控制活动与权责配置 内部控制程序篇 31>. 控制程序与风险评估 4. 控制活动与权责配置 相关案例 控制活动与权责配置程序 正式控制与非正式控制 *南开大学公司治理研究中心 第4章控制活动与权责配置 构建内部控制体系的最终目的就是要控制风险，避免企业遭受损失 控制活动是达成内部控制目标的活动。包括正式控制-非正式控制 权责配置涉及授权与责任分配 *南开大学公司治理研究中心 第一节相关案例 方太集团的董事长茅理翔认为总经理这个职位，年薪高一些没关系，最重要的道德素质如何 重庆力帆集团董事长认为，公司能做大就是贤亲并举比别人做得稍好一点*南开大学公司治理研究中心 一、黄河企业集团公司总经理的地下工程 黄河企业集团公司是一家以啤酒生产和销售为主营业务的民营企业，其前身为1985年建立的兰州黄河啤酒厂，农民出身的杨纪强靠着不屈不挠的韧性一手
把这个企业创办起来，并在1993年12月，以集团公司为主体，发起设立了兰州黄河企业股份有限公司，1999年6月23日，4500万股“兰州黄河”A股在深交所上市 *南开大学公司治理研究中心 起初，黄河集团的控制权可以说是完全掌握在以杨纪强为首的杨氏家族手里，是一家典型的家族式企业。当时，董事长是杨纪强，副董事长兼总经理是二儿子杨世江（现为黄河股份公司董事长），大儿子杨世沂为印务公司经理，三儿子杨世汶是啤酒公司经理，四儿子杨世涟是销售公司经理，财务部长是三儿媳，饮料公司经理是四儿媳，生活服务部经理是二儿媳，资金回笼部部长是大儿媳，每个儿子的姻亲又分别被安排在各自部门内部的重要岗位上 *南开大学公司治理研究中心 杨纪强等集团高层领导发现，随着企业规模不断的扩大，黄河集团首先感到的是人力资源的匮乏，要想进一步扩张，必须突破家族血缘的狭隘关系，从家族外部吸取企业所需要的各种资源。而外部资源的进入，必然带来家族控制权向外的转移。正是在这种担心与突破的交叉思维中，黄河集团开始了自己的人才引进计划 *南开大学公司治理研究中心 黄河集团较为成功的一次人才引进是在企业发展初期，黄河集团从兰州醇酒厂请来了时任副厂长的酿酒专家白咸忠，从而解决了生产技术上的难题，为企业的发展做出了重大的贡献，这也是杨纪强最为得意的一次人才引进。但是在后来引进高级管理人才的过程中，黄河集团却遇到了两次较大的挫折 *南开大学公司治理研究中心
第一章绪论三、简答题1、简述公共行政的特点。答1公共行政之首要特点是它的公共性2公共行政的政治性3公共行政具有严格的法制性4公共行政的民主性5公共行政的公平性6公共行政的高效性。2、简述公共行政学的特点。答1公共行政学是一门交叉学科和边缘学科2公共行政学是应用性的学科3公共行政学是政治性较强的学科4公共行政学研究的广泛性5公共行政学的发展性。四、论述题1、试论述公共行政的作用。答1公共行政是对国家的治理2公共行政是执行人民意志和实现公共利益的必要保证3公共行政是发展社会主义市场经济的保证4公共行政是加速我国社会主义建设的需要和参与国际竞争的保证5公共行政是教育和培养一支高素质、会管理的国家公务员队伍的需要。五、重要名词1、公共行政学是研究公共组织依法处理政务的有效性、公平性、民主性的规律的交叉性和综合性学科。第二章行政环境三、简答题1、简述行政环境的特点。答1复杂性2约束性3特殊性4不稳定性。2、公共行政环境的特殊性主要表现在哪些方面答公共行政环境的特殊性首先表现在各种公共行政环境之间的差异性上。其次这种多特殊性还表现在一个国家的不同地区的公共行政环境的差别。3、简述组织文化的特征。答1组织成员的同一性程度2团队精神3对人的关心程度4组织的一体化的程度5风险承受程度6民主程度7报酬标准8重视结果9控制程度。4、简述里格斯公共行政的三种模式及其主要特点。答三种模式一是融合型公共行政模式是农业社会的公共行政模式它的主要特点是公共行政是建立在自给自足经济基础上的家长制任人惟
亲实行等级森严的世卿世禄制度二是衍射型公共行政模式是工业社会的公共行政模式它的主要特点是建立在大工业生产方式基础上的民主行政官员一发任命依法行政三是棱柱型公共行政模式是从农业社会向工业社会过渡的公共行政模式它既有农业社会的公共行政的某些特点也有工业社会公共行政的某些特点是两者混合体。四、论述题1、试述公共行政环境的作用。答1公共行政环境决定、限制与制约公共行政2公共行政必须适应公共行政环境3公共行政环境的发展变化必然导致公共行政的发展变化4公共行政对公共行政环境也有反作用。五、重要名词1、公共行政环境是指直接或间接地作用或影响公共组织、行政心理、行政行为和管理方法与技术的行政系统内部和外部的各种要素的总和。2、一般行政环境是指公共行政的宏观环境不仅指一个国家的公共行政所赖以生存和发展的自然地理环境、政治、经济、文化环境也包括国际环境。3、自然地理环境是指一个国家所处的地理位置和自然状况。4、具体环境具体行政环境也叫组织环境是指具体而直接地影响和作用于公共组织、行政行为和组织凝聚力的公共组织的内部与外部环境的总和。5、组织文化是指组织在一定的环境中逐步形成的全体公共组织成员所共同信奉和遵守的价值观并支配他们的思维方式和行为准则。第三章政府职能三、简答题1、简述政府职能的特点。答1政府职能普遍性的特点2政府职能的强制性特点3政府职能的系统性特点4政府职能的不可替代性的特点5政府职能的服务性特点。2、市场失效主要表现在哪些方面答1外部性问题2市场垄断和专制价格3公共物品的提供
综合控权模式―――对现代行政法的解释005
综合控权模式―――对现代行政法的解释 一：控权的解释 行政治学中存在一种主张控制行政权力的观念学说，我们一般称之为“控权论”或“控权观念”，在谈到什么是控权之前，我们先来明确下面几个问题：（一）：控权与限权。我们认为两者是不同的，控权的“控”是有一种控制，支配，驾驭，的意思，是一种积极的主动的状态。而限权则是一种消极的对权力的限制。基于当代行政越来越需要行政效率的时候，特别是在我们这样的一个国家。我们认为仅仅是对行政权力的单纯限制是远远不够的。我们极力需要追求一种能使行政权力的运用达到最有效的状态，又能使行政权力的运用不至于偏差，达到一种可控的状态。 （二）：可控性标准的确立：我们认为对行政权力的控制是防止权力的无限扩大或权力的滥用，为了给政府的权力既不过小以致于办事没有效率，也不至于过大而使行政权力私化――政府为某个团体或个人谋求私利。那么我们要给行政权力确立一个权力的可控性标准，用这个标准来定性的确立权力的可控性范围。 自律性要求：它是指我们确立的行政权力的大小以及权力的分配状态能达到一种自我调节的功能。也就是能具有一种自净能力。 发现和纠正偏差：它是指权力体制的设置能达到这样一种状态：当行政权力的运用出现偏差时我们能够及时的发现。而且能够有效的把它纠正过来。使行政价值的实现过程能够呈现一种“直线型”的趋势――少走弯路。 （三）：控权与保权（保障公民权利）：它们两者不可分，是手段和目的的关系。我们知道，行政法的核心是关于行政权力与公民权利的关系问题，行政法从近代一开始就是一种权利本位的法，而不是权力本位的法，到现在这一原则没有变，只是这种作为“本位”的权利内容发生了变化，即由自由权本位发展到了福利权本位，也就是说政府权能从尽量不干预公民权利发展到为权利提供积极的服务。公民的权利通常来自两种力量的侵害，一是民间力量，一是国家力量。对前者我们通过法律防范或制裁，对后者进行权力控制。总之控制权力就是为了保障公民的权利。 通过以上的分析我们可以给“控权”下一个定义：它是指适当确定行政权力的可控范围，使行政主体能够积极支配，驾驭行政权，达到既能保障公民权利，又能使行政权力得到有效运行的状态。 二：控权方法论 对行政权力的控制方法有道德，政纪，法律，舆论等多种渠道，从一般的法理意义上讲，权力控制方法包括规则对权力的控制，权力对权力的控制，权利对权力的控制，程序对权力的控制等等。从不同的行政法律制度来看多种控制方法体现在以下几个方面； （1）：规则性控制：包括限制行政权力，规定行政权力行使范围。这是一种最传统的法律作用，反映了立法权对行政权的控制。规则控制是一种以实体规则为主的控制，所以也是最基本的控权方式。 （2）：过程性控制：程序性控制方式注重对行政行为过程的控制，它能弥补规则性控制的不足，同时程序控制把注意力放在权力行为的时间与空间方式上和相对人以参与上，所以能解决权力过程问题的失控问题。 （3）：补救性控制：它由法院通过审判权对行政权力进行控制，是权力分工与
第一章绪论 第一节公共行政学概说 一、公共行政学涵义 公共行政学：又称行政学、行政管理学，是指关于公共行政制度或行政体制及其运行机制的合法性、合理性、有效性、发展性的比较系统的思想、理论、逻辑、知识、方法的体系。二、公共行政学的研究对象与学科目的 公共行政学的研究对象、学科功效、学科目的？ ⒈研究关于建立和完善国家行政制度的理念、理论和方法；⒉研究关于提升政府公共行政管理的水准和行政效率的思想、途径和方式⒊为政府公共行政管理提供系统的理论依据、论证方法、实证技术，为国家行政发展和发展行政提供专业性意见；⒋全面培养政府公务员，尤其是行政通才。 三、公共行政学的研究范畴与研究方 公共行政学的基本研究范畴？ ⒈怀特将行政管理学的范畴归纳为组织原理、人事行政、财务行政、行政法规。⒉古立克“七环节”理论，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算。⒊张金鉴“15M“理论，即目标、计划、人员、经费、物材、组织、方法、领导、激励、沟通、士气、协调、及时、空间、改进。⒋一般来说，行政管理学的基本研究范畴主要有：行政原理、行政职能、行政权力、行政组织、人事行政、行政领导、行政决策、行政计划、行政程序、行政执行、行政技术、行政行为、行政效率、机关管理、公共财政、物材行政、行政责任、行政监督、行政道德、法制行政、行政改革、行政能力、行政发展。 公共行政学常用的研究方法？ ⒈逻辑分析方法；⒉法规分析方法；⒊历史分析方法；⒋实证分析方法；⒌规范分析方法； ⒍比较分析方法；⒎系统分析方法；⒏生理分析方法；⒐心理分析方法；⒑资料分析方法；⒒案例分析方法；⒓量化分析方法；⒔模拟分析方法；⒕利益分析方法。 四、公共行政学的学科特点及与其关学科的关系 简述公共行政学的学科特点？ ⒈综合性；⒉实践性；⒊系统性；⒋技术性；⒌发展性。 公共行政学与政治学、行政法学、企业管理学、社会学的相互关系？ ⒈公共行政学与政治学：公共行政学是藉政治学指引其努力的方向，政治学则赖于行政管理学充实其内涵。 ⒉公共行政学与行政法学:公共行政学与行政法学在现代社会中是紧密联系、相互促进。 ⒊公共行政学与企业管理学:公共行政学与企业管理学是内容上交叉、理论和研究方法上互鉴、学科发展上相互影响和渗透、研究领域各异。 ⒋公共行政学与社会学:公共行政学与社会学是相互促进、相互支持的。 五、现代行政现象与现代行政精神 现代行政现象：是指第二次世界大战以后，尤其是60年代以来，国际上，主要是发达国家所出现的某些公共行政现象。 现代行政现象表现在三个方面：⒈行政职能扩展⒉不良行政现象增加；⒊行政管理和行政管理理论现代化。 现代行政精神：是指与现代行政现象相一致的，政府在实施公共行政管理过程中比较重视和强调的某些行政精神。 现代行政精神表现在三个方面：⒈主动进取；⒉追求卓越；⒊创新发展。 追求卓越：是指现代政府在主观意愿与客观效果相统一的意义上追求出色的政府公共行政管理，在比较的意义上追求不断提升并在实践中表现出具有卓越品质的公共政策能力、综合实
绪论 案例一政府——?掌舵?还是?划桨" 1．如何界定政府的掌舵职能？ 答：按照现代社会、现代市场对政府的要求，政府主要应该起到一个?掌舵?的作用。 （1）美国学者戴维〃奥斯本和特德〃盖布勒在《改革政府——企业精神如何改革着公营部门》一书中指出：?‘政府’这个词的词根来自希腊文，意思是‘操舵’。政府的职责是掌舵而不是划桨。直接提供服务就是划桨，可政府并不擅长于划桨。?换言之，在社会经济的发展中，政府要像?舵手?一样，把握全局，协调、整合各方力量，保证正确的发展方向。 （2）具体而言界定政府的掌舵职能，就是要确定好在市场经济条件下政府的角色。政府在生产角色、提供角色、安排角色之间的比重要进行合理改变，即生产角色比重的降低及提供、安排角色比重的提高。 ①政府应放弃不必要的生产职能。政府角色合理定位的关键在于降低政府生产角色的比重，为市场和社会的生产及市场和社会提供空间。帮助政府放弃生产职能有三种途径，即委托授权、政府撤资以及政府淡出。此外，可以在基础设施领域实行民营化。 ②规范市场秩序和社会秩序。政府对公平秩序的维持以法律和规则体系为载体，为各种力量提供基本的行为规范，是市场和社会正常运转的基础，也是政府顺利实现各种制度安排的基础。 ③政府管理能力的提高。?掌舵?作用的最主要体现就是管理能力。政府在放弃部分生产职能后，必须能够承担更多的管理和控制责任。为了承担这些责任，政府要能够管理合同、有效促进竞争、进行合理规制、增强风险共担意识、进行有效金融支持。 2、政企分开涉及哪些重要因素？ 答：政企分开的含义包括：一是要把政府的行政职能和所有权职能分开；二是政府所有权职能中，要把资产的管理职能和资产的运营职能分开；三是资产运营职能中，要把资本金的经营和财产的经营分开。其涉及的重要因素具体有以下几点： （1）企业所有权与经营权的分开。明确企业的所有权，建立严格的现代企业制度，做到产权清晰、权责明确、管理科学。 （2）政府与企业社会职能的分开。将政府的公共管理职能和企业的经营管理职能实行最彻底的分离，使企业成为真正的市场主体。国有企业应逐步从竞争性生产和经济领域退出，国有企业甩掉不必要的社会职能包袱，通过产权处臵的方法，通过职能分离，压缩国有企业的规模。 （3）政府国有资产所有者职能与行政职能的分开。通过贸易自由化，放松准入，停止补贴和转移支付等方法促使企业更具竞争性，区分开政府作为资产所有者时的职能与作为一般监管者的职能。以资本为纽带建立起出资关系，实现国有资产由行政管理向产权管理转变的条件，建立与国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境。 （4）硬化国有企业的预算，特别是通过投资改革，使其向更商业化的信贷靠近，限制软贷款的获得等方法，使其有压力和活力。 （5）改善激励机制。这要求改变国有企业管理者与政府之间的关系，一方面赋予企业经营者以更大的自由权，另一方面引入新的监督机制，如稽查制度、业绩评议、管理合同等。 3、你如何理解D市政府职能的转变？ 答：由计划经济体制转轨到市场经济体制后，我国的各级政府都需要结合各自的实际情况积极探索政府职能的转变。 （1）政府职能转变或者说政府角色定位一直是政府管理中的一个难点，D市政府结合本市的具体情况，抓住职能转变的关键和核心，通过界定产权、建立现代企业制度、提供与新的国有资产管理体制相配套的企业制度和外部环境、完善社会保障制度等有效的措施实现了政企分开，理顺了体制，建立起了良好的政企关系。 （2）这个案例也告诉我们，政府职能转变一定要抓住关键，尊重科学发展规律。要通过一系列配套的，符合客观规律的措施实现政府职能的良好转变，从而赢得地区的良好发展，也为政府的进一步发展奠定良好的基础。也只有在变化的行政环境中积极主动作为，通过自身的努力来积极推进政府职能转变，才能建立一个积极负责、有作为的政府形象。
韦伯的行政组织理论 被称为“组织理论之父”的德国社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）对组织管理理论的伟大贡献在于明确而系统地指出理想的组织应以合理合法权力为基础，这样才能有效地维系组织的连续和目标的达成。为此，韦伯首推官僚组织，并且阐述了规章制度是组织得以良性运作的基础和保证。这里不能狭义地理解官僚组织。官僚本身是中性的，只不过，几千年中国的“特有”的文化使其贬义化了，这也正如道教（地法天，天法道，只求顺应自然）和道家（强求长生不老）的类似境地。企业的长生不老决不仅仅依赖于其英雄人物的“超凡卓识”，应在更大程度上依赖于其“顺应自然”的原则体系——公正地识人、用人和尽人的体系。 被称为“组织理论之父”的韦伯与泰勒、法约尔是西方古典管理理论的三位先驱。马克斯·韦伯（Max Weber，1864-1920），生于德国，曾担任过教授、政府顾问、编辑，对社会学、宗教学、经济学与政治学都有相当的造诣。韦伯的主要著作有《新教伦理与资本主义精神》、《一般经济史》、《社会和经济组织的理论》等，其中官僚组织模式（Bureaucratic Model）的理论（即行政组织理论），对后世产生了最为深远的影响。有人甚至将他与杜克海姆、马克思一起奉为社会学的三位“现世神明”。韦伯行政组织理论产生的历史背景，正是德国企业从小规模世袭管理，到大规模专业管理转变的关键时期，因此，了解韦伯的思想更具有重要的现实意义。 韦伯认为,任何组织都必须以某种形式的权力作为基础,没有这种权力,任何组织都不能达到自己的目标。人类社会存在三种为社会所接受的合法权力：传统权力（Traditional Authority）：由传统惯例或世袭得来；超凡权力（Charisma Authority）：来源于别人的崇拜与追随；法定权力（Legal Authority）：由理性——法律规定的权力。 对于传统权力，韦伯认为：人们对其服从是因为领袖人物占据着传统所支持的权力地位，同时，领袖人物也受着传统的制约。但是，人们对传统权力的服从并不是以与个人无关的秩序为依据，而是习惯于义务领域内的个人忠诚。领导人的作用似乎只为了维护传统，因而这种权力形式效率较低，不宜作为行政组织体系的基础。 而超凡权力的合法性，完全依靠对于领袖人物的信仰，他必须以不断的奇迹和英雄之举赢得追随者。超凡权力过于带有感情色彩并且是非理性的，不是依据规章制度而是依据神秘的启示。所以，超凡的权力形式也不宜作为行政组织体系的基础。 韦伯认为，只有法定权力才能作为行政组织体系的基础，其最根本的特征在于它提供了慎重的公正。原因在于： （1）管理的连续性使管理活动必须有秩序地进行。 （2）以“能”为本的择人方式提供了理性基础。 （3）领导者的权力受到约束，并非无限。 有了适合于行政组织体系的权力基础，韦伯勾画出的理想官僚组织模式（Bureaucratic Ideal Type）,具有下列特征： 1、组织中的成员应有固定和正式的职责并依法行使职权。组织是根据合法程序确定的，应有其明确目标，并靠着这一套完整的法规制度，组织与规范成员的行为，以期有效地追求与达到组织的目标。 2、组织的结构是由上而下逐层控制的体系。在组织内，按照地位的高低规定成员间命令与服从的关系。 3、强调人与工作的关系，成员间只有对事的关系而无对人的关系。 4、成员的选用与保障：每一职位均根据其资格限制（资历或学历），按自由契约原则，
控权 [注释]近几年，国内学术界从不同的角度、不同的层面提出了多种关于行政法理论基础的学说，譬如控权论、新控权论、管理论、为人民服务论、政府法治论、公共利益本位论、公共权力论、平衡论等，可谓百家争鸣。这有助于理论界全面认识现代行政法理论基础，亦有助于在分析基础上推动真正的理论基础的确立。甘雯：《行政法的平衡理论研究》（博士）第２－３页。“平衡论”已成为九十年代以来我国行政法学理论基础研究领域内最引人注目的观点体系。国内行政法学者对此莫衷一是：拥护者有之，如姜明安：《授权、分权、控权－－平衡行政法生存的“理”》，《中外法学》１９９６年第５期；否定者有之，如叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，《中央政法管理干部学院学报》１９９５年第６期；批驳者有之，如杨解君：《关于行政法理论基础基干观点的评析》，《中国法学》１９９６年第２期；完善者有之，如皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期。季涛：《行政权的扩张与控制》，《中国法学》１９９７年第２期第７８－８８页。皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思想－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期第４１页。罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》１９９５年第４期，第１１－１３页。罗豪才：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期，第57页。胡建森：《中国
行政法理论体系的模式及评判》，《中国法学》１９９７年第１期，第３９页，引文中着重号为笔者所加。虽然“平衡论”认为司法审查中存在着不平衡的权利、义务关系，但亦有多数学者所持观点与此相左，中该引文。关于司法审查问题，笔者后文有详述，故此不赘述。同①，第４４页。同①，第４４页。皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期第４１页。[12]同①，第４６－４９页。[13]罗豪才《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》１９９５年第４期。[14]同①。[15]皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考》，《中国法学》１９９７年第２期，第４８页。[16]王锡锌：《再论行政法的平衡精神》，《法商研究》１９９５年第２期，第３９页。[17]郭道晖：《试论权利与权力的对立统一》，《法学研究》１９９０年第４期。[18]朱景文：《比较法导论》，中国检察出版社１９９２年第１版，第２４９页。[19]关于行政法律责任的理解有三种：ａ．系指行政相对方违反行政法律所应承担之法律责任；ｂ．系指行政主体违反行政法律所应负法律责任；ｃ．系指行政地主体违反行政法律所应承担之法律责任。笔者从Ｃ。[20]（美）Ｂ·施瓦茨：《行政法》徐炳译，群众出版社１９８６年版，第２页。[21]杜钢建：《行政程序立法应注重双向程序改革》《中国法学》１９９５年第６期，第２９－３０页。顺向遵从程序是指行政相对人对行政主体权力的遵从程序；逆向遵从程序是指行政主体对行政相对人的基本权利的遵从程序。二者是相对而言的。[22]笔者的观点与某些观点相左。参见肖凤城：《论“法即程序”》，《行政法学研究》１９９
为什么说行政法是控权法 行政法就是控制或者说是约束行政主体的权利。 行政权利直接来自法律授权，无法律无权利，法律没有规定的行政主体无权作为。 行政法目的在于保障私权和自由； 行政法的基本内容是控制行政权； 行政法的基本原则是依法行政原则；而行政法的手段是司法审查和行政程序。 在控权论者看来，行政法的作用正如同紧箍咒，约束着处于强势地位的行政权。 传统行政法控权理念的核心可归纳为: 行政法是保障个人自由,控制行政机关权力的法 律,其核心问题是控制行政权力的滥用。以此为 轴心,它对行政法的一系列基本问题形成了以公民个人权利为本质,以个人主义和自由主义政治 哲学为基础的系统认识。它的基本构成大致如 下: (1)行政法的宗旨和作用在于最大限度地保 障个人自由权利,制止国家行政机关干预或限制 个人自由和权利。 (2)行政法最重要的内容是独立的司法权对 行政行为予以司法审查,从而达到其限制和控制 行政权的目的。 (3)行政权的范围必须受到严格限制,其管理 只限于国防、外交、财政、治安等少数领域,最大可 能地排斥自由裁量权。 (4)行政法治原则包括对一切行政活动的总 括性要求———“无法律则无行政”这个要求非常严 格,任何没有法律明确授权的行政行为,都不具有 公民必须服从的强制性而归于无效。 控权论是关于行政法本质的一种理论主张,其核心观点是强调行政法对行政权力的控制, 认为行政法在本质上是对行政权力进行控制的法。控权论起源于英美等国,它的产生与资本主义国家行政权的迅速扩张有关。行政权的扩张一方面满足了社会发展的需要,另一方面也增加了对社会和公众的危险性。为了降低这种危险性,防止政府胡作非为和滥用权力,一些学者提出了通过行政法加强对行政权的控制的主张 以行政法的手段控制行政权,是法治的产物。因此,在一定意义上可以说,限制行政权是 行政法的首要任务。对行政权进行限制的必要性首先源于权力的一个基本属性:一切权力都有被滥用的危险。其次是行政权本身的特点使它成为一种最需要限制的权力。从权力的性质上看,行政权表现为一种强大的“实践力量”,它一般都是通过主动、直接、强制地影响公民和组织的权利义务来实行其目标和价值的。一般地讲,权力越大,其效能越大,同时其潜在的危险也越大。从现实情况看,行政权固然是为人们造福的主要力量,但它同时也是最容易给人们造成侵害的公共权力。因此,在现代国家,行政权自然就成为最需要加以限制和制约的国家权力。以控制行政权为基本使命的行政法便是对行政权进行限制的主要武器。
一、传统公共行政模式产生的背景、理论基础、内容、特点及缺陷。 1、产生的背景 19 世纪,西方行政面临三大问题：一是行政系统靠个人效忠性的“庇护——依附”关系维持,由此滋长了裙带关系和官场腐败；二是公务人员的职业生涯缺乏保障,吸引不了社会精英的加入,导致行政能力和效率低下；三是“政党分肥”制度的严重影响,为政党胜负所左右,行政人员与选举官员共进退,导致行政系统周期性震荡,政府政策难以连续有效地进行。针对早期行政存在的三大弊端,西方学者寻求的对策是:官僚制、政治——行政分离、文官制度和泰勒主义。 2、理论基础、特征 传统的公共行政的特征是：行政部门处于组织领导人的正式控制之下；建立严格的官僚制等级模式基础之上；由常任的，中立的和无个性特征的官员任职；只受公共利益的激励；不偏不倚的为任何执政党服务；不是制定政策而是仅仅执行政治官员做出的决策。 传统模式的理论基础是官僚制理论和政治一行政两分法，主要来源于美国的伍德罗.威尔逊和弗雷德里克.泰勒的理论、德国的马克斯.韦伯理论以及英国1854年《诺思科特—特里威廉报告》。 3、内容 传统的公共行政包括3个方面的内容： （1）韦伯的官僚制理论 韦伯创立了官僚理论，其观点是：明确的、专业化的公职人员；根据功绩招募和任命；政治中立，政府更迭时公职人员仍然可以继续任职等。与早期公共行政模式相比，韦伯官僚制模式的最主要的差别在于：运用以规则为基础的非人格化的行政取代人格化的行政。组织及其规则比组织中的任何个体都更为重要。官僚制体系其自身运作以及如何满足顾客需要方面都是非人格化的。早期的行政以私人关系为基础——效忠于某个亲戚、庇护人或政党，而不是效忠于制度本身。早期的行政模式有时在政治上是较敏感的，因为行政部门较为明显的是政治官员或统治阶级通过任命而支持的一种工具。但是，它也常常是“专制的”，专制行政可能是不公正的，尤其是对那些不能够或不愿意投入个人政治游戏的人来说更是如此。 以官僚制原则为基础的、非人格化的体系可以完全消除专制，至少在理想状态下如此。档案的存在、对先例的信奉以及法律基础意味着在同样情况下总会作出相同的决策。这样不仅更有效率，而且公民以及官僚等级制度中的人都知道他们处于什么样的立场。 在各种规定和非人格化的基础上，很自然会形成严格的等级制度。当特定的个体离开组织时，这种制度及其规定会保持不变，同时他也注意到了工作在官僚机构中的人的任期和条件。 与《诺斯科特-特里维廉报告》一样，韦伯的官僚理论也要求，通过功绩而不是通过选举或恩赐来招募公职人员并终身任职，以获得公正的服务。固定薪金的原则和通过等级结构升迁的前景也是公务员终身任职和全职职业的组成部分。（2）威尔逊的政治与行政二分 威尔逊认为，政党分赃制的弊病是由于行政问题与政治问题联系在一起造成
形考任务五 一、判断题（正确划“√”，错误划“×”，每小题2分，共40分） 1.根据行政组织文化产生的时间，行政组织文化可以分为传统行政组织文化和当代行政组织文化。对 2.行政组织文化具有多种功能，它能把组织成员个人目标与组织目标有机结合起来，引导组织成员的行为，我们把这种功能称为控制功能。错 3.行政组织文化相比于正式的组织规章制度的控制作用，它具有软约束性的特性。对 4.行政组织文化是一种群体文化，是一种无形的管理方式。对 5.行政组织绩效就是指的行政组织活动的成果。错 6.经济性指标一般指行政组织投入到管理中的资源，其关心的是行政组织的投入。对 7.效果通常是指公共服务符合政策目标的程度，其关心的是手段。对 8.效率就是指投入与产出之间的比例，力求以最少的投入获得最大的产出，其关心的是手段问题。对 9.组织变革不是一个持续循环与发展的过程，因为要考虑到组织的稳定。对 10.组织发展起源于20世纪50年代初的调查反馈方法和实验室培训运动。它的先驱是法国心理学家烈文。对 11.1957年麦格雷戈应邀到联合碳化公司与公司人事部门联合成立顾问小组，把实验室训练的技术系统地在公司使用。这个小组后被称之
为“T训练小组”。错 12.作为一套极有系统的组织发展方案，格道式发展模式的目的在于使组织达到一种最佳状态。此模式创立者为布莱克和默顿。对 13.系统变革模式认为，组织是一个系统，是由技术、结构、人员和任务四个因素构成，任何一个因素的变化都会牵动和引起系统的变化。系统变革模式的创始人为利维特。对 14.美国心理学家埃德加·薛恩在其《组织心理学》一书中提出了系统变革模式。错 15.罗宾·斯特克兹认为，组织变革的方式取决于组织成员的技术能力和人际关系能力的组合，提出了渐进式变革模式。错 16.管理学大师德鲁克在《后资本主义社会》一书中指出：“世界上没有贫穷的国家，只有无知的国家”。对 17.知识经济与传统经济相比，知识成为组织根本的生产要素。对 18.组织理论家卡斯特和罗森茨韦克认为，未来的组织将更趋向于动态和灵活。对 19.战略管理的核心是问题管理。错 20.随着信息技术的发展，将信息科技运用于行政组织的管理，建立“节约型政府”已经成为各国的一个普遍趋势。错 二、多项选择题（每题有两个和两个以上正确答案，每小题3分，共60分） 21.根据其在行政组织中所占有的地位，行政组织文化可以分为___。主文化亚文化
非授权人员控制程序 1 目地 本程序的目的是确保在公司内出现非授权/身份不明人员进行确认，确保公司的内外安全，为生产的顺利进行和员工的人身安全做保障。 2 范围 本措施适用于厂内所有部门出现的非授权/身份不明人员 3 参考文件 C-TPAT美国海关-贸易伙伴反恐安全指导 4 程序 4.1.1 非授权人员的特征如下： 普通员工进入业务部办公室 普通员工在非发薪日进入财务办公室 普通员工进入非指定工作车间 普通员工在上班时间未登记而出现在宿舍 普通员工携带不明物品出现在厂区 4.1.2身份不明人员特征如下： 厂区内出现无佩戴厂牌、无佩戴访客牌的人员 厂区内出现需陪同而没有陪同人员在的访客 厂区内访客出现在非授权/非指定/非声明的访问地点 厂区内送货/货柜车司机等出现在非等待区 4.2非授权/身份不明人员的检查，必须严格遵守保安的巡
制度，但保安巡查的时间、地点和签到方式等不得对外 透漏，仅有公司的总经理制定，交由保安队长通知执行， 总经理要不定期的修改巡查制度。 4.3对非授权/身份不明人员的盘问： 4.3.1必须遵守以下原则： 及时原则（发现疑问，立即盘问） 礼貌原则（尊重对方，合理合法） 耐心原则（不催不燥，细心聆听） 震慑原则（依法执行，有效制止） 4.3.2对非授权/身份不明人员的盘问，请按以下基本用语进行您好！请问你有什么事吗？ 请问你找哪位 请让我看一下您的证件。 请问您携带的物品是什么？请打开看一下，谢谢！ 4.3.3确认了非授权/不明身份人员的身份后，应立即安排，包括补充登记，佩戴访客证，离开非授权区域，带领到被访问人处等。 4.3.4保安在解决了非授权/身份不明人员的问题后，应填写，,《非授权/不明身份人员处理记录表>>并于当天汇报给保安队长和总经理。
1、认为组织是一个活动体，是一群人为 B动态的组织观 2、法约尔的科层组织理论是静态组织 B否 3、动态的组织观是以组织内部环境和外部 B否 4、学者们从不同的角度和方法去透视 ABCD 5、关于组织的四要素，柏拉图提出 B否 6、组织是一个纵横交错的权责体系 ABC 7、亚里斯多德把组织的基本要素 ABCD 8、按组织内部是否有正式的分工关系 BD 9、以镇压暴力等控制手段作为控制 C 10、以下组织哪些属于群众性组织 AC 11、是特定社会群体为追求和保障自己地位 C 12、以明文规定的形式确立下来成员具有 D 13、美国著名社会学家交换学派的代表布劳 ABCD 14、从系统论的角度来看任何一种社会组织 BCD 15、艾桑尼将组织分为强制性功利性和规范性 A是 16、以下哪些组织属于企业组织 ABC 17、文化性组织是以满足人们各种文化需要为 A是 18、以下哪些组织属于互利组织 ACD 19、美国学者艾桑尼以组织中人员对上级服从 ABC 20、依据人类社会生活的基本领域和组织性质 AB 21、功利性组织是以金钱物质利益诱导作为权威 A是 22、是以金钱物质利益诱导作为权威基础 B功利性组织
23、服务组织的核心问题就是效率的提高 B否 24、学校医院社会福利组织属于 C服务组织 25、政治性组织是一种以追求运用分配社会 A是 26、是人类社会最基本的社会组织 D经济性组织 27、的主要受惠对象是全体公民 D公益组织 28、行政组织与立法机关和司法关一样 B否 30、行政组织是一个具有天然垄断地位的 A是 31、行政组织是追求 A公共利益的组织 32、行政组织不可以使用暴力 B否 33、世界银行在其1997年的世界发展报告 ABCD 34、系统的组织理论出现于 B19世纪末 35、理想国是的著作 A柏拉图 36、人们习惯与将的组织理论发展 A20世纪初到30年代 37、古典组织理论的主要代表 ABC 38、泰勒认为科学管理的中心问题在于 A是 39、韦伯的思想为整个古典管理理论 B否 40、是科学管理运动的先驱者被誉为科学 C泰勒 41、泰勒认为要提高工作效率就必须为 A是 42、组织的高级管理人员把一般的事务 B管理的例外原则
试比较传统公共行政、新公共行政及新公共管理三种理论模式的异同。 一、传统公共行政产生于19世纪末20世纪初，随着西方各国工业化的推进，为适应工业时代的政府管理而逐步建立和发展起来。传统公共行政模式重视行政组织的改进，注重机构、过程和程序以及行政原则的完整与统一，并以行政效率的实现作为最高目标。其基本特点包括三个方面： 1、强调行政管理的一般性或普遍性原则。该学派认为，在行政管理领域，存在着一整套与其他科学相类似的普遍性或一般性原理。传统公共行政学者们一方面要使行政管理的研究领域成为一门独立的学科，另一方面由于受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响，所以大都愿意致力于一般行政管理原理的研究。 2、行政官僚价值中立原则。传统公共行政理论强调行政官僚应恪守价值中立原则，公务员不应该有明显的政治倾向，公务员的主要任务是执行政治领导者的蕨裁决，并且相信这些裁决的正确性，行政部门处于政治领导的正式控制之下，由常任的、中立的官员任职，不偏不倚的为任何政党服务，并执行政治官员制定的政策。 3、强调以效率原则作为公共行政的最高标准。对于传统公共行政学者来说，效率不仅仅是手段，而是一种目的，一种价值观，是评价政府行为的最高准则，公共行政应该围绕“促进政府管理变得合理化合高效率”而展开。 二、新公共行政的观点源于上世纪60年代末70年代初公众关于社会公平与人权的价值观，1968年明诺布鲁克会议主张，以参与、一致同意、共同理念、互信、甚至“人类的爱”等思想为基础，开创美国行政学的新时代，竖起了新公共行政的旗帜。 新公共行政理论以政府及其官员公共行政管理过程中的价值观和伦理观作为核心内容和关键性问题。不仅认为公共行政应当以经济有效的方式为社会提供高质量的服务，而且更强调把社会公平作为公共行政所追求的目标，从而把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。新公共行政在对传统公共行政批判的同时阐明了自己的观点： 1、新公共行政突破了传统公共行政政治行政二分法的框架。他们认为这一跨分不可能实现，现实的政治与行政总是高度紧密的结合在一起，行政体系有利于政策制定之外的状况根本不存在，因此，新公共行政主张跳出研究行政程序的狭窄圈子，致力于相关问题的公共行政研究，注重公共行政的政策研究及其政治性。 2、新公共行政学派提出了民主行政的思想，认为政治民主与行政民主并重，注重行政过程的价值和伦理因素。 3、新公共行政学批判把效率作为公共行政的头号公理，强调应该把社会公平放在首位，同时也强调公平与效率的协调和统一。
行政组织学 （客观题：11分；名词解释：3*5分=15分；简答题：3*8分=24分；论述题：15分；案例分析：46分。） 第一讲：行政组织的概述 一、组织的概念 1、结构论。组织是为了达到某些特定的目标经由分工与合作及不同层次的权力和责任制度，而构成的人的集合。 (1)组织必须具有目标；(2)没有分工与合作也不能称其为组织；(3)组织要有不同层次的权力与责任制度。 2、行为论。组织是两人或两人以上有意识加以协调的活动的权力系统 3、系统论。组织是开放的社会系统，具有许多相互影响共同工作的子系统，当一个子系统发生变化时，必然影响其他子系统和整个系统的工作。 4、管理论。从管理和组织职能关系界定组织：组织就是通过设计和维持组织内部的结构和相互之间的关系，使人们为实现组织的目标而有效地协调工作的过程。 ★二、行政组织的含义和特征 含义：（广义）为执行一定事务而将从事共同工作的人们通过权责和任务分配结成系统协调的组织机构；它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个行政机关。 特征 （狭义）仅指政府系统 （1）政治性（阶级性、决策性），阶级性是国家行政组织的本质特征 （2）社会性（服务与管理），社会性是行政组织的基础，①为执行宪法和法律服务；②为一定社会公众的利益提供条件或保障，为社会提供公共产品和服务。 ③制定政策、维持秩序、提供机会、监督协调 （3）权威性（约束与强制），政府行政组织作为国家权力机关的执行机关，代表国家行使这种权利，是国家权力的具体实行者、体现者，在宪法和法律范围内，在行政组织的权责范围内，不允许其他任何组织团体个人与之抗衡，强制服从是行政组织权威性的突出特征
慎待法官程序控制权 彻底的当事人主义对现代西方国家司法危机具有不可推卸的责任，因此纷纷加强法官的程序控制权以应对，而对于构建规则之治和具有职权主义传统的我们，此种加强法官职权的举措，应该谨慎，不能盲从。 标签：案件管理；计划审理；程序控制权 一、危机中的民事司法：自由主义局限性 自由主义造就了消极的、超然的法官之哲学，随着社会的发展，其弊端逐渐显露出来，对抗制受到越来越多的批评：一是这种体制滋生了强烈的党派性；二是它将寻求正义歪曲为“智力游戏”；三是它赋予了富裕的当事人及“重复游戏者”不公平的优势[1]103。各国理论及实务界逐渐认识到，自由是有限度的，自由的最低标准是秩序。民事诉讼必须在维护当事人“私益”与实现社会“公益”方面寻求一种平衡，一种统一。因此，纷纷在司法改革中加大法官的程序控制权。 二、加大法官程序控制权势的必行 （一）美国：在对抗制的诉讼传统中融入管理型司法理念 有学者认为，“在过去十年左右的时间里，美国的民事司法改革是以加强对案件的司法管理为特征的”[2]46。1990年美国议会通过的《民事司法改革法》（The Civil Justice Reform Act），规定了案件管理的6项基本原则和6种方法。案件管理主要体现在审前阶段，分为对证据的管理和对流程的管理，其中，对证据的管理主要体现在诉答程序阶段和开示程序阶段，流程管理体现在审前会议阶段。 英美的诉答程序经历了普通法诉答程序、事实诉答、通知性诉答三个阶段，诉答阶段的功能逐步减低，现在的诉答程序只具有通知性功能而已，但是仍然可以根据诉答文件作出简易判决。2000年《民事诉讼规则》的修改体现了对证据开示程序进行限制的理念：比如：初始披露义务的缩小，初始披露义务范围从先前的“与特定争执事项有关”缩小至“用以支持其请求或抗辩”的文书和证人的消息。同时也限制了出示证据的次数，对庭外提取宣誓证词的期间限制。尽管审前程序最初的设计是为了获得判决，但它却直接或间接地在自身的运行过程中解决了纠纷，这正是基于“审判起着促进当事者自行交涉以谋求纠纷解决的作用”。 1938年《联邦民事诉讼规则》之16条确立了审前会议制度，对于复杂的重大案件，自由裁量决定是否召开审前会议，具体分为首次会议（initial conference）、后继会议（subsequent conference）和最终审前会议（final pretrial conference）。而直到1983年美国对《联邦民事诉讼规则》进行修改时，才与该规则第16条正式采纳了案件管理制度，旨在削弱当事人的程序控制权，对案件实行流程管理[3]13-14。首次会议启动了案件管理程序，开始为诉讼指定框架和确立后继诉讼程序的管理计划，其主要目标是“公正、快捷和低廉”的指定一个案件管理计划。
西方行政组织理论的演变 一、西方早期行政组织思想 1、古希腊、古罗马时期的行政组织思想 柏拉图：行政组织思想主要体现在《理想国》《政治家》。主要的观点有： （1）分工原则。社会分工是国家存在的基础，国家是由不同职业的人员所构成。主要包括三个等级：统治者，武士和工匠，分别从事管理、打仗和生产的工作。 （2）学者治国。柏拉图认为，治理国家需要很高的政治智慧，只有具备丰富知识的人才能担当此任，最高的统治者就是有大智慧的“哲学王”。 （3）重视教育。因为从政者需要具备很高的智慧，因此国家的统治者当以教育为首要任务，培养后备人才。 （4）依法行政。这是柏拉图晚年的结论，他认为，在现实中，紧紧依靠“哲人治国”是很困难的，应该通过制定完备的法律来治理国家。 亚里士多德：行政组织思想主要体现在《政治学》中。 （1）区分了议事权力、司法权力、行政权力；指出任何政体的国家都应该有相对应的三种机构，即议事机构、行政机构、审判机构。可以说是西方三权分立制的雏形。 （2）指出了行政机构设置的重要性，认为行政机构应该按照城邦事务管理的实际需要而设置，管理的对象应当是公众事务，不同的政体应当设立不同的行政机构。 （3）崇尚法治，主张要依靠法律治理国家。 （4）对于从事管理的人员要建立专门的机构进行监督。 （5）担任国家官员的人员应当具备很高的素质，既具有专业知识，也应当品德高尚。 2、16-18世纪时期的行政组织思想 马基雅维利：是意大利文艺复兴时期著名的政治家、思想家。行政组织思想主要表现在《君主论》和《讲话集》里。主要论述了国家行政组织管理的四项原则：群众支持、组织凝聚、超人领导、生存。 官房学派：是指16-18世纪德、奥国家的财政、行政改革家和学者，因为观点彼此接近而形成的特殊集团。主张建立统一的国家和实行有效的行政和财政制度。主要观点是：（1）建立统一有效的行政组织制度； （2）选用优秀的人才治理国家； （3）将行政组织机构进行适当的部门划分; （4）强化国家和政府的权力。 3、资本主义时期的行政组织思想 汉密尔顿：主要观点体现在《联邦党人文集》中： （1）扩大行政部门的权力。洛克、孟德斯鸠等人重视立法而忽视行政，但汉密尔顿则提出应该提高和加强行政机关的权力。 （2）建立强有力的行政组织。体现为统一（统一的行政组织）、稳定（稳定的成员和政策）、充分的法律支持（可靠的法律保障）和足够的权力（政府首脑有权否定议会制定的法律）。 密尔：主要作品是《代议制政府》。主要观点是： （1）衡量组织工作好坏的标准是能否促进社会利益的增长； （2）行政组织的分工要合理； （3）政府的职能不当妨害公民的自由；