校办学资源、办学条件的融合，缩小了城乡教育差距，形成以城带乡、以强带弱、资源共享、城乡联动的良好局面，也更集中优势发挥了职业教育推动区域城镇化进程、促进区域经济发展的功能。职业教育集团的“河南模式”就是城乡联动发挥集团功能的典型代表。河南省是我国人口第一大省和劳务输出第一大省，且二元结构特征鲜明，在此背景下，2004年河南省教育厅印发《关于组建职业教育集团的若干意见》，鼓励城市优质中高职院校发挥龙头带动作用，带领农村职业学校与有关行业企业和科研机构组建职业教育集团。河南省职业教育集团着重发挥龙头职业院校在人才培养规格制定、教学计划、教材使用、课程开发、考核评价等方面的引领带动作用，为提升集团成员学校的教育教学水平起到显著的帮扶作用。
国际市场进一步开拓。充分借助集团内企业的国际化优质资源，职教集团的国际市场进一步开拓，国际化水平进一步提升。一方面，职业院校将企业内国际化技术体系和技术标准引进专业与课程建设，将国外技术人员引进职业院校课堂；另一方面，借助我国实施“一带一路”战略的良好契机，许多企业已经开始海外战略布局，职业院校与企业“集团化”走出去，在海外设置职业院校，进行人才和技术输出，有力地推动了职业教育走出去战略的良好实施。如无锡商业职业技术学院借助无锡商贸职教集团内红豆集团在柬埔寨西哈努克港市建立工业园区，急需管理和操作技术人才的契机，联合在西港特区共建西哈努克大学，开展普通高等学历教育职业技术培训。[2]
（三）体制机制层面的创新性探索不断涌现
职教集团行至深处，其关注焦点从集团的组建转向如何破解集团运行中的体制机制性障碍。各地在实践中不断探索创新，尤其在职业教育集团组织架构和运行机制方面取得了突破性进展。
推动产权改革，建立职教集团独立法人。在政府、行业、企业、学校、科研院所和社会机构等职
教集团各主体间建立利益链是职教集团可持续发展的核心问题。产权关系的实质是物质利益关系，产权重新分配能够将原有多个独立的法人单位转变为同一法人单位下具有共同工作目标和价值体系的最紧密的利益相关者。目前，各地职教集团已在企业法人型职教集团和事业单位法人型职教集团两种类型上进行了改革探索。如中山火炬职业技术学院成立学院资产经营公司，在学院实训校区内，根据学院专业建设需要选引对口企业，并将场地资金设备技术管理人才划分为若干股，分别由学院资产经营公司和入驻企业选持股份，学院资产经营公司以其可经营性的物业厂房和品牌等无形资产折合股份，与20余家入驻校区的生产型企业共同合资组建中山火炬职教实业（集团）公司。该（集团）公司的年产值近5亿元，学院也成功利用企业价值近3亿元的实训资源，开创了一条不完全依靠财政投入解决学生实训资源短缺问题的新路子，实现校企合作的可持续发展。[3]黑龙江省佳木斯市整合市内职教资源，组建佳木斯职教集团，集团定性为具有事业单位法人资格的实体性职教集团，集团创新区域职业教育管理体制，建立以集团管理委员会为载体的决策机制和以理事会为载体的执行机制，配备编制，独立办公，管委会和理事会的成立与运行对推动集团政校行企深度协同发展发挥了积极成效。
完善治理结构，理顺职教集团运行机制。建立多元主体协同治理结构和运行机制是职教集团发挥实效的关键。当前，运转较好的职教集团普遍在组织架构和运行机制方面进行了系统设计与改革。在组织架构方面，建立由行业、企业、职业院校、政府等多部门成员共同组成的理事会、董事会、管委会，作为职业教育集团的决策机构；设有秘书处或办公室，是职教集团的日常办公机构；下设专业合作委员会或其他组织，分类分专项负责管理集团事务。在运行机制方面，理事会、董事会或管委会协商制定集团章程，章程明确集团各成员责权利，以及集团运行过程中的各种制度规范，以章程为核心，推动集团运行制度化、规范化。如嘉兴欣禾职教集团建立了指导机构、决策机构、管理机构、执行机构和服务机构五位一体的管理体制和运行机制。具体而言，该集团由市教育局、人
社局、发改委、经信委、科技局、财政局、环保局、城建委、交通局、农经局、商务局、文化局、旅游局、食品药品监管局、工商联联合成立集团指导委员会，作为职教集团运行的指导机构；职教集团设有理事会、常务理事会是集团运行的决策机构；秘书处为集团的日常管理机构；并设有职业院校合作委员会、师资队伍研究与合作委员会、专业群产学合作委员会是集团的执行机构；设有集团化办学促进中心，由财务部、培训部、师资部和信息部组成，是职教集团的服务机构，5类机构的密切合作保障了集团工作的良好运转。
三、理论层面——从经验总结到理论引领
理论界对职业教育集团的研究论文有很多，大体经历了由概念厘定到经验总结再到理论引领3个发展阶段。在职教集团组建初期，理论界对于“集团”“企业集团”“教育集团”“职业教育集团”进行了广泛讨论，尤其对教育集团区别于企业集团的特征、职业教育集团区别于教育集团的特征，以及职业教育集团应具备的关键要素等核心概念进行厘定。如“职教集团是指由若干具有独立法人资格的职业学校及相关企事业单位以契约或资产为联结纽带而组成的职业教育办学联合体”[4]；“职业教育集团化办学具有跨区域、跨行业、多元化、自愿结成、组织灵活、各取所需等特点”[5]。随着职教集团在各地的兴起，理论界对职教集团的研究重点落在基于实践基础上的经验总结和反思。如职业教育集团化办学模式依据运行机制不同，可分为4种模式：城乡联合、以城带乡的“河南模式”，行业参与、院校牵头的“陕西模式”，市县合作、三段培养的“海南模式”，校企合作、工学结合的“天津模式”等；依据集团牵头主体不同，可分为政府主导型、院校主导型、企业/行业主导型、自愿联盟型和中介主导型5类；依据集团成员间联结纽带不同，可分为资产联结型、契约联合型和资产与契约混合型等。职教集团运行过程中的最大问题是尚未建立起能够统一各方主体的利益链，表现在职教集团“集而不团”“缺乏科学有效的治理结构”和“缺乏共同的目标和价值体系”3个方面。[6]当前，我国职业教育集团化办学实践已突破规模化发展时期向办学“深水区”迈进，但是职业教育集团化办学犹如一个国家到达中等发达水平之后，陷入“中等收入陷阱”一样表现出停滞不前、发展乏力的现象。有学者提出，产权改革是提高职教集团核心竞争力的战略突破口，并从企业法人、事业单位法人和社会团体法人3个类别的法人属性对职教集团产权改革的可行性进行研究论证。[7]也有学者提出，要从宏观、中观、微观3个层面完善职业教育集团化办学的环境保障体系、构建集团成员的利益协调机制和规范职教集团运行机制，从而建立完善的职教集团治理体系。[8]如此等等，然而，总体而言，理论研究对职教集团化办学实践探索的理论引领与指导性仍然相对薄弱，许多制约职教集团深入发展的体制机制性障碍，如职业教育集团的法人地位如何确立？职业教育集团成员的准入、退出、评价机制问题，如何建立有效的集团治理架构和运行机制等，亟需在理论层面上予以破冰，才能切实增强理论研究对职教集团实践探索的指导作用。
综上所述，当前职业教育集团处于政策推动、实践先行、理论总结的基本层面，解决职教集团运行中的体制性机制性障碍是下一阶段职教集团政策保障的着力点、理论研究的出发点和实践创新的突破点。只有在政策、实践和理论层面共同发力、齐步前行，职教集团才会真正发挥出其应有之义。
参考文献：
[1]刘占山.《中国职业教育集团化办学发展报告（2015）》正式发布[EB/OL].http://www.chinazy. org/models/adefault/detail.aspx?artid=
61425&cateid=1538.2015-11-30/2016-8-8.
[2]西港特区将与无锡商院共建西哈努克大学[EB/OL].https://www.doczj.com/doc/837347937.html,/fashion/2016-09/09/c_1119539353.htm.2016-11-15.
[3][7]郭静.职业教育集团产权改革与法人属性研究[J].教育与经济，2013，（3）.
[4]高卫东.职业教育集团的内涵类型与功能[J].职业技术教育（教科版），2004，（34）.
[5]孙琳.职业教育集团化办学实践的思考[J].教育研究，2007，（10）.
[6]郭静.职业教育集团产权改革与实现形式[J].教育发展研究，2013，（5）.
[8]刘晓，石伟平.职业教育集团化办学治理逻辑理论与路径[J].中国高教研究，2016，（2）.