中国财政改革30年：政策操作与制度演进
财政部财政科学研究所 贾 康 赵全厚
1978年以来，中国实行改革开放，开始了由计划经济向社会主义市场经济转变的经济、社会转型历程。改革开放以来的近30年时间里，中国国民经济现代化建设所取得了举世瞩目的伟大成就。
1978年12月18～22日，党的十一届三中全会在北京召开。这是一次具有伟大转折意义的大会，是中国改革开放新时代开始的标志。随后，中国的改革路径带有明显的“渐进”与“由农村到城市”的特征，即改革的第一步是首先在农村实行家庭联产承包责任制，在少数沿海地方试办经济特区，然后将改革推进城市；在对国有企业进行放权让利改革的同时，允许非公有制经济的合法存在和成长；而宏观层面在对高度集中的计划经济进行改革的时候，首先以分权环节的财政分权为突破口，其后逐步放开产品和要素市场价格和减少指定性计划。经过二十多年的改革，中国的经济效率得到空前的提高，产业结构趋于合理化，已经从一个中央计划经济转变为市场在资源配置中发挥主要作用的经济，工业化、城镇化、信息化、全球化步伐大大加速。
党的十一届三中全会提出的改革目标主要是针对中国经济管理体制权力过于集中的弊端。为此，提出简政放权，调动各方面发展经济的积极性。实行分权化改革就成为进行经济体制改革的首要选择。
财政改革之所以必然成为启动中国经济改革的一个突破口，是因为在改革初期，首要的是要在维护国民经济基本运转的同时打破旧体制约束而引入新体制的活力，并使新旧体制配置资源的能力和范围发生此消彼长的变化，使新的体制逐渐酝酿、形成。
中国渐进性改革的过程可明显划分为两个阶段。第一阶段：财政通过逐步退出传统的资源配置领域推动经济运行机制的市场化，以行政性分权的方式探索自身职能向公共化内涵的转变。从改革开始一直到社会主义市场经济体制基本框架建立起来之前，是中国从计划向市场转轨一个比较长的量变积累期和试验期，时间跨度大致从1978年到1992年。第二阶段是自1992年中国确立以社会主义市场经济体制为改革的目标模式，并已经建立起社会主义市场经济体制的基本框架后，进入了市场经济体制的完善时期。特别是从1994年开始，国家财政进行了根本性财政制度改革，通过经济性分权建立适应市场经济体制要求的分税制为基础的分级财政体制框架，其后逐渐将财政公共化的目标定位于弥补市场失灵，同时在这一过程中以增量拓展和存量的结构性调整，继续完成传统职能的退出和对改革进程的驾驭。
一、财税体制改革成为中国经济市场化改革的重要突破口之一
财政分权，就政府间财政关系的角度而言，是指通过法律等规范化形式，界定中央(或联邦)政府和地方各级政府间的财政收支范围时，赋予地方政府较大的预算管理权限，其核心是使地方政府具有大于先前状态的财政自主权。中国作为
最大的发展中国家，在经济转型过程中也进行了财政分权化改革。正是通过财政分权化改革，开启了中国的整体经济改革。
财政分权化改革成为中国经济体制改革突破口。
(一)传统体制下财政体制运行的特征及评价。
从建国到改革开放之前，根据不同时期的政治经济形势，经过不断调整，逐步形成了与计划经济体制相配套的高度集中的财政管理制度。实践证明，这种财政体制存在一些缺陷。
1.高度集中财政管理制度的基本特征。
高度集中的财政管理体制，从根本上讲，是由传统体制下社会资源配置方式决定的。高度集中的计划经济体制，必然要求高度集中的财政管理体制。计划经济是通过行政命令、计划指标配置社会资源的，而财政作为国家筹集运用资金，实现国民经济和社会发展计划的主要工具，其管理体制和运行机制，自然要服从、服务于这种资源配置方式，深深地打上计划经济体制的烙印。
2.以非税收入为主的财政收入制度。
传统体制下所形成的财政收入机制是一种特殊的收入体制，其主要内容有：
(1)以低价统购农副产品和低工资制为条件，财政收入得以“超常”扩大。20世纪50年代，国家先后颁布的《关于粮食的计划统购计划供应的命令》和{国营企业、事业和机关工资等级制度)，奠定了中国实行农副产品统购销和城镇职工低工资制度的基础，为国家财政集中超常水平的财政收入提供了可能。
(2)国营企业利润几乎全额上缴。以低价收购农副产品和低工资制、工商企业获得高利润为基础，国家财政对国有企业实行统收统支，企业创造的利润(纯收入)，基本都上缴国家财政，企业能够自主支配的财力极其有限。国有企业利润上缴成为传统体制下财政收入的主要形式。1950～1978年，国家财政管理体制、企业财务管理体制虽多次调整，但这一财政收入的主要机制基本未变。
(3)国有企业固定资产折旧上缴制度。在传统体制下，不仅国有企业实现利润基本全部上缴财政，而且企业固定资产折旧亦由财政集中。在经济性质上，固定资产折旧，是固定资产消耗的价值补偿部分，应留给企业，用于维持简单再生产的正常进行。国有企业固定资产折旧上缴的财政收入机制，直到1978年改革开放后才得以改变，并逐步取消。
(4)国有、集体经济税收收入居次要地位。在1950-1978年的财政收入中，税收的地位、作用经历了两个不同阶段。在国民经济恢复和社会主义改造时期，国家非常重视税收，不仅为国家经济建设积累资金，而且注意发挥税收调节功能，有力地支持了经济恢复与社会主义改造。总体而言，在财政收入运行机制中，税收收入居于次要地位。据统计，1956～1978年期间，企业收入占国家财政收入的52.45%，而税收收入占国家财政收入的46%。
3.事无巨细大包大揽的财政支出体制。
在传统的计划经济模式下，国家财政顺理成章地在社会资源配置中扮演主要角色。全社会如同一个大工厂，国家财政便是大工厂的财务部这一大而宽的财政支出机制具体表现为：
(1)经济建设支出浩大：财政成为社会投资主体。在计划经济体制下，基本建设拨款，居财政支出首位，占国家财政支出的30%～40%。高额基建拨款支出，对国家财政收支及整个国民经济运行产生决定性影响。
除基本建设拨款外，国家财政还承担为国有企业供应主要流动资金的任务。在计划经济体制下，国有企业定额流动资金主要由财政无偿拨付，非定额流动资
金几经变革，主要由银行供应。
(2)财政包揽各项社会事业。在传统财政支出运行机制中，财政除承担国防、外交、行政经费等国家政权建设支出外，还几乎包揽了科技、教育、文化、卫生等社会事业。这主要表现在两方面：一是国家财政筹集巨额资金，投资兴建各项社会事业。二是国家财政实际上承担国有企业职工“从摇篮到坟墓”的社会保障体系。
4.对中国传统财政运行机制的简要评述。
纵观中国近现代社会发展道路及现代化进程，传统财政管理体制和运行机制扮演了承前启后的重要角色，既完成了时代赋予的历史使命，又以自身弊病的逐渐显露，为人们达成财政体制改革必要性、紧迫性的共识，提供了现实的佐证。
(1)传统体制下财政体制与运行机制为中国社会主义经济建设和社会发展作出重要贡献。一是在稳定金融物价、恢复国民经济过程中，为新中国的建立和巩固作出了历史贡献。二是支持社会主义制度的建立。随着公有制经济发展，社会主义改造完成，社会主义制度在中国正式确立，这是中国社会发展史上一次翻天覆地的变革，在此历史进程中，财政体制、机制发挥了重大作用。三是支持建立比较完整的国民经济体系，特别是工业体系，奠定了工业化的基础。四是支持发展各项社会事业，促进社会全面进步。
(2)传统体制下长期实行的统收统支、高度集中的财政运行机制，其弊病随中国经济社会发展而逐渐显露，带来了不可忽视的消极影响。随着社会主义经济建设规模不断扩大，经济关系日趋复杂，人民物质文化生活需求不断提高，计划经济体制下的财政体制与运行机制的弊病逐渐显露。这种高度集中的财政管理体制，由于中央政府基本上实行统收统支，忽视了各部门、各地方和各企业的经济利益和经济自主权利，成为妨碍中国经济发展活力的重要因素，成为经济市场化改革需要打破的重要环节。
(二)财政分权化改革的路径选择和阶段划分。
财政体制的改革，是在党的十一届三中全会后实行的。主要有以下几个方面：一是从1978年底开始，对国营企业试行企业基金办法，各种形式的利润留成办法和盈亏包干办法；二是从1979年起对农垦企业实行财务包干办法；三是从1979年起对基本建设单位进行由财政拨款改为贷款的试点；四是从1980年起，国家对省、市、自治区实行“划分收支，分级包干”的财政体制；五是从1980年起对文教科学卫生事业单位、农业事业单位和行政机关试行预算包干办法；六是从1980年起对少数城市和少数企业进行利改税的试点和税收制度上一些其他改革的试点。以上改革举措，不但涉及中央同地方的关系，而且重点被引到改进国家与企业的财政关系上。
1.以“分灶吃饭”方式开启政府间财政关系改革。
选择财政制度改革作为中国经济体制改革的突破口，是由于高度集中的财政体制“统收统支”了大部分资源，并且主要集中在中央政府，因此改革的初始路径就应是通过分配的权力下放来调动地方和微观主体的积极性，以促进经济发展和财政收入的增长。
基于此，采取了“分灶吃饭”的分权方式改革政府间财政关系，以扩大地方政府的经济资源支配能力。其主要内容和主要推进步骤是：(1)1980年，中国的经济体制改革在宏观层面以财政体制改革作为突破口率先进行。改变过去中央政府的高度集中财政管理体制，在中央和省级为代表的地方间的财政分配关系方面，实行“划分收支、分级包干”的预算管理体制。(2)1985年在两步利改税完
成后，“分灶吃饭”体制在表述上调整为“划分税种，核定收支、分级包干”的预算管理体制。(3)1988年，为了配合国有企业普遍推行的承包经营责任制，开始实行多种形式的地方财政包干办法，包括“收入递增包干”、“总额分成”、“总额分成加增长分成”、“上解递增包干”、“定额上解”和“定额补助”等。
(4)1994年，为了进一步规范政府与企业及政府间的收入分配制度，打破对企业的行政隶属关系控制体系，促进公平竞争和解决中央政府收入占财政收入比重过低的问题，与社会主义市场经济的改革目标模式相配套，实行了分税制财政改革并延续到今。迄今为止，尽管“分税制”财政体制还有许多方面有待于逐步完善和变革，但多年来的实践说明，其基本方向是值得充分肯定和坚持的。
2.逐步以“利润留成”、“利改税”、“税利分流”和企业“产权明晰”方式，确立国有企业在市场经济中的微观市场主体地位。
1978年以来中国财政改革的一个重要特征就是在走向市场化的过程中实行分权化。改革伊始，财政就通过放权让利、逐步松动国有企业的经济束缚来努力搞活企业，逐步塑造市场化的微观主体。从1994年开始，中国企业改革进入了建立现代企业制度的新阶段。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确指出，中国国有企业改革的方向是建立适应市场经济要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。与此同时，全国人大颁布了《公司法》，标志着中国国有企业改革进入了新阶段，即建立现代企业制度、进行企业制度创新的新阶段。随着1994年的财税配套改革，企业承包制基本让位于较规范的“依法纳税、公平竞争”模式。
1994年11月，国务院决定，在百户国有大中型企业中进行建立现代企业制度的试点，经过一年多的准备，1996年试点开始，截止到1997年底，在百户试点企业中，已有98户企业的试点方案得到批复，主要按公司形式改制，包括股份有限公司和有限责任公司。总体上看，试点工作为全面的国有企业制度创新探索了办法，积累了一些经验，起到了一定的示范作用。此后，更广泛的股份制试点工作迅速推开。1997年9月，党的十五大对深化国有企业改革作出部署，主要目标是，用3年左右的时间，通过改革、改组、改造和加强管理，使大多数国有大中型亏损企业摆脱困境，力争到20世纪末，使大多数国有大中型骨干企业初步建立起现代企业制度。在对国有大中型企业进行现代企业制度改革的同时，对国有小型企业采取了改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售、破产等形式的改革，加快放开了搞活国有小型企业的步伐。
企业的制度变迁，与财税体制的变革密切相联，如通过两步“利改税”的实施，完成了从国营企业利润上缴到依法交纳所得税的转变。1994年建立以增值税为核心的新的流转税制，将国有、集体、私营企业所得税统一合并为内资企业所得税，并用税法规范企业税前列支项目和扣除标准。统一税率、公平税负，基本上理顺了国家与企业的分配关系并构建企业间的公平竞争关系。与此同时，财政在促进企业制度变迁的过程中也逐步形成以税收为主的规范的公共收入制度、同时财政支出结构日益向公共化领域倾斜。
随着经济改革的深化，国有企业自主权的扩大，在国家预算内收入中税收收入的比重日渐上升。而“企业收入”项目则迅速萎缩，这和国有企业独立财权的扩大是相应的。税收份额扩大的另一个重要原因则是缘于改革开放后个体、私营和外商经济的迅速发展。非国有经济和政府没有资产及其收益上交联系，因此只能以税收的形式与国家发生缴纳关系。税收收入作为规范稳定的公共收入来源，
是市场经济国家公共收入的主导形式，税收收入日益成为中国的财政收入绝对主体的同时，也在一定程度上意味着国有企业日益成为独立的市场主体以及其他所有制企业的长足发展。财政对国有企业的放权让利，同时也造成了预算收入占国民生产总值比重的下降。
3.中国财税改革的阶段划分。
1978年以后的中国财政体制变动过程可划分为三大阶段：一是党的十一届三中全会后放权让利、建立财政“分灶吃饭”的分级包干体制；二是20世纪90年代前期构建中央与地方之间以划分税种为基础的适应社会主义市场经济体制的分级财政体制；三是1998年后实施以建立公共财政框架为取向的全面创新。
二、中国政府间财政体制的变革：从“分灶吃饭”到“分税制”
在改革开放的大趋势下，财政体制改革率先在政府间关系方面作出努力。1980年开始的以“分灶吃饭”为特征的财政改革逐步打破原来的高度集中的财政管理体制，调动了地方政府的积极性和促进了地方经济的发展，也为其他方面的改革提供了条件。1994年以后，随着市场经济体系的逐步确立和税收体系的建立和健全，政府间财政体制的变革逐步走向规范化的分税制财政体制，基本上奠定了适应市场经济的现代财税体系。回顾近30年来的政府间财政关系的变革，其演进的路径大致如下。
(一)中国政府间财政体制变革：1980～1993年。
从1980年开始到1993年，伴随着中国的行政性分权，政府间财政体制也开始了以“分灶吃饭”为特征的一系列变革。
1.“分灶吃饭”财政体制改革及其主要内容。
1979年4月，中共中央又召开了中央工作会议，专门讨论了当时的经济形势和党的对策，正式提出对国民经济进行“调整、改革、整顿、提高”的八字方针。因此，此阶段的“分灶吃饭”财政体制改革必须在巩固中央统一领导和统一计划，确保中央必不可少的开支的前提下，明确划分各级财政的权力和责任，做到权责结合，各司其职，各尽其责，充分发挥中央和地方两个积极性，共同承担国家财政收支的责任，保证和促进整个国民经济持续、稳定、协调发展。其主要内容如下：
(1)1980年的“划分收支、分级包干”财政体制。如何正确处理中央与地方的财政分配关系，调动地方增收节支、当家理财的积极性，始终是中国经济体制上的主要问题之一。根据党的十一届三中全会以后中央的有关决定精神，国务院于1980年2月颁发了《关于实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制的暂行规定》，从1980年起实行财政管理体制改革。
实行分级包干的预算管理体制，是国家财政管理体制的一次重大改革，在收支结构、财权划分和财力分配等方面，都发生了很大变化。同原财政体制比较，新的财政体制有以下几个特点：一是由“一灶吃饭”改为“分灶吃饭”。分为中央一个灶，地方20多个灶，打破了吃大锅饭的局面。这种体制，是在中央统一领导和计划下，各过各的日子，有利于调动两个积极性，有利于经济的调整和整顿。二是财力的分配，由“条条”为主改为“块块”为主。过去各项财政支出，原则上都由“条条”分配，地方很难统筹安排、调剂使用。“分灶吃饭”以后，对于应当由地方安排的支出，中央各部不再“条条”下达指标，改由地方根据中央的方针政策、国家计划和地方的财力统筹安排。这样做，大大增加地方的财政
权限，有利于因地制宜地发展地方生产建设事业。三是分成比例和补助数额，由一年一定改为五年一定。分灶吃饭后，一定五年不变，使地方“五年早知道”，便于地方制定和执行长远规划，发展地方的经济和社会事业。四是事权和财权统一，权利与责任统一。这种财政体制是根据计划与财政实行两级管理的原则设计的，财政的收支范围又是根据企事业单位的隶属关系划分的。谁的企业，收入就归谁支配；谁的基建、事业，支出就由谁安排。其事权与财权比较统一，而且分灶吃饭，自求平衡，权利与责任也挂得比较紧。实践证明，“分灶吃饭”的预算体制显示了比之原体制的优越性。
(2)“划分税种，核定收支，分级包干”的财政管理体制。随着以两步“利改税”为中心内容的税制改革的实行，中央、地方、部门和企业的分配关系发生了很大变化。为适应新形势的需要，根据党的十二届三中全会《关于经济体制改革的决定》精神，国务院决定，从1985年起，各省、自治区、直辖市一律实行“划分税种、核定收支、分级包干”的新的预算管理体制。其基本原则：在总结前几年预算管理体制经验的基础上，存利去弊，扬长避短，继续坚持“统一领导，分级管理”的原则，进一步明确各级财政权利和责任，做到权责结合，充分发挥中央和地方两个积极性，新的预算管理体制的各项规定如下：一是基本上按照利改税第二步改革以后的税种设置，划分各级财政收入。特别对中央财政固定收入、地方财政固定收入、中央和地方财政共享收入作了细分。二是仍按隶属关系，划分各级财政支出。三是区分不同情况实行上解、分成、补助。四是广东、福建两省继续实行财政大包干办法。五是对民族自治区和视同民族地区待遇的省，按照中央财政核定的定额补助数额，在五年内，继续实行每年递增10%的办法。六是经国务院批准实行经济体制改革综合试点的重庆、武汉、沈阳、大连、哈尔滨、西安、广州等城市，在国家计划中单列以后，也实行全国统一的财政管理体制。七是在财政体制执行过程中，由于企业、事业单位的隶属关系改变，应相应地调整地方的分成比例和上解、补助数额，或者单独进行结算。
2.1986年以后的多种形式的地方财政包干体制。
(1)财政包干体制的形式。1988年7月28日，国务院发布了《关于地方实行财政包干办法的决定》，从1988年开始执行。全国39个省、自治区、直辖市和计划单列市，除广州、西安两市财政关系仍分别与广东、陕西两省联系外，对其余37个地方分别实行不同形式的包干办法。一是“收入递增包干”办法。这种办法是：以1987年决算收入和地方应得的支出财力为基数，参照各地近几年的收入增长情况，确定地方收入递增率(环比)和留成、上解比例。在递增率以内的收入，按确定的留成、上解比例，实行中央与地方分成；超过递增率的收入，全部留给地方；收入达不到递增率，影响上解中央的部分，由地方用自有财力补足。二是“总额分成”办法。这种办法是：根据前两年的财政收支情况，核定收支基数，以地方支出占总收入的比重，确定地方的留成和上解中央比例。三是“总额分成加增长分成”办法。这种办法是：在上述“总额分成”办法的基础上，收入比上年增长的部分，另定分成比例，即每年以上年实际收入为基数，基数部分按总额分成比例分成，增长部分除按总额分成比例分成外，另加“增长分成”比例。四是“上解额递增包干”办法。这种办法是：以1987年上解中央的收入为基数，每年按一定比例递增上交。五是“定额上解”办法。这种办法是：按原来核定的收支基数，收大于支的部分，确定固定的上解数额。六是“定额补助”办法。这种办法是：按原来核定的收支基数，支大于收的部分，实行固定数额补助。
此外，各省、自治区、直辖市和计划单列市所属市、县的财政管理体制，由
各地人民政府根据国务院的上述决定精神和当地的情况，自行研究决定。
(2)财政包干责任制述评。财政包干体制在当时的经济发展中，特别是在调动地方组织财政收入方面，起过积极的作用。但是随着社会主义市场经济的发展，它的弊端也日益明显，是政府间财政分配关系不稳定的重要原因之一。主要表现为：一是造成财力分散，弱化了中央政府的宏观调控能力。二是强化地方利益机制，不利于结构优化调整和统一市场形成。三是财政包干体制的形式很不规范。四是基数核定方法不科学。
随着改革与发展的进程，建立统一的、科学的和规范化的财政管理体制成为建立社会主义市场经济体制、正确处理中央政府与地方政府财政关系的迫切任务。这最终导致在经过了积极、深入的探讨和部分地方的试点之后，1994年实行了财税制度根本性的改革，建立以分税制为基础的分级财政框架。
(二)“分税制”财税体制改革。
1992年10月，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标模式。经过一定的前期准备，1994年，中国财政体制进行了根本性的变革，即实行“分税制”财政体制改革。1994年的财税体制改革是按照市场经济的要求进行的从“行政性分权”转为“经济性分权”的体制改革设计。这次改革的着力点集中在解决改革开放前15年中由于在“条块分割”行政隶属关系控制体系内“放权”、“让利”所导致的财政实力过弱、财政体制关系紊乱、中央财政调控能力严重不足等问题，关键内容是以构建分税分级财政体制来正确处理政府与企业、中央与地方两大基本经济关系，为适应市场经济客观要求，实现财政职能的转轨和正确处理政府与市场的关系奠定基础。
1.分税制财政体制的主要内容。
1993年12月15日，国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，新体制从1994年1月1日起在全国实行。分税制财政体制主要由三方面的内容所构成，即中央与地方税收的划分、中央与地方事权和支出的划分、中央对地方税收返还数额的确定。
(1)中央财政与地方财政税收划分。中央和地方的税收是根据事权和财权相结合的原则划分的，将维护国家利益、实施宏观调控所必需的税种划分为中央税；把同经济发展直接相关的税种划分为中央与地方共享税；将适合地方征管的税种划分为地方税，并充实地方税种，增加地方收入。
中央财政固定税收及收入有：关税，海关代征消费税和增值税，消费税，中央企业所得税，地方银行和外资银行及非银行金融企业所得税，铁道部门、各银行总行、各保险总公司等集中缴纳的收入(包括营业税、所得税、利润和城市维，扩建设税)，中央企业上交利润，外贸企业出口退税。
地方财政固定税收及收入有：营业税(不含铁道部门，各银行总行，各保险总公司集中交纳的营业税)，地方企业所得税(不舍上述地方银行和外资银行及非银行金融企业的所得税)，地方企业上交利润，个人所得税，城镇土地使用税，固定资产投资方向调节税，城市维护建设税(不含铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的部分)，房产税，车船使用税，印花税，屠宰税，农牧业税，农业特产收入征收的农业税(简称农业特产税)，耕地占用税，契税，遗产和赠予税，土地增值税，国有土地有偿使用收入等。
中央与地方共享税收有：增值税(中央分享75%，地方分享25%)，资源税(海洋石油资源归中央，此外资源税归地方)，证券交易税(中央和地方各分享50%)。
(2)中央财政与地方财政支出划分。根据财权与事权相统一的原则，在划分
税收的同时，又划分了中央财政与地方财政的支出范围。
中央财政支出有：国防费，武警经费，外交和援外支出，中央级行政管理费，中央统管的基本建设投资，中央直属企业技术改造和新产品试制费，地质勘探费，由中央财政安排的支农支出，由中央负担的国内外债务的还本付息支出，以及中央本级负担的公检法支出和文化、教育、卫生、科技等各项事业支出。
地方财政支出有：地方行政管理费，公检法支出，部分武警经费，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资，地方企业技术改造和新产品试制费，支农支出，城市维护建设费，地方文化、教育、卫生等各项事业费，价格补贴支出以及其他支出。
(3)中央财政对地方税收返还额的确定。实行分税制财政体制时，为了保持地方的既得利益而逐步达到改革目标，一方面按照国务院《关于分税制财政管理体制的决定》，实行中央和地方的税种划分、支出划分，使分税制如期实施，另一方面对原包干体制下的分配格局暂时不作变动，原体制下中央对地方的补助继续按规定补助。原体制下地方上解收入仍按不同体制类型执行：实行递增上解的地区，继续递增上解；实行总额分成的地区和原分税制试点的地区，暂按递增上解办法，即按1993年实际上解数和核定递增率，每年递增上解。通过这种办法过渡一段时间再逐步规范化。
2.分税制财政体制的配套措施。
财政是调节各层级、各行业、各部门分配关系的枢纽，财政体制的改革必然涉及国家预算制度、税收制度、企业初次分配和社会经济的各方面。为了保证分税制财政体制的顺利实施，提高分税制的效果，同时采取了相关的配套措施。
(1)改革国有企业利润分配制度。根据建立现代企业制度的基本要求，结合税制改革和实施《企业财务通则》、《企业会计准则》，合理调整和规范国家与企业的利润分配关系。从1994年1月1日起，国有企业统一按国家规定的33%税率交纳所得税，取消各种包税的做法。考虑到部分企业利润上交水平较低的现状，作为过渡办法，增设27%和18%两档照顾税率。企业固定资产贷款的利息列入成本，本金一律用企业留用资金归还。取消对国有企业征收的能源交通重点建设基金和预算调节基金。逐步建立国有资产投资收益按股分红、按资分利或税后利润上交的分配制度。作为过渡措施，可根据具体情况，在一段时间内对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法，同时，微利企业交纳的所得税也不退库。
(2)同步进行税收管理体制改革，建立以增值税为主体的流转税体系，统一企业所得税制。从1994年1月1日起，分设中央税务机构和地方税务机构。此前，中国只有一套税务机构，中央税收主要依靠地方税务局征收。分设中央税务机构和地方税务机构，分别征税，是这次改革的重要特点。国家税务局负责征收中央固定收入和中央与地方的共享收入，地方税务局负责征收地方固定收入。分设税务机构，分别征收，有利于中央财政和地方财政收入稳定增长。
(3)改进预算编制办法，硬化预算约束。实行分税制之后，中央财政对地方的税收返还列中央预算支出，地方相应列收入；地方财政对中央的上解列地方预算支出，中央相应列收入。中央与地方财政之间都不得互相挤占收入。改变中央代编地方预算的做法，每年由国务院提前向地方提出编制预算的要求。地方编制预算后，报财政部汇总成国家预算。
(4)建立适应分税制需要的国库体系和转移支付制度。根据分税制财政体制的要求，原则上一级政府一级财政，相应要有一级金库。在执行国家统一政策的
前提下，中央金库与地方金库分别向中央财政和地方财政负责。实行分税制以后，地方财政支出有一部分要靠中央财政税收返还来安排。为此，要建立中央财政对地方税收返还和转移支付制度并且逐步规范化，以保证地方财政支出的资金需要。
(5)妥善处理减免税政策问题。考虑到有的省、自治区、直辖市政府已经对一些项目和企业作了减免税的决定，为使这些企业有一个过渡期，在制止和取缔越权减免税的同时，对于1993年6月30日前，经省级政府批准实施的未到期地方减免税项目或减免税企业，重新报财政部和国家税务总局审查、确认后，从1994年起，对这些没有到期的减免税项目和企业实行先征税后退还的办法。这部分税收中属中央收入部分，由中央财政统一返还给省、自治区、直辖市，连同地方收入部分，由省、自治区、直辖市政府按政策规定统筹返还给企业，用于发展生产。这项政策执行到1995年。
3.1994年后中央和地方收入划分的调整和变动。
1994年以后，根据分税制运行情况和宏观调控的需要，对中央与地方收入划分又作了一些调整，主要措施有：
(1)证券交易(印花)税分享比例的调整。分税制初期，证券交易印花税中央与地方各分享50%。根据《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》的规定，自1997年1月1日起，将证券交易印花税收入分享比例调整为中央80%，地方20%。1997年，根据《国务院关于调整证券(股票)交易印花税税率的通知》的规定，将证券(股票)交易印花税由原来对买卖双方各征3‰调高到各征收5‰，其中，调高税率增加的收入全部作为中央财政收入。由此，中央与地方证券交易印花税分享比例折算为，中央88%，地方12%。2000年，根据《国务院关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》规定，将证券交易印花税分享比例由中央88%、地方12%分三年调整到中央97%、地方3%。即2000年中央91%、地方9%；2001年中央94%、地方6%；从2002年起中央97%、地方3%。其中，2000年的分享比例，自10月1日起执行。
(2)1997～2001年期间将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，提高税率增加的收入归中央财政。为支持金融保险行业的改革，从2001年起，经国务院批准，金融保险业营业税税率每年下调1个百分点，分三年将金融保险业营业税税率从8%降低到5%。
(3)实施了所得税收入分享改革。国务院决定，从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革，将按企业隶属关系等划分中央与地方所得税收入的办法改为中央与地方按统一比例分享。根据《国务院关于印发所得税收入分享改革方案的通知》及《国务院关于暂将中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司缴纳的企业所得税继续作为中央收入的通知》的规定，自2002年1月1日起，除铁路运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行、中国石油天然气股份有限公司、中国石油化工股份有限公司以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央与地方各分享50%；2003年以后中央分享60%、地方分享40%。并明确中央因改革所得税收入分享办法增加的收入，全部用于对地方主要是中西部地区的一般性转移支付。为了保证所得税收入分享改革的顺利实施，妥善处理地区间利益分配关系，规定跨地区经营企业集中缴纳的所得税，按分公司(子公司)所在地的企业经营收入、职工人数和资产总额三个因素在相关
地区间分配。所得税收入分享改革自2002年1月1日起实施后，国家税务局、地方税务局征管企业所得税、个人所得税的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理。
(4)改革出口退税负担机制。国务院决定，在维持现行增值税中央与地方分享格局的同时，对出口退税机制进行改革，建立中央和地方共同负担出口退税的机制。即从2004年起，以2003年出口退税实退指标为基数，对超基数部分的应退税额，由中央和地方按75:25的比例共同负担。在坚持中央与地方共同负担出口退税的前提下，国务院决定完善现有机制，并自2005年1月1日起调整中央与地方出口退税分担比例。国务院批准核定的各地出口退税基数不变，超基数部分中央与地方按照92.5:7.5的比例共同负担。
(5)政府间转移支付制度不断改进。1994年实行的分税制改革，在重新划分中央财政与地方财政收入的基础上，相应调整了政府间财政转移支付数量和形式，除保留了原体制中央财政对地方的定额补助、专项补助和地方上解外，根据中央财政固定收入范围扩大、数量增加的新情况，建立了中央对地方的税收返还制度，其目的在于保证地方既得利益，实现新体制的平稳过渡。税收返还以1993年为基数，以后逐年递增，即1993年中央将净上划中央的收入返还地方，1994年以后，税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按各地增值税和消费税的平均增长率的1:0.3系数确定，即上述两税每增长1%，中央对地方的税收返还增长0.3%。
4.省以下财政管理体制的改进。
在中央对省实行分税制后，各地也比照中央对省的分税制框架，实行了省以下分税制，在进一步明晰省以下各级政府事权的基础上，大部分地区按税种划分了各级政府的收入范围，省级财政调控力度有所增强。与此同时，初步建立了相对规范的省以下转移支付制度，转移支付规模逐年扩大。
2002年全国大多数地区相应调整了省以下财政管理体制。2002年12月26日国务院下发了《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》，对省以下财政管理体制的调整和完善提出了指导性意见。
尽管中国省以下政府间财政关系有所规范，但突出的问题是基层财政的困难还没有有效缓解，省级政府财力集中度高，转移支付力度不足，造成省级以下纵向财力差距过大。从2005年起，中央财政另外拿出150亿元对地方实施“三奖一补”政策。政策实施的目标是：通过继续增加财力性转移支付和不断创新省对县及县对乡财政管理模式，力争在三年时间内，使县乡财政困难状况有明显的缓解。
综上所述，1994年分税制财政体制的改革，是中国改革开放之后财政体制的一次重大改革。实行分税制，调动了各级地方政府的理财积极性并促进了企业的公平竞争。各地顺应分税制的要求，积极调整政府职能和培育财源，有力地促进了地方经济的发展。
三、建立健全政府公共收入体系
20世纪80年代之后，随着经济的发展和改革的深化，中国的公共收入体系也逐步向适应市场经济的方向变化，税收收入比重逐步扩大，各种收费也在90年代后期逐渐纳入规范渠道。其中，政府在税收制建设方面的改革探索最终为20世纪90年代中期后的现代税收制度的建立打下良好的基础。
(一)适应市场化改革，建立和完善税收制度。
1.20世纪80年代初的税制改革。
从税制上来说，财税部门从1978年底、1979年初就开始研究税制改革问题，提出了包括开征增值税、国营企业所得税和个人所得税等内容的初步设想与实施步骤，并确定，为了配合贯彻国家的对外开放政策，第一步先行解决对外征税的问题。
从1980年9月到1981年12月，五届全国人大三次会议和四次会议先后通过并公布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》。同时，国务院明确规定对中外合资企业、外国企业和外国人继续征收工商统一税、城市房地产税及车船使用牌照税。这样，就初步形成一套大体适用的涉外税收制度，适应了中国对外开放初期引进外资，开展对外经济技术合作的需要。在建立涉外税制的同时，财税部门就改革工商税制和国营企业利润分配制度作了大量调研工作，并在部分地区进行了试点。在此基础上，财政部于1981年8月向国务院报送了《关于改革工商税制的设想》，并很快获得批准。1982年11月，国务院向五届全国人大五次会议提交的《关于第六个五年计划的报告》提出了包括“利改税”在内的今后三年税制改革的任务，并获得了会议的批准。
(1)国营企业利改税和税制改革。“利改税”既是企业收入分配制度改革，也是税收制度改革。作为企业改革和城市改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业利改税，即将建国以后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税的制度，并取得了初步的成功。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润，国家不能向国营企业征收所得税的禁区。这是国家与企业分配关系改革的一个历史性转变。不仅如此，“利改税”也正式启动了中国税制建设的新的步伐。一是利改税第一步改革。经国务院批准，从1983年6月1日起，在全国范围内，对国营企业实行利改税第一步改革。第一步利改税是一种税利并存的模式。即：把国营企业过去上交国家的利润改为在大中型企业按55%的比例向国家交纳所得税；小型企业按八级超额累进税率交纳所得税。税后利润在保证企业合理留利之后，再按固定比例、定额包干、递增包干和调节税等多种办法上交财政。利改税的第一步改革同利润留成、利润包干等办法相比，有较大的进步。它把企业的大部分利润用征收所得税的办法上交国家，以法律形式把国家与企业的分配关系固定下来，有利于加强企业的经营管理和稳定国家财政收入，较好地处理国家、企业和职工个人三者的利益关系。二是利改税第二步改革和工商税制的改革。从1984年10月1日起国家进行利改税第二步。改革。将国营企业应当上交国家的财政收入按11个税种向国家交税，也就是由“税利并存”逐步过渡到完全“以税代利”，税后利润归企业自主安排使用。实行“利改税”的改革，既是企业收入分配体制的改革，又是中国税制的改革。因为这次改订的税种、税目和税率，不仅适用于国营企业，而且适用于集体企业和个体工商户(不适用于外资企业和中外合资企业)。因此，它实质上是工商税制的一次全面改革。通过这一改革，使中国的工商税制，改变了过去税种过于简单的格局，初步建立起一套以流转税和所得税为主体，与其他各税相配合的复合税制。它比较适应中国新时期的多种经济成分、多种经营方式、多种经济渠道的经济情况，可以多层次、多环节地发挥调节作用。
(2)建立涉外税收法规，促进对外开放。一是涉外税收法规。为了适应对外经济关系发展的需要，有关部门从1979年开始着手调查研究，参照国际惯例，拟定有关涉外税收法规。1980-1981年，先后经五届全国人大三次、四次会议审
议，通过颁布了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，并经国务院批准由财政部分别公布了这三个税法的实施细则。1984年，国务院又公布了经济特区及14个开放城市对外税收的有关规定，以及其他一些有关涉外税收的规定。经过短短几年时间，初步建立起一套比较完整的涉外税收法规。在此期间，中国的税务机关也陆续建立了涉外税收机构，办理涉外税收业务，并同一些国家签订了避免双重课税协定和其他单项税收协定，使中国的对外税收从立法到执法，开始走上了正规发展的轨道。二是涉外税收的优惠。中国对外商投资采取了多种税收优惠措施，主要有加工装配、补偿贸易涉外税收的优惠以及经济特区和沿海14个港口城市涉外税收的优惠。
实践证明，这一阶段中国逐步建立起来的涉外税收法规，基本上适应了对外开放的新形势，通过涉外税收工作的发展，维护了国家的权益，促进了对外经济的交往，在利用外资、引进先进技术、扩大对外贸易等方面，都发挥了较好的作用。
2.20世纪80年代后期逐步构建适应市场经济发展的税收制度。
随着经济体制的改革和市场经济的发展，国民经济结构呈现出多元化趋势，客观上需要逐步建立起一套以流转税和所得税为主体、其他各税相配合的多税种、多环节、多层次的复合税制，在保证国家财政收入和进行宏观调控中发挥作用。为此，在20世纪80年代后期，中国进一步积极地改革与完善税收制度。
(1)建立健全所得税制度。对于正确处理国家与企业、个人之间的分配关系，深化改革、促进发展，具有深远的影响。包括建立健全所得税制度、改进国营企业所得税制度、调整城乡个体工商业户所得税、开征私营企业所得税、开征个人收入调节税等方面。
(2)进一步改革流转税。1984年9月18日，国务院发布了《中华人民共和国产品税条例(草案)》、《中华人民共和国增值税条例(草案)》和《中华人民共和国营业税条例(草案)》，标志着中国在经济发展要求之下一个新的流转税体系初步建立起来。但是这一流转税体系不可避免地还存在着一些缺陷。针对这些问题，根据税制必须适应生产专业化发展，促进国际经济交往和商品经济发展的要求，国家采取了一系列完善流转税制度的改革措施，包括调整增值税和产品税的征税范围、规范增值税的征收制度、调整营业税若干政策、增设新的营业税税目等方面。
(3)建立、完善和恢复具有特定项目的税种，拓宽税收调节经济的领域。一是在建筑税的基础上改征固定资产投资方向调节税，二是开征特别消费税，三是改革和完善房产税，四是恢复征收印花税，五是开征筵席税，六是建立城镇土地使用税，七是开征耕地占用税等。
(4)进一步调整和完善涉外税收和关税制度。一是对涉外税制的修改与补充。二是健全关税立法，完善关税制度。
(二)适应市场经济的发展，建立现代税收制度。
在市场经济体制的建设过程中，规范政府与企业的关系成为财税改革的一个重点领域。从1992年起，财税部门加快了税制改革的步伐，1993年更是抓住机遇，迅速制定了全面改革工商税制的总体方案和各项具体措施，并完成了有关法律、法规的必要程序，于1993年底前陆续公布，从1994年起在全国实施。
1.1994年税收制度的重大改革。
为了适应市场经济的发展和分税制财政改革的要求，1994年，中国进行了税收制度的重大改革。侧重于税制的结构调整，实行公平税负、鼓励竞争，主要
内容有：建立以增值税为主体的新流转税制度、对部分产品开征消费税、营业税制的改革、统一企业所得税制度。新的税收体系对提供劳务、转让无形资产和销售不动产保留征收营业税。重新规定了营业税的征收范围和纳税人，合理调整了营业税的税目，共设置了9个征税项目，针对不同税目设置了3%、5%和5%～20%三档不同的税率。1993年12月国务院发布了《中华人民共和国营业税暂行条例》。
改革后的新流转税制度，统一适用于内资企业和外商投资企业，取消了对外商投资企业征收的工商统一税。原来征收产品税的农、林、牧、水产品，改为征收农业特产税和屠宰税。
(1)统一企业所得税制度。对国有企业、集体企业、私营企业以及股份制和各种形式的联营企业，均实行统一的企业所得税制度，相应取消了国有企业调节税，规范了税前扣除项目和列支标准，在统一税基的前提下，实行33%的比例税率，并统一实行由纳税人就地向主管税务机关缴纳的办法。1993年12月13日，国务院发布了《中华人民共和国企业所得税暂行条例》。实行统一的内资企业所得税后，国有企业不再执行承包上缴所得税的办法。
(2)简并个人所得税。新的税收制度将过去的个人收入调节税、适用于外籍人员的个人所得税和城乡个体工商户所得税简并，建立统一的个人所得税。
(3)农业税的改革。1994年1月国务院颁布了《关于对农业特产收入征收农业税的规定》，将原来的农林特产农业税和原工商统一税中的农林牧水产品税目合并，改为农业特产税。将烟叶、牲畜产品列入农业特产税的征收范围，解决了部分产品交叉征税的问题，扩大了农业特产税的税基，并相应调整了税率。
经过1994年税制改革，中国基本上形成了以流转税和所得税为主体、其他税种相互配合的多环节、多层次调节的复合税制体系，初步具备了现代税制的基本特征。改革后的税制由原来的37个减少到23个税种，按课税对象划分，具体情况是：流转税类(4个)，包括增值税、消费税、营业税和关税；所得税类(4个)，包括企业所得税、外商投资企业和外国企业所得税、个人所得税、农(牧)业税(包括农业特产税)；资源税类(2个)，包括资源税、城镇土地使用税；财产税类(5个)，包括房产税、城市房地产税、车船使用税、车船使用牌照税、船舶吨税；行为税类(8个)，包括城市维护建设税、固定资产投资方向调节税、印花税、土地增值税、屠宰税、筵席税、契税、耕地占用税。
在进行税制改革的同时，国务院作出税政与税务职能分离的决定，在国务院批准的财政部“三定”方案中明确：财政部在税政方面的基本职责是制定和解释工商税收、关税和农业税收的税法、条例、规定及有关实施细则。税务局负责税收的征收与管理。这就为中国在税收体制方面的立法与执法分离奠定了基础。
2.1994年以后对税制的进一步调整。
1994年以后，中国税制调整的主要措施是：
(1)增值税政策的调整。主要有：一是调整了期初存货已征税款的处理办法。从1995年起5年内实行按比例分期抵扣的办法，每年的抵扣比例为1995年年初期初存货已征税款余额的20%。二是1994年，对增值税一般纳税人支付的运输费用和收购的废旧物资准予按10%的扣除率计算进项税额予以抵扣。从1998年7月1日起，增值税运费的抵扣率由10%调减为7%。三是实行先征后返政策，如在2005年年底以前，对民族贸易县县级国有民族贸易企业和供销社企业销售货物，按实际缴纳增值税税额先征后返50%。四是调整增值税的减免政策。五是实行即征即退政策。
(2)消费税政策的调整，主要有：一是自1994年1月1日起，将金银首饰消
费税纳税环节由生产环节改为零售环节，并将税率由10%调整为5%。二是从1998年7月1日起，将一类卷烟和进口卷烟的消费税税率由40%提高到50%，同时将四类、五类卷烟和雪茄烟的消费税税率由40%降到25%。三是自1999年1月1日起，将消费税中的“汽油”税目分为“含铅汽油”和“无铅汽油”，同时将“含铅汽油”的税率由现行的0.20元／升调整为0.28元／升。四是自1999年1月1日起，除对香皂仍按现行规定执行5%的税率外，其他护肤护发品(如面油、花露水、头油、发乳、洗发水等)的消费税税率统一由17%降为8%。五是2006年4月1日起，对中国现行消费税的税目、税率及相关政策进行调整。此次政策调整是1994年税制改革以来消费税最大规模的一次调整。
(3)营业税政策的调整，主要有：一是免税政策的有关规定。二是调整营业税税率。
(4)所得税政策的调整，主要有：一是减免税政策。二是调整费用列支政策。
(5)进出口税收政策的调整，主要有：一是全面清理调整进口税收优惠政策。如1994年，清理关税和进口环节增值税、消费税的减免规定等。二是调整和改革关税税率。三是调整出口退税率。
(6)农业税收政策的调整。包括修改原《中华人民共和国契税暂行条例》；调低部分产品的农业特产税税率，进一步规范农业特产税政策；农村税费改革试点；全面取消除烟叶以外的农业特产税等。
3.加强税收的征收管理。
加强税收征管成为提高政府财政收入的关键环节之一。为解决税收征收管理中存在的问题，保证国家的税收收入能够及时足额地上缴国库，1992年9月4日，七届全国人大常务委员会第27次会议通过了《中华人民共和国税收征收管理法》。为了配合1994年全面的税制改革，1993年8月4日国务院公布了《中华人民共和国税收征收管理实施细则》。使得《征管法》的实施操作更加具体化。《征管法》及其《实施细则》是在过去各项有关法规和条例的基础上，总结吸收了税收征收管理方面的成功经验，从中国国情出发并借鉴国外税收征收管理有益做法而制定的。针对一些地方出现的越权擅自减免所得税、承包流转税等问题，1991年国家税务局发出《关于加强国营企业所得税征收管理的通知》，切实加强对国营企业所得税的征管工作。1992年11月20日国务院发出了《关于加强流转税管理的通知》，强调了流转税是中国的主要税种，是国家进行宏观调控的重要经济杠杆，也是国家财政收入的主要来源。1993年7月国务院下发了《关于加强税收征管和严格控制减免税收的通知》，全国税务系统积极行动起来，坚决停止了一切临时性、困难性的减免，纠正了各种违反税法的行为。1993年初召开全国加强出口产品税收管理工作会议，专门研究部署开展打击骗取出口退税犯罪活动，有效地保证了出口退税政策的顺利执行。
(三)强化非税收入管理，规范政府收入行为。
1.加强预算外资金管理，逐步整合财政资金。
改革开放以来，随着国民经济的迅速增长和放权让利的改革，中国的预算外资金也迅速增长，并发挥了重要的作用。与此同时，针对规模失控、规范不足、问题较多的情况，各级财政积极探索预算外资金管理办法，包括清理整顿、规范收费管理以及费改税等。
2.改革税费制度，规范政府行为。
税费制度改革是1998年新一届政府的施政目标之一，又是财税体制改革与完善的重要内容。从规范政府行为、防止腐败的角度看，也必须对现有的收费制
度进行改革，采取“一清二转三改四留”的办法分别进行处理。“一清”是对现有的收费；基金进行清理整顿的基础上，取消不合法、不合理的部分项目。“二转”是将现有收费中体现政府职能，可以通过市场竞争形成的收费，转为经营性收费，依法纳税。“三改”是将一部分体现政府职能、具有税收特征的收费改为相应的税收，纳入税收管理体系。“四留”是对现有收费中符合国际惯例、确有必要保留的少量规费，继续予以保留，并实行规范化管理。收费制度改革的主要内容包括清理整顿现有收费、基金项目、通过“费改税”使一部分收费规范化、将经营性收费市场化并严格管理、对保留的少量规费实行规范化管理等。为了能巩固税费改革的成果，防止出现新的乱收费，为深化和完善财税体制改革创造良好的外部环境，还必须对拟保留的收费加强管理，使之规范化。
四、公共财政导向下的预算管理改革与支出制度建设
1994年财税体制改革取得初步成功以后，财政支出管理体制改革逐步提到议事日程。1998年，决策层明确提出了“积极创造条件，尽快建立公共财政框架”的要求，成为整个财政体系适应社会主义市场经济而实现转型的纲领和总体指导方针。在公共财政导向下，1999年后，包括部门预算、国库集中支付制度、政府采购制度在内的预算管理制度改革全面铺开。
(一)部门预算改革。
1.部门预算的内容与特点。
部门预算是由部门依据国家有关政策规定及其行使职能的需要，将原来按支出功能分散在各类不同预算科目上的资金，由基层预算部位编制，逐级上报、审核、汇总，统一编制到使用这些资金的部门，并经财政部门审核后，由同级人代会审议通过的，反映部门所有收入和支出的预算制度。
根据现行的预算分类方法，部门预算主要包括一般预算和基金预算。这与现行的政府预算收支分类和向人民代表大会提交的预算草案是一致的。
传统的预算编制方法是采取收入按类别、支出按功能编制的，其特点是在编制预算时，不以预算部门作为划分标准，而是根据政府的职能和经费性质对开支加以分类进行编制。部门预算是按部门分类编制预算，预算在部门下又根据部门行使的职能不同安排不同的功能支出。部门预算继承了传统预算便于财政收支结构分析和政府宏观调控的优点，同时又具有以下特点：(1)一个部门行使各项职能所需要的经费保障全部在一本预算中反映，改变了部门按不同支出功能分类的经费分别编制预算的状况，从而使预算在形式上更加完整。(2)一个部门所有资金全部编入一本预算，改变了部门利用财政预算外资金和自有资金行使职能时，其经费脱离预算管理的状况，使预算在内容上更加全面。(3)预算从基层汇总形成，汇总后的预算不仅包括收支总数，还包括全部部门收支的单位构成，在单位分类下还有功能分类构成，使预算反映的内容更加细化。
2.部门预算编制实践。
(1)2000～2001年中央部门预算改革。2000年是部门预算改革的第一年，主要是建立部门预算基本框架。这次改革的主要内容包括：一是提前编制预算，延长预算编制时间。二是延伸预算层次。从基本预算单位开始编制预算，逐级审核、逐级汇总，克服代编预算的盲目性，使预算编制更加科学合理。三是提高预算的完整性。实行“一个部门一本预算”。中央部门在认真核实本单位的全部收支范围的基础上，根据工作任务的轻重缓急提出本年度的财政支出需求，用综合预算
的原则对预算内、外资金安排的项目进行审核，改变过去预算外资金报账式的管理办法。2000年中央部门全部按照部门预算的要求进行了编报，财政部也按时批复了各部门预算，初步实现了职责范围明确、各项收支清晰、“一个部门一本预算”的目标。四是采取综合预算的编制方法。部门预算报表中包括了部门的全部收支。五是细化预算。预算落实到具体单位和具体项目。六是在四个部门进行部门预算编报试点。选择了教育部、农业部、科技部与劳动和社会保障部四个部门作为部门预算试点单位，向立法机关不仅提供传统的功能预算，而且提供四个试点部门的部门预算。七是改革预算批复方式。细化预算批复内容，统一、规范预算批复格式，统一由财政部预算司按照法律规定的时间批复预算。
2001年中央部门预算改革，主要是部门预算的细化。在2000年部门预算改革试点工作取得成功的基础上，2001年部门预算的编制又采取了以下几项改革措施。一是进一步延长预算编制时间，将预算编制时间从2000年的4个月延长至2001年的6个月。二是进行基本支出和项目支出预算编制试点。将部门支出划分为基本支出和项目支出两部门。基本支出预算试用定员定额；项目支出预算试行项目库的方法编制。三是适应部门预算的管理要求，调整财政部内部机构及其职能。四是试编“政府采购预算”。在2001年预算编制过程中，财政部要求部门根据下达的部门预算控制数，依据财政部公布的采购品目和实施政府采购的条件，对符合条件要求的支出项目编制部门采购计划，并要求在预算执行过程中，根据部门采购计划进行采购工作。五是扩大向立法机关提供部门预算的范围。根据全国人大的要求，2001年向全国人大报送了26个单位的部门预算。
通过2000年、2001年中央部门预算改革，基本实现了一个部门内部预算的统一，并且初步对传统的基数预算编制方式进行了改革。这两点是部门预算改革取得的最主要的成果，与此同时部门预算还取得了以下成果：一是按照综合预算的原则，调整了预算编制内容和范围。二是预算进一步细化到单位和项目，初步改变了预算编制过粗的问题。三是改进预算报告形式，更便于全国人大审批预算。立法机构的监督是加强预算法制化管理的一个重要环节。这两年的部门预算改革除了按“一个部门一本预算”的要求向全国人大报送试点部门预算外，在报表格式和内容上也作了进一步规范，使全国人大能够更加清楚、明细地了解和审议中央政府预算情况。同时根据全国人大要求改变了中央各部门的预算审批程序，严格按照《预算法》的要求在预算经全国人大批准以后30天以内将预算批复到中央各部门，批复时间大大提前。
(2)2002年中央部门预算改革。2002年主要是深化改革、规范部门预算。
一是按照新的方法编制基本支出预算和项目支出预算。基本支出和项目支出预算分别按照《中央部门基本支出预算管理试行办法》(以下简称《办法》)的要求进行编制。所有行政事业经费一律划分为基本支出和项目支出两部分，纳入试点范围的按照两个《办法》分别采用不同的方式核定预算，未纳入试点范围的也参照执行。
二是按照新的政府预算收支科目细化中央部门预算编制。财政部对2002年政府预算的目级科目进行了调整，将原一般预算支出中的12个科目修改、扩充并细化为44个目级科目，同时将这44个目级科目归并划分为人员支出、日常公用支出、对个人和家庭的补助支出、固定资产购建和大修理4个部分。
三是加大预算外资金纳入预算内管理力度，推进实行综合预算的进程。对公安部等5个部门的行政性收费全部纳入预算管理，收入全部缴入国库，支出由财政部根据其履行职能的需要通过预算予以安排；对国家质检总局等28个部门实
行真正的“收支两条线”管理，预算外收入全部纳入专户管理，相应的支出由财政部根据部门履行职能的需要统筹安排；改变国税系统和海关系统按照收入比例提取经费的办法，实行“预算制”，按照部门预算的统一要求核定经费支出，加强预算外资金管理。取消收支挂钩，实行定员定额的预算核定办法。在实行收缴(或票款)分离的基础上，选择一部分中央部门及其直属事业单位的76种行政性收费进行试点。
四是编制中央政府采购预算，为推进政府采购制度改革创造条件。所有编制部门预算的单位，都要正式编制政府采购预算，财政部在批复其部门预算时一并批复。编制政府采购预算是细化中央部门预算的一项重要内容，也是对2001年预算编制工作的完善，更是从制度上防止腐败的一项重要举措。
五是在细化预算编制的基础上，进一步细化预算批复，为国库集中支付制度改革试点工作创造更有利的条件。根据全国人大预算工作委员会的要求和国库集中支付改革试点工作的需要，财政部对部门预算编制的细化工作提出了更进一步的要求，中央各部门要按规定的报表格式和编制要求报送预算。同时，为配合国库集中支付改革试点工作，财政部将有选择地进一步细化对预算的批复，中央部门对所属预算单位的预算批复也应有选择地加以细化。
六是摸清“家底”，提高预算编制的准确性。2002年的中央部门预算根据各部门资产、资源的占用状况，按照定员定额方法和分轻重缓急的原则核定基本支出和项目支出。要保证部门预算编制的准确性，严格按照基本支出和项目支出两部分编制部门预算。
七是进一步提高年初预算的到位率，增强预算透明度。
八是进一步规范预算编报时间和流程。
2002年中央部门预算改革取得了可贵的阶段性成果，主要表现在，一是初步建立起部门预算的基本框架，实现了预算编制的统一性。二是树立了预算观念，增强了预算的严肃性。三是进一步提高了预算管理水平。四是部门预算的编制形式、方法和内容发生实质性转变。五是编制部门预算的责任主体更为明确。六是部门预算编制改革推动了财政自身的改革。中央部门预算改革不仅促进了各部门预算管理水平的提高，而且也推动了财政部自身预算观念的转变和管理水平的提高。
(3)2003年中央部门预算改革的进展。到2003年底，与社会主义市场经济体制相适应的部门预算框架已基本构成。但针对这一体制仍然存在的一些问题，2003年做了如下工作：一是进一步规范基本支出与项目支出管理。二是继续推进政府收支分类改革。三是规范和强化政府资产管理，为部门预算编制创造有利条件。四是制定统一、规范的预算编制操作规程。五是进一步做好预算编制的准备、协调工作。六是加强预算编制的业务培训和技术服务工作。
(二)国库集中支付制度改革。
中国传统国库收付制度是在传统的计划经济条件下形成的。新中国成立初期，国务院于1950年3月3日颁布的《中央金库条例》标志着中国国库收付制度的建立。1985年7月27日国务院发布法令，废除了《中央金库条例》颁布了《中华人民共和国国家金库条例》。此次条例按照国际惯例，将国库金库的简称由“金库”改为“国库”，以体现国家预算收支出纳机关的性质。同时还明确规定由中国人民银行经理国库。传统的国库收付制度实行的是分级分散国库收付制度，即以财政部门、预算部门和预算单位设立多重存款账户为基础，财政部门根据预算安排，通过层层委托，运用就地汇缴、集中汇缴等形式收缴预算收入，并
直接将财政资金从国库经人民银行拨付到预算部门所开的商业银行账户上，再经预算部门的商业银行账户，将财政资金拨付到各预算单位所开的商业银行账户上，各预算单位根据国家的有关规定和预算要求，自行支付各类款项，购买商品和劳务。年度终了预算单位编制本单位财务决算报表，并报送预算部门，预算部门编制本部门的决算报表并报送财政部门。
1.国库集中支付制度改革背景与过程。
中国的国库集中支付制度改革是在国际货币基金组织、世界银行、联合国计划开发署等国际机构的帮助下进行的。1998年底，政府部门机构改革后重新组建的财政部预算司和中国人民银行国库局，共同确定了下大力气推动国库改革的方针，1999年2月，由预算司、人民银行国库局、国家税务总局联合组成的国库改革工作小组，并制定了1999年改革小组工作计划。2001年在财政部、水利部、科技部、国务院法制办、中国科学院、国家自然科学基金6个部门进行改革试点。
2.国库集中收付制度内容。
(1)建立国库单一账户体系。中国国库集中收付体系主要由五类账户构成：国库单一账户；财政部门和预算单位的零余额账户；小额现金账户；预算外资金财政专户；特设账户。建立国库单一账户后，相应取消各部门各单位的各类收入过渡性账户和各类支出账户。
(2)规范财政收入收缴程序。按经济性质分类，所有的政府财政收入可以分为六大类：税收收入、社会保障缴款、非税收入、转移和赠与收入、贷款回收本金和产权处置收入、债务收入；按预算管理要求进行分类，财政收入分为预算内和预算外收入。此次国库集中支付制度改革对以上所有财政资金的收入收缴流程都做了规范。但由于考虑到中国目前预算外资金收缴过程中存在问题较多的现状，收入收缴改革首先定位于对预算外资金的收缴方式进行改革，同时，已纳入预算管理的行政事业性收费、政府性基金和执罚单位的罚没收入等，也参照预算改革方案进行，最终改革要扩大到对所有政府性资金的收入收缴进行规范。
(3)规范财政支出拨付程度。一是支出方式。按照不同的支付主体，对购买性支出和转移性支出等不同类型的支出，分别实行财政直接支付和财政授权支付。二是支付程序。根据财政直接支付与财政授权支付两种不同的支付方式，财政资金采取相应不同的支付程序：一是财政直接支付程序；另一个是财政授权支付程序。
3.国库集中支付制度改革的成效及走向。
国库集中支付制度改革试点取得了阶段性成效：(1)统一了相应制度规范，实现了财政资金支出管理制度的创新，初步建立了与社会主义市场经济相适应的现代国库集中支付制度体系。(2)规范了财政资金的拨付及信息反馈行为，实现了财政资金拨付方式的变革，创立了新的预算执行机制。(3)强化了财政资金支出的合规性审核，完善了财政资金支付监督体系，建立了从源头上遏制腐败的制度机制。(4)财政资金在支付前均保存在国库中，提高了财政资金使用效率，为加大财政宏观调控能力奠定了基础。(5)通过制度规范和技术手段的实施，强化了预算执行的外部约束，促进了预算单位财务管理意识和管理水平的提高。
其后一段时期，国库集中支付制度改革进入较大规模推进和继续完善的攻坚阶段。主要的改革工作还需要进一步完善，要点是：(1)继续推进国库集中支付管理制度创新，逐步建立现代国库集中支付法律法规体系。(2)继续实施中央部门支出支付管理制度改革，全面确立新的中央预算执行管理机制。(3)进一步落
实各项配套改革，为国库集中支付制度改革提供良好的运行环境。(4)加快“金财工程”建设，为改革提供技术保障。(5)逐步建立对代理银行科学的激励制约机制，保证代理银行规范、高效地代理财政业务。
(三)政府采购制度改革。
政府采购也称公共采购，一般是指各级政府及其所属机构为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要，在财政监督下，以法定的方式、方法和程序，对货物、工程或服务的购买。政府采购与一般性的商业采购也称私人采购有很大不同，它不仅是指具体的采购过程，而且是采购政策、采购程序、采购过程及采购管理的总称，是一种公共采购管理的制度。
1.政府采购制度的运行基础。
(1)以市场为基础，政府与企业保持平等的商业地位。政府采购制度建立在市场经济的基础上，其制度规定与市场经济的内存要求和原则相一致。政府采购的制度规定以企业间的公平竞争为基础，政府所需商品和服务通过市场由企业提供，政府(采购实体及其代理机构)和企业(供应商)之间保持对等的商业主体地位和平等的商业关系。政府在采购所需用商品和服务的过程中，没有凌驾于企业之上的特权。
(2)政府采购制度的运行体现了政府与纳税人之间的契约关系。在政府采购活动中，税收是基本的资金来源。税收由纳税人缴纳，政府受纳税人之托为社会提供公共产品，运用税款进行各种开支也要对纳税人负责，做到物有所值。因而，为纳税人创造最高价值是各国政府采购制度的共同宗旨。同时，政府采购活动要公开、透明，便于社会公众监督。反过来，纳税人还要求享有平等参与政府采购活动的商业机会。政府采购制度作为政府采购活动的制度规定，体现了政府与纳税人之间的这一重要关系。
(3)政府采购制度运行的法律基础。就各国的情况看，政府采购制度是通过政府采购法来体现的，实行政府采购制度的国家都有一套与政府采购相关法规构成的完整法律体系。如新加坡的(政府采购法案》、瑞士的《公共采购法》等。通过政府采购法及与之相关的法律、法规对政府与企业的关系、采购管理部门与采购实体、采购机构之间的关系以及政府采购活动进行全面、系统的规定，为政府采购制度的运行提供了法律保证，体现了市场经济法制化的重要特征。
2.传统政府采购方式存在的缺陷。
(1)采购资金分配和使用环节脱节。(2)采购过程透明度不高。(3)助长了地方保护主义。(4)不利于提高采购效益。(5)不利于与国际接轨。中国与美国和欧盟分别签订了《中美WTO双边协议承诺义务》和《中欧WTO双边协议承诺义务》，在这两个承诺中均对中国的政府采购市场开放提出了具体的要求。如欧盟提出中国应签署WTO《政府采购协议》，在未签订这一协议之前，应当保证有关公共部门的政府采购向国外供应商开放，给国外供应商提供与中国政府采购公平竞争的机会。
以前中国的政府采购主要在一些地区各自进行试点，规模也不大。1998年新一届政府成立之后，财政部根据国务院的批示及本身的职责，在进行充分的理论准备和国际经济比较研究后，拟订了政府采购的基本制度，广泛开展了宣传和培训工作，指导推动政府采购试点工作，使政府采购由初创阶段发展到全面试点和推行阶段。
3.政府采购工作中面临的问题。
(1)计划经济体制给政府采购工作留下的障碍。包括传统的计划经济观念的
影响和条块分割现象产生的障碍。
(2)政府采购人才匮乏。中国政府采购人才的匮乏表现在数量和质量两个方面。
(3)政府采购法律法规欠缺。目前，中国尽管出台了《政府采购法》，但在很多采购领域仍然无章可循，这些都给各地方政府采购部门的工作开展造成了较大的不便。
(4)有关配套改革有待进一步推进。包括预算编制、财务管理、监督管理等方面。
由于中国政府采购工作中存在的种种问题，我们的政府采购工作的规模和范围与国际标准还有相当的差距。根据国际经验，一个国家的政府采购规模一般为GDP的10%以上，按照该比例计算，中国政府采购规模1999年应在8000亿元以上，而实际规模仅为110亿元左右，中央尚不足20亿元，采购的范围还仅限于一些易操作的项目。2006年，政府采购规模超出3000亿元，但也仅占GDP的不足2%。
五、财政宏观调控方式的重要演变及调控实践
20世纪90年代以来，随着社会主义市场经济体制模式的确立和逐步健全，中国政府面对复杂的国内外经济形势，审时度势合理应对，灵活运用财政政策、货币政策等经济调控手段，对经济运行中的周期性波动进行了有效的宏观调控，有力地促进了国民经济的健康发展。总的来说，1994年以后，中国政府前后分别相机抉择实施了“适度从紧”的财政政策、积极的财政政策和稳健的财政政策，显示出政府对宏观经济调控的艺术走向成熟。
(一)实施“适度从紧”的财政政策，顺利实现经济运行的“软着陆”。
1.1993年的宏观经济背景。
1992年，中国开始进入新一轮的经济快速增长时期，一举扭转了1989年至1991年经济低速增长态势，国民经济发展进入了一个新的阶段。但1992年开始的新一轮经济增长，在取得巨大成就的同时，也带来了新的问题。党中央、国务院针对经济过热，适时提出“适度从紧”的财政政策。1993年，即采取一系列使经济降温的调控措施，同时也十分注重防止由行政手段为主控制和压低速度而发生“硬着陆”，明确要求积极运用经济手段为主力求“软着陆”。
2.“适度从紧”财政政策的内涵。
(1)政策实施目标。遏制通货膨胀是首要目标，保持国民经济适度增长是另一重要目标。
(2)政策的主要内容。为抑制经济过热，1993年下半年，中央果断地出台了针对固定资产投资增长过快等问题的一揽子宏观调控措施，采取适度从紧的财政政策，并与适度从紧的货币政策相配合。财政政策方面的基本内容，是控制支出规模，压缩财政赤字，使财政支出的增长速度从1993年和1994年的24.1%与24.8%降至1995年的17.8%、1996年的16.3%和1997年的16.3%；财政赤字的规模在五年间分别控制为293.4亿元、574.5亿元、58.1.5亿元、529.6亿元和582.4亿元。
(3)政策的实施特点。首要着眼点是争取实现经济运行的“软着陆”，总量从紧，结构调整，促进经济增长方式从粗放型向集约型的转变，为高质量的经济增长奠定基础。与“适度从紧”的货币政策搭配。财政政策与货币政策是政府实
当前中国财政政策分析和调整取向(doc 12页)
当前中国财政政策分析和调整取向 → [摘要] 财政政策是政府实施宏观调控的主要工具，近年来中国政府根据国内外经济社会发展形势的变化，不断丰富财政政策的调控方式，取得了显著成效。目前中国经济进入新的发展时期，国内外经济环境发生了很大变化，经济正处于新一轮快速增长的上升阶段，经济社会生活中仍然存在一些深层次的矛盾和问题，客观上需要我们按照党的十六届三中全会提出的“五个统筹”要求，适时适度调整财政政策的方向和侧重点，进一步发挥财政政策在促进经济增长、优化结构和调节收入方面的重要功能作用，不断完善财政政策的有效实施方式．突出公共财政特征。 （正文）一、近几年的财政政策一直具有明显的“积极”特征 从1998～2003年，我国连续6年实行了旨在扩大内需的积极财政政策。其主要内容是： 1．发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。近6年共发行长期建设国债8000亿元，按前5年带动比率1：5（1998～2002年共发行长期建设国债6600亿元，形成总
我国政府还加大治理乱收费、规范分配秩序的力度。1998～2003年，我国政府公布取消不合法和不合理的收费项目1805项，降低469项收费标准，减轻企业和社会负担1400亿元左右。由于收费是一种准税收，减费可以起到与减税等价的效应，同样有利于增强企业自主投资的能力。 4．结合财政体制完善，强化财政政策作用。2003年，中央财政本级收入由1997年的4227亿元增加到11849，5亿元，年均增长18．7％；相应地，中央财政本级收入占全国财政收入的比重也由49．5％上升到54．6％。在此基础上，中央财政不断加大对地方的转移支付力度，中央财政转移支付总额由1997年的2857亿元增加2003年的8687亿元，年均增长20．4％，高于同期中央财政本级收入增幅1．7个百分点，有力地促进了各地区经济社会的协调发展。 5．在财政政策的具体措施设计中，注重发挥与货币政策的协同作用。长期建设国债主要是面向国有商业银行发行的，国债投资项目也带动了银行的配套贷款，在一定程度上提高了银行资金的运营效益。特别是，1998年通过国家财政发行2700亿元特别国债，提高了国有独资商业银行的资本充足率；成立四大金融资产管理公司，剥离了1．4万亿元的银行不良资产，增强了银行抗风险能力，充分发挥了财政政策和货币政策相互协
中国财政体制的改革 以事权与财权对等为核心的新一轮分税制完善和改革能早日启动，才是中国经济有可能走上经济与社会的可持续协调发展的重要途径之一！ 国家发改委财政金融司司长徐林前不久表示，我国将实施一系列税收体制改革，重点增强地方财政收入的能力，健全财力与事权相匹配的财政体制，进一步完善转移支付制度，充分发挥分税财政体制在新形势下的积极作用。 十多年以来，分税制使得中央政府能够集中大量财力来调控经济发展，但是地方政府的财政捉襟见肘，为了充实地方财政的“腰包”，中国财政体制改革将在阵痛中开始“破冰”！ 分税制是市场经济国家普遍实行的一种财政体制，符合市场经济原则和公共财政理论要求，是市场经济国家运用财政手段对经济实行宏观调控较为成功的做法。 １９９４年，中国开始实施分税制财政管理体制，较好解决了中央集权与地方分权问题，十多年来，对于理顺中央与地方的分配关系，调动中央、地方两个积极性，加强税收征管，保证财政收入和增强宏观调控能力，都发挥了积极作用。但也存在一些有待于深化改革和加以完善的地方，其中表现最为突出的就是地方政府事权与财权的不对等。
有关统计数据表明，自１９９４年实施分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，从１９９３年的７８％下降到２００４年的４２．７％；中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，从１９９３年的２２％上升到２００４年的５７．２％。但另一方面，地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应变化，一直在７０％左右的水平上波动。也就是说，地方政府用４３％左右的相对财政收入支撑了７０％的相对财政支出责任，与分税制改革前地方政府用６８．４％的相对财政收入仅仅支撑５９％的相对财政支出责任恰恰相反。 在市场经济条件下，义务教育、社会保障、公共卫生是政府必须承担的最重要的职责，带有非常强的外溢性特征，全国性的公共产品和服务理应由中央政府提供，政府的基本职能也必须依此来确定。如果由财力严重匮乏的基层政府来承担，必然会导致这些基本公共服务的不足或严重不均等，并由此引发一系列社会问题。 正是由于各级政府财权与事权严重背离，分税制就无法起到平衡地区差异的作用，更导致了地方政府财源缩减，促使其从预算外寻找收入来源，出现了诸多不合理的财政现象，表现最为突出的有两方面：一是“土地财政”。据统计，１９９９至２００８年间，中国土地出让面积从４５３９１公顷上升至１６５８６０公顷，年均增长率１５．５％。同期的土地出让金收入也不断上升，成交价款从５１４．３亿元上升至１０２５９．８亿元，后者大约是前者的２０倍，年均增长率３９．５％。剔除通货膨胀因素，土地出让金成交价款年
1994年到2012年中国实施的财政政策和货币政策一览表 1994年—1997年“适度从紧”的财政政策和货币政策 一、宏观经济背景 从1993年开始中国经济出现过热现象。作为推动我国经济增长主要因素的固定资产投资高速增长，1992年至1993年增速分别为42.6％和58.6％，大大超过以往的增长速度。投资需求带动了消费需求，当时我国正处于从计划经济向市场经济转轨的过程中，投资需求与消费需求的双膨胀，加剧了商品供给的短缺状况，造成1993年至1994年全国商品零售价格指数分别上升了13.2％和21.7％，产生了较为严重的通货膨胀。经济增长过快带来的经济过热与严重的通货膨胀，成为社会经济稳定的巨大隐患。 其实在新中国成立以来，我国多次出现经济过热现象，为了给经济过热降温，受当时宏观调控经验不足的局限，国家相关部门往往采取“紧缩到底”的政策手段，使经济由过热一下子陷入过冷。这种热与冷的转换，好像是快速行驶中的急刹车，经济过热是消除了，但又面临着如何启动经济的问题。热与冷的骤然交替，造成剧烈的经济波动，对国民经济运行产生了十分不利的影响。决策部门认识到，必须改变过去那种“一松就热、一紧就冷”的传统做法，做到既要为经济过热降温，也要保证国民经济的正常发展速度，防止经济运行中的大起大落现象再次发生。于是，正是基于这样一种思路，中央适时提出了“适度从紧”的财政政策，对过热的经济实施恰如其分的宏观调控，实现“高增长、低通胀”的新的经济发展态势。 二、相关措施
1994-1997年，实行的是“双紧”配合，财政政策方面结合分税制改革，强化了增值税、消费税的调控作用，合理压缩财政支出，并通过发行国债，引导社会资金流向。货币政策方面，严格控制信贷规模，大幅提高存贷款利率，要求银行定期收回乱拆借的资金，使宏观经济在快车道上稳刹车，并最终顺利实现了软着陆。 三、效果分析 经过三年的努力，1996年终于成功实现经济“软着陆”，经济增长幅度回落到9.6%，通货膨胀率降到6.1%；1997年进一步巩固“软着陆”的成果，实现了“高增长、低通胀”。 总体上来看，这次调整由于方向明确，措施得力，在保证国民经济高速增长的前提下，集中解决了经济过热、通货膨胀的问题，所以获得了很大的成绩。其突出之点主要有： 第一，抑制了过旺的需求，有效地治理了通货膨胀。首先是使固定资产投资过快增长的势头受到明显抑制。国家采取了严格控制信贷规模，整顿乱拆借、乱集资等一系列措施，使固定资产投资增幅逐年回落。其次是财政收入增长较快，财政支出有所控制，财政赤字逐年缩小，全国银行工资性支出的增幅也逐年回降。过旺的总需求得到有效控制。对抑制通货膨胀起到“釜底抽薪”的作用。 第二，正确判断形势，正确确定宏观调控方向，恰当把握调控力度和调控措施。党中央、国务院提出的抑制通货膨胀的目标和各项措施，都是在科学分析经济运行形势、物价上涨的性质和原因的基础上提出来的。在确定物价调控目标时，既分析了有利条件，又分析了不利条件；既考虑了降低物价涨幅的需要，又考虑了保持经济适度增长的需要。在实施调控目标和政策措施的过程中，加强了对经济运行态势的多层次、多侧面的跟踪监测、分析，始终保持了清醒头脑。 虽然这次调整取得了很大的成绩，但也有不少负效应。 第一，在经济体制改革的方向明确之后，财政改革的方向却出现了分歧，到底是实行建设财政，还是实行公共财政理论上的彷徨不决，影响了改革的推进；第二，财政收入占国民收入和GDP的比重仍然没有提高，特别是中央财政占财政总收入的比重没有提高，财政职能被肢解的矛盾仍未解决； 第三，由于在此次调整中力度实施有些过大，通货膨胀是抑制了，但也为以后国内需求不足埋下了伏笔，致使1997年以后不得不进行又一次的调整。 1998年—2003年底积极的财政政策、稳健的货币政策 一、宏观经济背景 1997年下半年东南亚金融危机使我国的外贸出口受到很大的影响，而这些年来我国经济的增长有相当大的比重来之于外贸出口，进而也严重影响了我国的国民经济。在这种情况下，我们就要把宏观政策的定位转为扩大内需方面。 国内遭遇百年不遇的特大洪涝灾害，使本应再次回升的经济出现了新变化，经济存在振荡衰退、大幅下滑的危险。 上次调整的力度过大，虽然通货膨胀得到治理，实现了“软着陆”，但宏观调控的惯性下滑，加之外部的冲击，使我国经济增长的速度大幅度降低。 为此国家不得不实施积极的财政政策，扩大内需，以拉动国民经济的增长。从1998年起,为缓解通货紧缩,保证经济增长,我国实行近6年的积极财政政策以刺激投资、拉动内需；而稳健的货币政策着力于防范金融风险,并与财政政策相配
改革开放30年我国财政规模变化及原因 摘要：改革开放30 年以来，我国财政预算规模经历了很大的变化。通过对这30 年预算报告的分析可以看出财政预算绝对规模逐年上升，财政预算收支占GDP 的比重则呈U 型变化。结合改革开放的历程，得出我国财政收支规模变化与改革有密切关系的结论，财政收支规模的变化源于经济体制的改革。 关键词：改革开放；财政预算收入；财政预算支出；变化 新中国成立以来，中国财政体制一直处于不断变动中，尤其是改革开放30 年来，以放权让利为核心的体制变革使得财政体制的变动更为剧烈。财政收入和支出占GDP 比重的变化引起了社会的广泛关注和讨论，有人认为改革开放以来国家财力的这种变化已经出现太大的负面影响，应该采取有力措施加以制止；有人则认为，改革开放以来国家财力的变化尚属正常，国家财力下放和集中是对改革开放以来经济发展的重要推动力量；还有人认为改革开放以来中国国家财力就没有发生明显变化，所以不存在一些人担心的问题。 一、改革开放财政收支规模的变化 1978 年，中国共产党召开了具有重大历史意义的十一届三中全会，开启了改革开放历史新时期，从此中国特色的社会主义市场经济得到了迅速发展。伴随市场化改革进程的是政府财政收支规模的不断变化，显示了在这30年中财政收支规模的变化：财政收入绝对数除1979 年和1980 年略有下降外都有增加，财政支出绝对数也除了1980年和1981 年略有减少外都以不同速度增长。与1978 年相比，2007 年的财政收入和支出分别增加了45.76 倍和44.62倍。从财政收支增长率来看，有的年份增长快，有的年份增长慢，而且在1994 年前后几年波动较大，没有明显的变化规律。如果与GDP 增长率变化结合起来看，可以发现在1994年以后财政收入和支出增长率基本大于GDP 增长率，而在1994 年之前是有的年份GDP 增长率大于财政规模变化率，有的年份小于财政规模的变化率。 作为衡量财政规模的另一种更好的指标——财政收支占GDP 的比重的变化则是另一种情形。改革开放30 年国家财力的变动情况,以改革开放的第17 年（1994 年）为转折点, 在1994 年以前有下降趋势, 而在1994 年后又有上升倾向。1978 年以来全国财政预算收入占GDP 百分比表示的国家财力呈明显下降趋势，1978 年为10.18%，而在1995 年下降到10.18%的最低点，在以后几年又有回升趋势,2007 年达到了20.80%。与此相对应的全国财政预算支出占GDP 百分比在1987 年为30.50%，在1996 年达到最低点11.11%，2007年又回升到20.09%。 二、我国财政收支规模变化的原因分析 1.对财政收支绝对数增长的解释 我国改革开放以来财政收入的快速增长首先得益于国民经济的迅速发展和生产技术水平的提高。在这30 年中GDP 年均以10%以上的速度增长，1987 年GDP 为3 642.2 亿元，而2007 年是246 619.0 亿元，是改革第一年的67.7 倍。在财源扩大的基础上，财政收入迅速增加。其次，价格变动也是引起财政收入增加的一个不容忽视的因素，一方面，随着价格总水平的上升财政收入会同比例地增长，表现为财政收入的虚增；另一方面，我国采用了累进税制，“ 档次爬升”效应使得财政收入有所增加。此外，分配政策和分配制度也会对财政收入有一定的影响。 财政支出规模变化趋势方面的研究，以“ 瓦格纳法则”最为著名，之后，又有皮考克和怀斯曼的梯度渐进增长论和马斯格雷夫与罗斯托则的经济发展阶段。此外，还有从政治制度角度来分析的，如尼斯坎南的官僚预算最大化模型、普维亚尼的财政幻觉假说和选举权扩大增长论等。以上各种理论对我国财政支出不断增长都有一定的解释力, 但不能解释全部原因。 2.财政预算收支占GDP 比重U 型变化的解释 从1978 年开始，在财政体制方面进行了“ 让利—放权—分权—非对称性分权”的改革路径。改革开放之前，国民收入分配实行统收统支体制，根据当时实践总结出的“ 2、3、4”比例关系，财政收入占GDP 比重普遍较高。在改革开局之年，传统的国民收入分配体制仍未改变，1978 年财政收入占GDP 比重高达30.78%。为改变高度集中的计划经济体制模式, 我国政府加快了市场化的改革步伐，多次对企业放权让利，在处理国家与企业之间的利润分配关系时向企业倾斜。当时国有企业运行状况不佳，微观效益不理想，
当前的财政政策和财政体制改革 引言： 我们之前进行了有关绩效预算的内容的介绍，现在我们对绩效预算进行一些探讨。（一）政府的绩效评价：如何构建政府的绩效评价体系？ 1、政府的绩效评价是政府绩效预算的基础 2、如何构建政府的绩效评价体系 3、政府的绩效评价本质上是政府发展观和政绩观的具体体现 在一个国家或者地区一个政府的发展观，政绩观和理财观是有一定的内在因果联系的。（二）发展观、政绩观和理财观 1、发展观是基础，决定了他的政绩观 （1）要选择何种发展道路？有两种道路可以选择：一是经济和社会的全方位的大推进，二是经济的发展带动社会的发展。 （2）如何看待发展观的区域角度？是地区协调发展还是单兵突进的模式？ 2、正确的政绩观取决于科学的发展观 西方国家政绩观考核为社会的发展：社会的稳定和进步。中国政绩观考核更多的为经济的发展：经济的稳定和经济的增长。作为执政者来说在经济发展的不同阶段有着不同的追求。 3、快速经济增长的影响 经济增长在带来福利增长的同时，也带来了一些矛盾： （1）经济的增长必然带来外部负效应，如环境污染，资源浪费等； （2）在市场条件下，经济的增长将直接带来收入分配的不公，差距的拉大等； （3）社会可持续发展的短期和长期矛盾 世界上很多国家的经验证明，过快的经济增长并不一定能让全体公民享受到相对均等的经济增长的福利。 4、发展观和政绩观决定了政府的理财观 政府理财的理念和理财观主要分为两类： 1、追求财政的收支平衡理财观——（古典理财观） 财政收支平衡的理财观是政府将收支平衡放在第一位，不寻求收和支，可以让政府不必要承担经济的风险和过多的负担。 2、打破收支平衡的理财观——（现代理财观） 一是追求周期性的平衡，比如五年、十年的平衡，例如西方国家很多采用的是周期性的预算；二是放弃平衡，不怕负债，而依靠滚动的负债来支撑负债。此种理财观是政府将经济增长目标放在首位，政府承担一定的风险，将资源更多地掌握在手中，按照政府的意念来推动经济的发展。 理财观是被动的，依从于政府的发展观和政绩观 （三）政府绩效评价的分类 1、在发展观、政绩观和理财观的发展基础上，构建政府绩效评价体系 2、在分类评价基础上确定支出和预算 3、政府绩效评价的分类：评价政府的绩效，需要分类评价，在这个基础上来确定支出。 （1）政府行政行为的合规性：政府行为是否遵行法律法规和行政规定以及总原则；
根据中国市场经济发展进程和公共财政建设的基本要求，针对中国现行财政体制存在的问题及其运行中遇到的外部障碍，借鉴国际经验，在“十五”期间乃至2010年较长的一段时期内，进一步深化和完善以分税制为核心的财政体制的基本思路和对策措施，主要有以下几个方面：（一）按照社会主义市场经济体制的客观要求和公共财政原理，明确界定政府的事权范围，为建立科学、规范、稳定的分税制财政体制提供基础性条件 1.按效率原则理顺政府与市场之间的职责关系。 在市场经济中，政府应该干什么、能干好什么以及如何干？由私人机构来执行政府的一些任务，能否做得更好？这一直是世界各地的选民和决策者不断思考、探索实践的重要问题。中国的经济社会正处于转型期，重新界定政府的职责尤为紧迫和重要。根据世界银行对转轨国家经验教训的研究结论（世界银行：《从计划到市场：1996年世界发展报告》，中国财政经济出版社，第117页），首先政府在生产和产品分配及服务方面的作用应大幅度地削减。由公共部门提供产品和服务这一做法必须是一种例外，而非惯例。只有在市场失败的方面，如国防、初等教育、农村道路和一些社会保障项目等，而且在政府干预能够改善市场的情况下，政府干预才被视为合情合理。其次，政府必须停止对微观经济活动的限制和直接控制，政府应致力于促进宏观经济稳定，为私营部门的发展和竞争提供一种法律上的保证。最后，提供社会保障是所有国家政府的主要功能，但在市场经济中，社会保障应该主要针对最需要保护的那些脆弱的群体，政府不应为了使所有的人获得足够的生活标准而提供慷慨的保障，而是有必要强化个人在收入和福利方面的更大的责任心。 2.按分职治事、受益范围和法制原则依法明确界定中央政府与地方政府的事权范围。 分职治事是指在政府事务与民间事务按效率原则合理分工的基础上，对政府有充足理由承担的事务，在政府内部按照凡是低一级政府能够有效处理的事务一般就不上交上一级政府、凡是地方政府能够有效处理的事务一般就不上交中央政府的原则进行合理划分。受益范围原则是指政府行使政治经济职能和提供公共产品与劳务时，若受益范围遍及全国各地则应划为中央政府事权，若受益范围仅限于特定区域的居民和企业则应划归某一级地方政府。法制原则是指各级政府事权的确认、划分、行使及调整等应具有相应的法律保障，做到法制化、规范化并保持相对稳定性。根据上述原则和中国国情，中央政府的事权范围及主导作用应主要包括：（1）制定并组织实施国民经济和社会发展的长期战略，对经济发展的速度、方向、结构、生产力布局、GDP分配等重大问题进行决策，并通过各种手段组织实施；（2）调节经济总量关系，协调宏观经济结构偏差，促进并保持总供求和部门结构的大体均衡，促进宏观经济持续、稳定、协调地运行；（3）在市场失效的领域，有效承担起跨省际重大基础设施和基础产业项目的投资建设、提供全国性公共产品等；（4）调节GDP分配结构和组织社会保障，从全国着眼把收入差距控制在有利于经济发展和社会稳定范围内，协调好公平与效率的关系；（5）调控各地区之间的财政经济发展差距，促进地区间经济社会协调发展；（6）维护正常的社会秩序和法律秩序；（7）自觉组织和推动市场化进程，培育和完善市场体系；（8）维护国有财产的所有者权益，防止国有资产流失；（9）维护全国的生态平衡，搞好环境保护和人口控制等。 地方政府的事权范围应主要包括：（1）制定本地区经济社会发展战略，对本地区经济发展速度、方向、结构、生产力布局、收入分配关系等具有区域全局性的重大问题进行决策，通过各种手段组织实施；（2）根据本地区居民（包括居民企业）对公共产品的需求数量和质
第六篇中国的财政政策与经济进展报告 在现代市场经济中，政府照旧通过财政政策对经济进行宏观调控，试图保持国民经济的健康进展，同时达到政府的某些意图。尽管政府行为的存在有其合理性，实施财政政策也能够起到弥补市场不完善、克服市场失灵的作用，然而它的任何干预也会对经济运行产生不良阻碍，尤其会对内生的货币供给机制及其货币金融体系造成巨大冲击。假如不充分尊重市场经济的运行机制，实施的财政政策还专门可能会对经济运行起到与其政治意图相反的作用。 本篇首先回忆了1998年以来中国实施积极的财政政策的历史背景和实施的要紧措施，然后分析了积极的财政政策的效果，认为1998年下半年以来实施的积极的财政政策是
有重大欠缺的。而后，本篇在我们的宏观经济理论基础上提出了一种新的财政政策分析方法。首先讨论了货币的性质和政府行为中的货币流程状况，然后在模型中加入政府行为，要紧包括税收、政府支出、发行政府债券等要紧财政政策手段，并联系内生的货币供给机制，考察财政政策对货币经济以及内生性货币供给机制的阻碍。为了简化，我们临时不加入国外部门，只是以一个封闭式的模型为基础考察政府的财政政策，并用我国宏观经济的运行数据对模型实证检验。接下来又从外生货币的角度重新解释了财政的功能，特不是结合90年代以来日本财政重建中的教训对货币经济中财政政策的作用进行分析，最后对现时期调整中国的财政政策提出了若干政策建议。 第一章积极的财政政策和实施效果分析
一、1998年以来实施积极财政政策的历史背景 1997年7月2日，亚洲金融风暴首先在泰国爆发，迅速席卷了东南亚诸多国家。1998年受亚洲金融危机的阻碍，我国长期以来投资扩张带来的资本存量过高等深层次矛盾，在国际经济环境急剧变化和国内市场约束带来双重因素的作用下凸现，内需不振、出口下降，投资增长乏力，中国经济面临着严峻的考验。 对外贸易受到严峻冲击 亚洲国家（地区）是中国的要紧贸易和投资伙伴，亚洲的经济动荡对中国的对外出口和外资进入造成前所未有的冲击。 一是外贸出口形势恶化。1998年以后，亚洲金融危机对中国出口的负面阻碍逐步显现出来。上半年的外贸出口
中国财政和税收体制的改革 中国传统概念上的财政体制，包括预算管理体制、（国营）企业财务管理体制、行政事业财务管理体制、税收体制和基建投资体制等内容。其中企业事业财务体制是基础，预算体制是主导和代表（如“分灶吃饭”财政体制，即是以“分灶吃饭”预算体制为代表的财政体制），税收体制、投资体制等则分别规定收入、支出方面的有关体制问题。 财政和税收体制反映、规定、制约着国家（政府）与企业、中央与地方两大基本经济关系，也反映、规定、制约着政府理财的职能范围、管理重点和行为方式。在改革开放以来的二十年间，财税体制改革始终是整体改革的重要组成部分。1994年的财政、税收体制配套改革，在我国初步搭起了能够较好适应市场经济要求的“分税制为基础的分级财政”体制框架，而在此之前，还有三次较重大的财税改革举措。 “分灶吃饭”体制的实行及仍存在的问题 1980年，在经济体制改革之初，农村改革方兴未艾之际，中国选取财政分配为政府管理体制改革突破口，向地方下放财权，改变“收支挂钩，总额分成，一年一变”的财政体制，按照经济管理体制规定的隶属关系，明确划分中央财政和地方财政的收支范围，实行“划分收支、分级包干”的财政管理体制，简称“分灶吃饭”体制。这是传统体制开始向新体制渐变的财政分水岭。 1985年，在第二步利改税基础上，将“分灶吃饭”的具体形式改为“划分税种，核定收支，分级包干”，即按照税种和企业隶属关系，确定中央、地方各自的固定收入（所
得税、调节税等），另有共享收入（产品税等）；支出仍按隶属关系划分。这时已有“分税制”的概念和讨论，但体制的实质仍是渐进过程中的财政包干制。 1988年，在1985年体制的基础上，对收入上解比重较大的17个省、直辖市和计划单列市，实行了“收入递增包干”和“总额分成加增长分成”等几种（后来曾发展、归结为六种）不同形式的包干办法，简称“地方包干”。这使中国渐进改革中的企业包干加上财政包干，形成了包干制的“鼎盛时期”。 在实行“分灶吃饭”之后，财政体制改革除预算管理体制方面的数度调整之外，还取得了如下一系列进展： ——调整国家与企业分配关系，扩大企业留利和更新改造资金规模。经过80年代初的利润留成，1983年和1984年的两步“利改税”，1987年后实行企业承包经营责任制的探索和90年代后逐步树立“税利分流”方向，形成建立现代企业制度的大思路和国有经济战略性改组方针，在扩大企业财权之后，又将企业独立商品生产经营者的法入主体和市场竞争主体地位，逐渐引上轨道。 ——改革税制。初步形成了多税种配合发挥作用的复合税制，适应市场取向改革和国民经济发展与对外开放的要求，使税收在筹集财政收入和调节经济生活方面的作用大大加强。
（金融保险）财政金融体制 改革
第四讲财政金融体制改革 本章重点： 1、我国传统金融体制的特点 2、我国金融体制改革的历程、成效和问题 3、什么是公共财政？它有哪些特点？ 4、为什么说公共财政是社会主义市场的必然要求？ 第壹节中国金融体制改革 壹、传统金融体制的特征 1、“大壹统”的银行制度。保险、信托等金融机构逐步消失，只剩下银行业，而银行业也只剩下中国人民银行，所有从事金融业的部门和机构基本上都是人民银行的下属机构，人民银行同时承担宏观调控和日常金融业务的双重任务，其终极目标是服务于计划经济，是全国的信贷中心、结算中心、货币发行的中心。 2、银行的运作服从于上级指令。银行运行实行行政化的管理方式，体当下金融体制上，就是按行政区划设置机构，即省市设分行，区县设支行，区县以下设分理处。这种和行政管理的职能和层次结构高度壹致的组织结构，决定了金融决策是集中经济计划决策的壹部分，国家的计划决策对金融活动起支配和导向作用，成为金融决策的依据。 3、简单直接的货币传导机制。所谓货币供给的传导机制是指货币供给的变化对经济运行影响的途径。在以服从指令为运作方式的“大壹统”的银行体制下，货币供给的变动直接传统导至实体经济活动，没有任何中间变量。这种直接的货币传导机制对经济活动影响的力度极其有限。 4、直接被动的金融调控方式。在计划经济的三大管理体制，即计划体制、财政体制和金融体制中，金融体制从属于计划体制和财政体制，计划体制实际处
于核心位置，起支配作用。政府对经济的宏观调控主要通过经济计划来进行，信贷计划只是计划指令执行和操作的工具，完全不具备自主运作和调节经济的独立性，也无需独立承担宏观调控经济的重任。 传统金融体制的之上特点决定了要在满足计划经济运作要求的同时，扭曲了我国银行的基本运作方法和货币基本职能，形成了货币供给的倒逼，不利于宏观经济的稳定，难以适应市场经济发展的需要。随着我国市场取向的经济体制改革的开展和深入，必须进行相应的改革。 二、金融体制改革的历程 始于1978年的中国金融体制改革过程，大体上能够分为以下三个阶段。 1、1978-1984年，拆分原来的“大壹统”银行体系，建立中央银行制度。首先，恢复和设立了专业银行。中国农业银行、中国银行、中国建设银行相继于1979年恢复成立或独立运营。中国农业银行负责统壹管理支农资金，集中办理农村信贷；中国银行作为国家指定的外汇专业银行，统壹运营和集中办理全国的外汇业务；建设银行全要办理拨改贷业务，此外仍利用自己吸收的存款发放基本建设贷款，重点支持企业为生产国家急需的短线产品而进行的挖潜改造工程，且发放城市综合开发和商品房建设贷款。这样，建设银行逐渐由完全办理财政业务，逐步过渡到既办理财政业务又办理金融业务，且金融业务比重越来越大的专来银行。1984年1月1日，成立中国工商银行，承办原来由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。经过多年的发展，现今中国工商银行已成为以人民币资金为主和城填金融业为主的、提供多功能服务的中国最大的专业银行。国有专业银行的重建和发展是建立中央银行制度的必要条件，没有国有专业银行的重建和分担原来“大壹统”银行所承担的大部分具体金融业务，人民银行就无法专门发挥中央银
我国财政体制改革的回顾及未来趋势分析 [摘要]综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的改革 进程：第一阶段是1994年实施的分税制财政体制改革，其目的是构建与市场经济相 适应的政府与企业、 个人之间的分配关系和中央与地方的分配关系； 第二阶段是1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的是转变财政职能，优化支出结构，逐步建 立公共财政体制框架。目前我国的财政层次过多，是影响分税制财政体制正常运行 和导致基层财政困难的主要原因之一。从目前的情况来看，建议取消乡镇财政，实 行乡财县管；取消市级（地级市）财政对县级财政的管理，实行省级财政直接管理 县级财政。这样一来，全国的财政级次变为三级，即中央、省（市、自治区）和县 （地级市、县级市）三级，增强各级财政的调控能力。 1994 年以来，为建立社会主义市场经济体制，促进国民经济持续健 康发展，我国积极推进财政体制改革，在建立与社会主义市场经济相适 应的分税制财政体制和公共财政基本框架两方面取得了重大进展，基本 构建了与社会主义市场经济体制相适应的财政体制框架，有力地支持了 我国的改革开放和社会主义现代化建设。但与此同时，由于改革的渐进 性和不完善性，以及我国改革开放的深化和经济形势的变化，财政体制 运行中的不适应、不配套、不协调等矛盾开始激化和暴露出来，需要继 续深化财政体制和管理方面的改革，以适应当前财经形势发展的需要。 一、我国财政体制改革的基本回顾 综观我国近十年来的财政体制改革脉络，大致可以分为两个阶段的 改革进程：第一阶段是 1994 年实施的分税制财政体制改革，其目的是构 建与市场经济相适应的政府与企业、个人之间的分配关系和中央与地方 的分配关系；第二阶段是 1998 年开始推行的财政支出管理改革，其目的 是转变财政职能，优化支出结构，逐步建立公共财政体制框架。这两个 阶段的改革都获得了很大成功，取得了积极成效。 （一）分税制财政体制改革的成效分析
中国积极的财政政策 其一，积极的财政政策是就政策作用大小的比较意义而言的。改革开放以来，由于多种原因，我国财政收入占GDP的比重，以及中 央财政收入占全部财政收入的比重不断下降，出现了国家财政的宏 观调控能力趋于弱化，"吃饭财政"难以为继的窘境。面对中国经济 成功实现"软着陆"之后出现的需求不足、投资和经济增长乏力的新 形势及新问题，特别是面对亚洲金融危机的冲击和影响，必须使我 国财政政策尽快从调控功能弱化的困境中走出来，对经济增长发挥 更加直接、更为积极的促进和拉动作用。这就是"更加积极"或积极 的财政政策的主要涵义。 其二，积极的财政政策是就我国结构调整和社会稳定的迫切需要而言的。随着改革开放的深入，市场化程度的不断提高，我国社会 经济生活中的结构性矛盾也日渐突出，成了新形势下扩大内需、开 拓市场、促进经济持续快速健康发展的严重障碍。而作为结构调整 最重要手段的财政政策，显然应在我国的结构优化和结构调整中， 发挥比以往更加积极的作用。此外，由于社会收入分配差距扩大， 国有企业改革中下岗、失业人数增加，城市贫困问题的日渐显现等 原因，作为社会再分配唯一手段的财政政策，也必须在促进社会公平、保证社会稳定方面发挥至为关键的调节功能。这是市场机制和 其它政策手段所无法替代的。形势的变化，紧迫的客观需要，使中 国的财政政策不能不走上前台，充分发挥其应有的积极作用。 其三，积极的财政政策不是一种政策类型，而是一种政策措施选择。中外的经济理论表明，现代市场经济条件下的财政政策，大体 可分为扩张性财政政策、紧缩性财政政策和中性财政政策三种类型。如本世纪30年代美国的"罗斯福新政"，及其与之配套、至少实行了10年之久的扩张性财政政策;日本自60年代以来所奉行的扩张性财 政政策等，都具有这种政策特征和政策取向。而我国当前实施的积 极的财政政策，只是在适度从紧财政政策大方向下，根据变化了的
1978年12月召开的中国共产党第十一届三中全会，是新中国成立以来的一次具有深远历史意义的伟大转折。全会决定从1979年起，把全党的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。从此，在中国这个古老的文明国度里，一场令世界瞩目的经济体制改革全面展开。在这30年改革中，税收制度先后经历了几次大的调整，初步建立起适应社会主义市场经济调控要求的复合税制体系。 30年中国税制改革历程回顾 改革开放30年来，中国税制改革进程可以划分为有计划的商品经济时期的税制改革（1978-1993年）、社会主义市场经济初期的税制改革（1994-2000年）和社会主义市场经济完善期的税制改革2001年至今）三个阶段。 （一）有计划的商品经济时期的税制改革（1978-1993年） 这一时期的税制改革可分为涉外税制的建立、两步“利改税”方案的实施和1984年工商税制改革。 1.1978-1982年的涉外税制改革。1978-1982年，成为我国税制建设的恢复时期和税制改革的起步时期，从思想上、理论上为税制改革的推进做了大量突破性工作，打下理论基础。从1980年9月到1981年12月，为适应我国对外开放初期引进外资、开展对外经济合作的需要，第五届全国人大先后通过了《中外合资经营企业所得税法》、《个人所得税法》和《外国企业所得税法》，对中外合资企业、外国企业继续征收工商统一税、城市房地产税和车船使用牌照税，初步形成了一套大体适用的涉外税收制度。 2.1983年第一步“利改税”方案。作为国营企业改革和城市经济改革的一项重大措施，1983年，国务院决定在全国试行国营企业“利改税”，即第一步“利改税”，将新中国成立后实行了30多年的国营企业向国家上缴利润的制度改为缴纳企业所得税。这一改革从理论上和实践上突破了国营企业只能向国家缴纳利润、国家不能向国营企业征收所得税的禁区，成为国家与企业分配关系的一个历史性转折。 3.1984年第二步“利改税”方案和工商税制改革。为了加快城市经济体制改革的步伐，经第六届全国人大批准，国务院决定从1984年10月起在全国实施第二步“利改税”和工商税制改革，发布了关于国营企业所得税、国营企业调节税、产品税、增值税、营业税、盐税、资源税的一系列行政法规，成为我国改革开放之后第一次大规模的税制改革。此后，国务院又陆续发布了关于征收集体企业所得税、私营企业所得税、城乡个体工商业户所得税、个人收入调节税、城市维护建设税、奖金税（包括国营企业奖金税、集体企业奖金税和事业单位奖金税）、国营企业工资调节税、固定资产投资方向调节税、特别消费税、房产税、车船使用税、城镇土地使用税、印花税、筵席税等税收的法规。1991年，第七届全国人大第四次会议将中外合资经营企业所得税法与外国企业所得税法合并为《外商投资企业和外国企业所得税法》。至此，我国工商税制共有37个税种，按照经济性质和作用，大致分为流转税、所得税、财产和行为税、资源税、特定目的税、涉外税、农业税等七大类。 总之，这一时期全面改革了工商税制，建立了涉外税制，彻底摒弃了“非税论”和“税收无用论”的观点，恢复和开征了一些新税种，从而使我国税制逐步转化为多税种、多环节、多层次的复合税制，税收调节经济的杠杆作用日益加强。 （二）社会主义市场经济初期的税制改革：1994年工商税制改革 1992年党的“十四大”提出了建立社会主义市场经济的经济体制改革目标后，为适应市场经济的内涵要求，1994年我国启动了新中国成立以来规模最大、范围最广、内容最深刻、力度最强的工商税制改革。 1.全面改革流转税。以实行规范化的增值税为核心，相应设置消费税、营业税，建立新的流转税课税体系，对外资企业停止征收原工商统一税，实行新的流转税制。 2.对内资企业实行统一的企业所得税。取消原来分别设置的国营企业所得税、国营企业
一文看懂我国财政体制 2017-05-19? 一、财政核算体系简介 1、财政核算体系的定义 政府财政统计核算体系（A System of Government Finance Statistics，GFS）是从经济角度反映一个政府治理国家、管理经济活动运行情况的多功能体系。 1974年6月国际货币基金组织编制了《政府财政统计手册：草稿》，2001年在此基础上进行更新，目前最新的版本是GFS2014。与国民经济核算体系（SNA）不同，政府财政统计核算体系是以政府为主体进行核算，对本期的支付进行核算而不管这一支付是否反映的是本期发生的经济活动。政府财政统计核算体系的框架主要涉及四张表：资产负债表、政府运营表、现金来源和使用表、其他经济流量表，四张表之间存在勾稽关系，通过此关系将流量和存量联系起来。 2、我国财政核算体系内涵 （1）分税制财政体制 财政体制是国家通过规定各级政权管理财政收支的权限和各企事业单位在财务管理上的权限，据以处理国家各级政权之间、国家与企事业之间的财政分配关系的管理制度。1994年我国实行分税制改革后，确立了分税制财政体制，主要包括以下几个方面： 第一、中央与地方支出责任划分：中央主要承担国家安全、外交和中央国家机关运转所需经费，调整国民经济结构、协调地区发展、实施宏观调控所需支出，中央直接管理的社会事业发展支出；地方主要承担本地区政权机关运转所需支出，以及本地区经济、社会事业发展支出。 第二、中央与地方收入划分：属于维护国家权益、实施宏观调控的税种属于中央收入；与经济发展直接相关的主要税种由中央与地方分享；适合地方征管的税种为地方收入。 第三、中央对地方转移支付。中央和地方收支划分后，为解决财力分布纵向和横向不均衡问题，中央对地方实施转移支付。转移支付分为两类，一般性转移支付和专项转移支付。一般性转移支付由均衡性转移支付、民族地区转移支付等组成，用于弥补财政实力薄弱地区的财力缺口，地方政府可统筹安排使用，主要目的是均衡地区间财力差距，实现地区间基本公共服务能力的均等化。专项转移支付重点用于“三农”、教育、医疗卫生、社会保障和就业等领域，以实现特定的宏观政策及事业发展目标，或对中央委托地方事务、中央地方共同事务按其相应资金进行补偿，地方政府必须按规定用途使用。 第四、税收返还和地方上解。税收返还是为保障地方既得利益、顺利推进相关改革设立的，包括增值税返还、所得税基数返还、成品油价格和税费改革税收返还三项。地方上解主要是指地方按有关法律、法规或财政体制规定上解中央的各项收入，主要包括1994年分税制改革时保留的地方原体制上解收入和出口退税专项上解收入。2009年，为简化中央与地方财政结算关系，中央财政将地方上解与中央对地方税收返还作对冲处理，相应取消地方上解中央收入科目。 （2）我国财政预算管理体制
简析中国近年的财政政策 摘要：财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具，是政府调控经济的重要手段。1998年我国开始实施积极财政政策以来，在拉动经济增长方面起了一定的积极作用，但其风险也逐渐凸现出来。在发挥积极财政政策作用的同时，应积极有效地防范财政政策的风险。本文正是通过回顾我国近年来实施财政政策的历程，以及对当前我国当前宏观经济中存在的问题的分析，从而提出实施合理财政政策的建议。 关键词：财政政策；分析；建议 财政政策和货币政策是国民经济宏观调控的两大重要工具。财政政策是通过税收和公共支出等手段来实现一定的经济、社会发展等宏观经济目标的长期和短期财政战略，是政府调控经济的重要手段。根据财政政策在调节国民经济总量方面的功能可将财政政策划分为扩张性政策、紧缩性政策和中性政策。 一、近年我国的财政政策 （一）2005年：中国财政政策评价 2004年底的中央经济工作会议做出了财政政策转型的决定，宏观调控由“积极的财政政策+稳健的货币政策”过渡到“双稳健”模式。2005年近一年的实践表明，财政货币政策的基本取向均为稳中偏紧，总体上配合较为协调。 从财政政策来看，2005年财政预算赤字由3198亿元减少到3000亿元，财政赤字占GDP的比重将由2004年的2.5%减少到2005年的2%；长期建设国债的发行额由1100亿元减少到800亿元，减少了300亿元。财政预算执行情况也反映了财政政策的稳健取向。2005年1～6月，财政收入继续保持快速增长，全国财政收入累计完成16392亿元，比2004年同期增长14.6%，高于经济增长率5个百分点。此外，财政支出结构也得到进一步优化，2005年1～6月的社会保障补助支出、抚恤和社会福利救济费、教育支出分别实现了同比22.6%、21.4%和17%的快速增长；全国实施粮食直补的29个省份安排粮食直补资金预计也会实现13.8%左右的大幅增长。财政政策在总量上向中性回归的过程中着力调整了支出结构。 （二）2006年：在宏观经济政策注重结构调整背景下的政政策 2006年是第十一个五年规划的开局之年，科学发展观的进一步贯彻落实将是这一年的重要特点。要实现以人为本、全面、协调、可持续的发展，必然要求宏观经济政策的重心由总量调控转向结构调整，财政政策的长处就在于对经济结构的调节。 财政政策将延续2005年的着力点，继续保持稳健态势，政策方向不会有大的改变，仍着重于巩固前一阶段宏观调控的成果。在宏观调控中发挥主要作用的具体方向应该是对社会公平的维护和对经济增长机制的调整。一方面，会继续加大对“三农”的支持力度，促进粮食增产和农民增收；会继续坚定不移地大力支持推进教育、社会保障、医疗卫生、收入分配等四项改革，促进公平与和谐；会继续改革个人所得税相关制度，加强税收征管力度，抑制收入差距的扩大；另一方面，将适当减少长期建设国债发行规模，转变主要依靠国债项目投资拉动经济增长的方式；将适当调整财政支出结构，以此改善投资消费关系；将深化税制、财政管理体制和出口退税制等方面的改革，为市场主体和经济发展创造一个相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长的长效机制。
2012年中国的财政政策及背景 中国继续推行积极财政政策，是经济社会发展的客观要求，政策本身也具有操作空间。 （一）巩固宏观调控成果 2011年，中国在4万亿元投资计划进入尾声，世界经济不景气、通货膨胀严重等背景下实施了积极财政政策。在各种政策手段的综合作用下，调控效果初显。按可比价格计算，2011年前3季度GDP同比增长了9.4%，预计全年的增长超过9%。城镇居民收入稳定增长，农村居民收入增长较快。全年CPI涨幅有望控制在5.5%以内。 不过也要看到，2011年下半年以来，国内经济发展也面临众多挑战。一是经济下行趋势明显。GDP一季度同比增长9.7%、二季度增长9.5%、三季度增长9.1%，呈逐季回落态势。二是经济发展方式转变任务重。物价上涨增大了转型成本，出口放缓趋势明显，产能过剩加剧了结构调整的矛盾。社会保障、教育民生压力依然很大。出于稳增长、调结构和保民生的考虑，中国财政政策应继续呈积极态势。 （二）应对外部不确定性 当前，全球经济运行充满不确定性。欧债危机持续蔓延，发达国家经济增长普遍乏力、失业率高、消费疲弱、财政恶化、大宗商品价格高企，日本地震对全球供应链造成了显著冲击。国外经济疲软，对中国出口、外汇、就业、物价等多方面产生不利影响。从这点看，继续实施积极财政政策，也是不得已而为之。 伴随着经济业绩不佳，国外社会矛盾和变革也风起云涌。由于失业率居高不下，收入差距加大，美国出现了以“占领华尔街”为代表的激进实践，英国、法国、意大利、西班牙等发达经济体国内社会矛盾重重，埃及等国因财政紧缩导致社会动荡。在信息高度发达的今天，国外社会矛盾也很容易“传染”到国内。出于维护社会稳定以及促进社会和谐的考虑，中国也有必要延续积极财政政策。 （三）财政政策仍有空间 财政实力明显增强。2011年前11个月全国财政收入累计9.7万亿元，比上年同期增长26.8%。其中，税收收入8.5万亿元，同比增长24.7%。2011年实现全国财政收入10万亿元已无悬念。国家财政实力的增强，为积极财政政策提供了较充足的“弹药”。 财政风险总体可控。财政风险通常用赤字率（财政赤字占GDP的比重）、债务率（债务累积余额占GDP的比重）来表示，欧盟国家债务上限分别为3%和60%。虽然各国并无统一的和绝对的标准，欧盟债务指标在一定意义上仍能反应一国财政风险状况。2011年，中国赤字率预计为2%，直接债务率预计为17%（如果考虑10.7万亿元的地方债务余额，则中国综合债务率预计为40%），分别低于欧盟3%和60%的标准，中国财政风险总体可控，国家继续推行实施积极财政政策有操作空间。 财政政策空间广阔。中国外部经济发展环境虽不容乐观，扩大内需的财政政策空间仍然宽阔。与发达国家不同的是，中国工业化、城镇化进程尚未完成，农村基础设施、城镇化建设、保障房建设和产业结构转型的任务很重，财政政策在公共投资和社会事业领域大有可为。居民消费率依然偏低，财政政策拉动消费需求也有较大空间。 中央提出，2012年宏观调控要稳中求进。相应地，积极财政政策要在稳增长、控物价、调结构、惠民生与促和谐等方面取得新突破。