第36卷第3期河北法学Vol．36，No．3 2018年3月Hebei Law Science Mar．，2018
DOI：10．16494/j．cnki．1002-3933．2018．03．001立法参与的理论与实践
·主持人语·
全面推进依法治国的治国方略对加强立法民主性、实现良法善治提出了很高的要求。结合《立法法》现有制度设计与立法实践，坚持为了人民、依靠人民的价值取向，创新和完善公众及专家参与立法方式，广泛听取各方面意见建议，使立法成为一个充分反映民意、广泛集中民智、持续接受监督的决策过程，进而在理论上不断归纳总结和评估研究，意义重大。
本组稿件中，《立法参与的制度设计与实施效果评估》一文首先对现行《立法法》关于立法参与的制度设计及其立法者意图做了细心梳理，继而通过两个年度的立法民主性实施效果评估，对立法公众和专家参与情况进行实证研究，阐述好、中、差评价及其理由，最后提出一系列完善立法参与的制度建议。《公众参与地方立法的局限》围绕提高立法质量的正当与合理两个维度对立法参与展开论述。从合理的维度衡量，公众参与地方立法不一定能够促进立法质量的提高；从逻辑上，参与主体的增加与立法质量的提升并非存在必然的联系。从立法主体的角度看，两类立法活动主体，体制内的专家（官员）与体制外的公众具有不尽相同的理性特点，前者长于目的—工具导向的理性思维，后者在价值理性方面具有优势。如果要实现立法的公益目标，使立法兼具正当性与合理性，就需要根据两类立法主体各自的理性特点进行互补式合作，这样才能最终发挥公众参与的效能和作用。《地方立法的公众参与问题研究》对地方立法公众参与制度进行了理论与实践两方面分析，但也提出该制度在实际运行中存在的诸多问题。建议通过夯实民意测评机制、选择性激励机制以完善我国地方立法公众参与制度，进而尝试设计出具体的执行方案和程序，从机制上保证地方立法公众参与目标的实现。
———冯玉军（中国人民大学法学院教授，博士生导师）立法参与的制度设计与实施效果评估
冯玉军
（中国人民大学，北京100872/河北经贸大学，河北石家庄050061）
收稿日期：2017-12-28该文已由“中国知网”（www．cnki．net）2018年2月5日数字出版，全球发行
作者简介：冯玉军（1971-），男，甘肃白银人，中国人民大学法学院教授、博士生导师，河北经贸大学副校长（挂职）。
摘要：在新时代中国特色社会主义建设中，进一步扩大立法参与程度的重要性和迫切
性不言而喻。对立法参与的理论分析和新《立法法》相关制度的规范梳理基础
上，借助2015、2016两个年度的立法公众参与和立法专家参与情况实证评估，深
入阐述好、中、差评价及其理由，鼓励公众提出立法意见建议、形成公众参与立
法—获得积极反馈的良性循环，加大专家参与立法程度，发挥专家参与立法作
用。最后提出完善立法参与的制度建议。
关键词：立法参与；制度设计；效果评估；政策建言
中图分类号：DF01文献标识码：A文章编号：1002-3933（2018）03-0002-09
Institution Design and Implementation Evaluation of Legislative Participation
FENG Yu-jun
（Ｒenmin University of China，Beijing100872/Hebei University
of Economics and Business，Shijiazhuang050061China）
Abstract：In the new era of building socialism with Chinese characteristics，it is self-evident
that the importance and urgency of further enlarging the level of participation in
legislation should be magnified．Based on the theoretical analysis of the legislative
participation and the normative system of the new“Legislation Law”，based on the
2015and2016legislative public participation and the empirical evaluation of the
participation of legislative experts，this paper elaborates on the good，medium and
poor evaluation and The reason for this is to encourage the public to put forward
suggestions on legislative opinions and form a public participation legislation-a
positive cycle of positive feedback，increase the participation of experts in the
legislative process and give full play to the role of experts in legislation．Lastly，it
puts forward suggestions on how to improve the legislative participation．
Key words：legislative participation；institution design；effect evaluation；policy advice
民主立法是社会主义民主政治的内在要求，是我国民主进程在立法工作中的集中反映。我国立法的目的始终是人民通过立法活动，行使管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务的权力，实现当家作主。为此，党的十八届四中全会决定要求“健全立法机关主导，社会各方有序参与立法的途径和方式。”党的十九大报告进一步对立法工作对“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”提出了明确的目标要求。现行《立法法》则通过对立法权、立法主体、立法程序、立法内容以及公众参与、听证辩论等制度设计，把以民为本、立法为民的理念和公正、公平、公开原则贯穿立法全过程，坚持立法公开，发扬协商民主的制度优势，使广大人民群众和专业人士通过多种途径参与立法活动，确保立法民主、价值优良、社会参与、凝聚共识。
在新时代中国特色社会主义建设中，进一步扩大立法参与程度的重要性和迫切性不言而喻。本文在对立法参与的理论分析和新《立法法》相关制度的规范梳理基础上，借助2015、2016两个年度的立法公众参与和专家参与情况进行实证研究，分别阐述具体评价及其理由，最后提出完善立法参与的若干建议。
一、立法参与的理论和制度分析
（一）立法参与的理论意义
第一，立法参与是民主政治的核心要义。立法参与是我国民主政治的基本属性和标示性活动。中华人民共和国的一切权力属于人民。人民当家作主的一个重要方面，就是通过各种途径参与国家立法活动，使法律真正体现人民的意志，反映和维护最广大人民的民主权利和根本利益。虽然立法是有立法权的国家机关的专有活动，任何其他国家机关、社会组织和公民个人都无权立法，但这并不意味着人民群众是立法的局外人或旁观者，相反，立法参与是立法的基本原则。《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。”人民通过多种途径参与立法活动，有利于加强立法的民主性、科学性。同时，在立法过程中吸收人民群众参与，也是在人民群众中宣传和普及法律知识的需要。人民对国家立法、政府立法和地方立法活动的积极参与，充分体现了立法的人民性、民主性。
第二，立法参与是政治伦理的基本价值。在市场经济和多元化社会中，立法具有建立和引导良性政治、经济、法治、文化和道德精神生态的伦理使命。哈耶克指出：“在没有那种能够被合理地加以维护的制度时，国家绝不会袖手旁观。一个有效的竞争制度和其他制度一样，需要一种明智规划的并不断加以调节的法律框架。甚至提供它适当发挥作用所必需的最根本的前提，以防止欺诈和诡骗，都给立法活动提出了一个伟大的但远未充分实现的目标。”立法的政治伦理涉及以下主要事项：一是谁来立法，二是就什么样的内容立法；三是如何立法，四是立法的社会效果。毫无疑问，立法参与必定是贯穿立法主体、立法内容、立法程序和立法社会效果全过程的基本价值纽带。
第三，立法参与是立法民主的主要内容。立法民主的核心在于为了人民，依靠人民，坚持以人民为本。实现立法民主，必须坚持人民主体地位，贯彻群众路线，充分发扬民主，保证人民通过多种途径有序参与立法，使立法更好地体现民情、汇聚民意、集中民智。《立法法》第5条规定的民主立法原则，主要表现在人民代表大会制度和立法参与制度两方面，前者是间接（代议式）民主，也即立法机关的内部民主；后者是直接（参与式）民主，也即立法机关的外部民主。本文重点就立法参与的优化、细化和精准化问题展开分析。
（二）立法参与过程的制度分析
立法参与的关键是健全立法机关和社会公众沟通机制，开展立法协商，在立法过程中扩大公众有序参与。从动态的立法过程角度看，立法前要深入调查研究、广泛听取各方面意见和建议，立法中要反复研究论证、寻求多元主体和复杂利益关系的最大公约数，立法后要接受国家有关部门、新闻媒体和社会公众的全方位监督。通常情况下，无论国家立法、政府立法还是地方立法，参与的人愈多，各种主张和意见的博弈愈充分，为各方（或多数人）所接受的方案就愈可能符合实际，符合经济和社会发展的客观要求。让更多的人参与到立法过程中来，发挥最大多数人的聪明才智，也能尽量避免因信息充分和不对称而导致立法失当情形，从而以立法民主化推进了立法科学化。对照新《立法法》的具体条文，立法起草和审议过程的许多环节都保障了专家和公众的立法参与：
第一，起草阶段。法案起草时就必须强调立法参与，广泛听取各个方面和利益主体的意
见。《立法法》第53条第2款规定：“专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草。”第六十七条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”立法机关应善于把群众意见、专家观点和管理部门的通常做法综合起来考虑，最终形成一个科学的、符合实际的法律草案。
第二，审议阶段。立法草案的审议是立法机关的专有职能，但这并不意味着审议可以不听取人民群众的意见、搞“关门立法”。《立法法》第36条规定：“列入常务委员会会议议程的法律案，法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。”召开论证会的条件是法律案有关问题专业性较强，需要听取有关专家、部门和人大代表的意见，进行可行性评价。召开听证会的条件是法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。第37条将法律案面向社会公布征求意见的时间定为一般不少于三十日；第67条规定“行政法规草案应当向社会公布，征求意见。”
二、公众与专家立法参与的效果评估
（一）调研指标和有关说明
2015和2016年，我们分别依托中国人民大学调查数据中心和零点公司连续进行了两次全国范围的法治综合评估。其中笔者负责的立法评估部分，分别通过公众、专家和执业者三种调查问卷收集到的评估数据，围绕立法完备性、科学性、民主性3个二级指标，以及其下细分出的7个三级指标（法律体系完善性、立法机制完善性、立法符合实际、立法公正合理、立法公开性、立法公众参与、立法专家参与）逐个打分，继而通过数据分析对我国当前立法工作给出具有可信赖度的法治主观评价。
公众卷的受访者分布在全国各地，受教育程度以小学、初中和高中教育为主，家庭经济状况以平均水平和低于平均水平为主。在针对公众设计问题之时，充分考虑了普通公众的知识背景、认知情况等与法学专家和法律执业者之间存在的差异，预先进行了针对性处理。专家卷以法学专家和高校法学教师为主要对象，随机选取中国法学会理事、常务理事或者专业研究会骨干分子为对象。执业者卷以法官、检察官、律师、警察、人大机关工作人员、行政机关公务员为问卷对象，主要来自公检法机关，多具有大学本科以上的高学历。以上三类问卷的每道题均采取好、较好、中间、较差、差“五选一”的答题方式。为表述简洁的需要，又将这些赋值分为好评（好与较好）、中评（中间的百分比）、差评（较差和差）三种评价结果。下文将分别以百分制得分（如法治实施体系得分68．7）和好中差评比例，对“立法公众参与”和“立法专家参与”的实际效果进行评价（因篇幅和主题所限，法治总体评估省去不论）。
本节主要考察立法民主性（立法公开性、立法公众参与和立法专家参与）的后两个三级指标，即公众和专家能够在多大程度上参与到立法工作中。其中：立法公众参与指标主要考察公众向立法机关提出意见建议及得到反馈的难易程度；立法专家参与指标重点考察专家向立法机关提出意见建议及得到反馈的难易程度。
（二）立法公众参与
公众参与立法是指社会组织、单位或个人在其权利义务范围内有目的地参与立法创制及其评估程序的活动。它是立法民主的本质要求，也是法律权威性的核心来源。调研中，公众参与立法指标又可细分为“提出立法建议”和“立法机关对建议的反馈”两个四级指标，要求社会公众、法律执业者、法学专家对上述两个指标性问题统一作答。各选项中，“非常困难”赋值50，“比较困难”赋值60，“一般”赋值70，“比较容易”赋值80，“非常容易”赋值90。
1．2015年评估情况
第一，对“提出立法建议”问题，全体被调查者的总评分是65．6，三种问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是16．3%、35．9%、47．8%，这个评价结果应该说是比较差的。区分三类主体考察：公众对提出立法建议的好评率仅为8%，相较于专家（25．1%）和执业者（15．7%）的好评率分别低了三倍和两倍；公众的差评率高达73．4%，又远远高于专家（26．3%）和执业者（43．8%）的差评率，甚至超出了后两者的总和。实践中，普通百姓由于相对欠缺创制法律的专业知识和信息，因此对提出立法建议感觉遥不可及。但从另一个角度讲，如果不给他们足够的途径和机会，使之针对同他们的生产生活密切相关的立法提出立法建议或表达利益诉求的话，无疑会让现行立法的人民性和民主性打了折扣。
第二，对“立法机关对建议的反馈”问题，全体被调查者的总评分是60．9，三种问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是4．9%、25．4%、69．7%，相较于前述“提出立法建议”的评价，好评率低了四倍，中评率有所下降，差评率则高了不少。三类主体关于立法建议反馈的评价大体相同，平均好评率是4．9%、中评率是25．4%、差评率是69．7%，只是社会公众的差评率相较法学专家和执业者更高一些，达到75．5%。原因其实很简单，三类主体均较少有参与实际立法的机会，以社会公众为甚，遑论他们的意见建议能得到立法机关的反馈了。
第三，综合两项评价结果，立法公众参与的总评得分是63．2。其中，提出立法建议得分（65．6）高于立法建议反馈得分（60．9），说明通过走访座谈或报纸网络调研等途径提出立法意见建议相对容易一些，立法建议得到立法者反馈的几率显然要小很多，其得分勉强及格反映了这种现实情况。而提出立法建议的好评率（16．3%）远高于立法建议反馈的好评率（4．9%），而前者的差评率（47．8%）只是略低于后者的差评率（69．7%），则说明尽管相关建议得到立法机关反馈很困难，但就某项立法提出很好的意见建议，无论对公众、执业者还是法学专家，都绝非易事。
2．2016年评估情况
第一，对“提出立法建议”问题，全体被调查者的总评分是65．2，三种问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是17．3%、28．3%、54．4%。这个评价结果与2015年数据相比，中评率略有减少、差评率略有增加，总体呈现下降趋势。主体分类考察：公众对提出立法建议的好评率仅为15．3%，相较于专家（19．2%）低了不少；公众的差评率超过半数，达到58．9%，专家的差评率也不低（49．9%）。显示出公众立法参与度较低，效果较差，大家对积极参与立法、将自身诉求以法律形式固定下来的期望值很低。
第二，对“立法机关对建议的反馈”问题，全体被调查者的总评分是63．1，三种问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是12．1%、26．2%、61．7%。这个评价结果与2015年数据相
比，好评率有大幅度上升，中评率持平，差评率减少了8个百分点。公众和执业者的信心有明显回暖趋势，但专家卷的差评率达到68．6%，超出公众差评率14个百分点。如此高的差评率在本次调查的全部四级指标中也可以说是罕见的，反映出法学专家普遍不满于立法机关的“关门立法”，希望有更多机会参与立法。
第三，与2015年的调查结果相比，2016年对提出立法建议的整体评分为65．2，相较于2015年的65．6略有下滑；对于立法建议反馈的整体评分为63．1，相较于2015年的60．9有所上升。从好、中、差评的比率来看，2016年对于提出立法建议的好评率为17．3%，与2015年的16．3%相比变化不大，但差评率较2015年有明显上升，从47．8%上升到54．4%。2016年对立法建议反馈的好评率为12．1%，相较于2015年的4．9%有较为显著的上升，该项四级指标的差评率相应有所下降。
上述调查结果表明，我国当前立法工作的公众参与度不足，立法机关对公众立法参与的正向反馈不积极。无论是公众还是专家在提出立法建议方面都存在困难，各种立法建议得到反馈的难度也相当大，专家的负面评价十分突出。值得注意的是，近年来全国人大常委会非常重视立法的公众参与，几乎每一部立法草案都通过媒体公开征求意见，有案可查。根据2016年人大常委会的统计数据，2005年公布《物权法》草案征求意见以来，共公布立法草案征求意见的总数为107件，参与人数共450，471人，平均每件4，210人，征求意见共2，110，388条，平均每件19，723条。但仔细看这些数据，每一部立法平均才有数千人提出意见建议，这和13亿的人口基数反差甚大。立法机关说“开门立法”取得很大成绩，社会公众的参与评价却比较低，二者间的反差值得我们认真思考。
调查还表明，随着社会关系的复杂化和利益的多元化，当前征求立法意见的主要弊端是缺乏程序保障和透明度。实践中，在征求对法律草案的意见时，究竟选择什么调查对象，听取谁的意见；在修改法律草案时，采纳什么，舍弃什么，都包含着不同利益的调整和资源配置，甚至也包括政府有关部门的自身利益问题。公布立法草案进行全民讨论，固然是公众参与的好形式，但往往成本太高、效果一般，而且也不是所有的立法草案都适合于全民讨论。哪些法律文件应交由“全民讨论”，哪些应该“小范围考量”，并没有一个合法合理的根据。这是三种问卷中我国立法公众参与程度评分均较低的原因之一。要解决如述问题，除了制定公众参与的相关程序和规则外，还有必要通过各种方式培育公众参与立法的意识和能力。具体途径包括：其一，充分运用媒体的法律解读功能，通过媒体将抽象、专业的法律条文变成生动、易懂的条文解读。其二，立法工作机构要充分履行法律解答职责，使公民了解法律草案的含义、争议焦点，以提高公众的认知能力，提高所提意见的针对性和可行性。其三，要重视发挥社会组织在社会管理中的作用，提供立法公众参与的广泛性、有序性和实效性。其四，应当建立公众参与立法的协助制度，为公众参与立法提供基本的技术或者经济支撑。
（三）立法专家参与
1．2015年评估情况
专家参与立法是立法民主的重要组成部分，也是确保立法质量和权威性的关键因素。根据《立法法》的规定，法律案在起草过程中，应当就相关问题听取专家意见。专业性较强的法律草案，还可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社
会组织起草。专家参与立法的最典型例证就是民法典编纂，作为法律体系完善的重大工程，国内外许多法学专家都参与到民法典及其各个组成部分即民法总则、物权法、债权法等的创制修改当中，这些学术意见无疑对民事立法工作产生了深远影响。
我们把专家参与立法指标细分为“专家参与立法的程度”和“专家参与立法的作用”两个四级指标。问卷提出“立法工作是在专家参与下开展的”问题，要求法学专家和法律执业者统一作答。各选项中，“总是如此”赋值90，“一般如此”赋值80，“有时如此”赋值70，“偶尔如此”赋值60，“极少如此”赋值50；问卷又提出“专家的意见建议在立法中得到反映反馈”问题，要求法学专家和法律执业者统一作答。各选项中，“非常困难”赋值50，“比较困难”赋值60，“一般”赋值70，“比较容易”赋值80，“非常容易”赋值90。结果显示：第一，对“专家参与立法的程度”指标，全体被调查者总评分是77．8，两类问卷的总和好评率、中评率、差评率分别为71．5%、21．8%、6．7%。从结果看，法律执业者和法学专家对专家参与立法程度的评价尚可；国家和地方立法实践中也会根据需要邀请各领域专家和相关技术人员参与其中，专家意见确实能够对立法工作起到重要作用。分主体看，尽管法学专家和法律执业者对参与立法程度的差评率大体相同（均为6%左右），但专家好评率（65．6%）明显低于执业者好评率（77．4%），隐隐体现出政府部门的“内部人”视角和“外部人”视角在主观偏好上的差异。
第二，对“专家参与立法的作用”指标，全体被调查者总评分是74．7，两类问卷的总和好评率、中评率、差评率分别是52．9%、32．3%、14．8%，结果显示，专家参与立法的作用的总体评价较低。一则学术专家并非立法工作的核心主体，其在立法中主要起技术参谋和辅助的作用；二则法律作为调整特定领域社会关系的“最大公约数”，需要体现国家和社会各个方面、各个环节的权利－义务、权力－责任要求，对此，过分夸大个别专家在立法中的作用不仅无益，反而有害。分主体看，相较于执业者对专家作用发挥给出高达90%的好评与中评来说，法学专家群体显然不同意前述结论（好评率仅38．1%、差评率为19%）。
第三，综合前两项四级指标的评价结果，立法专家参与的总评分是76．2。其中，立法专家参与程度得分（77．8）略高于立法专家参与作用得分（74．7）。原因是能够理解的，毕竟立法参与度并不等同于立法实际贡献度。进而，如果说专家参与立法程度的好评率（71．5%）高于专家参与立法作用的好评率（52．9%）顺理成章的话，后者差评率（14．8%）高于前者（6．7%）则反映出被调查者对专家参与立法的实际作用大小尚有存疑之处。由于法学专家群体自身对“专家提出的意见建议在立法中得到反映反馈”的评分相对偏低，显示出专家意见对于立法工作的实效仍有待提高。
2．2016年评估情况
与2015年的调查结果相比，2016年对于立法专家参与的整体评分为78．1分，略高于2015年的76．2分，对于两项四级指标的评分也要高于2015年。从好、中、差评比率来看，2016年对于立法专家参与的整体好评率为68．5%，较2015年的62．2%有所上升，相应地中评率和差评率均有所下降。针对专家参与程度和专家参与作用这两项四级指标的好、中、差评比率也呈现出正向的改善。
结合两年的调查结果看，法律执业者和法学专家对于我国立法专家参与程度的评价尚可，
认为一般情况下立法工作是在专家参与下开展的，专家的意见也能够对立法工作形成一定的影响。但是分群体来看，法学专家自身所给出的评价要低于法律执业者，其给出的65．6%的好评比例明显低于法律执业者给出的77．4%的好评比例，甚至给出了高达27．9%的中评比例。实践中，的确存在专家参与立法的渠道不畅通、专家参与立法的体制机制不健全、专家在立法中的作用发挥不够等各种情况；法律法规起草部门多少也都存在根据自己偏好“选专家”或者“选择性对待专家意见”的问题，专家参与立法的工作机制还未确立起来。而要解决这一问题，就应重点做好以下两方面工作：其一，增加有专业技术特长和法治实践经验的专职常委比例，让法律专家在立法机构中直接、经常发挥作用。相对于法治发达国家立法机构中法律专家的高比例，以及快速提升我国立法质量的时代要求而言，我国立法机构中法律背景的成员数量过少，在常委会当中增加有法治经验的专职常委，或从专业技术人员中常态化、制度化选拔专职常委不仅必要，而且可行。其二，建立立法专家顾问团或专家库制度，既要考虑到不同领域专家的广泛性和代表性，也要平衡好不同领域、不同学术机构、不同地域、不同学术派别的专家比例，平衡好理论型专家和实务型专家的比例。同时根据专家履职情况及立法实际需要，建立专家顾问团和专家库的动态调整机制。
3．立法民主性总体评价
2015年评估：立法民主性的总评分70．6，这可以通俗地理解为“基本民主、尚不充分”，还有较大的完善空间。其中，专家参与立法得分（76．2）高于其他两项，好评率达到62．2%，差评率仅为10．8%，说明专家参与立法在实践中较为普遍，且参与形式、参与程序均比较规范，多数已经常态化了。公众参与立法得分（63．2）明显低于其他两项，好评率只有10．6%，反而差评率高达58．7%，显示出公众参与立法———这项民主立法的基石性制度的实施状况并不乐观，群众参与立法的积极性整体不高，且由于缺乏严格的制度保障，不少地区和部门的操作很不规范、变动性大，基本上是想起来了就做、想不起来就不做的状态；立法公开性得分为72．5，算是中规中矩，毕竟通过各种途径公开法律文本相对容易操作。
与2015年的调查结果相比，2016年评估中作为三级指标的立法民主性和作为四级指标的立法公开性、立法公众参与、立法专家参与所得评分基本持平，没有发生太大变化。立法民主性的总评分71．2，较上年微增。其中，专家参与立法得分（78．1）高于其他两项，好评率达到68．5%，差评率仅为8．2%，仍显示专家参与立法较为普遍。公众参与立法得分（64．2），较上年略有上升，但好评率仍只有14．7%，差评率仍高达58．1%。立法公开性得分为71．3。好评率有所下降，立法公众参与、立法专家参与的好评率有所增长。
特别值得一提的是，在本调查的四个三级指标中，立法公众参与评分最低，可谓人民群众在立法领域最不满意的指标之一，也是我国法治建设的薄弱环节。此问题的关键是立法公众参与数量虽然不少，但积极参与立法的公众数量只占全体公众数量的极小比例。以近年来公众立法参与数量最多的劳动合同法修正案为例：参与人数总共只有13万多人，在全国劳动者总量中微不足道。这些年全国人大常委会立法参与人数在1万人以上的立法草案只有8件，仅占7．48%，还有不少立法草案，参与人数只有十几人到几十人。参与讨论在100人以下的立法草案有26件，占全部公布的立法草案108件的24．1%。由上可知，对大多数公众来说，立法参与感和成就感并不高，立法公众参与的评分低是很正常的。其对立法机关
的一个启示是：立法公众参与并不完全取决于立法机关采取了什么措施，公布了多少立法草案，而在于人民群众的感受及其对立法公众参与的满意度。
三、完善立法参与的制度建议
要发展参与式民主，细化公众参与制度。我国虽然初步确立了立法参与制度，但只是一些原则性、任意性规定，要充分发挥立法参与的积极作用，必须细化立法参与制度，强化立法参与的可操作性，从完善人大制度和立法参与两方面有以下几个建议：
第一，坚持立法公开原则。立法公开是立法参与的前提条件和辅助因素。有学者指出，要在立法的起草阶段广泛听取意见，审议阶段提高开放程度，通过阶段坚持程序透明，公布阶段力求广为人知，将“开门立法”精神贯穿在立法全过程。仅就公布而言，法律签署公布后，要及时在全国人大常委会公报和中国人大网以及全国性报纸上刊载（第58条）；行政法规签署公布后，要及时在国务院公报和中国政府法制信息网以及全国性报纸上刊载（第71条）；地方性法规、自治区的自治条例和单行条例公布后，要及时在本级人大常委会公报和中国人大网、本地方人民代表大会网站以及在本行政区域范围内发行的报纸上刊载（第79条）。另根据《立法法》第101条，全国人大专门委员会和法工委应当按照规定要求，将审查、研究情况向提出审查建议的国家机关、社会团体、企业事业组织以及公民反馈，并可以向社会公开。
第二，扩大立法参与范围。从立法活动的形式角度看，应使立法参与尽可能覆盖制定、修改、废止等所有立法活动（当然，不适用于公众或专家参与的也可具体列明）。从立法过程的环节角度看，要实现立法规划参与、立法动议参与、立法草案修改参与、立法结果反馈参与等不同阶段的立法参与。从利益主体角度看，应力求尽可能广泛地吸取各种利益主体参与，尤其是要保证立法的利益对立人的参与，全面反映各种不同意见，最大限度地保证公众参与的全面性和参与人选的客观性、公正性。如果立法机关在立法中只邀请相关利益群体来参与立法或者有关立法信息只向利益相关主体公开的话，则很可能出现立法机关被这些利益集团“俘获”的情形，导致所制定的规章制度成为维护少数利益集团权益的工具，从而对社会公共利益和部分个体利益不利。这样的“公众参与”只会适得其反。
第三，确定立法参与方式。立法机关要根据立法内容的不同确定专家、公众的不同参与方式，一般来说，有听证会、座谈会、书面征求意见、论证会等方式。应该结合中国立法的实际情况和国际经验，尽量明确每种参与方式的适用范围。如果让立法机关从中自主选择，则很可能出现立法机关只选择自己最省事的方式来进行的情况，比如他们只选择通过网络留言和电子邮件的方式来搞立法参与，这样的话，实施效果可能并不理想。还有必要明确每种参与方式的组织程序、参与时间、地点等的事前公开以及对立法内容、意图的必要说明。总之，要依法监督立法工作，让立法主体行使立法权力在阳光下行使。
第四，完善立法论证、听证、法律草案公开征求意见和书面征求意见制度。要细化规定召开立法论证会、听证会的条件、对参与人员作出详细规定；有必要健全上级人大向下级人大征询意见机制；规定列入常委会会议议程的法律案，应当将法律草案及其说明等向社会公布；法律草案发送地方人大常委会征求意见；增加吸收专家起草法律草案的规定，专业性较强的法律草案，可以吸收相关领域的专家参与起草工作，或者委托有关专家、教学科研单位、社会组织起草；发挥代表参与起草和修改法律的作用；全国人大常委会审议法律案应当通过
多种形式征求全国人大代表的意见；全国人大专门委员会和常委会工作机构进行立法调研时邀请人大代表参加；全国人大常委会会议审议法律案，邀请有关的全国人大代表列席等。
第五，建立立法参与补贴和意见反馈制度。专家参与和公众参与立法，都需要付出一定成本，如误工费、交通费以及时间成本等。对此，立法机关要健全法律草案公开征求意见和公众意见采纳制度，有必要时提供适当补偿或者津贴。对专家或公众提出的有关立法意见，要明确立法机关的反馈时限、反馈方式、意见是否采纳以及理由说明等，公开征求意见的情况应当向社会通报；提高专家和公众立法参与的积极性，完善立法参与意见反馈制度。
第六，加强立法工作的组织协调，完善代议民主和法律起草、审议的协调协商机制，健全立法机关和公众、专家以及社会组织的沟通机制，开展立法协商，充分发挥政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织在立法协商中的作用，探索建立有关国家机关、社会团体、专家学者等对立法中涉及的重大利益调整论证咨询机制。充分发挥全国人大代表和全国人大专门委员会在立法工作中的作用，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切，最大限度地凝聚共识、凝聚智慧。通过座谈、听证、评估、民意调查、聘请立法顾问、公民旁听法案审议、公布法律草案等拓展公民有序参与立法的途径、形式和程序，健全公众意见表达机制和听取、采纳公众意见情况说明制度，使立法更加充分体现广大人民群众的意愿，保证人民群众的意见和建议得到充分表达，合理的诉求、合法的利益得到充分体现。要改革法案审议制度、代表会议制度、会议议程制度，健全立法专家咨询制度，发挥立法工作机构的作用，建立和完善公众意见汇集和反馈机制等。除依法需要保密的外，所有的法律、行政法规、地方性法规和政府规章的草案，都要通过互联网等传媒向社会公布，公开听取社会各方面的意见。
第七，落实备案审查制度和责任追究制度。备案审查包括备案和审查两个环节。依据宪法、地方组织法、立法法、监督法等法律及有关规定，行政法规、地方性法规、司法解释应当在公布后三十日内按规定程序报全国人大常委会备案。备案是审查的前提，审查主要采取三种方式，一个是主动审查，一个是被动审查，一个是专项审查。主动审查就是对在全国人大常委会备案的全部规范性文件主动逐件进行审查；被动审查是根据有关国家机关提出的审查要求或公民、组织提出的审查建议进行的审查。据报道，十二届全国人大以来共接收各类审查建议1，527件（2013年62件，2014年43件，2015年246件，2016年92件，2017年1084件），其中属于全国人大常委会备案审查范围的有1，206件，占79．0%；不属于审查范围的有321件，占21．0%，涉及国务院决定、部门规章、地方政府规章等，对应当由其他国家机关审查的，全部转送至了相应机关，并要求其对研究处理结果进行反馈。在1，206件属于审查范围的建议中，建议对司法解释进行审查的有1，116件，占92．5%；建议对行政性法规进行审查的有24件，占2．0%；建议对地方性法规进行审查的有66件，占5．5%。此外，如果立法机关不能严格按照程序实现公众立法参与，即要承担相应的责任。公众参与立法不是摆设，而是一项重要的法律制度。公众参与权的实现与否，关键还在于建立向违反法律规定的人员追究责任的一套机制。对应该听证而不组织听证，按照规定应该公开、公告的程序、内容没有按照规定公开、公告，就应该追究相关机构和人员的责任。
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