2013年9月陕西师范大学学报（哲学社会科学版）Sep．，2013第42卷第5期Journal of Shaanxi Normal University（Philosophy and Social Sciences Edition）Vol．42No．5■历史地理学研究
论中国市辖区形成的历史过程
胡乐伟，吴宏岐
（暨南大学历史地理研究中心，广东广州510632）
摘要：中国市辖区的形成是长期发展演变的结果，其发展演变大致可以分为古代的萌芽时期、近代的过渡时期和解放后的形成时期。具体而言，萌芽时期最长，城市分区的历史最早可以追溯到西周时期，其后城市分区而治经历了双附郭县及多附郭县的设置，以及唐末五代城市专门行政管理机构出现后形成的各种城市分区而治的形式；晚清作为市辖区形成的过渡时期，形成了捕属和警区两种城市分区而治的形式；民国初年随着自治市的相继设立，警区逐渐向现代意义上的市辖区过渡，并最终于解放后在全国范围内形成了市辖区制度。
关键词：中国市辖区；分区而治；城市型政区
中图分类号：K928．2文献标识码：A文章编号：1672－4283（2013）05－0050－07
收稿日期：2012－04－05
基金项目：教育部人文社会科学研究规划项目（09YJA770021）
作者简介：胡乐伟，男，安徽马鞍市人，暨南大学历史地理研究中心博士研究生；吴宏岐，男，陕西宝鸡市人，历史学博士，暨南大学历史地理研究中心教授，博士研究生导师。
目前，国内史学界关于宏观意义上的政区研究已有较多成果，这当中既有通史性的全国范围的行政区划研究①，又有集中于某一历史时期或地区的行政区划研究②。微观的政区研究大都集中于地域型政区，即在讨论政区时将城乡视作一个整体。相比之下，从历史学角度关于城市本身及其内部行政区划的研究却较为薄弱，因此这方面的研究亟待加强。
①②如许正文《中国历代政区划分与管理沿革》，陕西师范大学出版社1990年版；周振鹤主编《中国行政区划通史》（12
卷），复旦大学出版社2009年版；周振鹤《中国历代行政区划的变迁》，商务印书馆1998年版；张明庚等《中国历代行政区划》，中国华侨出版社1996年版；徐学林《中国历代行政区划》，安徽教育出版社1991年版；林汀水《中国历代行政区划制度的演变》，福建省地图出版社1986年版；孟昭华等《中国历代国家机构和行政区划》，中国社会出版社2003年版；等等。
这些研究大致可以分为以下几类：一、断代政区地理研究，如辛德勇《秦汉政区与边界地理研究》，中华书局2009年版；葛剑雄《西汉政区地理》，人民出版社1987年版；李晓杰《东汉政区地理》，山东教育出版社1999年版；陈健梅《孙吴政区地理研究》，岳麓书社2008年版；等等。二、区域通代政区地理研究，如张纪仲《山西历史政区地理》，山西古籍出版社2005年版；潘理性《广东政区地理》，广东省地图出版社1991年版；耿晓洁《郑州地区行政区划的变迁及其规律》，郑州大学2010年硕士学位论文；等等。三、断代区域政区地理研究，此类论著较多，大多是学位论文，如史霖《十六国时期汉赵国疆域政区的变迁》，复旦大学2010年硕士学位论文；翦俊伟《唐初北方主要割据政权政区研究》，暨南大学2009年硕士学位论文；陈昱明《五代关陇河洛地区政区地理》，复旦大学2009年硕士学位论文；鲁延召《宋代广南东路政区地理及其信息》，暨南大学2006年硕士学位论文；张虎《明代陕西政区建置研究》，陕西师范大学2011年硕士学位论文；刘娇艳《清嘉庆二十五年至二十世纪末四川藏区的政区变迁》，云南大学2011年硕士学位论文；郝赫《近现代东北政区沿革述论（1907—1955）》，吉林大学2007年硕士学位论文；等等。
一、市辖区的萌芽
“市辖区”这一专有名称是在自治市产生以后，由市政府设置的城市内部的行政区，而此前只能称之为城市内部行政区划，因此探讨市辖区的萌芽，实际上即探讨城市内部行政区划出现的过程。
（一）城市内部分区的出现
城市内部行政区划属于城市分区而治的范畴，它的出现经历了较长的历史过程，因此有必要追溯中国城市分区的历史。中国古代的城市属于城乡合治的地域型政区的范畴，然而就城市本身而论也存在着分区的情况乃至内部的行政区划。在城市产生之前，以聚落为主的居住形态并没有分区而治的观念，氏族公社时期人群以血缘关系而聚居在一起，其时城市尚未真正形成。原始社会末期逐渐形成了类似于城堡的聚落形式，而真正的城市聚落形态是青铜文明得以充分发展的夏商时期尤其是商朝。
商朝在国家层面上已经出现了较为明显的行政区划，据考证，商王畿之中，建立了一个由大邑商（王都）、单、鄙或奠、戈、邑组成的行政区划体系［1］18，而各诸侯国内也形成了类似王畿的行政区划。但是具体到一个城市，因为其规模较小，各项事务远不如后来的繁杂，因此城中尚没有出现行政分区的状况。虽然行政区划尚未形成，但是商都当中，已出现了明确的功能分区。以商代晚期都城殷墟为例，城中主要可划分为王室（王族）生活区和墓葬区、各氏族生活和墓葬区等两大层次，即王邑和族邑层次［2］。
在城市内部行政区划产生之前，城市即已形成了各种自然而形成的分区，除了功能分区之外，还有其他各种按照社会习俗、生活习惯而产生的分区。实际上，当城市内部行政区划产生之后，功能等其他分区形式仍然伴随着行政区而存在并持续至今。例如在19世纪的台湾鹿港城，城内居民为了数年一度的街头迎神赛会，特地将全城划分为两区，即沿着大街分开的上城区和下城区。这些按照功能或是社会习俗形成的区划，相对于政区来说是一种非官方的城市区划形式。不过，从发展的视角来看，非官方的功能分区及其他分区形式有一个逐渐演变为官方化的城内行政区划的过程。
图1城市内部区划演变关系示意图
非官方的分区和官方的行政区划虽然在产生的时间上有先后，但自行政区划产生后却是相伴而存的。非官方的城市分区制度虽然与行政区划的产生存在着联系，但不是本文所要探讨的重点。本文所指的城市分区主要是指政治层面上的即行政区划。如果说功能分区是城市政治、经济、文化发展的自然产物的话，那么城市内部行政区划的产生，则是在这一基础之上、城市规模不断扩展之后官方调控的结果。
（二）城市内部行政区划的出现
1．城市内局部的行政区划形式———“闾里”制
那么城市内部的行政区划究竟始于何时？目前并没有专门探讨这一问题的论著，笔者认为西周时期是城市内部行政区划的发端时期，其标志是“里”的设置。“里”将城市功能分区之中的住宅区进一步划分为若干个行政区，并分别设官管理。在西周之前，居民点被称为“邑”，在商代就广泛存在于国、野各处。而“里”虽然在商朝即已出现，但是在西周时才逐渐普及，更为重要的是“里”开始带有行政区划的性质，且只实行于国中①。西周时期住宅区中“里”的广泛设置，标志了城市内局部行政区划的产生。里与现在的街道办相当，如今城市的街道办行使的行政职能越来越多，城市内部形成了市———市辖区———街道的准三级行政区划体系。有学者将街道与乡、镇并列，归为中华人民共和国第四级政区，并统计出1996年全国共有5565个街道［3］256，其中的具体数据引自《中华人民共和国行政区划简册》（1997年）。古代城市内部基本上都有闾里的设置，自周代开始，一直延续至近代，虽然各时期的名称不同，但性质并没有明显变化。闾里在功能上属于居住区，在各朝代都有官员负责管理，由于一城之中往往会被划成多个闾里，因此会有多个官员进行分区管理，
①《孟子·离娄下》云：“齐人有一妻一妾而处室者，其良人出则必厌酒肉而后反……蚤起，施从良人之所之，遍国中无与立谈者。卒之东郭墦间，之祭者，乞其余……”此处国中与东郭相提并论，可以知道这里的国乃城的意思，且相对于郭来说是指内城，因此至少到春秋战国时期“国中”是指内城的意思。
从这个角度来看，古代城市中的闾里分区实际上也是一种行政区划，只不过并非整个城市的行政区划，而是居住区层面的城市局部行政区划而已。这种区划在北魏之后更加明显，北魏至唐朝实行里坊制的管理模式，坊制的实行，使得城中面积最大的居住区的划分显得更加规整，城市从总体上呈现出棋盘式的格局。
2．城市内部整体行政区划的形成
上述里坊制的实行是城市内局部行政区划，那么以城市内部整体作为政区划分对象又始于何时呢？笔者认为其发端应是双附郭县的开始设置。
附郭县制度早在秦汉时期实行郡县制以来就已确立，其后这一制度经历了一些变化。据学者研究，“宋代以前，州是统县政区，州治必须设于某个县城之中，这个县被称作附郭县。元代许多州不设附郭县，因此州治周围就形成一个与属县相当的县级政区。有无附郭县的州，其所含政区个数是一样的，只是前者比后者要多领一个县，也就是多出一个县政府来。同时，元代又有许多州不领县，这些州其实也是县级政区。最后，江南地区由于户口较多，又有一批县升为州，这些州也不辖县，从区划上来看，自然也是县级政区。明、清两代，所有的州都不设附郭县，清代的直隶厅也是这样”［4］205。然而这些单附郭县的县治与同城的府治、州治等上级行政单位在行政职能上仍是隶属关系，在行政职能上并没有形成将整个城市分而治之的局面。只有当城中出现两个或两个以上的附郭县时，整个城市才出现行政区划。双附郭县始于北周时期，据王仲荦考证：“长安、万年，并治京城。”《魏书·地形志》：“长安，汉高帝置。二汉、晋属京兆郡。”《周书·明帝纪》：“二年六月，分长安为万年县，并治京城。”《寰宇记》引《周地图记》云：“周明帝二年，分长安、霸城、山北等三县，于长安城中置万年县，理八角街以东，属京兆尹。”北周时京兆尹所在城市即京城中出现长安、万年两县并治的局面较为明确，且两县有明确的分治界线，即以城中八角街为界，以东属万年县所治范围，以西则属长安县治理，从而使城内出现了政区的划分。北周以降，双附郭县的数目不断增加，而且大多设置于首都、经济发达和交通枢纽地区。据华林甫先生的研究，双附郭县自南北朝萌芽，至民国时期消亡，经历了几个阶段，并统计出了各时期南、北方双附郭县的对数，如表1：
表1中国双附郭县制度的发展过程
时代区域南北朝隋朝唐朝五代北宋与辽代南宋与金代元朝明朝清朝民国萌芽期确立期发展期萎缩期全盛期消亡期
北方238876425—
南方12791212121221—
总计3515171918161426—资料来源：据华林甫《我国古代的双附郭县》，载《中国方域》1993年第6期，第9—11页所载资料及表格改制。
双附郭县制度发展到清朝进入了其全盛期，全国范围双附郭县的对数大为增多，尤其表现在经济发达的江南地区，有些地方更出现了多附郭县的现象。例如，清朝的苏州府由于其繁荣的经济，赋重事烦，当地的行政区划已经无法适应经济发展的需要，重新划定地区及城市的行政区，成为当务之急。其时苏州府辖下的诸县不仅普遍二县共治一城，而且出现府城三县共治的三附郭县局面，“吴县，附郭，府治西……长洲县，附郭，府治东，本吴县地，唐万岁通天元年析置长洲县，取长洲苑为名，与吴县分治郭下，乾元二年改置长洲军，大历五年复为县，历宋、元、明不改，国朝因之。元和县，附郭府治东，本长洲县地，雍正二年分置元和县，取元和塘为名，与吴县、长洲同治郭下”［5］卷2《建置沿革》。唐宋时期的苏州府经济发展迅速，府城始设双附郭县，而明清时期经济进一步发展，成为经济重心的苏州府城在行政区划上的进一步调整，形成三附郭县并治苏州府城的局面。
3．建制城市产生后的城市内部多级行政区划的发展演变
自宋代开始的中国古代的“城市革命”不仅表现在坊市制的被打破，更为重要的是城市内部出现了专门的行政管理机构，城市开始拥有明确的行政区域并实行独立的行政管理，韩光辉将出现这些新特征的城市称为“建制城市”。具体来说，宋代以拥有专门行政管理机构府属都厢为标志，出现了个案建制城市。辽金元则以拥有专门行政管理机构诸京警巡院、路（府）节镇录事司（金元两朝）、防刺州司侯司（仅出现在金朝）为标志，出现了更多建制城市［6］。
自建制城市产生之后，城市内部也出现了相应的行政区划。据韩光辉的研究，宋代继承了五代时出现的厢制并加以推广，地方城市的厢只是城市社区的分区管理机构，上属县，下设坊，负责城区的治安和民事，又与乡镇行政平行隶属于县。而都城开封府勾当左、右厢公事所，临安城郊的城南北厢主管公事所均属都厢，上属开封府、临安府，下设厢坊，与赤县和县行政平级［7］27－28。实际上在宋代都城开封和临安出现了京城（开封府、临安府）、都厢、厢、坊的四级行政区划体系，而一般城市并没有成为建制城市，其所辖的厢与闾里一样都是城市社区的分区管理机构而已，它们的辖区也只是社区内部的区划而已。辽金元三代在诸京都设有专
门的城市行政管理机构———警巡院，辽代在五代军巡院的基础上形成了警巡院———厢（坊）的城市管理和行政区划体系；金代在辽代的基础上有所发展，不仅在诸京城市均置有警巡院，而且金中都和南京置有两个警巡院即左、右警巡院，金代中都形成了由大兴府、左右警巡院、62坊组成的行政管理和区划体系；元代也有诸京警巡院设置，其中在京城大都更设有5个警巡院，形成了大都路总管府、5警巡院、138坊形成的行政管理和区划体系。金元时期在部分地方城市中，形成了路（府）———录事司———厢———坊，以及州———司侯司———厢———坊的城市行政管理和区划体系。
与之前西周时期仅限于居住区的里的设置不同，宋朝之后都厢、警巡院等的设置则是以整个城市内部为划分对象；而且两者的背景不同，前者城市没有形成专门的行政管理机构，而宋之后城市形成了各种类型的专门行政管理机构，出现了众多的建制城市，都厢、警巡院这些区划形式，其本身所属的机构就是具有多项行政职能的行政管理机构。然而，建制城市的出现并没有使城市彻底摆脱乡村成为真正的自治市，中国城市在明清时期又回到县或附郭县管理的状态。
二、过渡性的城市区划形式
中国古代城市内部虽然产生了双附郭县或多附郭县的行政区划，但是其中双附郭县占据了绝大多数，城市内的分区非常有限，而且城市内部与乡村的行政管理没有分开。宋至元虽然出现了专门的城市行政管理机构，城内出现了多级行政区划体系，但是这样的城市只占一小部分，城市还没有完全脱离乡村而自治，明清时期城市又回到县或附郭县的管理。城市内部的行政区划此后经历了过渡时期，发源于晚清而盛行于民国的警区制可以说是城市行政区划向市辖区过渡的关键。
（一）捕属的准行政区划功能
近代警区尚未出现之前，至少在清朝晚期的广东地区还曾广泛存在着“捕属”的设置。“捕属”一词，至迟在康熙后期的粤北地区既已出现［8］112，但不能肯定当时是否已具有相对固定的辖区。另据学者考证，“捕属”一词各种词典均无解释，《辞海》只对相关词语“捕厅”作解，释为“清代州县官署中的佐杂官，例如典史，因有缉捕之责，一般称为捕厅”，而又据连州杨芝泉先生的介绍：“在前清时，有捕厅的州，就有捕属。捕属，是属于捕厅的”［9］。翻检史籍可知，广东地区晚清时期的捕属辖区皆位于县城之内或近郊的繁华之地，据宣统《南海县志》载：“捕属居省城之西。城内前以双门底街为界，后以正南街为界，新城以小市街为界，城外以五仙直街为界。警察西一区段内街道：德宣街、厚祥街……朝天里（共213条街道），警察西二区段内街道：一德社、福元里……仁济西街（共270条街道），警察西三区段内街道：兴和里、人和街……三围后街（共533条街道），警察西四区段内街道：局前街、长寿大街……宝仁坊（共462条街道），警察西五区段内街道：三角市、大巷口……桂华里（共289条街道），警察西六区段内街道：永庆大街、永庆头巷……五约外街（共325条街道），附旗满警务公所段内街道：惠爱街、营房巷……龙眼巷（共201条街道）。”［10］卷3《舆地略2》同样，宣统《番禺县续志》也详细记载了该县捕属的范围：“捕属。老城内街：惠爱大街、三株树……怀安里（共114条街道），新城内街：清水濠、丽水坊……小隐巷（共33条街道），东门外街：正东门大街、北横街……钱路头（共42条街道），新城外街：永清大街、万福里……和平桥（共46条街道）。”［11］卷2《舆地志2》
通过文献记载的捕属职责及所辖范围来看，捕属已经具备了行政区划的性质。捕属既是官名，又是城市的行政区划。从南海、番禺两县的捕属范围来看，基本上涵盖了广州城内及近郊繁华区域，因此南海与番禺二县捕属的辖区即广州府两附郭县县城所在。虽然此时捕属的行政功能只限于治安，比较单一，但是捕属的进一步划分，则是在原来附郭县的基础上将城市行政区划的转型推进了一步，更为重要的是捕属所辖区域只限县城及其邻近繁华地区，摆脱了附郭县兼管乡村的状况。尤其是南海县捕属，其所辖区域的划分已开始采用警区的概念。清末的南海县已形成了捕属（附郭县）———警区———街巷的准三级行政区划体系。
（二）现代市辖区的前身———城市警区
中国历史上长期存在的附郭县制度，到民国时期逐渐被废除，其肇始为广东省在辛亥革命成功后的宣统三年（1911）九月裁撤清代的道，改府州为县。同年，江苏省公布《江苏暂行地方官制》，第一条即规定裁原有的道、府、厅，保留州、县，同城州县合并为一县［12］31。广东省直接废除府州，江苏省虽然保留州，但是县与州已同级，且同处一城之州县合并为一县，从而废除了附郭县，其后的民国时期附郭县制度在全国范围内逐渐被废除。这标志着古代城市行政区划制度的结束。此后，城市内部的行政区划模式处于一个探索的阶段。晚清在广东出现的捕属这一准行政区划，虽然可以说在一定程度上促进了城市行政区划的发展与过渡，但其行政职能单一，也仅在少数城市实施过。从更为严格的意义上来说，现代市辖区的前身，仍然要推盛行于民国时期的城市警区的设置。
随着西方警政开始引入中国，中国的开放城市相继建立了近代的警察机构，其开始的标志是光绪三十一年（1905）京师内外城巡警厅的设置，“京师内外城巡警厅，是中国最早的真正意义上的近代城市警察机构”［13］。晚清民国时期的警政所包含的内容要远远多于现代警察的职能。以北洋政府时期的京师警察厅为例，其职能大致有：一、治安职能，治安职能又包括维持社会安定、交通管理、社会风气管理、消防、协助维持商业及生活秩序；二、市政职能，市政职能又包括路政、房地管理、协助捐税、医疗管理和卫生管理；三、慈善职能，慈善职能又包括衣食救助、收容与教养以及妇女救助等功能［14］1－2。可以看出当时的警察职能非常广泛，不仅治安职能基本涵盖了现代警察的职能，而且其他职能也包括了较多的政府行政职能。不仅在京师如此，晚清民国时期的许多城市的警政都扮演着这样的角色，如何一民在论及警察在晚清成都所起的作用时提到：“晚清警察在成都出现后，扮演的角色是多重性的，可以说超越了现代意义上的警察职能，更类似近代城市政府，可以说是传统官衙门向近代城市政府转变的一种过渡型管理机构”［15］450。
警政开始后的一个重要内容即是对城市内部进行划分，以便进行管理，从而形成了城市警区。实际上，当警区出现后，在民国很长一段时间内，城市的行政区划采用的即是以区署为代表的警区区划。以民国时期的广州为例，至1937年，全市共设警察分局29个，对应29个警区，这29个分局辖区基本上涵盖了主城范围。警区作为政区这一功能可以从民国广州的侨产档案中管窥一二。翻阅档案，可以发现许多描述房产具体位置的记载，都涉及到了警区的归属，例如“窃民夫谭光武向在美国纽约谋生，于抗战前，曾以血汗蓄积，购得坐落广州市德宣分局辖区内后楼房上街，门牌十六号之二、之三洋楼一大座……”①“窃侨民邓悦猷于民国廿三年在广州市警察七区荷西分局连元新街自置第二十号及第廿二号门牌屋业两间居住……”②“窃侨有自置房屋一间坐落本市西禅区高第坊门牌二十一号……”③此处西禅区的全称应是西禅分局辖区，起初疑是笔误，可是据另一档案记载“窃侨商所管原日本市靖海区小市街门牌第三十三号，现编中华南路门牌二十五号铺业一间……”④可以发现日据时期，警区并未废除。靖海区全称为靖海分局辖区，可能是警区已实行多年，民众已习惯而采取简称，西禅区也是这样的情况。通过档案所载可以发现，许多房屋地址在记载时都是先列警区分局名，再列街道及门牌号，由此可知民国时期广州的警区实际上已经类似于市辖区，成为城区内的一级行政区划，而街道则是次于警区的行政区划。
民国时期的北京的警区也实际上起着政区的作用。1913年袁世凯将京师内城巡警总厅和外城巡警总厅合并为京师警察厅，并于其下设20个区。这种分区状况一直持续到1928年，该年十月，北平市将内城10个区合并为6个区，分别是内一区、内二区、内三区、内四区、内五区和内六区，城外10个区合并为5个区，分别是外———区、外二区、外三区、外四区和外五区。这次区划与以往不同的是，颁布政令的是北平院辖市政府，从而使得警区划分不论是名义上还是实际上都起到了政区的作用。
除了广州、北平外，厦门也在1930年至1932年先后形成了以四大警区划分的城市政区划分。至1932年，厦门第一区署管辖街道125条，门牌5283号；第二区署管辖街道80条，门牌约4400号；第三区署管辖街道121条，门牌4328号；第四区署管辖街道50条，门牌2314号［16］155。不仅每个辖区有明确的管辖范围，而且也形成了区署—街道的区划体系。
此外，民国时期以警区作为政区来进行城市管理的城市尚有许多，这在民国时期的中国是一个值得关注的现象。不论是捕属还是警察制度，其产生的重要原因之一就是分担地域型政区下县衙所承担的城内事务，随着旧衙门的废除，现代市政尚未建立之前，警察又担负起了更多的行政职能。当警察制度演变到现代，警察的职能在不断的减少，大部分的行政功能逐渐失去，治安管理功能更加强化。虽然警察的行政功能大大减少，但是需要注意的是，晚清发端而盛行于民国时期的城市警区制度却被保留下来，并演化成了现代城市型政区的市辖区。
三、城市型政区的产生及市辖区的形成
（一）城市型政区的形成———现代市制的出现
中国传统社会中，城乡处于合治状态，不论是附郭县，还是宋以后出现的各种城内行政区划，亦或是晚清时期捕属的设置，仍然都是地域型政区下的区划设置，只有当城市从乡村中独立出来，成为一个独立的行政区，从名义到实质成为自治市时，城市型政区才最终形成。城乡分治的肇始可以追溯到光绪三十四年
①广东省档案馆藏，广东省政府侨务处档案：全宗28，目录号2，案卷号16，《华侨呈请政府处理产业纠纷函件》。
②③广东省档案馆藏，广东省政府侨务处档案：全宗28，目录号2，案卷号18，《华侨要求发还被封房屋函件》。
④广东省档案馆藏，广东省政府侨务处档案：全宗28，目录号2，案卷号20，《华侨要求处理房屋被占函件》。
（1908）清廷颁布的《城镇乡地方自治章程》，其中第一次以政府名义规定了城市的独立性，但是这也只是一纸条文，并未广泛实行。
1913年颁布的《江苏省暂行市乡制》在中国第一次将城市统称为“市”，从而使城市无论从名义上还是实际上都开始从城乡关系中独立出来。1921年，北洋政府以教令第16号公布《市自治制》，规定全国开始建立市的行政体制，并将市分为特别市和普通市两种［17］1。然而受传统城市发展囿限太多，各种条例颁布之后并未得到有效实施。现代市制在中国真正开始实施，是借鉴西方城市体制而开展市制改革的广州，1926年广州颁布实行《广州市暂行条例》，该《条例》第一章第三条规定“广州市为地方行政区划，直接隶属于省政府，不入县行政范围”［18］43。可以说广州市是中国第一个城市型政区。以广州为开端，中国城市的市政改革开始拉开序幕。1927年随着《上海特别市暂行条例》和《南京特别市暂行条例》的公布，至1927年出现了上海和南京两个直属于中央政府的直辖市和广东省辖的广州市，初步形成了城市型政区的体系。
1928年，国民政府先后公布了《特别市组织法》和《市组织法》。《特别市组织法》规定：“特别市在行政体制上直辖于国民政府，不入省、县范围。符合下列条件的都市，经过中央政府特许，可以设立为特别市：（1）中华民国首都；（2）人口百万以上之都市；（3）其他有特殊情形之都市。”法规颁布后，全国先后设立了南京、上海、北平、天津、青岛、汉口、广州7个特别市。此外，《市组织法》规定：“市政府隶于省政府，不入县政府。凡人口满20万以上之都市，得依所属省政府之呈请暨国民政府之特许建市”，此后两年之内，全国出现了苏州、杭州、宁波、安庆、南昌、武昌、开封、郑州、济南、成都、重庆、沈阳、梧州共13个省辖市［19］107，省辖市的数量仍然有限。此后1930年、1947年国民政府先后两次修订公布了新的《市组织法》，加之抗战胜利的缘故，全国设市城市数量有较大增长。至建国前夕（1948），中国共有设市城市66个，其中直辖市有北平、南京、上海、天津、青岛、重庆、大连、哈尔滨、沈阳、西安、汉口、广州共12个［3］6。
伴随着现代市制在全国范围内的建立，城市型政区在全国范围内正式形成，中国几千年单一的地域型政区模式也随之转变为地域型、城市型二元政区模式。
（二）警区向市辖区的过渡
虽然城市型政区在民国时期就已产生，然而作为城市型政区市的下辖行政区划仍然有待完善。当城市型政区产生之后，在很长的一段时间里警区仍然充当着城市行政区划的角色，警区在很多城市仍然起着市内一级政区的作用。
政府最早规定市辖区的设置是1930年国民政府公布的《市组织法》，其中规定“市划分为区坊闾邻，除有特殊情形者外，邻以五户，闾以五邻，坊以二十闾，区以十坊为限”［19］692。但是在一些城市，闾、邻二级政区被省去。如青岛市依照内政部第二次内政会议决议案和南京市的先例，在市区删去闾邻二级，只取区坊两级组织［20］94。然而这一法规颁布之后并未得到很好的实施，全国城市大都仍然采取警区制，全国范围的警区向市辖区的过渡是在解放之后。即使在解放后市辖区的设置过程中，很多城市也直接继承了警区的划分，只是名称稍作改动，亦或拆并辖区而成，因此近代出现的城市警区制是现代城市型政区中市辖区形成的过渡形式。如北京市政府在解放后1950年将北外城区由原来的12个区合并为9个区，分别称第一区至第九区。这一分区方法基本是按照解放前的警区划分进行的。1952年，北京市人民政府撤销内城第五区，其行政区域分别并入第一、二、三、四区。撤销外城第九区，其行政区域分别并入第七、八区。同时批准，第一区更名东单区，第二区更名西单区，第三区更名东四区，第四区更名西四区，第六区更名前门区，第七区更名崇文区，第八区更名宣武区。这一更名使得城市型政区市的一级辖区从警区正式过渡到了市辖区。广州在解放后的市辖区设置上也直接继承了警区，如产生于1950年的越秀区，即是由原来的西山、德宣和小北三个警察分区合并而成，始于1960年的海珠区则是由民国时期河南的蒙圣、海幢、洪德等警区组成。
中国市辖区的正式形成是在民国时期城市警区制的基础上，经过不断调整而形成的，这个过程至今仍然在进行当中，各个城市型政区因各自的特点不同其市辖区的变动也有所不同。总之，城市警区向市辖区的转变使得城市型政区得到了进一步发展和完善。
四、结语
中国市辖区的形成过程较为漫长，从青铜时代城市的诞生到近现代市辖区的最终形成，大致经历了古代的萌芽时期、晚清民国的过渡时期和解放后的形成时期，这其中，萌芽和过渡时期较为漫长。市辖区的萌芽即城市内部出现行政区划的历史可以追溯到西周时期，在此之前，城市内虽未有行政分区，但功能分区等各种非官方分区已经形成，在西周即已产生城市局部行政区划的基础上，南北朝时期又形成了双附郭县分治城内的情况，但是城市仍然没有自己的行政管理机构，城市内的行政区划与县所辖乡村共同属于县或附郭县，
没有形成独立的行政区划。宋以后至元这种情况得以部分改变，从都城到一些地方城市出现了专门的城市行政管理机构并在城内形成了多级行政区划体系。但是明清时期又有所反复，城市又回到由县或附郭县治理的状态。市辖区在经历了漫长的萌芽期之后，在晚清经历了重要的过渡阶段，西方的警区制的引入，在这一过程中起到了重要的推动作用。在此前基础上，民国初年伴随着自治市的产生，城市型政区最终形成，而作为市辖区过渡形式的警区制在民国时期继续存在，并直接促使了解放后全国范围内市辖区的形成。城市型政区的形成打破了中国长期以来地域型政区的单一行政区划模式，市辖区的形成则使城市行政区划从宏观走向微观。
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［责任编辑许正文］The Historical Course of the Formation of City Administration
over District in China
HU Le-wei，WU Hong-qi
（Institution of Histo-geography，Jinan University，Guangzhou510632，Guangdong）
Abstract：The formation of China＇s city over district resulted from long-term evolution and development．The development and evolution of the government pattern covered roughly three stages，that is，the ancient forming stage，modern transition stage and post-liberation formation stage．Specifically speaking，the forming stage was the longest．Chinese history of city division dates back to the period of the West Zhou Dynasty；after that，China’s city division went through the design of double attached counties and multi attached counties till the times of the late Tang Dynasty and the Five Dynasties．When the special urban executive administrative organ appeared，various types of city division took shape one after another．The late Qing Dynasty marked the transition stage of the forma-tion of city over district，establishing two forms of urban separate administration：criminal office and police office．With the continuous set of self－government cities in the early days of theＲepublic of China，the police office grad-ually turned into city over district in a modern sense，and finally forming the nationwide system of city over district after liberation．
Key Words：China’s system of city over district；separate administration；municipal executive district