中国
农地制
度改革
的方向
和条件
作者:项继权,罗峰浏览次数:2628 发布时间:2007-10-07 文章来源:
华中师范大学学报
我国是一个农村人口占多数的国家,土地问题一直是“三农”问题的核心。过去一个多世纪所发生的一些重大事件,从民主革命、土地改革,合作
化运动、人民公社化到家庭承包经营,无不与土地问题直接相关。土地问题
不仅影响着农业、农村及整个国家社会经济的发展,也在相当程度上决定和
影响着国家、政府与农民的关系。尤其是当前我国正处在从农业社会向工
业社会急剧转型之中,在迅速的工业化、城市化和市场化过程中,农村的地
权关系急剧变化,地权与地利之争更加突出。农村土地问题成为引发社会政
治矛盾的重要根源。如何进一步改革和完善农地制度,从根本上解决农民和
农村土地问题,为农村及整个国家的经济发展和社会政治和谐奠定基础,依
然是当前有待解决的重大问题。
对于农村土地问题,学界已经从不同的角度进行了大量的研究,无论是对农村土地制度的现状评估,还是农地制度改革和发展的方向,见仁见智,
存在不少严重的分歧。本文旨在调查基础上,探讨农地制度的内在矛盾,分
析近年来农地制度改革的进展和限度,在此基础上对农地制度的后续改革
提出若干建议。我们的基本判断是,迄今为止我国农地制度改革和发展的方
向是在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权。这一改革的方向是正确的,
但仍不彻底。农村产权制度的不完善及内在矛盾导致农村广泛而持久的土
地之争,必须进一步推进和深化农地制度改革,赋予农民完整的土地产权,
实现从“两权分离”到“五权合一”的地权变革。为此,必须推进相应的政
治、经济和社会组织体制的改革。
一、农地的制度安排及其矛盾
20 世纪80 年代改革以来,我国土地产权有两项基本的制度安排:一是农村土地的“两权分离”;二是城乡土地的“二元结构”。农村土地的“两权分离”是在家庭承包制的改革中逐步形成的。按照家庭承包制的最初设计,农村土地归集体所有,家庭承包经营“, 两权分离”“、统分结合、双层经营”。根据这一制度安排,农村集体土地产权分解为土地所有权与土地经营使用权。土地所有权仍属于集体经济组织,而土地使用权则通过发包与承包关系,按农村人口或劳力平均发包给农户。集体经济组织是发包方,以土地所有权向农户收取土地承包费;农户是承包方,以承包土地的使用权,获取土地产出的全部产品,完成国家赋予的税费任务。“统分结合、双层经营”,是以家庭承包经营和集体统一经营相结合,由集体为农户生产经营提供服务,同时管理集体企业和公共事业。事实上,家庭承包制的改革不仅是农业生产和经营方式的变革,最重要的是土地占有、使用等产权关系的变化。
在农村集体土地“两权分离”的同时,城乡之间土地依然保持着“二元结构”的特征。根据《宪法》和相关法律规定,我国土地存在全民所有制和集体所有制两种形式。城镇国有土地所有权属于国家,可依法通过出让、划拨、租赁和转让等不同形式取得其使用权。集体土地所有权则属于农村集体,农民集体所有的土地使用权一般不能出让、转让或者出租用于非农业建设。如果非农业建设需要使用集体土地,必须通过征地改变其产权属性,将集体土地强制性转为国有土地,然后由各地政府通过土地一级市场或者以划拨、租赁的方式让渡使用权。1953 年的《关于国家建设用地办法》及后的《土地管理法》均规定政府为国家建设可以强制性地收取私有土地、公有土地的所有权或原国有土地使用者的使用权,并建立国家的所有权或使用权。农村集体土地的“两权分离”与城乡及“全民”与“集体”土地之间的“二元结构”直接决定着农村集体土地内外的产权关系。众所周知,现代意义上的产权不等同于所有权,而是财产所有权及其派生的一组权利的
总称,通常包括所有权、占有权、使用权、受益权和处分权。产权制度是一个国家和社会最基本的制度之一,也是所有制的核心和主要内容。产权不是单纯的人对物的关系,而是人与人的关系,实质上是产权主体围绕各种财产客体而形成的人们之间的经济利益关系农村集体土地的“两权分离”与城乡之间土地的“二元结构”在相当程度上也决定和影响着农民之间及城乡之间的关系。在任何社会中,制度的首要目标和功能都在于明晰权益关系并规范行为。产权制度也具有“明晰权益”、“止争定分”的功能。现代产权制度是权责利高度统一的制度,产权主体归属明确和产权收益归属明确
是现代产权制度的基础;权责明确、保护严格是现代产权制度基本要求;流转顺畅、财产权利和利益对称是现代产权制度健全的重要标志。然而,我们也看到,现行的农村土地产权制度的内外安排仍不尽完善,尤其是制度的内在矛盾在实践中常常衍生出无穷无尽的纠纷。从法律和制度上看,农村内部集体土地产权归属似乎是明确,农民集体所有的土地为农民集体所有,家庭承包经营。农民依法享有土地的占有权、经营权和受益权。但是,从实践来看,农村土地产权关系仍不明晰和稳定。
首先从集体土地所有权来看,法律上农民集体所有的土地为农民集体
所有。但是,此处的集体是“村集体”、“村民小组”还是其他集体仍不清楚和稳定。从历史的角度看,在“三级所有”的人民公社时期,农村土地是“队为基础”,土地应归后来的村民小组所有。但事实上,改革以来,自家庭承包制实施开始,不少地方农村土地演变为村集体“所有”。我们对7 省农民的调查就表明,农民对于土地归属仍是模糊不清。有一半的农民认为目前的土地是国家的,29 %的农民称是集体的,有19 %的农民称是自己的。①不仅如此,税费改革中,不少地方合并了村民委员会,还撤销了村民小组。如湖北省南漳县在2002 年合并村组中,村委会由原来的521个减为274 个, 几乎减少了一半; 村民小组由3 207 个减为1 446 个。尤其是该县李庙镇,村民小组一下子由332 个减为71 个,基本上是4 - 5 个村民小组合并为1 个小组。根据民政部的统计,我国农村村委会1999 年底为80. 1 万个,以后逐年减少,到2004 年底只有62. 5 万个。5 年间村委会数减少了近1/ 4 。
[1 ] 如此大规模的合村并组导致农村土地产权主体重大的变化。土地所有
权主体进一步模糊和虚化。
其次,从集体土地的受益权来看,家庭承包制度最初的设计及制度特征是集体经济组织作为发包方,以土地所有权向农户收取土地承包费;农户作为承包方,以承包土地的使用权,获取土地产出的全部产品,完成国家和集
体的税费任务。然而,自税费改革以来,国家不仅免除了农业税,也免除了集体收取土地承包费。于是,村集体事实上丧失了土地所有权应有的收益权。《农村土地承包法》规定“承包期内,承包方全家迁入设区的市,转为非农业户口的,应当将承包的耕地和草地交回承包方。”这意味着进入大中城市非农就业农民将失去土地权益,也制造了进入大中城市与小城镇非农就业
人员的权益不平等。
第三,从集体土地的处分权来看,《土地承包法》禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地,集体也在相当程度上失去了土地处分权。虽然《土地承包法》规定“国家保护承包方依法、自愿、有偿地进行土地承包经营权流转”“, 承包方有权依法自主决定土地承包经营权是否流转和流转的方式”,但是,同时又规定,“采取转让方式流转的,应当经发包方同意”,实际上又规定了集体对土地流转的干预甚至决定权这其实意味着集体依然是土地流转的真正主体,农民土地处分权受集体的制约和限制。无论是集体还是农民,土地均不能直接进入土地市场进行交易,土地入股、抵押等权力从来没有真正赋予农民。
最后从城乡土地的权益来看,城乡之间及全民和集体之间土地权益不
平等。迄今集体土地仍不能直接入市进行交易;城市居民商品房面积的占有及交易并没有数量和范围的限制,但是,农民宅基地实行“一户一宅”的政策,且农民只拥有使用权,仅限于转让本村村民。城乡居民房地产权也不平等。
如此等等,不仅反映了农村土地产权不清晰,城乡之间权益不平等,也
显示现行集体土地内部及城乡之间土地产权关系的结构性矛盾和内在冲突。这些矛盾和冲突不可避免造成实践中产权关系的混乱和权益的纠纷。从城乡之间及国家与农民之间来看,征地的纠纷和冲突不绝。据国土资源部统计,1987 年到2001 年, 全国非农建设占用耕地3300 多万亩。截止2004
年, 全国开发区多达6 015 个, 规划面积3. 54 万平方公里, 相当于5 300 多万亩。开发区之外还存在大量非农建设用地。近几年的非农建设用地每年在230 万亩左右。新中国成立以来,全国非农建设用地按保守估计在5 亿亩左右。[ 2 ] 在征地过程中,一些地方政府利用强有力的行政权力,通过村集体组织征用农民的承包地,且补偿低、不到位,造成政府与农民的冲突。从我们对全国七个省份的调查显示,农民对土地征用制度相当不满,在他们看来,在土地征用中存在补偿少、少数人确定、费用被贪占等问题。
从农村内部来看,在土地集体所有、“两权分离”的制度下,不可避免造成两权之间的矛盾和冲突,也无法制止“集体”凭借自身所有者的地位对农民的地权和地利的争夺,以及集体所有背景下的土地不断再分和调整。根据现行的法律,农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。村委会事实上拥有土地的承包发包权。如是,相当数量的村委会凭借“土地所有者”和“经营、管理者”的身份,与民争地。其中,最为典型的是一部分地区的村集体以实行“两田制”为名,强行将农民的承包田集中,除将一部分口粮田划给农民,其余的土地
全部高价招标或出租,农民因而失去了大量承包地的使用权。在集体与农民争地的同时,农民之间的争地也非常突出。虽然国家一再强调稳定农民土地承包经营权“, 增人不增地、减人不减地”,但不少地方农地依然是在不断地调整和重新分配。根据国务院发展研究中心对78 个村子的调查,浙江46.
7 %的村子没有进行过土地的再调整,30 %的村只调整了一次;江西有36. 4 %的村调整过一次,45. 4 %的村调整过三次;在河南,30 %的样本村调整过一次,70 %的村调整过两次。[3 ] 在一些人看来这是农村人地矛盾产物及农民平均主义思想的表现。其实不然,在时下农民的财产及贫富差别日益扩大,不少地方农民及农户之间在住房、收入和生活水平方面的差距远远超过农地占有的差别,但是,那些同样有着“平均主义思想”的农民从来也未试图去瓜分富有农民的家庭财产。从根本上说,农民对土地均分和不断调整的深刻根源是现行农村土地集体所有制度。正是在土地集体所有制条件下,人们将土地集体所有看成是土地公有或共有,也将土地作为农民的生存及社
会保障。于是,农民在集体“共有”、“公有”以及“生存保障”的名义下,
不断提出土地再分配及均分的要求。土地均分和调整不仅造成了农民之间直接的争地冲突,也进一步加剧了农村的人地矛盾。
农地矛盾实质是地权与地利之争,其原因是多重而复杂的。既有法律、制度和政策的原因也有历史、习惯和观念上的因素。但是,如此持久而普遍的农地之争只能由法律和制度不完善才能获得解释。从根本上说,农村持久而普遍的农地之争和冲突根源于农村土地“两权分离”的矛盾及其制度安排的缺陷以及城乡土地制度“二元结构”的非平等性。虽然在法制健全及产权明晰的社会中也会存在权益的矛盾和冲突,但是,这种矛盾与产权制度安排不合理造成的矛盾具有完全不同的性质和特点。在产权明晰条件下,产权及利益的矛盾通常具有救济性而非制度性、偶发性而非结构性,远远不如产权制度造成的矛盾普遍、深刻和具有决定性。
二、地权长期化的努力及其限度
为了进一步改革和完善农村土地制度,稳定和保护农民的土地经营权,自家庭承包制实施以来尤其是近些年来,中央和各地方在法律制度和实践
层面采取了诸多的措施,其中,在立法上不断完善相关法规,赋予农民长期
和有保障的土地经营权;在实践上,通过土地“二轮延包”及“林权改革”“, 确权确地”、“确山确林”到户,进一步稳定和强化农民的土地经营权,实现土地权属关系的长期化、规范化和契约化。
从法律上看,改革开放以来中央的农村土地政策一直是明确的,即始终以稳定、扩大和强化农民的土地承包经营权为立足点。“稳定”,就是延长承包期;“扩大”,就是扩大农民的土地权力范围,“强化”,是权属关系的明晰化和法制化。1984 年1 月1 日,中共中央发出《关于1984 年农村工作的通知》,明确规定要稳定和完善生产责任制,将土地承包期政策延长15 年不变。1993 年,中央又提出土地承包期再延长30 年不变;1998 年4 月,新修订的《土地管理法》首次将“农村土地承包30 年不变”以法律的形式固定下来;1998 年10 月,中共中央十五届三中全会更是第一次明确提出要“赋予农民长期而有保障的土地使用权”。2002 年8 月,我国制定了《农村土地承包法》,第一次以国家法律的形式,赋予了农民长期稳定的土地承包经营权。根据《农村土地承包法》规定“, 承包期内,发包方不得收回承
包地”“, 承包期内,发包方不得单方面解除承包合同,不得假借少数服从多数强迫承包方放弃或者变更土地承包经营权,不得以划分‘口粮田’和‘责任田’等为由收回承包地搞招标承包,不得将承包地收回抵顶欠款。”“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”。即使承包方全家迁入小城镇落户,也应当按照承包方的意愿,保留其土地承包经营权或者允许其依法进行经营流转。由此,国家不仅以法律形式赋予农民长期的农村土地使用权,同时也以法律的形式保
护农村土地承包关系的长期稳定。这意味着至少在近30 年内、在法律框架内,农民对既有的承包地享有占有权、使用权、收益权和流转处分权。2007 年3 月通过的《物权法》还赋予农民个人对以“集体”名义侵害个人权益的申诉和抵制的权力,规定“集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的,受侵害的集体成员可以请求人民法院予
以撤销”。为了赋予农民长期而有保障的土地使用权,《物权法》也首次明确规定:耕地、草地、林地的承包期届满,由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包。
在不断扩大、强化和稳定农民土地权的同时, 国家也通过一系列政策和法律调整城乡之间、国家和集体之间地权关系,尤其是强化农民及集体产权的保护和收益的保障。如在征地补偿方面,较大幅度地提高补偿标准。2004 年11 月《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》就规定:“土地补偿费和安置补助费合计按30 倍计算,尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的,由当地人民政府统筹安排,从国有土地有偿使用收益中划出一定比例给予补贴。”2007 年通过的《物权法》用法律的形式规定“征收集体所有的土地,应当支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用,并额安排被征地农民的社会保障费用,保障被征地民的生活,维护
被征地农民的合法权益。”针对现实生活中征收补偿不到位和侵占补偿费用的行为,《物权法》进一步强调“任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”违反规定的,要依法承担法律责任。
从实践上看,中央和地方采取了不少措施以进一步稳定、完善和强化农村土地制度及家庭承包经营制度。自第一轮土地承包15 年到期后,根据中
央的要求,各省市相继进行了土地“二轮延包”工作。湖北省在“二轮延包”中将土地承包期延长30年不变“, 确权确地”,做到承包面积“、四至”、合同、权证“四到户”,明确承包双方的责权利;切实加强土地承包合同、承包经营权证和档案管理,规范承包土地流转、治理、征用行为,保障农民的土地承包经营权,进一步稳定农村土地承包关系。在完善农村土地承包制过程中,自2003 年起,福建、江西、辽宁等地开始了新一轮集体林权制度改革,此项改革从明晰山林产权入手,首先确立了林农的经营主体地位,并在
明晰产权的基础上,放活了经营权,落实了处置权,确保了收益权,给予林农真正意义上的物权。实现“耕者有其山”,林权由集体所有变为林农个人所有,并发给林权证,确立了私有林的法律地位,林地使用权和林木所有权流
转不再由集体安排决定,经营林业的收益也随之由集体所有变为林农个人
所有,林农拥有了真正意义上的林地经营自主权,此项改革被林农当成了“又一次土地改革”。
从20 多年来农村土地制度演化的轨迹来看,土地承包经营权事实上是在朝着不断扩大范围,并且更具稳定性和可预期性的方向发展。国家法律和各地实践的方向是进一步稳定和强化农民的土地财产权。尤其是《土地承包法》确立了农民在土地承包经营权流转当中的主体地位,限制了集体组织的权利,为承包经营权的流转留下了很大的空间。农民对土地承包经营权的性质实际上已经非常接近于所有权。特别是在十届全国人大三次会议举行的记者招待会上,温家宝总理在答记者问时明确表示:农民对土地的生产经营自主权将长期保持不变,也就是永远不变。这不仅表明党和政府将确保农村家庭承包经营制度长期稳定,也表明国家将确保农民对现有承包地的承
包权属关系的长期稳定,进一步强化农民土地财产权利。
虽然国家的立法、政策及实践进一步明晰、规范和稳定了农民与集体的承包关系,受到广大农民的普遍欢迎。然而,我们也看到,迄今的努力仍存在相当的局限,并没有完全解决现存土地制度的内在矛盾和实践中的冲突。
首先,城乡土地“二元结构”及非平等地位没有根本性改变。虽然国家法律和政策一再限制政府的征地行为,提高对被征农民的地利补偿,各地土地二轮延包进一步明确和强化了农民土地经营权和财产权,但是,由于现行
的《土地管理法》规定国家为了公共利益的需要可以依法对集体土地实行征用,然而,有关法律法规却从未对所谓的“公共利益”作出明确界定,大量营利性项目就这样通过种种手段获得政府批准,以“公共利益”的名义拿到批文,不经农村集体和农民同意,强制性征用农民的土地;集体及农民土地不能直接进入土地市场平等交易,征地政策中政府与农民的不平等地位,农民的无组织性及谈判能力的缺乏,使农民在土地征用中常常处于劣势地位,难以有效地保障自身的权益。在此情况下,即使“确权确地”也会使农民的土地“经营权证”、“承包合同”等变成一纸空文。《物权法》在保障农村集体及农民的土地权益的同时,仍保留了城乡之间土地产权非平等性。如《物权法》规定:“城镇集体所有的不动产和动产,依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”(第61 条) 由此城镇集体其所有土地等不动产拥有比较完整的处分权,而农村集体确不能行使完全的处分权。农民的土地承包经营权、宅基地使用权的转让和抵押仍没有放开。
其次,农村集体土地“两权分离”中的产权不清及内在矛盾依然存在。尤其是大规模的合村并组导致农村土地产权主体的重大变化,免税之后村集体事实上丧失了土地所有者应有的收益权、处分权。虽然中央力图通过“确权确地”稳定农村地权归属,强调“增人不增地、减人不减地”,但从调查来看“, 二轮延包”以来绝大多数地方进行过土地调整。其中,96 年以来从未调整过土地的为34 % , 33 %的回答调整过1 次,28 %答调整过两次,还有5 %的农民土地调整过4 次以上。免税之及“二轮延包”“确权确地”过程中,一些原来外出的农民纷纷回乡“争田要地”,一些地方的不少“农业大户”和规模经营被重新支解和瓦解。尤其值得关注的是,我们的调查显示,仍有相当数量(38 %) 的农民认为土地调整是应该的,有47 %的农民则认为土地只能进行小调整,只有13 %的农民认为不应调整土地。认为可以进行土地调整的理由主要是“不调整会出现有的家庭人多地少,有的家庭地多人少,不公平”(33 %) ;“国家政策认为可以大稳定、小调整”(23 %) ;“土地是集体的,人人应有份”(21 %) ;“土地是重要的生活来源,没有土地的人,生活没有保障”(20 %) 。可以说,只要集体所有的制度存在,农民
承包地不断调整和均分也就成为合理和必然的, 而由此造成的农地纠纷也将不可避免。
第三,现行的农地制度与其他农村制度的冲突并没有解决。如《农村土地承包法》为了强化农民土地承包经营权,禁止承包期内发包方收回和调整农民的承包地。然而, 按照村民自治的原则及2004 年通过的《土地管理法》第十四条规定,村委会通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。004 年通过的《中华人民共和国土地法》第十四条规定:“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分
之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇) 人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准。”也就是说,在现有的法律框架内,通过一定民主程序可以进行部分的土地调整。如何处理村民自治与稳定农民土地承包经营权的关系,依然没有解决。不仅如此,在当前农村地权制度改革中还产生一些新的矛盾和问题。如根据《物权法》的规定“以招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地”“, 其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转”。在正在进行的林地制度改革中,各地都强调“将山林还给农民”并由此规定了农民林地的使用权及林木的处置权。这些不仅造成耕地、林地之间权益的不平等及农民拥有的实际地权的不平等,同时也造成实践中的困难。如哪些土地属于“荒地”,村集体对集体土地分配和调整的“集体讨论”是否属于“公开协商”? 所取得的农地是否拥有入股和抵押的权利?“退耕还林”的土地应归属于“耕地”还是“林地”? 等等,在现实中并不是容易确定的。
显然,改革以来我们党和政府在不断扩大、强化和稳定农民的土地产权,加强对农民及农村集体土地权益的保护,已经赋予农民“近乎所有权”的农地产权。但是,我们也看到,中国农村土地制度改革并未完成,法律和制度上依然存在一些有待解决的重大甚至是根本性的问题。尤其是农民的土地产权仍不完整“, 两权分离”存在内在的冲突,城乡之间地权的不平等依然存在。由此不可避免地造成实践中的矛盾和冲突。进一步深化农地制度改革,完善农村土地制度,依然是有待完成的历史任务。
三、改革的不同思路及政策选择
对于农村土地制度改革,人们提出了不同的主张和方案,其中,最主要
的有三种:一是实行土地国有永佃制。认为我国目前土地集体所有权主体实际上是空缺的,集体所有制徒有虚名,而要营造新的集体所有权主体又不可行,实行私有制也不可能,较好的解决办法是实行土地的国家所有,并永久
租佃给农民耕种。第二种主张是实行土地私有制。认为农地家庭承包经营在短期内能激发农民的劳动积极性,但无助于激发农民的长期投资愿望,土地私有有利于加速土地的流动和集中。第三种主张是不断完善土地集体所有制。认为土地国家和私有都不行。实行土地国有,一方面国家没有足够资金来赎买集体土地;另一方面有可能形成对农民的新剥夺。土地私有则不仅受现行政治经济制度的制约,而且东南亚一些国家和地区的经验证明小规
模的土地私有会阻碍土地流转,妨碍农业生产效率的提高,进而降低农产品的国际竞争力。[4 ]上述不同的主张和建议无疑有着各自的立场、判断和逻辑。但是,我们也发现,在农地制度改革及发展方向旷日持久的争论中,很少有人关注到农民自己的意愿和选择。其实,农民是农村土地的真正所有者、占有者和使用者,对于任何涉及农民土地权属关系的调整和制度安排都必须考虑和尊重农民群众的意愿。否则,这样的政策和制度难以真正落实,还可能造成社会的动荡。从我们的调查来看,大多数农民(61 %) 认为农村土地承包制“还可以”;只有12 %和3 %的农民认为“不太好”或“很不好”。这反映当前农民对土地承包制是比较满意和认可的。但与此同时,我们也发现,有41 %的农民认为当前农村土地承包制度存在的主要问题是“土地太零碎、太分散,不便于统一规模经营”;有40 %的则认为是“由于人口变动,
导致有的家庭人多地少,有的家庭地多人少,不公平”;也有17%的人认为“土地属集体所有,农民没有决定权”。尤其值得关注的是,虽然大多数农民认为现在的土地是“国家的”或“集体的”,但是,这并不表明他们内心赞同土地归国家或集体,只不过是表达他们对现实土地产权实际的感受,同时也是对土地制度的现实或现状的认可而已。当我们询问“如果法律政策允许,您认为农村土地所有权归谁好?”50 %的农民认为土地应“归农户和农民个人私有”,只有25 %的人认为“应归国家所有“ ,24 %的农民认为”应归集体所有”。在我们所列举的关于土地制度未来改革的六种方案中(土地归集
体所有,农民承包经营,现行经营方式不变;归集体所有、实行土地股份制;归集体所有,集体可重新收回;归国家所有,农民可以耕种并继承;归国家所有,国家决定使用和买卖;归农民个人和家庭私有) ,多数农民最反对的方案是“土地归集体所有,集体可以重新收回”;其次也反对“土地归国家所有,由国家决定土地的分配的买卖。”由此不难看出,虽然多数农民对家庭承包制表示支持,但是,农民最担心和反对的也是国家或集体剥夺农民的土地承包权,他们所要求的实际上不仅是土地承包权的长期稳定,进一步的要求是实行拥有完全的土地产权。
从实践来看,我国选择了否定国有化和私有化,坚持和完善集体所有制的制度安排,但是,20多年来农地制度改革和发展的实践一直是不断扩大、强化和稳定农民土地产权,集体土地产权在法律上和实践中不断弱化。尤其是在税费改革及相关的立法中,村集体自身的土地收益权、处分权不断被剥夺。对此,农民表示了普遍的支持。这也表明迄今为止的国家农地制度改革方向是正确的,它符合大多数农民的意愿和要求。当然,如前所述,迄今的改革并没有完全实现和满足农民对土地完全产权的要求。改革仍不彻底,任务仍未完成。为此,必须进一步扩大、强化和稳定农民土地产权,赋予和保障农民完整的土地产权。
首先,确认农民完整的土地产权,从“两权分离”到“五权合一”。虽然人们对于产权有不同的理解,但大多都承认产权包括“所有权、占有权、使用权、收益权和处分权”,是一种多项权利束。20多年来,我国实行所有权和使用权“两权分离”的制度,随着农民土地产权的扩大和强化,农民已经依法拥有土地的占有权、使用权、收益权和(流转) 处分权,但是,农民并没有在法律上拥有土地所有权,土地处分权也不完整。尤其是农民对土地转让、出等流转权力受到限制,而土地入股、抵押等权力从来没有真正赋予农民,城乡居民房地产权益也不平等。为此,应进一步修改现行的法律,赋予农民完整的土地财产权,让农民直接拥有土地的所有、占有、使用、收益、处分的权利“, 五权合一”。只有当农民拥有了完整的土地财产权,才有可能真正具备法律上的财产主体地位。这不仅有利于保障农民的土地权益,也有利于通过农民来保护土地。一旦农民拥有土地,他们势必会像爱护自己的家
财一样心打理土地,抵制不当侵害。
其次,改革土地征用制度,赋予农民平等的土地产权。在征地改革问题上一直存在两种思路,一是通过完善现行的征地制度、程序,提高农民的补偿,以解决征地冲突;另一种是从根本上改革现行的征地制度,赋予农民和集体平等的土地权,建立平等的土地市场,解决征地矛盾。在我们看来,从表面上看,现行的土地纠纷是由征地程序不完善、补偿不合理、不到位造成。事实上,其根源在现行征地制度本身的不合理性。如果国家确实出于“公共利益的需要”实施征地行为,是合理的,也是必需的。而事实上,在很多情况下,现行政府征用的农业用地转为商业用地,实际上是一种市场行为,意味着农村集体土地所有权与国家土地所有权的交易。既然是两种不同的财产所有权之间的交换,就必然涉及两者之间的平等谈判、自愿交易,其间根本不存在“征用”的含义,也不存在“补偿”问题,而只是交易行为。作为交易的一方,政府也无权单方面决定交易的“价格”,并通过“征用”的手段逼迫交易的另一方必须出让土地。因此,必须修改现行的《土地管理法》及相关制度规定,赋予集体土地与国有土地所有权的平等地位;在此基础上,予集体土地所有者直接进入土地市场的权利,从而也改变传统的要求农用地转成非农用地必须变成国有土地的做法。
第三,建立“农地的退出机制”,为农地规模经营奠定制度基础。随着城市化和工业化的发展,农村大量人口向城市和非农产业转移;另一方面,随着农村产业化和市场化的发展,一些有竞争性的产业及有能力的人员需要扩大经营规模,需要农村土地。但是,由于现行的土地均分及保障制度,离农的农民宁可闲置土地,也不愿放弃土地,而急需土地的人们又难以获得土地。为此,应建立农地的退出机制,鼓励那些在城市或非农产业有稳定职业和经济来源的农民放弃土地,由愿意耕种的人耕种。对于自愿放弃土地的农民政府可以给予一定的土地交易税费减免甚至是奖励。对于一时无人购买的土地,政府或集体也应收购,作为土地的储备。这不但有利于保障非农就业农民的土地权益,也有利于推动农民向非农业转移,使农民“既离土又离乡”,推进城市化进程。对农村而言,有利于农地的规模化、人地矛盾的缓解、农民增收及农业的现代化。
第四,实行“农地稳定,公地调整”的政策,避免农地的均分和调整。
在目前的承包制下,频繁平分土地的做法不仅隐性地刺激了农业人口
的增长、加剧了人地矛盾,而且引发了农民之间的纠纷、损害了农民的权益。因此,应实行“农地稳定,公地调整”的政策,即农民承包地稳定,不得调整;土地调整仅限于机动地等公地。一方面进一步强化农民与地之间的产权关系,明确农民土地使用权的物权性质,严格执行“增人不增地,减人不减地”的政策,切实保障农民土地权的长期稳定。在土地承包期内,农户对自己的承包地拥有完全的支配权,任何体组织不能以任何名义进行调整,集体组织只有权监督农户合法的利用土地。另一方面,对于因自然灾害等特殊原因造成土地丧失,需要进行一定的土地调整的人员,可以从集体预留的机动地、新开垦的土地及集体购置的土地中进行调剂。一旦没有公地,则一律不得再调整土地。对于没有土地的人员,可以像城市居民一样,通过社会保障及失业救济等方式进行扶持,而不是对承包地的再调整或分割。为此,必须破除土地是农民保障的观念,建立城乡一体的社会保障体系,以保障失地农民的生存。
第五,建立农村地价的评估机制,为农地的流转和交易提供条件。
要保障国家、集体、企业以及农民进行正常的土地交易,必须建立农村地价的评估机制。首先,培养地价评估人才。评估地价需要专门的人才,他们必须掌握专门知识、熟知市场行情、具备实地调研能力等等。其次,建立农村地价评估机构。因为土地不同于一般的商品,其价格的定位比较复杂,必须建立专门的机构,一方面作为专业机构保证地价的合理性;另一方面作为中介机构保证土地交易的公平性。再次,建立健全农村土地市场地价评估委托机制。地价评估机构介入农村土地市场的交易之中,连接了买方与卖方,其行为关系到双方的利益。通过建立和完善委托机制,避免委托者在交易中利益受损。最后,建立健全地价评估质量保证体系及相应的考核制度。各地价评估机构要接受相关部门的监督与考核,对地价评估机构的工作作
出评估。
在现代社会中,财产权、生命权和自由权一起并称为公民的三大基本权利。土地财产权不仅是农民最基本的财产权利,也是其他社会政治权力如生
存权、选举权的基础。对于大多数农民来说,土地不仅是他们的最基本的生产资料,也是最主要、最基本的生活保障。赋予农民完的土地产权,实现农地的“两权分离”向“五权合一”的转变,保护农民的土地权益,也是对农民权益最基本、最直接、最具体、最实在的保护。
四、农地制度改革的基础和条件
在任何社会中,产权的重新界定和有效保障从来就是不容易的。我国的农地制度改革也不可能一蹴而就、一帆风顺。尤其是我们必须看到,农村土地制度作为一项基本的产权制和经济制度,也是农村社会和政治制度的基础。现存的农民与集体、农民与政府以及农民之间的关系以及农村集体经济组织及村民自治组织等组织形式事实上也是基于农村土地权属关系建立起来的。历史上每一次土地制度及产权关系的重大变化,最终都导致农村社会结构及组织管理制度的变化。不仅如此,农地制度不是单纯的农民或乡村的问题,它与城市及国家的财政和行政体制以至社会政治和意识形态问题有着密切的关联。这一方面表明农地制度的顺利改革需要他项制度改革的支持,否则,改革不可能顺利进行下去;另一方面,也要求我们关注农地制度改革的后果与影响,并做出适时和有前瞻性的制度安排和改革。
从目前来看,首要的是必须破除农村土地所有制问题上的意识形态枷锁,将土地产权制度视为一种可选择的经济制度安排。在当今社会中,人们自觉不自觉地赋予农村土地集体所有制强烈的政治含义,甚至将其视为社会主义的制度基础。其实,土地,从其本质来讲只是一种生产资料,它在参与经济过程中为人们带来收益。土地的价值和性质与企业的价值和性质并无不同。20 多年来,农村集体企业大都转制和改制,不少实行股份或私有化,并没有动摇和否定我国的社会主义性质。如果说集体所有制是社会主义公有制的一种表现形式的话,也不必然要求农村土地的集体所有。尤其是在社会主义初级阶段,我国坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。农村土地产权制度也是一种可选择的经济制度安排。农村土地可以实行包括集体所有、股份制以及私有多种形式的所有制。农民拥有完全的产权条件下,也可以在自愿的基础上选择合作、集体或股份制等多种经营形式。从历史角度看,“打土豪、分田地”、“耕者有其田”,一直是动
员农民革命的基本政策,也是中国共产党的庄严承诺;中国共产党在取得政权后不久,即在全国范围内实行了土地改革。农民普遍获得了农用地和宅基地的所有权,即“耕者有其田”,并由地方政府颁发土地所有权证书。这时,农民的土地可以买卖、可以抵押。20 世纪50 年代农村实行初级合作社之前,农民的农用地、房屋和宅基地一直是他们的私有财产。将土地还给农民不过是纠正集体化的失误,践行中国共产党的历史承诺而已。
其次,加快城乡一体的社会保障体系的建设,为农民提供基本的和公平的社会保障。在农地制度改革的讨论中,人们最大的顾虑和担忧莫过于土地私有背景下农民失地并由此失去生存保障,造成社会政治问题。其实,无论是在何种产权制度下,一部分农民失去土地是一种客观的现实。尤其是在我国急剧的工业化、城市化和现代化过程中,农地的非农化现象是一种必然现象。然而,土地的私有化是否比集体所有更容易造成农民失地,本身是仁者见仁智者见智的问题。不过,有一点可以肯定的是,在目前的集体所有制条件下,每年仍有数百万农民因种种原因失去土地,其规模与速度无论在中国还是世界历史上均是空前的。事实上,集体所有制并没有给农民带来土地权益的安全保障。虽然在当今不少农民依然将土地视为生存保障。但是,我们必须明白,土地可以成为拥有土地的农民的生存保障,但是,并非必须将土地作为农民的保障。从根本上说,农民将土地视为生存保障是因为农民缺乏其他的保障,而国家也没有为农民建立起社会保障体系。农民的生老病死由农民自己解决。这本身是国家放弃社会责任的表现。土地具有社会保障功能,但它主要是一种基本的生产资料,土地问题与社保问题是两个相关却不同的问题。作为生产资料,土地的交易和流转是必需和必然的,一部分人因种种原因失去土地及生活保障,应由社会保障来解决,这如同企业破产而工人失去工作只能靠社保来支持一样。况且,在当今农民人均仅一亩多地的条件下,农民的土地收益微薄,已经难以承担对生活保障重任。为此,我们应将土地的生产功能与保障功能剥离开来,着力加强农村社会保障体系的建设,构建城乡一体的社会保障体系。这不仅可以为失去土地的农民提供生存保障,也为因其他种种原因陷于困境的人们提供生存保障。
第三,进一步改革和完善财税制度和行政体制,重建政府的财政基础和
政绩观。虽然我国“实行最严格的耕地保护制度”和“最严格的土地管理制度”,然而,依然没有完全抑制耕地资源的过度征用、占有和浪费。不少地方以“公共利益”、“发展经济”、“招商引资”和“规模经营”等种种名义从农民手中夺取土地。正如不少人士指出的,这种对土地征用和占有的强大动力实际上是源于“名”(政绩)和“利”(利益) 。尤其是在现行征地制度及财税和行政体制下,低价征用,高价出让已经成为各地政府增加收入的“秘密武器”。上海浦东开发区建设初期,每亩耕地的征地成本约为2 万元,开发区管委会再投入6 - 7 万元/ 亩就可基本完成开发并进行批租,而实际批租的价格不低于每亩30 万元。土地收益甚至成为不少地方政府“第二财政”。征地不仅可以为地方政府带来巨额的经济收益,也可以以此成就自己的某些政绩工程。因此,要从根本上抑制地方政府“以地生财”、“以地谋利”的冲动,必须改革和完善财税和行政体制,加强对土地出让金的收入、分配和使用的监管,并将土地收益纳入全国性再分配,以用于农民社保体系的建设。
最后,推进农村集体经济及基层组织与管理体制的改革,构建与农村开放和流动相适应社会组织形式。迄今为止的中国乡村社会的组织与管理体制事实上是在集体土地所有基础上形成的,乡村社会和社区具有强烈的封闭色彩。基于土地的集体所有及承包关系,农民归属于一定的“集体”,享有相应的权力。村委会组织及党支部组织也是在这种集体范围内组建起来的。集体的土地边界及产权边界也是村民、村庄及村组织的边界。然而,随着农村市场经济的发展,农地流转的不断增多,不少人远赴他乡承包经营,而一个村庄的居民也不再是世代聚居的“本村村民”,这种人口的流动及土地的流转造成地权关系变化及人口的杂居使传统封闭的村落和集体组织日趋瓦解。特别是在农村土地产权私有化及多样化的条件下,土地流动将更加迅速和普遍,农村地权关系及村民(居民) 关系将变得更加复杂,由此引发的问题是传统的乡村集体组织及基层组织如何维系、如何运作以及如何生存?如何构建与农村开放和流动及产权样化相适应的新型农村组织与管理形式? 如果说现实的乡村是一种以土地和集体单位为基础形成的生产型社区的话,未来的乡村也将同城市一样,主要是一种以聚居和生活为基础的生
活型的社区。建设城乡一体的居民委员会组织及乡村社区管理体制将是一种必然的选择。
不难看出,农地制度改革不仅要求农村及整个国家相关的经济、行政和社会制度的改革,也将引发新的、进一步的变革。虽然农地制度改革不易,但改革已经开始。尤其是正在进行的城乡社会保障体系的建设及财税和行政体制的改革将为农地制度改革奠定基础、创造条件。
注释：
① 2005 年2 - 3 月,我们组织了“中国农村土地承包制度与农民意愿调查”,调查涉及湖北、河南、安徽、山东、内蒙、四川、江西等7 个省86 个村的农民。问卷采取调查人员进村入户,农民填写,现场收回的方式,收回问卷1300多份。
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中国土地制度的历史变迁分析 摘要：农业是国民经济的基础，作为农村经济制度基础和核心的土地产权制度是农业经济增长的关键。农村土地产权制度安排不仅关系到农业现代化的实现和农村经济的全面发展，而且对整个社会经济的发展都具有举足轻重的作用。从特定意义上说，农村土地及其产权关系问题的存在，制约着我国“三农”问题的解决乃至城镇化发展的步伐。本文以农村土地制度为研究对象，以农村土地的产权关系为主线，运用新制度经济学理论，采用定性与定量相结合以及多学科综合分析的方法，较为系统地回顾了中国土地制度的历史演进过程，然后对改革开放以来的土地制度变迁进行了重点审视。在此基础上分析了土地制度创新的现实基础与应当遵循的原则，对我国农村土地产权制度未来的创新模式提出了初步构想。 关键词：农村土地制度制度变迁分析与启示 The history change analysis of land system in China Abstract：Agriculture is the foundation of nation economic,land peropertiy right institution is the key of agriculture economic growth.Under the circumstance of issues concerning agriculture, countryside, and farmers attracting more and more public attention, the author systematically analyzes and discusses the history, the reality and the future of rural land policies in China from the view of its innovation, striving to offer novel ideas to tackle issues concerning agriculture, countryside and farmers effectively. This paper takes rural land institution as an object of study,takes property rights relationship and management relationship of rural land as a main clue,uses the theory of new institutional economics,adopts the method of combining quantitative analysis and qualitative analysis,reviews systematically the developing process of rural land institution in China,especially since 1978.analyses the innovative mechanism institutive achievement and being faced with difficult position and gauntlet of the present rural land institution in China and defines the objective and following principles of rural land institution innovation proceeding from the actual conditions of our country,on the basis of these,constructs the innovative models by stages of rural land property rights institution and management institution. Key Words: rural land institution,institution change,analysis and enlightenment
《中国制度史》读书笔记 一、出处 吕思勉，《中国制度史》，世纪出版集团，上海教育出版社，2005年版。 吕思勉的《中国制度史》把社会经济部分分成农工商业、财产、钱币、饮食、衣服、宫室、婚姻和宗族等八个题目，宗族部分又分成国体、政体、户籍、赋役、征榷、官制、选举、兵制和刑法等九个题目，通过对它们的阅读，能够深化对古代的政治和经济制度的认识。 二、摘抄及评论 管子治国曰：“昔者七十九代之君，法治不一，号令不同，然俱王天下者何也？必国富而粟多也。凡为国之急着，必先禁末作文巧。末作文巧禁，则民无所游食。民无所游食，则必农。民事农，则田垦。田垦，则粟多。粟多，则国富。国富者兵疆，兵疆者战胜，战胜者地广。是以先王知众民、疆兵、广地、富国之必生于粟也，故禁末作，止奇巧，而利农事。” 又曰：“农事胜则入粟多，入粟多则国富，国富则安乡重家，安乡重家则虽变俗易习，驱众移民，至于杀之，而民不恶也。此务粟之功也。上不利农则粟少，粟少则人贫，人贫则轻家，轻家则易去，易去则上令不能必行，上令不能必行，则禁不能必止，禁不能必止，则战不必胜，守不必固矣。夫令不必行，禁不必止，战不必胜，守不必固，命之曰寄生之君。” 这段话可以说是很深刻地道出了为什么封建统治者们那么重视发展农业问题了。发展农业不仅有利于富国、强兵、扩张，而且可以解决无业游民问题，有利于维护统治。孟子也曾言?有恒产而后有恒心?，以农业为本，工商为末，这是因为统治者利用农民安土重迁的思想来稳定社会秩序。 安土重迁是中国古代自给自足的小农经济的一大特点，它与封建宗法制度相结合，为封建社会稳定奠定基础。安土重迁，意即安于故土，不轻易搬迁的意思。《汉书?元帝纪》：?安土重迁，黎民之性；骨肉相附，人情所愿也。?在农耕文明的时代，土地是最重要的生产要素，对农民来说，土地不仅是谋生的手段，还是一家人人生的希望。不同于工业和商业，农业的生产资料---土地是不能流动的，所以，农民只能依附于土地，将其当作‘安身立命’的根本。农民的‘土地情结’由此可见一斑。既然如此，那么除非是到了万不得已的时候，人们才会背井离乡，否则，就会世世代代都扎根于那片土地。除此之外，安土重迁所衍生出的地缘性、血缘性家族观念强。?生于斯，长于斯?将人与土地紧密地联系在一起。可以说，在一定程度上，家乡不过是家族的放大化而已，在人们的努力奋斗过程中，最大的奋斗目标也不过是?光耀门楣?、?衣锦还乡?罢了，并且地望，籍贯，落叶归根，认祖等词汇都反映了这一点。 土地私有制之缘起，盖有四端：一曰先占，如垦辟荒地是也。古之分地，后遂变为私有者，当属此类。二曰劫夺。胜者以败者为奴，没收其财产为己有是也。
从辛亥革命到1949年，在中华民国的法律框架下，土地制度是在衔接清末现实和参照西方私有制基础上发展起来的“有限土地私有制”，这种土地所有权制度使农民在强化土地继承权的同时，也强化了对土地兼并的保护，从而使得丧失土地的流民、贫民和流氓无产者成为加剧社会动荡的重要原因，这也是国民政府后来丧失政权的主要经济原因之一。 1949年以来，农村土地制度先后经历了四次变革。1950年起进行土地改革，废除了国民政府实行土地私有制所形成的土地兼并，实行与传统完全一致的“耕者有其田”的农民土地“私有制”，到1952年，全国范围内土改结束。但这时的土地私有制一是“落地未生根”，二是依然是不完整的私有权。因此，1953年～1956年，在保留农民土地私有制基础上的农业互助组和初级合作社，实行农业的社会主义改造，以及1958年～1978年，土地集体所有制下的高级农业合作社和人民公社，将原属于各农业合作社的土地和社员的自留地、坟地、宅基地等一切土地，连同耕畜、农具等生产资料以及一切私有财产都强制性无偿收归集体所有，在中国社会的历史文化传统中不仅显得顺理成章，而且在社会主义公有制的旗号下的变本加厉行为，也似乎被赋予了某种社会进步意义。1979年至今，全国普遍推行家庭联产承包责任制，依然实行农村土地的集体所有，由农户家庭承包经营。 但1982年宪法规定的农村土地(包括自留山、自留地和宅基地等)属于集体所有，在法律上依然是一个边界非常模糊的概念，自上而下的省、县、乡、村行政组织，都可能依照权力大小，通过权力影响改变这个模糊的“集体所有权”边界，这种方式虽然会造成事实上的权利损害，却并不会在法律上构成明确的侵权。近年各种开发区遍地开花、农用耕地逐年减少的现实，实际上与传统的土地产权边界不清有非常重大的关系。这种权利边界不明确的土地产权安排，使得农民在面对任何一级行政组织的事实侵权行为时，都会丧失任何形式的公力救济权，甚至连最基本的私力救济行为，也常常被行政权与司法权合一的政府归结为“非法”。这样的土地产权制度安排，客观上进一步加剧了人地关系高度紧张的矛盾，同时也使得城乡二元结构矛盾持续恶化。
十八大以来，党中央、国务院就工商登记制度改革作出了一系列重大决策部署。去年10月25日，李克强总理主持召开国务院常务会议，部署推进注册资本登记制度改革，明确提出了改革的基本原则和主要任务。去年12月28日，全国人大常委会审议通过了关于《公司法》的决定，新《公司法》将于今年3月1 日起施行，为依法推进改革提供了法制保障。今年2月18日，国务院正式公布了《注册资本登记制度改革方案》（以下简称《改革方案》），为有效实施改革提供了政策依据。《改革方案》公布以来，媒体和社会反响非常强烈，给予了高度评价。 一、注册资本登记制度改革意义重大，影响深远 注册资本登记制度改革是工商登记制度改革的重要内容和突出亮点，改革围绕公司设立制度进行了重大调整，大幅度降低了公司的设立门槛，还权于市场、还权于市场主体，一定程度上重新界定了政府与社会、政府与企业的权利（权力）边界，对于加快政府职能转变、创新政府监管方式、建立公平开放透明的市场规则、保障创业创新、促进经济社会持续健康发展，具有重要的现实意义和深远的历史影响。 一是有利于进一步优化营商环境。改革举措进一步放松了准入条件的管制，创业成本大幅度降低，能够有效激发投资热情，鼓励创业、带动就业，尤其是对小微企业特别是创新型企业的发展有大的推动作用。这对巩固当前经济稳中向好的发展态势是非常有利的，也符合新技术、新产业、新业态等新兴生产力发展的要求。注册资本登记制度是政府管理经济社会的一项基础性的制度，从长远看，这项改革将进一步促进市场在资源配置中起决定性作用，完全符合十八届三中全会通过的《全面深化改革若干问题的决定》精神。 二是有利于促进政府职能转变。改革举措突出强调了简政放权，创新监管方式，强化协同监管，落实部门监管责任等。改革要求从对企业微观活动的干预转向对市场主体行为、市场活动的监管，从传统的“重审批轻监管”转变为“宽准入严监管”，这将推动政府管理方式由事前审批为主向事中、事后监管为主转变，更加有利于形成宽松准入、公平竞争的市场秩序。国务院部署这样一项全局性的改革工作，对各级政府和政府部门提出了很高的要求，而市场主体和创业者从中受益。 三是有利于促进信用体系建设。从《改革方案》看，此次注册资本登记制度改革，要求转变监管理念和方式，强化信用监管、协同监管和社会共治，更加注重运用信息公示、信息共享、信用约束等手段，形成部门协同监管、行业自律、社会监督和主体自治相结合的市场监管格局。强调企业在享有改革赋予更多便利条件的同时，也要依法承担相应的信息公示等义务和责任。这些措施的实施必将有力地推动政务信息公开，从而促进政务诚信建设；有力地增强市场主体经营活动相关信息的透明度，保障交易安全，从而促进商务诚信建设。 二、推行注册资本认缴登记制，放宽注册资本登记条件，激发市场主体创业热情 现行注册资本登记制度是在我国建立和完善社会主义市场经济体制过程中逐步形成的，在培育市场主体、保障交易安全、维护市场秩序等方面发挥了积极作用。《公司法》自1992年颁布以来，公司制这种现代企业制度形式在我国得到了快速发展，已经成为企业发展的主要形式。但随着形势的发展，公司制度设
对我国社会保障制度的认识121308143 戴振伟摘要：社会保障制度是维护国家政治安全，维持社会秩序长治久安的重要力量之一。自进入新世纪以来，民生问题逐渐成为国家和人民关注的重大问题。我国在取得瞩目的经济发展成果的同时，人民生活水平大幅度提高，适用社会主义市场经济秩序的社会保障制度体系已经基本建立起来了。然而，需要指出的是，国内的社会保障制度的内容体系并不完善，诸多问题存在其中。随着祖国经济的腾飞，社会保障制度的发展速度跟不上经济发展的速度。因此，正确认识并分析这些问题，对于完善社会保障制度体系，构建和谐社会有极大重要意义。 关键词：中国社会保障制度；现状和不足；建议 一、中国社会保障制度的建立和发展 1951年2月26日政务院颁布了《中华人民共和国劳动保险条例》（以下简称《保险条例》），《保险条例》的颁布实施，标志着我国除失业保险外，包括养老、工伤、疾病、生育、遗属等的职工社会保险制度已初步建立。该法规适用于国营企业和部分集体企业。与此同时，国家机关工作人员的社会保险制度也以颁布单行法规的形式逐步建立起来。此后的三十多年，国家也颁布了许多相关法律法规，建立起了适用于计划经济时代的社会保障制度。 1978年不仅是中国发展进程中特别的一年，而且也是这个社会保障制度变迁的重要的一年。这一年文化大革命结束，中国共产党第十一届三中全会召开，为扭转中国的混乱正太创造了良好的政治，社会条件。 1980年10月7日，国务院发布《关于老干部离职休养的暂行规定》，一种待遇特殊的退休制度——离休制度由此建立，并于一般退休制度一起构成了中国的退休养老制度。而1982年12月4日五届人大五次会议修改跳过的《中华
认为能够遵照人的意愿而控制社会进化过程，这似乎是一种 奢望。 [1]、分析框架 本文用制度经济学的概念和分析框架，对 1949— 1998 年 50 年间中国土地产权制度 [2] 变迁作以系统的分析和阐述。 制度变迁理论告诉大家，制度安排 ( institutionalarrangement )总是由起始时的均衡态势向非均衡态势过渡的，即均衡是暂时的，而非均衡则是常态； 非均衡的出现预示着制度创新和制度变迁，制度变迁 ( institutionalchange ) 分 为 诱 致 性 制 度 变 迁 (inducedchange )和强制性制度变迁 ( compulsivechange )。 结合我们讨论的主题——土地产权制度，每次土地产权制度 非均衡都会引起产权的重组。制度非均衡( institutionalnon-equilibrium )及变迁 理论构成了 本论文的主要架构。我们将 1949— 1998 年以来的土地产权制度变迁看作是由制度均衡到非均衡而引起变 迁的过程。 1949 年前的土地制度安排相对于新掌握政权的共 产党要“实现耕者有其田”的政治意志来说，是非均衡的， 于是便开始了 中国土地产权制度变 迁： 1949-1998(1)
1952 年的土地改革。而此后的以家庭为单位的小农经济相对于工业化等的制度安排，又显得非均衡。于是，强制性制度变迁——集体化便随之而到。1958 年以后的人民公社制度安排，并没有使它的创制者如愿以偿。制度的非均衡依然显现，60 年代初大饥荒的痛苦经历教育了农民及政府必须在现行制度安排之外寻找生存机会，来自底层的制度创新——“包产到户”又引起短暂的诱致性制度变迁。然而由于意识形态、统治者的有界理性和政治偏好等的作用使得这一短暂调整的流产，于是强制性制度变迁得以重演：人 民公社体制得以保留。低下的n 集体经济效率的长期徘徊，引起农民的再次“反抗” ，在现存的制度安排下，已不能满足农民收益的要求，他们不得不在现存的国家认可的制度安排的边界之外寻找能最大限度地满足自己利益要求的制度安排。有了60 年代初期的经验，“包产到户”作为制度选择集合中一个又应运而生，于是又一波诱致性制度变迁的到来，即70 年代末始于安徽凤阳小岗梨园村的家庭联产承包责任制。然而，故事并不因此而结束，家庭联产承包责任制的制度安排又引起新的非均衡、制度创新及产权的重组。 二、土地改革：强制性制度变迁及其社会、经济绩效 一）强制性制度变迁及其经济社会绩效
我国退休制度改革的政策思路 林义西南财经大学社会保障研究所 摘要：我国现行退休制已严重滞后于社会保障改革的进程。由多种因素诱致的职工提前退休问题日趋严峻。本文分析了制约我国退休政策调整的主要原因：经济转型与经济环境、劳动力市场供求矛盾尖锐及社会心理因素等，均对退休制度调整具有重要的潜在制约作用。作者提出应坚决抑制提前退休，渐进推行弹性退休政策，实施标本兼治的退休制度综合改革策略，强调发展模式和就业模式的调整是我国退休制度改革的关键制约因素。关键词：退休制度改革/养老保险/提前退休/弹性退休政策 我国现行退休制度，就其基本制度框架而言，仍继续延续20世纪50年代以来的制度设计，即除特殊工种外，退休年龄一般被确定为男性60岁，女性55岁。几十年来，我国社会、经济格局发生了巨大的变化，现行的退休政策，不但自身面临诸多弊端，而且由于近年来经济体制转轨中出现的新情况、新问题，更加重了退休制度调整的难度，使其成为决策部门开始关注的重要问题。因此，退休政策的调整必须作为应对我国日趋严峻的人口老龄化问题的重要政策思路和社会保障体系构建的重要组成部分。对退休政策改革调整时间表的延误，不但会使未来的改革陷于被动，而且可能对我国经济社会与人口就业问题的协调发展，带来十分不利的后果。因而，对我国退休政策面临的问题与挑战，对制约退休政策调整的深层次原因，应当予以系统探索。 一、我国退休政策面临的主要问题及其成因分析 （一）我国退休政策面临的主要问题 1.我国退休制度的基本格局已滞后于经济、社会发展的客观需要 我国现行退休政策规定的法定退休年龄为男性职工60周岁，女性职工55周岁，对特殊工种职工又放宽5年期限。制定这一退休政策的基本依据，主要是在于我国建国初期社会经济发展状况和我国人口平均寿命的客观背景。50多年来，我国社会经济格局、经济结构和人均GDP均发生了巨大变化。人口平均寿命已从20世纪50年代的50岁左右，上升到1995年的68.28岁（男）和71岁（女）。较低的法定退休年龄和较高人口寿命之间的较大反差，直接加重了养老保险制度的运行负担，影响养老保险的稳定与协调发展。同时，现行退休政策未能与劳动力市场调节协调配套，导致部分人力资源的浪费。法定退休年龄较大幅度低于国际平均水平，是现行退休制度由来已久，但尚未进行调整的主要问题之一，严重制约着我国经济的协调发展，并对构建中的统帐结合养老保险运行机制具有严重的负面效应。 2.普遍化的提前退休日益加剧
我国社会保障制度的演变与发展轨迹 作为社会主义国家，中国从建国开始就非常关注社会保障问题，中华人民共和国第一部宪法（1954年）第93条规定：“中华人民共和国劳动者在年老、疾病或者丧失劳动能力的时候，有获得物质帮助的权利。国家举办社会保险，社会救济和群众卫生事业，并且逐步扩大这些设施，以保证劳动者享受这种权利。”但是，正如《世界人权宣言》所指出的那样，一个国家社会保障制度是受到国家的组织和资源情况制约的。新中国成立后50年来，实现宪法规定的社会保障权利经历了曲折的发展过程,大体上可以划分为五个阶段： 第一阶段 从1949年到1969年。新中国成立后，实行社会保障制度成了当时的基本国策。政务院于1950年发布施行《救济失业工人暂行办法》，对减轻工人生活困难，保护劳动力，帮助失业者就业、转业，特别是对恢复各国营、私营企业的生产，扩大经营范围以及创办新企业，起到了重要的作用。1951年，《中华人民共和国劳动保险条例》颁布施行。由于1951年劳动保险条例是在国家财政经济还没有全面恢复的困难情况下制定的，某些保险待遇较低，在实施范围上也只能采取重点试行的办法。随着国家财政经济状况逐步好转和大规模的经济建设全面展开，1953年1月2日政务院修订公布了《中华人民共和国劳动保险条例》，进一步扩大了劳动保险的覆盖范围，又提高了若干劳动保险的标准，到1956年已扩大到商业、外贸、粮食、供销社、金融、民航、石油、地质、水产等部门，部分集体企业参照执行，经济条件差的集体企业可以订立劳动合同。 1957年国家对原有的保障制度进行了修改，主要是放宽退休条件，适当提高了退休的待遇标准，并实行了企事业单位和国家机关职工统一的退休制度，从而解决了企业和机关职工退休办法不统一的矛盾。这段时期的养老保险，事业单位由人事部门管理，企业由劳动部门和工会共同管理。 这个阶段还修改、补充了干部和工人退休、退职的规定，加强了对女工的保护，在医疗保险中增加了对职业病的保障，进一步扩大了保障范围。 第二阶段 从1969年到1978年。由于文化大革命的开始，劳动保险管理机构被撤销。1969年2月，国家财政部规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业职工的退休金在营业外列支，劳动保险业务由各级劳动部门管理。这样，在整个70年代，社会化的劳动保险又被办成了“企业保险”。 第三阶段
石河子大学毕业论文 题目：中国农村土地产权制度的演变与土地制度改革 院（系）： 专业： 学号： 姓名： 指导教师： 完成日期： 2017年5月14日
目录 一引言 (5) 二农村土地产权制度的历史演变 (5) （1）土地改革(1949-1952年) (5) （2）人民公社体制(1953-1978年) (5) （3）家庭联产承包责任制(1978年以后) (6) （4）建国以来土地演变分析 (6) 三当代农村土地制度现状 (7) （1）现有法律制度 (7) （2）存在的问题 (7) （3）引发的经济和社会问题 (9) 四当前农村土地改革方向解析 (10) （1）承包权改革目的 (10) （2）土地改革中承包权的方向 (10) （3）土地改革中经营权的方向 (11) 五结语 (11)
中文摘要 1978年以来，经过进30年的演变和发展的家庭联产承包责任制在当下的时代巨变中逐渐展现出其不适的一面，2014年中央拉开了土地改革的帷幕。本文从建国开始探讨土地制度的演变过程，分析当代土地制度的现状，分析其优势和缺陷，探讨2014年土改的出发点和目标，预判其未来走向。本文认为：现阶段，土地改革依然要以保护进城务工农民的利益为考虑，维持农村土地集体所有，保护承包权的稳定发展，实行经营权的有序流转。从远目标是要实现承包权的自由流转，从立法和制度两个层面上完善土地法律体系。 关键字：土地产权、三权分置、土地改革
Abstract Since 1978, after 30 years of evolution and development, the HouseholdContract Responsibility System has showing its discomfort side gradually in the current era of changes. In 2014, the government opened the curtain of the reform of land. This paper started from 1949 to explore the evolution of the land system, analyzing the status of contemporary land system, analyzing its strengths and weaknesses, to explore the starting point and goals of land reform in 2014, and predicting its future direction. This paper argues that at this stage, agrarian reform is still necessary to protect the interests of migrant workers and peasants, to maintain the steady development of rural land collectively and protect the right of contracting, and to carry out the orderly circulation of management rights. From the far goal is achieving the free flow of contracting rights, from the legislative and institutional levels to improve the land legal system. Key word: the Land Property Rights, the Separation of the Property Right, the Reform of Land System
从中国特色社会主义制度的产生入手，详细分析了中国特色社会主义制度的基本制度、基本制度和重要制度。他特别深入回答了一些重要问题，坚持说服人们理性。”社会主义制度之所以优于资本主义制度，归根结底是因为它能够更好地适应日益发展的社会化大生产制度的要求，代表着先进社会生产力的发展方向。这样的结论不仅揭示了规律，也体现了制度的自信。坚持党对人民军队的绝对领导，是马克思主义执政党处理军队关系的必然要求，是中国特色社会主义制度的鲜明特色和显著优势。所谓“非党化、非政治化的军队”和“国家化军队”的目的，就是要把军队和党旗分开。鉴于少数中国反华和反香港因素对“一国两制”的挑战，他们强调“一国”是“两个体制”的前提，“两个体系”必须在“一国两制”中运作，这是不可撼动的，不可动摇的。这些不仅是理论上的解释，更是积极的回应，说明只要理论深入人心，理论就能让人信服。 该书贯穿制度自信的红线，认为制度自信是对自己国家制度的承认、坚持和捍卫。增强制度的信心是非常重要和紧迫的，这关系到道路的走向和前途命运。制度优势是一国的最大优势，制度竞争是国与国之间最根本的竞争。人们不仅满怀信心地从书中阅读，
而且还带着强烈的责任感和使命感阅读。中国特色社会主义制度是好是坏，中国人最清楚、最有发言权。这本书被列在《抗击流行病、扶贫济困、谋生的实践》中，充分证明了这一点。中国敏锐地意识到中国新型冠状病毒肺炎、新百人、高龄百岁老人和新生儿的情况，以及每一个中国人都能感受到的“拥有中国共产党政权是一大幸事”。为中国人、为中国人、为中华民族”，在人民心中播下自信的种子。这既是中国“治理”的优势，也是中国“制度”的优势。[5] 这本书让人们看到了党领导人民建立、巩固和完善社会主义制度的光辉历程。中国共产党诞生于旧中国半殖民地半封建社会。当时，中华民族正遭受着严重的灾难。中国共产党的发展史，就是中国共产党领导中国人民探索救国、富国、强国之路的历史。党领导人民经过不懈的斗争，建立了社会主义制度，并不断赋予社会主义制度新的时代内涵和民族特色。中国特色社会主义制度的完善和发展道路非同寻常。这本书用了很大的篇幅来为读者复制这一宏伟而伟大的课程。特别是在第一章“中国特色社会主义制度是如何产生的”和第三章“为什么要把党的领导制度放在首位”中，详细描述了中国共产
论中国自然资源产权制度的历史变迁 作者：肖国兴点击量：1506 发布日期:2004-3-26 -------------------------------------------------------------------------------- (中国海洋大学法学院肖国兴) 摘要：历经40年的制度变迁，中国自然资源产权制度从公有产权的二元结构安排发展到开发利用产权安排，从开发利用产权无偿委授发展到有偿交易，取得了一定的制度绩效。然而，只有自然资源所有权交易的制度安排才是中国自然资源产权制度从计划经济走向市场经济的必由之路。 关键词：自然资源产权制度市场经济历史变迁 随着中国向市场经济渐进步伐的加快，中国自然资源产权制度也发生了从计划经济向市场经济的制度变迁。然而，这种变迁却是极为缓慢的，以致于中国自然资源市场尚处在“史前时期”。中国自然资源产业长期滞留在计划经济，成为中国向市场经济渐进的死角。因此，对中国自然资源产权制度40 年的历史变迁进行总结与评价，为产权制度创新提供制度选择是必须的。 笔者以为，作为决定一国经济增长与发展的自然资源产权制度，并不都是促进经济增长与发展的制度。然而，无论其作用如何都是一国经济增长与发展的基础。当制度阻碍经济增长与发展时，制度变迁就成为必然趋势。受各种因素的影响，渐进往往成为制度变迁的常态。⑴中国自然资源产权制度从计划经济向市场经济渐进的历史变迁可以分为三个历史阶段，即从单一公有产权的二元结构─开发利用产权的无偿委授─开发利用产权的有偿交易。其中每一个历史阶段都有特定的经济内容与制度形态。某一阶段可能并无实质变化，却有其制度变迁的客观性与必然性。从总体上看，这种制度变迁在向有利于自然资源合理配置方向渐进，但制度变迁的成本太高，以致于人们对这种制度变迁的前景并不乐观。但随着中国向市场经济渐进制度安排的逐步到位，自然资源产权作出市场供给的制度安排只是一个时间问题。 一、自然资源产权制度的初始界定 自然资源及其产权安排是一国经济增长与发展的决定性因素，⑵因而一国自然资源产权制度的安排在任何国度中都具有突出的位置。对于本世纪50 年代的中国，自然资源产权制度安排则具有更为特殊的意义。中国自然资源产权制度是在推翻旧法统确立的自然资源私有产权的基础上确立的公有产权，建立产权的初级目标是“实现耕者有其田”，高级目标是实现自然资源的公有制。因而与以往的自然资源产权制度相比，中国自然资源产权制度安排有着深刻的制度内涵。自然资源产权制度如何安排在中国民主革命时期，就已成为制度创
中国需要什么样的社会制度? 2012-05-08 9:42 民族复兴、国家强大，这个话题太大，我只想从一个方面入手，说些看法。 只有这个国家人人愿为她出一份力时，心甘情愿地出力时，这个国家不强大也不行。从国内外的历史都能得出这个结论，因为无论是君主、帝王、总统、奴隶主、封建主、资本家个人能力再强，也代替不了广大百姓力量。社会制度的每一次变革（从奴隶社会到封建社会、从封建社会到资本主义社会、从资本主义社会到社会主义社会），每一次进步，都是百姓的作用进一步加大，当权者的权力进一步被限制，这不是以个人的意志能转移的。国家由于出力的人越来越多，而自然变得越来越强大。如果我们国家沿着这个规律，进一步扩大百姓在社会上的作用、地位，那我们一定能超过美国，成为世界强国。商鞅变法，实质上从奴隶社会变成了封建社会，奴隶变成了农民，农民有了自己的土地，这个国家的利益与他们紧密相连，秦国不再是少数几个奴隶主在为她卖命了，所以秦国能统一中国，是必然的。因为其它几个国家还是奴隶式的国家。 如何能做到这一点呢？只有有效的法律、制度才能实现。美国就是因为制定了一套完整的、比较先进的法律、制度，才会慢慢地变得强大起来。它的制度的核心是自由的市场经济，利用人的自私，通过竞争，发挥每个人的能力。有了竞争，产品的质量、技术含量才能不断地提高。社会是纷繁复杂的，不可能通过法律制度规范人的行为到每一个细节，只能通过正当的竞争，才能发挥人的能力。国家只需保证竞争的正当运行即可。然而完全的自由市场经济，常常会因为资本、金钱地过渡集中，百姓手中没钱，而使生产相对过剩，经济危机的暴发而损失许多财富。资本市场的出现相对地缓解了这一矛盾，而不能从根本上解决这个矛盾。 社会主义比资本主义先进，这是不容置疑的。但是前苏联等所谓的社会主义国家纷纷倒台。这是因为他们错误地理解了社会主义，认为社会主义就是应该搞计划经济，社会主义就是资产国有。违背了进化论、人自私的一面：结果，人们虽然表面上没有被剥削了，但是由于没法做到科学地计划，因而浪费了大量的人力资源、物质资源。人们十分的劳动，二分因懒惰而浪费，二分在税收中，四分因管理不当而浪费，只收获了二分。比资本主义制度（十分劳动之中：二分管理等税收，三分被剥削，五分自己所得）还不如。（这个比例没有科学统计，只做个比方，便于大家理解）。浪费了大量物质资源，因为很难做到细致、科学的计划，生产效率极低。而且缺少竞争、缺少技术含量，大量物质被浪费。如果能做到细致、科学地计划生产，不再出现人力资源、物质资源的浪费，那么这时共产主义社会就到来了。 如果有一个制度，能够利用人的自私性的一面，运用竞争，使产品的质量、技术含量不断地提高，而在贫富之间，不断地运用国家调控，缩小差距（当然不是简单地将富人的钱无偿地分给穷人，而是给穷人机会、条件让他们也能通过自己的劳动致富），无论富人、穷人都能为国家尽力地贡献自己的力量，那么这个国家一定能够长久地强大起来。“给穷人机会、条件”，说说简单，创造起来是不容易的，我们的专家、学者应该在这方面多动脑筋。这样的社会才是真正的社会主义社会。其实，我们的国家已经在朝这方面走了，只是，缺少明确的理论、
浅谈中国养老保险制度改革及发展趋势 2010-3-31 13:36 任舸【大中小】【打印】【我要纠错】 摘要：文章简要肯定了近年来中国养老保险制度改革所取得成绩，指出了目前中国社会养老保险制度面临的诸多问题，从全面推进多层次养老制度体系建设、扩大非缴费型和基本养老覆盖范围、重新界定政府在养老保险体制中的职能和建立城乡有别的养老保障模式等方面对中国养老保险制度发展趋势进行了探讨。 关键词：养老保险；制度改革；发展趋势 中国养老保险制度的真正发展是从20世纪80年代中后期开始，经过近30年的发展和完善，我国养老保险制度改革不断深入，制度设计不断完善，管理服务不断细化，对保障离退休人员基本生活、促进经济发展、维护社会稳定发挥了积极作用。但是，随着改革深化和经济社会发展，我国经济结构不合理、社会保障体系不健全、就业压力逐年增加和收入分配差距拉大等深层次问题逐步显现出来；伴随市场化、城镇化、人口老龄化程度的提高，养老保障的任务越来越重，社会化服务的要求越来越高，政府管理的压力越来越大，进一步完善养老保障制度面临着诸多问题和严峻挑战。 一、目前中国社会养老保险制度存在问题分析 （一）社会养老保险制度层次缺失 我国养老金制度模式从1993年提出实施多层次养老保险模式。但作为养老保险体系重要组成部分的企业年金养老制度推进缓慢，覆盖率小，大部分城镇职工依然仅有基本养老保险。而且，我国政策规定企业只有加入了基本养老保障之后，才允许按政策规定设立企业年金。所以，只有少部分经济效益较好的能源、金融和通讯的企业设立企业年金，而经济效益差的企业一般只有基本养老金保障，形成企业年金缺位。 （二）基本养老金制度覆盖率低 2006年我国就业人口为76990万人，其中城市就业人数为28310万人，城市就业人口比例为36.77%.数据显示，我国基本养老保险理论覆盖率从2001年的38.8%增长到2006年的42.8%，覆盖率仍不足50%.显示我国社会养老保障的有效覆盖面较狭窄。 （三）养老保险基金“所有者缺位” 当前，我国个人帐户中的养老基金实质上是缴费人的资本或劳动收入的一部分，所以，从经济学上产权明晰这一原则出发，理应成立一个代表缴费人利益的组织来对这部分基金进行管理。而我国目前的情况却是由政府代管，政府成为养老基金的托管人。所以，我国目前的基本养老保险基金实际上就处于“所有者缺位”继而“所有权悬空”的状态，在这种状态下，发生融资困难和基金被挪用的情况，也就不足为奇了。 （四）农村养老保险制度亟待健全 由于历史的原因，我国城乡之间在经济发展水平、收入水平、经济结构等诸多方面存在较大差异，所以在使我国城市和农村之间形成了不同养老保障制度。与城镇相比，农村社会保障水平低，保障项目少，社会救助仍是农村社会保障的主体内容，作为现代社会保障核心
浅谈中国的制度问题 声明：本人身居偏远，平时亦不喜好闻政议事，仅凭日常看到些少画面听到的只言片语，才疏学浅且孤陋寡闻而浅谈中国的制度问题，肤浅见识，望见谅。 中华有上下五千年的历史，但国度皇朝的建立逃不了被他人指染江山、改随他姓的频繁周期性。在我而言，皇朝的兴衰与制度昌明与否脱离不了干系。 中国历来存在制度问题，无论是汉景之治还是盛世唐朝，更不言强秦弱宋。新中国，制度空前无限昌明，祖国无比繁华，事业蒸蒸日上，但是祖国还是不能统一，腐败日益严重，权钱交易拜金主义盛行不减，矿难污染等人为问题总不能得到遏止，等等，一系列的新问题老问题困扰着人们，群众久旱不逢甘露，甚而有愈演演烈之势，多数颇有怨言。 纵观全局，我个人认为中国主要存在以下制度问题： 一、制度的不完善。大的明确小的模糊。举个例子，就好像小平同志说“无论白猫黑猫，抓到老鼠就是好猫”，毫无疑问，坚持改革开放，坚持社会主义市场经济是正确的方向，制度是清晰的，但是具体谈到如何建立市场经济、怎样使市场经济有条不紊等等，在小的方面，制度就不能明确。只设定一条底线，过这条边线的是违法违纪，但是在边界上游走、在边线内乱窜，这造成很多人能转空子而损害国家和人民利益。而，在跨越地方界限的，问题总是很难妥善解决，涉及省与省边界、市与市边缘，好戏争着演，骨头没人理睬。湛江，或许在广东、广西、军方三方面是不能一个鼻孔出气的？ 二、制度摇摆不定。在大事上，维护主权国家统一上，任何一届的国家领导人的意志都是一致的，但是下滑到省一级是一级，就是一朝天子修改一朝纲程，这使得有个人心思的官员有机可乘，浑水摸鱼，而老百姓内心不安，到底该如何是好？比如：一会儿说，国家出台政策，央企推出房地产市场，但是雷声大雨点小，到底还是有一些央企停驻在这个行业，在经济危机时期，还重点扶持了央企，这好像又与国家总的思想国退民进有出入。 三、制度不公平。小平同志说：搞中国特色社会主义市场经济，允许一部分人先富裕起来，带动另一部分人富裕，最后实现共同富裕。按我的理解说，这个思想是好的，但是这是不公平的！现在，富裕的家庭始终富裕，而且越来越富裕，而贫穷的家庭终不见有出头之日，就我能知道的，贫穷转为富者终究为之极少数，犹如大熊猫。更为不公平的是，如果一个贫穷家庭出生的孩子，他起码先注定得贫穷上好长一段时间，而后或许幸得些许甘露滋润。而富裕家庭呢？我总感觉天平向富裕的一方倾斜，有点像贫穷是富裕所剥削专政的对象，而不是国家的主人。 四、制度的滞后。或许哲学家常常会为先有鸡还是先有鸡蛋而争吵的面红耳赤，但是，我想中国从来就不曾为制度与社会现实存在的母子关系有任何怀疑——因为社会现实的存在而产生制定制度的。所以，是否能说：制度是用来解决社会矛盾的？不能，制度是用来鞭策行为及指导前进的，而不是挽救失误的。问题出现了，严重了，才出台相关文件，但是之前犯错误的是否就没有责任？而后来者，被推至边沿地带，就飞蛾扑火，或许未等任何问题出现。房价过高，国家要给它“降温”，让它“回复”到正常位置，这里头就有人欢喜有人愁了，为什么，受伤的总是我？为什么政策与制度总没有一点可预见性？是观察着高度不够还是池水太浊？ 五、制度的执行力度不够，监督不曾到位。雷声大雨点小总是不能真正解决问题的，还要基层确实贯彻到位才行。为什么矿难在中国总是无法避免，而中国在外的企业就可以做到零事故率？为什么贪污腐败、权钱交易在中国官员中盛行，金钱所到，所向披靡，强权所到，法律制度全部回避。这个，是老生常谈了，我不想多说，就想一提：朱镕基总理在98长江决提时，大骂豆腐渣工程，王八蛋工程，我要撤了你们。结局呢？有些许直接相关官员为之
《2017年深化财税体制改革实施方案》政策解读 2017年8月，宁德市人民政府办公室印发了《2017年深化财税体制改革实施方案》（以下简称《实施方案》）。 一、出台背景 为进一步贯彻落实中央和省、市的改革部署，加快现代财政制度建设，推动财税体制改革取得新突破，根据《福建省人民政府办公厅关于印发 2017 年深化财税体制改革实施方案的通知》和《宁德市全面深化改革领导小组2017年工作要点》，结合我市实际，印发了本《实施方案》。 二、制定依据 1.《福建省人民政府办公厅关于印发 2017 年深化财税体制改革实施方案的通知》（闽政办〔2017〕66号）; 2.《宁德市全面深化改革领导小组2017年工作要点》。 三、政策用途 《实施方案》旨在贯彻落实中央和省、市关于财税体制改革的部署要求，加快现代财政制度建设，分解落实2017年度各项具体改革任务。深化预算管理制度改革，完善预算管理体系。加强预算执行管理，改进财政资金投入方式。强化政府性债务管理，完善债务风险防控机制。推进减税降费和各项税制改革，推进税收征管体制改革。做好财政体制改革相关工作，落实省对市县转移支付办法。 四、主要内容 本《实施方案》包含五个方面内容，具体是： 1.深化预算管理制度改革。具体含六项工作，分别是：推进预决算公开，完善预算管理体系，推进中期财政规划管理，清理整合专项资金，盘活财政存量资金，加强预算绩效管理。 2.加强预算执行管理。具体含四项工作，分别是：抓好收入预算执行，落实支出进度通报和约谈机制，建立正向激励机制，改进财政资金投入方式。 3.强化政府性债务管理。具体含两项工作，分别是：强化政府债务预算管理，完善债务风险防控机制。 4.推进减税降费和各项税制改革。具体含三项工作，分别是：进一步落实减税降费政策，跟踪落实其他税制改革，推进税收征管体制改革。 5.做好财政体制改革相关工作。具体含两项工作，分别是：研究市以下财政收支划分改
中国社会制度形态嬗变期的三次历史阵痛（1） 何宗海 历史总是重要的。它的重要性不仅仅在于我们可以向过去取经，而且还因为现在和未来是通过一个社会制度的连续性与过去连接起来。今天和明天的选择是由过去决定的。——[美]道格拉斯·C·诺斯 绪论 十月怀胎，一朝分娩。这是人类个体的生命诞生所不可逾越的一条自然法则。在临床医学中，阵痛是指孕妇在分娩时出现的子宫收缩，伴随而产生的一种疼痛的生理现象，这意味着新生命就此而降临。随着新生命的诞生，孕育了生命体的胎盘便脱落了，既离开了母体，又为新的生命体所扬弃；人类似乎没有直接吞食胎盘的本能。 中国社会制度形态漫长的嬗变过程，也不可逾越地遵循着类似的法则——从秦朝（公元前221年）再次统一华夏算起，到辛亥革命中华民国（1912年）建立，长达2133年的岁月中，经历了20余次大的改朝换代。国运最长的汉朝，继秦之后，世袭24代，主政400余年，完成了中华民族在世界民族之林的历史定位；最短的秦朝只有15年，秦二世的龙床还没捂热，就断送了他们的祖先非子当年从给周孝王当马倌开始，经过20几代人苦心经营了600多年的秦家王朝[1]。这2000多年中，以政治制度形态为核心的社会制度形态经历了统一政治、士人政治和民主政治3次根本性嬗变：秦朝（指统一后的大秦王朝），秦始皇26年至秦二世皇帝3年，公元前221年至前206年，国运15年；隋朝，隋文帝元年至恭帝2年，公元581年至618年，国运37年；中华民国，公元1912至1949年，国运38年。 在中国历史长河里，这三个朝代分别像一颗颗瞬间即逝的流星，国运之短暂，有的甚至连一代人都还没有长成，史官们还没有足够的时间回味反思，就永久地被历史尘封了。它们的国运加起来总共只有90年。 当我们这些后来人站在新千年的新起点上回顾往昔，展望未来时才发现，它们却是中国社会制度形态嬗变过程中，千年一遇的历史发展阵痛期留下的三个胎盘，三个分别孕育了新的社会制度形态——郡县制、科举制和民主共和制的胎盘。是它们以自身的毁灭孕育了新的国体，新的社会秩序，新的经济秩序，新的道德价值观念，新的意识形态，新的法律形态，进而孕育了相应历史时期较为成熟完善的社会制度形态。也正是这周期性的三次阵痛，分别成就了2000多年来中国社会制度形态的三次根本性裂变。 所谓制度，是指人类社会或以国家，或以团体，或以家庭家族的形式，由集体制订或约定俗成的法律、规定、公约、信条和规矩等。制度具有指导、约束、激励、规范的功能和作用。美国当代经济学家诺斯把社会制度分为正式规则、非正式规则和规则的执行机制这样三种类型。正式规则又称正式制度，是指政府、国家或统治者等按照一定的目的和程序有意识创造的一系列的政治、经济规则及契约等法律法规，以及由这些规则构成的社会的等级结构，包括从宪法到成文法与普通法，再到明细的规则和个别契约等，它们共同构成人们行为的激励和约束。非正式规则是人们在长期实践中有意无意形成的价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等；非正式规则具有持久的生命力，它是世代相传的文化的一部分。实施机制是为了确保上述规则得以执行的相关制度安排，它是制度构成中的关键环节。这三部分构成了完整的制度内涵，是一个不可分割的整体[2]。 社会制度是在社会生活中具有普遍性、在相当长的历史时期内具有稳定性的社会规范体系，是由一组相关的社会规范构成的、相对持久的社会关系的定型化。政治制度、经济制度与文化制度等，共同构成了社会制度体系。社会制度具有行为导向、社会整合和传递与创造文化的功能。