《中华人民共和国预算法》讲座课件
湖北毕升律师事务所邓光曙律师
（2012年2月26日）
尊敬的领导：大家上午好！
我作为财政局的常年法律顾问，过去主要为财政局的一些诉讼或非诉讼业务提供法律服务，还没有比较系统、比较正式地给财政局的对口专业法律——《中华人民共和国预算法》进行法律讲座，今后我要努力把这一课补上，也希望各位领导给我提出批评指正意见。
今天讲的主要内容是《中华人民共和国预算法》。为什么首先讲《预算法》？因为财政部日前印发了《全国财政法制宣传教育第六个五年规划》（以下简称“普法规划”），该普法规划提出，我们财政系统的干部职工，除深入学习宣传以宪法为统帅的中国特色社会主义法律体系和行政法律制度外，还要在今后的5年时间内深入学习宣传财政法律法规和财政政策。密切联系转变经济增长方式的实际，加强学习宣传与财政中心工作，特别是财政改革与发展相关的法律法规和财政政策，配合国家财政法制改革进程，进一步学习宣传《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国会计法》、《中华人民共和国注册会计师法》、《国家赔偿费用管理条例》（国务院令第589号）、各单行税法等各项财政法律制度，围绕财政各项惠民工程，进一步学习宣传各项重大财政政策，全面推进财政管理和各项财政工作的法治化、科学化、精细化，促进经济平稳较快发展。
今天，我讲《预算法》的内容分成两大部份：一是讲我国《预算法》制订、执行和修正动态概况。二是讲《预算法》内容概述
第一部份：我国《预算法》制订、执行和修正动态概况
一、《预算法》立法的重要意义、必要性及作用
（一）制定我国《预算法》的重要意义
众所周知，《预算法》是国家管理社会事务，实现宏观调控的重要手段之一，在整个国家的政治生活中具有十分重要的地位。所以，有人将《预算法》称之为仅次于《宪法》的第二大法，这部法律对国家公共资源的定义和使用做出具体的规定，它不仅关乎整个国家的运行效率和廉洁，也关乎人们对公平和正义的认知。
《预算法》及《实施条例》的发布，是我国财政经济工作的一件大事，是我国实施以法治国、以法理财的重要法律依据，也是加强社会主义法制建设的一个重要步骤。《预算法》的发布实行，对于充分发挥预算的各项职能，保证中央预算和地方预算的顺利实施,保障财税改革的顺利进行，加强国家的宏观调控，促进社会主义市场经济的健康发展，具有重要意义。（二）制定《预算法》的必要性
我国《预算法》的出台，从法律上更加明确了各级权力机关、政府机关、各级财政部门以及各部门、各单位在预算管理中的职权，强化了国家与地方政府对财政的预算编制、预算审批、预算执行的管理和监督，真正做到以法治财，保障和促进经济和社会健康发展是十分必要的。（三）制定《预算法》的重要作用
1、强化了预算的法律约束力，保证预算收支的严肃性。
2、规范了预算管理程序，明确预算管理职权。
3、把加强预算管理与促进改革和发展经济紧密结合起来。
4、对于那些目前能够实行或者经过努力可以实行的办法，就用法律形式确定下来。
二、我国《预算法》的产生及发展
（一）新中国《预算法》产生背景
《预算法》是财政发展到一定历史阶段的产物，是政府行政管理的产物，又是经济发展的产物，更是政治民主化的产物。中华人民共和国建立初期，毛泽东同志曾指出：“国家的预算是一个重大的问题，里面反映着整个国家的政策，因为它规定政府活动的范围和方向”。随之我国的一系列预算法规同时伴生。1949年9月通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》中规定：建立国家预算、决算制度，划分中央和地方的财政范围。1951年，政务院颁布《预算决算暂行条例》，规定了国家预算和决算程序。1978年以后，预算法制得到加强，国家颁布了一系列预算法规，有效地保证了预算活动的顺利进行。
（八）决算
《预算法》第八章第59-65条,主要包括决算编制的程序和审批权限，编制决算的原则，编制决算草案前的准备，编制决算草案的具体安排，决算的批复及决算的备案制度等内容。（九）监督
《预算法》第九章至66—72条。
这里讲的监督，主要是对预算、决算的监督。
（十）法律责任
《预算法》第十章第73—75条，主要包括预算违法行为的内容及其处理等内容。
（十一）附则
《预算法》第十一章76—79条，主要内容包括加强对预算外资金管理，民族自治地方的预算管理及制定实施条例的规定和《预算法》实施的日期等。
第二讲：《预算法》理论的基本常识
《预算法》是调整在国家进行预算资金的筹集、分配、使用和管理过程中发生的经济关系的法律规范的总称。
我国的预算法律制度由《预算法》和《预算法实施条例》构成。
二、国家预算
（一）概念
国家预算，是国家对会计年度内的收入和支出的预先结算，包括中央预算和地方预算。（二）国家预算的作用——具有分配、调控和监督职能
1.财力保证作用；
2.调节制约作用；
3.反映监督作用。
（三）国家预算的级次划分
我国国家预算实行一级政府一级预算，设立中央，省、自治区、直辖市，设区的市、自治州，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇5级预算。如，中央——湖北省——黄冈市——英山县——温泉镇5级。
（四）国家预算的构成★
1、国家预算按预算的级次分类——中央预算和地方预算。
（1）中央预算——由中央政府各部门的单位预算（含直属单位）的预算组成。
中央预算包括地方向中央上解的收入数额和中央对地方返还或者给予补助的数额。它在国家预算体系中占主导地位。
（2）地方预算——各级地方政府总预算的统称，地方各级政府预算由本级各部门（含直属单位）的预算组成。
地方各级政府预算包括下级政府向上级政府上解的收入数额和上级政府对下级政府返还或
者给予补助的数额。
我国国家预算收入的绝大部分通过地方预算筹集，国家预算支出中有相当大部分通过地方预算支付。
2.国家预算按收支管理范围分类——总预算和部门单位预算。
（1）总预算（财政总预算）——指各级政府将本级政府和下级政府的年度财政收支计划汇总编成的预算。
（2）部门单位预算——由本部门所属各单位预算组成。
【例题·多选题】下列属于国家预算构成的有（ABCD ）。
A.中央预算
B.地方预算
C.总预算
D.部门单位预算
三、预算管理的职权
（一）各级人民代表大会的职权
各级人民代表大会的职权有审查权、批准权、变更撤销权；各级人大常委会的职权有：
监督权、审批权、撤销权。
特殊：设立预算的乡、民族乡、镇，由于不设立人大常委会，因而其职权中还包括由人大常委会行使的监督权等。
（二）各级财政部门的职权——编制权、执行权、提案权、报告权。
（三）各部门、各单位的职权
只能是编制、执行本部门、本单位预算、决算，并向本级政府财政部门报告预算的执行情况、按照国家规定上缴预算收入，安排预算支出，并接受国家有关部门的监督。
四、预算收入与预算支出★
（一）预算收入——税收收入；依照规定应当上缴的国有资产收益；专项收入；其他收入。除预算收入外，各地方、部门、各单位还有一部分预算外资金，也是国家的财政收入。（二）预算支出
1.经济建设支出，拨付的生产性贷款贴息支出等。
2.教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出。
3.国家管理费用支出，**安全支出等。
4.国防支出。
5.各项补贴支出，农业生产资料价差补贴。
6.其他支出，如：抚恤和社会福利救济费支出；实行归口管理的行政事业单位离退休经费支出等。
除预算支出外，还有一部分预算外支出。
五、预算组织程序
☆预算组织程序包括预算的编制、审批、执行、调整。
（一）预算的编制
1.预算年度与日历年度一致。自公历1月1日起，至l2月31日止。
2.中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制。
（二）预算的审批
1.初审
2.审查批准
（三）预算的执行
1.预算收入的征缴必须依法、及时、足额。
2.预算支出资金的拨付必须依法、及时、足额，并加强管理和监督。
3.财政部国库司是负责预算的执行机构。国库分为中央国库和地方国库。
（1）中央国库业务由中国人民银行经理。
（2）地方国库业务由中国人民银行分支机构经理。
（3）各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。
（4）各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。
（四）预算的调整
预算调整是在预算执行中，通过改变预算收入来源、支出用途以及收支规模，组织新的平衡的重要方法。
1.预算调整的范围
2.不属于预算调整的范围
在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整。3.预算调整的方法
各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，并必须提请各级人民代表大会常务委员会审查和批准。
六、决算
按照我国《预算法》及其实施条例的有关规定，财政部应当在每年第四季度部署编制决算草案的原则、要求、方法和报送期限，制发中央各部门决算、地方决算及其他有关决算的报表格式。
决算草案，是指各级政府、各部门、各单位编制的未经法定程序审查和批准的预算收支的年度执行结果。
七、预决算的监督
1.县级以上各级政府应当接受本级人民代表大会及其常务委员会（权力机构）对预算执行情况和决算的监督，乡级人民政府应当接受本级人民代表大会对预算执行情况和决算的监督。
2.各级政府应当加强对下级政府预算执行的监督。
3.各部门及其所属各单位应当接受本级财政部门有关预算的监督检查。
4.各级审计机关应当依照《审计法》以及有关法律、行政法规的规定，对本级预算执行情况，对本级各部门和下级政府预算的执行情况和决算进行审计监督。
第三讲：现行《预算法》存在不足问题。
我国现行《预算法》正式实施以来,在强化预算的法律约束力、保证预算收支的严肃性、规范预算管理程序、强化我国预算的分配和监督职能、保障经济和社会健康发展等方面发挥了重要作用。但随着我国经济的快速发展,经济领域出现了许多新问题、新情况,政府职能和财政状况发生了很大变化,财政管理和财政体制经过了一系列重大改革和调整,而施行了十多年的《预算法》有不少内容过于简单、粗糙,已不能完全适应社会发展的需要。
一是预算范围界定不科学。
现行《预算法》只对预算收入和预算支出作出了范围的界定，但在实践中，除了预算收入，还有相当规模游离于监管之外的政府部门和企事业单位自收自支的“预算外”资金。这意味着，每年都有数万亿元的预算外收入，变成了“私房钱”，由于政府的预算外收支数额庞大，
又游离于人大以及公众监督视线之外，不仅助长了乱收费、乱摊派和乱罚款等不良风气，成为权力寻租温床，而且扰乱了正常的市场经济秩序。更为严重的是，由于人大预算监督机制的功能尚未充分发挥，数额巨大的预算外资金更是处于监管“盲区”。这也就不难理解，为什么预算外资金容易被挪用、滥用甚至私分。
二是政府预算信息公开性不强。
现行《预算法》对预算信息公开和透明未做任何规定，行政部门则通过一些条例将绝大部分预算信息列入了“国家秘密”的范围，这严重阻碍了公民和各级人大履行其应承担的职责，使预算缺乏法制化管理。
三是中央与地方财政预算配置不当。
现行《预算法》规定，国家实行一级政府一级预算，共设立中央、省、市、县、乡等五级预算。而各省以下财政体制都不同程度出现了财力向省、市（地级市）两级集中的倾向。特别是金融危机爆发后，各级政府因财政环节的“预算软约束”惯性，以及“GDP至上”的政绩考量，造成了天文数字的地方债务。2008年审计署审计报告显示，2007年，18个省（自治区、直辖市）县级政府能自主调控的财力仅占其可用财力的19.3%。从支出方面看，县级财政支出占这18个省（自治区、直辖市）财政支出总额的54.8%，却承担了73%的财政供养人口和80%以上的义务教育学生、城镇低保人员的支出，相当部分支出靠上级转移支付维持和支撑。据国家审计署统计，地方债务总额近11万亿元，但此数据仅含省、市、县三级政府的“明账”，如果算上“暗账”以及乡（镇、街道办）村两级的债务，则总额可能在20万亿元左右。
四是预算审查监督的规定过于笼统，不易操作。
现行《预算法》的核心内容主要是规范政府预算的管理和监督，而有关人大对预算的审查、批准、监督方面的内容很少，且不具体，监督的内容、程序不够明晰，不利于人大实施实质性的审查监督权。特别是一些国家机关、事业单位按国家法律法规的规定而收取、提取、募集和安排使用的预算外收支资金，既不能在人大预算草案中反映，财政部门也难以有效监管之中。
第四讲：我国《预算法》修正草案的启动进程
一、我国《预算法》修正草案的起草背景及修正起草进程
我国《预算法》自1995年施行以来，对规范预算管理、推进依法理财、加强国家宏观调控、促进经济社会发展，发挥了重要作用。随着社会主义市场经济体制和公共财政体制的建立和完善，现行《预算法》已不能完全适应形势发展要求。1999年，我国真正意义上的公共财政预算改革开始了，如国库统一支付、政府采购、收支两条线、政府收支分类、部门预算等改革成果需要纳入法律范畴，原财政预算中出现的随意、混乱、不透明的弊病需要修正，预算执行和监督权力需要加以明确。
2004年，我国启动了《预算法》修改讨论程序。2007年初步完成了《预算法》草案第一版修改稿，期间虽经多次讨论，但因涉及多个部委与地方之间的诸多利益纷争，不得不于2010年上升到国务院层面予以牵头，并将《预算法》修订工作已列入十一届全国人大常委会五年立法规划。该《预算法》修正起草领导小组由全国人大常委会预工委、财政部会同15个部门组成，全国人大常委会预工委主任高强任《预算法》修正领导小组组长，财政部副部长廖晓军任副组长。2010年初完成了《预算法》修正征求意见稿，于当年3月发给国务院各相关部门和各省市区征求意见。为确保“2010年形成中国特色社会主义法律体系”立法工作总目标的实现，全国人大把《预算法》修改工作列为今年的立法项目。2011年11月16日，
国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，原则通过了《中华人民共和国预算法修正案（草案）》。2011年12月26日，十一届全国人大常委会第二十四次会议审议了国务院关于提请审议《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的议案，会议听取了财政部部长谢旭人受国务院委托作的关于预算法修正案草案的说明（其内容即：增强预算的完整性、科学性和透明度，健全财政管理体制，规范财政转移支付制度，强化政府债务管理，增强预算执行的规范性，完善预算审查监督的规定，规范预算调整等七个方面）。该次会议决定，《预算法》修正案将于2012年3月5日提交第十一届全国人民代表大会第五次会议审议通过。
二、《预算法》修正草案修改的基本原则
原全国人大财经委副主任委员、全国人大常委会预工委主任高强此前曾对媒体表示，《中华人民共和国预算法修正案（草案）》的修改原则是：
（一）增强预算的科学性、完整性和透明度。各级政府的全部收入和支出都要纳入预算。除涉及国家秘密的内容外，各级政府和各部门的预算、决算都要依法向社会公开。
（二）健全财政管理体制。各级政府之间应当建立财力保障与支出责任相匹配的财政管理体制。
（三）完善财政转移支付制度，做到规范、公平、公开。
（四）强化政府债务管理，防范财政风险。
（五）严格预算执行，规范预算调整，完善预算审查监督。会议决定将草案提请全国人大常委会审议。
三、《预算法》修正草案内容的变化
此次《预算法》修正草案维持原《预算法》11章的结构不变，原法共79条，修改后为96条，其中，未修改38条，修改32条，新增26条。在专家看来，这是属于“小改”。在预算完整上将政府基金预算、社保基金预算和国有资本预算也统一纳入政府预算，同时允许将地方债务也列入政府预算范围。在预算的严肃性上对于预算超收收入、预算调整亦需提交人大审批。
四、《预算法》修正草案内容的相关亮点
1、增强了预算范围的科学性、完整性。
《修改稿》第七和第八条在预算的完整性上做了规定，“各级政府的全部收入和支出都应当纳入预算”，“各级预算包括政府公共预算和政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保障预算等”。这是一个进步，应该予以肯定，但还需要制定具体办法进行操作。
3、确定了预算编制的标准
现行《预算法》对于行政部门提交的预算草案没有提出明确的标准，从而使得立法部门的审查对象本身就是含糊的，从中能获得的信息十分有限，难以对预算草案做出审慎的判断。针对这一问题，《修改稿》第四十四条增加了新的规定：“报送各级人民代表大会审查的本级政府预算草案，一般收支编列到款，重点支出编列到项”。与现行《预算法》相比，《修改稿》前进了一步。
4、强调了预算的公开性。
《修改稿》第十一条增加了如下文字：“经本级人民代表大会或本级人民代表大会常务委员会批准的预算、调整预算、决算，应当及时向社会公开，但涉及国家秘密的内容除外。各级政府财政部门负责本级政府总预算、决算的公开。各部门负责本部门预算、决算的公开。公开的实施办法，由国务院规定”，这是一个新增条款。在预算立法中，预算公开从无到有是一个进步，相对满足了公民和各级人大履行其职责。
5、强化预算实质审查制度
《修改稿》中加大了人大对预算监督审查力度，即对预算的实质审查，赋予了人大有关专门
机构提前介入对预算草案的初步审查权和预算案修正权，基本实现了人大对公共支出的有效控制和监督，也是实现人大预算审查监督由程序审查转向实质审查的重要举措。当然，还有很多具体程序、步骤需要细化。
第五讲：《预算法》的完善及对策
（一）贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”的《预算法》原则
“政府花钱，议会审批”是市场经济国家的普遍做法。在我国，政府任何财政支出都必须贯彻“先有预算后有支出、没有预算不支出”之《预算法》原则，即政府财政支出必需首先编制预算方案并报经权力机关批准。唯此，才能真正发挥预算对政府财政收支权的控制作用。“钱包权力是一切权力中最重要的权力”。预算决定着政府活动的范围与方式，是一切政府行为的起点，谁控制了预算，谁就控制了政府。
（二）建立预算编制与执行相分离的预算管理体制
在我国，我认为应借鉴国际经验，建立“三权”分离的预算制衡机制。根据我国具体的政治体制，改革预算管理体制的关键是要在人大与政府之间、政府财政部门与其他部门之间、财政部门内部之间重新配置预算管理权限，形成一种预算编制、执行和监督“三权”分离的新的预算管理制衡机制，预算监督机构的构成为“一体两翼”：形成以人大机构为核心，财政部内部监督局和审计部门为主体的职责细化的多层次监督体系。
（三）建立社会公众参与的民主预算审查制度
预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是民主政治的基础，其价值核心是民主财政。而充分发挥社会公众在预算审查中的作用，不仅是民主财政的要求，也是实现预算科学性的现实需要。同时，还要提倡“阳光财政”，改变过去将预算草案当作“保密文件”的做法，通过媒体依法将预算草案向社会公开，主动征求社会各界的意见。