PPP项目物有所值评价分析及案例
一、引言
PPP（Public-PrivatePartnerships）模式“政府和社会资本合作模式”，即政府和社会资本以长期契约方式提供公共产品和服务的一种合作模式，旨在利用市场机制合理分配风险，提高公共产品和服务的供给数量、质量和效率。
2014年以来，国家大力推进PPP模式的研究和应用，分别颁布了《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）、《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金［2014］76号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发［2014］45号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金［2014］113号）、《财政部印发的PPP项目合同指南（试行）》（2015.1.19）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金201521号）。其中，《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发［2014］43号）积极推广使用PPP合作模式，并明确提出PPP模式是处理和改善地方债务的重要方式，把PPP研究和运用推向热潮。《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》、《PPP项目合同指南（试行）》、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》这三个文件则具体规定了PPP模式运作规范和方法。
物有所值（VFM）是国际通行的PPP项目中采取的评估标准，被广泛运用于
PPP实施全过程的价值评估与绩效考核。在项目前期评价中，主要用于判断项目是否应采用PPP模式以及采用PPP模式时选择何种社会投资者的投标方案更为有效;在项目实施过程和后期评价中，则主要用于绩效审计，考察项目对于既定目标的实现程度以及项目的可持续性。
二、物有所值评价的必要性及可行性
1、物有所值评价的必要性
物有所值主要用于解决PPP立项和审批中的五个层次问题，具体分析如下：
（1）对项目立项的必要性进行分析即对所提出的项目进行审核评估和排序，确定将要实施的项目是否属于必须；
（2）对项目实施的模式进行比选分析，即对采用传统政府投资模式和PPP模式采购项目的成本进行比较如果采取PPP模式，则应当确保所带来的效率和服务质量提高超过了缔约成本的增加；
（3）在决定采用PPP模式以后，应进一步考虑采用何种具体模式，如BOT、BOOT、TOT，还是其他模式并对实施方案的要点，如价格支付等机制进行设计；
（4）为项目选择合适的投资者；
（5）为项目的产出和服务制定详细可行的评价要求和监管方案；
上述关键原则和要点已体现在前述特许经营法操作流程和示范合同中，而确定这些原则的结论都离不开物有所值评价。
2、物有所值评价的可行性
在我国推进物有所值评价的可行性可以从政策环境和财务概念两个方面进行分析。
2.1 政策环境
根据国家发改委最新发布的特许经营法，以及财政部近日发布的财库（2015）214号、财库（2015）215号等文件可以看出，各文件在PPP项目的报批和签订阶段的基本要求相同，对物有所值评价的实施环节和实施主体基本一致，在细节上有微调，具体如下：
（1）实施方案报批阶段一般由行业主管部门作为实施机关，向同级人民政府或
其授权的部门报请实施方案的批准，由发展改革部门财政城乡规划国土资源有关行业主管部门建立联合审查机制，进行方案审查并出具书面审查。
意见较原来不同的是，强调重大基础设施和公用事业特许经营项目的评估论证，应当充分听取社会公众意见，并组织专家论证。
（2）特许协议签订阶段根据批准的实施方案，按照招标投标法政府采购法等法
律法规规定，实施机关通过招标竞争性谈判等市场竞争方式依法选择特许经营者并进行公示，根据经批准的实施方案与特许经营者签订书面特许经营协议较原来不同的是，选择投资人的方式增加了竞争性磋商方式，并从法律角度规范了特许经营者和实施机关的权利和义务。
2.2 财务概念
公共部门比较因子（Public Sector Comparator，PSC）被广泛用于物有所
值评价体系中，用以描述公共部门采用传统模式采购同一项目所发生的成本。PSC被引入标准的物有所值评价体系中进行PPP项目的决策，并指导招投标和
谈判通过PSC与PPP模式下的全生命周期成本（Life Cycle Cost，LCC）的比较得出定量物有所值，相应的计算公式如下：
通过上式可以看出，物有所值本质上是两个净现金流折现值之差当财务数据可获得时，可以测算得出该数值并指导决策，如当物有所值为正值时，表示PPP模式更高效，此时应采取PPP。
三、物有所值评估方法
1、物有所值定性分析
物有所值定性分析采用专家评分法，主要包括确定定性分析指标、组成专家小组、召开专家小组会议和做出定性分析结论等。物有所值定性分析侧重于考察项目的潜在发展能力、可能实现的期望值以及项目的可完成能力。原则上，评分结果在60分（含）以上的，项目通过物有所值定性分析；否则，项目不宜采用PPP
模式。如果定性评估的结果显示项目不适合采用PPP模式，则可以直接进行传统模式采购的决策。
2、物有所值定量分析
物有所值定量分析是在假定采用PPP模式与政府传统投资和采购模式的产出绩效相同的前期下，通过对PPP项目全生命周期内政府支出成本的净现值（PPP 值）与公共部门比较值（PSC值）进行比较，判断PPP模式能否降低项目全生命周期成本，如图1所示。
2.1 物有所值定量分析主要步骤
物有所值定量分析的主要步骤包括：
1、根据参照项目计算PSC值；
2、根据影子报价和实际报价计算PPP值；
3、比较PSC值和PPP值，计算物有所值量值和指数，得出定量分析结论。
定量分析使用于项目识别、准备、采购、执行和移交阶段，具体流程如图2所示。
图2 物有所值分析流程示意图
2.2 PSC值的确定
PSC值是指政府采用传统采购模式提供与PPP项目产出说明要求相同的基础设施及公共服务的全生命周期成本的净现值。
PSC值是PPP项目物有所值定量分析的比较基准，假设前提是采用政府传统采购模式与PPP模式的产出绩效相同。计算PSC主要考虑以下因素：一是项目
全生命周内的建设、运营等成本；二是现金流的时间价值；三是竞争性中立调整、风险承担成本等。
PSC值包括初始PSC值、可转移风险承担成本、自留风险承担成本和竞争性中立调整值。
PSC值计算公式如下：
2.2.1 设定参照项目
参照项目是指假设政府采用现实可行的、最有效的传统采购模式提供的、与PPP 项目相同产出的虚拟项目。设定参照项目应遵循以下原则：
①参照项目与PPP项目产出说明要求的产出范围和标准相同；
②参照项目应采用基于政府现行最佳实践的、最有效和可行的采购模式；
③参照项目的内容不一定全部由政府直接承担，政府也可将项目部分内容外包给第三方建设或运营，但外包部分的成本应计入参照项目成本；
④参照项目的各项假设和特征在计算全过程中应保持不变；
⑤参照项目财务模型中的数据口应保持一致。
2.2.2 初始PSC
初始PSC值是政府实施参照项目所在承担的建设成本、运营维护成本和其他成本等成本的净现值之和。
①建设成本主要包括项目设计、施工等方面投入的现金以及固定资产、土地使用权等实物和无形资产。
②资本性收益是指参照项目全生命周期内产生的转让、租赁或处置资产所获的收益。资本性收益应从建设成本中抵减。
③运营维护成本主要包括参照项目全生命周期内运营维护所需的原材料、设备、
人工等成本，以及管理费用、销售费用和运营期财务费用等。
项目资产的升级、改造、大修费用不属于运营维护成本，应计入建设成本。
④第三方收入是指参照项目全生命周期内，假定政府按照PPP模式提供项目基
础设施和公共服务从第三方获得的收入（如用户付费收入）。第三方收入应从运营维护成本中抵减。
参照项目中假定政府向用户收取费用的，该项收入（即用户付费收入）不得高于PPP模式下社会资本收取的使用者付费。
⑤其他成本主要包括为纳入建设成本的咨询服务费用等交易成本，项目连接设施
和配套工程建设成本，以及为获取第三方收入所提供的周边土地或商业开发收益权等。
2.2.3 竞争性中立调整
计算竞争性中立调整值主要是为了消除政府传统采购模式下公共部门相对社会资本所具有的竞争优势，以保障在物有所值定量分析中政府和社会资本能够在公平基础上进行比较。
较私人部门而言，由政府或国有企业所有或管理的项目通常享有在税率，利率和监管成本等方面的优势。但竞争中立也意味着政府必须支付相应的代理成本和监督费用，对公共资金的使用进行监督和披露而发生的成本等。一般可将上述两方面的调整概括为税收调整和政府管理费的调整。
2.2.4 风险分配调整
结合项目实施方案中的风险分配框架，进一步识别项目风险，优化分配方案，选用概率法、比例法等方法对风险承担成本进行量化。
2.3 PPP值的确定
PPP值是指政府实施PPP项目所承担的全生命周期成本的净现值。
在项目不同阶段，PPP值的计算依据不同。在项目识别和准备阶段，政府根据项目实施方案等测算的PPP值称为影子报价PPP值（简称PPPs值）
2.3.1 PPPs值的计算
PPPs值=影子报价政府建设运营资本+政府自留风险承担成本
政府建设运营成本=（政府建设成本-资本性收益）+（政府运营维护成本-第三方收入）+ 其他成本
政府运营维护成本=（社会资本建设成本-社会资本额资本性收益+社会资本运营维护成本-第三方收入+社会资本其他成本）×（1+合理利润率）
（1）关于政府资本和社会资本的建设成本、资本性收益、运营维护成本、第三方收入、其他成本等计算，按照两者的出资比例计算；
（2）合理利润率以人民银行的长期贷款基准利率；
（3）政府自留风险承担成本包括政府比例的项目风险和政府承担的法律、政策等自留风险所支出的成本。
四、案例应用
1、案例概况
某市滨江大道工程位于为某市沿嫩江东岸景观带中嫩江公园至原造纸厂区域。项目分为四个子项目：路网工程、堤顶路提升改造工程、迎水面景观工程和背水面景观工程。其中，路网工程包含8条市政道路，工程总长5.23km；堤顶路提
升改造工程新建堤顶路长度为3.789km，路面改造面积为29441.8㎡，景观改造面积为84227.42㎡；迎水面景观工程总面积约245550 m2；背水面景观工程总面积约251215m2。项目总投资估算为46000万元。拟采用
政府资本与社会资本合作模式，进行特性经营合作，共同组建成立项目公司负责项目建设及运营管理，并在特许经营期末移交给政府。
2、物有所值定量分析
2.2 PSC值
2.2.1初始PSC值
初始PSC值 =（建设成本-资本性收益）+（运营维护成本-第三方收入）+其他成本 = （46000 - 2300）+（15475.8 - 31076.1）+ 0 = 28099.7万元
（1）建设成本
本项目总投资46000万元。
（2）资本性收益
项目运营末年的折旧残值，参照会计折旧规定，项目残值为投资金额的5%。（3）运营维护成本
主要包括本项目范围内道路、桥梁、景观绿化、照明、排水等的运营维养成本。根据住房和城乡建设部2011年发布的《市政工程设施养护维修估算指标（修订版）》，并参考国内各省市发布的绿化养护定额和市场价格。测算年运营维护服务成本1547.58万元。
（4）第三方收入
根据测算，每年码头、商业、停车场、广告牌的收益约为3107.61万元
（5）其他成本
本项目无其他成本。
2.2.2 PSC值
PSC值 = 初始PSC值 + 竞争性中立调整值 + 可转移风险承担成本 + 自留风险承担成本 = 28099.61 + 1560.00 + 7377.1 + 1844.3 = 38881.1万元
（1）竞争性中立调整值
竞争性中立调整值采用比例法计算，为项目净收益的10%。
（2）可转移风险承担成本
风险承担成本采用比例法计算，为项目建设运营成本的15%，其中自留风险成本承担成本占全项目风险承担成本的20%，可转移风险承担成本占80%。（3）折现率
参照市政公用行业情况，折现率为4%。
2.3 PPPs值
PPPs值（静态） = 影子报价政府建设运营资本 + 政府自留风险承担成本 = （政府建设成本-资本性收益） + （社会资本建设成本 - 社会资本额资本性收
益 + 社会资本运营维护成本 - 第三方收入 + 社会资本其他成本）×（1+合理利润率）+ 其他成本 + 政府自留风险承担成本=（2000 - 100）
+ （672.9 - 1351.1） + (44000 - 2200 + 14802.9 - 29725.0 ) × (1 + 5.40%) + 0 + 60.9 = 29612.0 万元
动态PPPs值为31205.6万元，项目物有所值指标如表1所示。
表1 物有所值指标表
指标单位数值
PSC万元38785.9
PPPs万元31205.6
7580.3
物有所值量值万元
%19.54%
物有所值指数
本项目物有所值量值和指数均为正，说明从定量角度判断项目适宜采用PPP模式。