湖南大学
硕士学位论文
地方政府转移支付的均等化效应：理论分析与实证检验
姓名：钟荣华
申请学位级别：硕士
专业：财政学
指导教师：郭平
20041030
摘要
1994年中国实施分税制财政体制改革以来，转移支付作为分税制最重要的配套措施，其实施效果大小引起了众多学者的关注。理论上转移支付是实现地区间公共服务均等化的最重要方式，但是从中国的实施情况看，还存在许多问题，特别是地方政府转移支付在一定程度上已经偏离了均等化的目标，从长远看不利于建立规范的政府间财政关系。因此，研究地方政府转移支付的均等化效应问题具有重要的理论意义和现实意义。
从湖南省案例看，地方政府转移支付总体上较好起到了公共服务均等化效果，而分项转移转移支付的均等化效果则不尽相同，其中一般性转移支付的均等化效果最强，中央专项补助虽然具有波动性，也起到了一定的均等化效果，税收返还的均等化效果则很差。
完善地方政府转移支付，一要深化财政体制改革，转变政府职能；二要增强转移支付能力，提高转移支付规模；三要完善转移支付结构，加强专项补助管理；四要健全转移支付体系，改进转移支付方法；五要加快法制建设步伐，严格依法理财；最终达到充分发挥地方政府转移支付的均等化效应的效果。
本文的主要观点与创新包括：（1）比较完整论述了地方政府转移支付与公共服务均等化的关系，指出转移支付是实现均等化的主要方式；（2）论述了转移支付实现均等化的作用机理，指出转移支付制度的内在设计及其对促进地区经济均衡增长的作用都有助于实现均等化；（3）选取湖南省案例，实证分析了湖南省对下转移支付的均等化效应大小和存在的问题，并提出了有助于提高地方政府转移支付的均等化效应的对策措施。
关键词：地方政府转移支付；公共服务均等化；效应；理论分析；实证检验
ABSTRACT
From 1994, fiscal transfer payment as the most important integration of tax- sharing finance system has drawn more attentions of numerous scholars since China implemented finance system reform. Theoretically fiscal transfer payment is the most important way to resolve equalization of the public service between areas. However in China, it in still existed many problems in the practice, especially the local government transfer payment has deviated the equalization target on certain degree. It will obstruct establishing the normal relation between governments in the far way. Therefore the study of equalization effect of the local government transfer payment has important theoretical and realistic meanings.
This thesis selects Hunan province as the research object. The empirical analysis enunciated that the total transfer payment has good equalization effect, however different type transfer payment′ effect is different, the equalization effect of the general fiscal transfer payment is the most strongest, the equalization effect of the central government′ special subsidy is lower than the general fiscal transfer, the effect of revenue from tax returned is the worst.
The thesis also put forward some strategies to improve fiscal transfer system of Hunan province. Firstly, the government must change working talent and speed the public finance system reform; Secondly, the government must increase fiscal transfer payment Thirdly, the government must establish perfect transfer structure and strengthen the management of especial subsidy; Fourthly, the government must build up perfect fiscal transfer payment system and improve the implement way of fiscal transfer; Fifthly, the government must establish regulation or law of fiscal transfer as soon as possible and insure the performance of policy.
The main innovation of this thesis include: (1) Discussing the relation between the fiscal transfer and the equalization of public service completely and pointing out that the fiscal transfer is main way to government to perform the equalization; (2) Discussing the function mechanism of fiscal transfer to perform equalization and pointing out that the system design of fiscal transfer and function to promote balanced growth of area economic contribute to equalization; (3) Analyzing equalization effect and problem of Hunan province fiscal transfer and putting forward some strategies to improve the equalization effect of Hunan province fiscal transfer.
Key Words：Local Government fiscal transfer；Equalization of public service；
Effects；theory analysis ； practice demonstration；
湖南大学
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作者签名：日期：年月日
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插图索引
图2.1 转移支付与公共服务均等化的关系 (10)
图4.1 转移支付率g与经济增长率γ关系 (23)
图4.2 分税制后估计的转移支付率g与经济增长率γ的关系 (23)
图4.3 一般性补助效应 (24)
图4.4 专项补助效应 (25)
图4.5 对称补助效应 (26)
附表索引
表4.1 政府转移支付乘数 (21)
表5.1 湖南省对下转移支付结构 (28)
表5.2 1999-2003年湖南省各地区从上级财政获取的转移支付 (30)
表5.3 湖南省财政转移支付的纵向均衡效果 (31)
表5.4 2003年各地区δ计算表 (34)
表5.5 1999-2003年省对下转移支付的横向均衡效应 (35)
表5.6 1999－2003年转移支付均等化效应 (35)
表5.7 1999－2003年各地区获取的税收返还转移支付额 (37)
表5.8 1999－2003年税收返还的均等化效果 (37)
表5.9 2000－2003年各地区获取的一般性转移支付(过渡期转移支付)额 (38)
表5.10 2000－2003年一般性转移支付（过渡期转移支付）的均等化效果 (38)
表5.11 1999－2003年各地区获取的中央专项补助 (39)
表5.12 1999－2003年中央专项补助的均等化效应 (40)
表5.13 各项转移支付的均等化效果对比 (40)
第1章绪论
1.1 文献回顾与问题提出
政府间转移支付制度的产生，从根本上说源于政府间的财政分权所导致的政府间财力失衡，而财力失衡使得地区间的公共服务均等化无法实现。虽然现代经济理论至今还没有给出完全令人信服地解释多级政府的存在原因[1]，但是世界各国设置多级政府并且在各级政府间进行财政分权却是通行的做法，其中财政分权主要是分税。而按照各国普遍采用的强调加强中央政府宏观调控能力的分税原则，不可避免的会出现财力的纵向不均衡，而且这种强调基数与比例的分税制财政体制客观上又加剧了由地区经济非均衡增长所导致的财力横向不均衡。财力失衡引起的地区间公共服务水平差距过大在政治上不利于地区稳定和中央政策传导机制的顺畅[2]，而且不利于提高公共支出效率，更不符合公共产品的非竞争性和非排他性原则，因此政府必须采取措施进行调节，而其中最主要的方式就是实施政府间转移支付制度。政府间转移支付制度不论在内在机制设计还是对缩小地区经济发展差距的促进作用都有利于实现公共服务均等化，也就是说政府间转移支付具有公共服务均等化效应。
自从1994年中国实施分税制财政体制改革以来，转移支付作为分税制最主要的配套措施吸引了众多学者的视眼和深入研究，并取得了一批丰硕的成果。关于转移支付目标，王雍君、李民吉指出转移支付应以实现均等化为主[3]，朱汉清则提出了转移支付的效率目标[4]，关于转移支付体系，阎学英提出要建立一般性补助与专项补助并重，以专项补助为主的转移支付体系[5]，关于转移支付方法，马骏提出了一个均等化的拨款模型[6]，从研究重点看，主要是把转移支付作为分税制配套措施，着重研究中央对地方转移支付，对于转移支付的均等化效应问题较少涉及，而对于地方转移支付制度的研究则更少。1998年随着建立公共财政框架在中国的逐步得到实施，人们开始更多从公共财政理念出发考虑转移支付均等化效应问题，刘亮对我国财政转移支付绩效的实证分析表明近年来中央对地方的转移支付起到了一定的均衡效果[7]，杨能良指出我国现行的转移支付趋于降低各地区的转移支付差异，但不均衡的局面未被完全打破[8]。但是随着省对下转移支付规模的日益庞大，日发显现出理论上对于地方转移支付制度的分析还欠缺深度，虽然黄建红分析了现行地方政府转移支付存在的问题[9]，苏明、赵云旗等较系统研究了地方政府转移支付制度，指出其与中央对地方的转移支付的差别，并提出了一些建议和完善措施[10]，但其分析主要是通过宏观分析得出，从均等化效应角度考虑地方政府转移支付的制度的问题很少。因此，研究地方政府转移支付的均等化效应问题具有重要的理
论意义和现实意义。
1.2 研究方法与研究框架
本文在研究方法上采用了从具体到一般，再从一般到具体的马克思主义哲学思维方式，坚持理论来源于实践，在实践中检验理论，理论与实践相结合的思维逻辑推理，运用理论研究与实证分析相结合，并以实证分析为主，结合规范分析，总结出一般规律的方法，不但从理论上比较完整地阐述了地方转移支付与公共服务均等化的关系，而且选取湖南省作为分析案例，实践检验了地方政府转移支付的均等化效应大小。
本文在研究框架安排上共分为六章。第1章“绪论”阐述了本文的选题初衷、国内外对地方政府转移支付的均等化效应问题的简要论述、论文的写作方法、框架安排及本文的主要观点。第2章“公共服务均等化与转移支付关系概述”阐述均等化的概念、衡量方法、均等化的意义，并对转移支付与均等化的关系作了简要介绍，主要论述了均等化的政治、效率意义、与公共产品关系以及对于提高公共支出效率的意义；指出转移支付是政府实现均等化的主要方式。第3章“地方政府转移支付对实现公共服务均等化中的作用”阐述了地方政府转移支付在实现财政均等化中的作用，首先分析了财力横、纵向失衡的原因：由于多级政府间的财政分权导致财力纵向失衡，而且政府间的分税政策加剧了由于地区经济发展差距过大导致的财力横向失衡；然后说明由于转移支付有利于校正辖区间公共产品受益外溢现象、能更好体现中央政府的宏观意图和偏好、均等化效果更为直接，同时实施阻力较小，因此是政府实现财政均等化的主要方法；最后从我国转移支付背景和转移支付形式的多样性阐述了我国实施转移支付的独特性和必要性。第4章“转移支付实现公共服务均等化的作用机理”阐述转移支付实现公共服务均等化的作用机理，从转移支付的内在机制设计看，转移支付可以起到“劫富济贫”效果，从而实现均等化，从转移支付与经济均衡关系看，无论是转移支付乘数还是转移支付与经济增长关系，转移支付均有助于实现地区经济均衡增长，而地区经济均衡又有助于实现公共服务均等化，从分项转移支付看，无条件转移支付在增加区域性公共产品的同时，也影响着私人产品的供求；专项补助会有部分补助金转移到其它产品中去，但这种转移比一般补助的转移要小得多，主要是接受专项补助的产品有了较大的增加；对称补助也具有收入和替代效应，使公共产品和私人产品的消费都有所增加的同时，使公共产品的价格相对下降。第5章“基于湖南省转移支付分析的均等化效应检验”选取湖南省为分析案例，从实证上分析湖南省对下转移支付的均等化效应，分析了湖南省对下转移支付的规模、结构变化，重点检验了转移支付的横、纵向财力的均衡效果和税收返还、专项补助以及一般性转移支付三项不同的转移支付的均等化效果。第6章“完善地方政府转移
支付制度的对策措施”评价了地方政府转移支付的均等化效应，指出转移支付均衡横、纵向财力差距的效果明显，但是转移支付也存在诸如目标偏离、结构不够合理、方式不够规范和受体制约束大等问题，并且提出了针对性的建议和配套措施：深化财政体制改革，转变政府职能；增强转移支付能力，提高转移支付规模；完善转移支付结构，加强专项补助管理；健全转移支付体系，改进转移支付方法；加快法制建设步伐，严格依法理财，最终达到充分发挥地方政府转移支付的均等化效应的效果。
1.3 本文的主要观点
从研究内容看，本文主要回答了以下三个问题：（1）公共服务均等化有何意义，实现均等化的途径和方式有那些；（2）转移支付对实现均等化的作用，转移支付是如何实现均等化的；（3）地方政府转移支付是否起到了均等化的效果。文中对于这三个问题的回答就构成了本文的主要观点。
对于第一个问题，本文认为实现公共服务均等化具有现实基础和理论意义。均等化是公共产品特征的客观要求，实现均等化有助于各地区实现政治稳定，维护全国统一，有利于疏导中央政策的传导机制和提高公共支出的使用效率，实现财政资源的优化配置和宏观效益的最大化。公共服务均等化的调节应以政府调节为主，市场调节低效，但是通过市场利益诱导机制实现地区经济均衡增长有助于实现财政均等化。
对于第二个问题，本文认为虽然政府调节财政不均衡的方式很多，但是实施政府间转移支付是最主要也是最有效的方式，转移支付通过两种途径实现财政均等化：一是其内在机制设计能够实现财政均等化；二是转移支付有助于地区经济的均衡增长，从而客观上有助于实现公共服务均等化。
对于第三个问题，从湖南省对下转移支付情况看，近年来地方政府转移支付在调节纵向财力不均衡时，很好弥补了省本级财力的不足，在调节横向财力不均衡时也起到了一定的均等化效果，缓解了县乡财政困难，从分项转移支付的均等化效果看，税收返还由于融入了旧体制非均衡的因素，其均等化效果很差，一般性转移支付从测算各地标准收入和标准支出出发，其均等化效果突出，中央专项补助则由于人为因素影响，其均等化效果较一般性转移支付差，但可以较好适应突发事件的需要。
第2章公共服务均等化与转移支付关系概述
2.1 公共服务均等化的含义、意义与衡量方法
2.1.1 公共服务均等化的含义
公共服务均等化是指在市场经济条件下，不同地区的居民能享受到大体相同
的公共服务。从性质上看，公共服务均等化是实现经济公平的重要方式，这是因
为财政活动属于社会再生产的分配环节，而经济公平是对经济行为所作的合理评价，包括社会再生产过程中的生产公正、交换公正、分配公正和消费公正；从国
家角度出发，公共服务均等化属于公共产品的分配公正，而从居民角度出发，它
则属于消费公正，即居民向国家缴纳税收以及其它一部分收入后，平等地享有国
家提供的公共服务的权利。
严格意义上讲，公共服务均等化应是指每一个居民所享受的公共服务都应相同，但是由于人们对公共服务消费偏好的不同、公共产品的区域性以及居民的民
族属性等原因，完全实现公共服务均等化不但是不可能的，而且也不会为人们所
接受，因而是没有意义的。故本文中所指的公共服务均等化更多是从效用角度出
发进行判断的，是指不同人们从可以享受得到的所有公共服务（每个人所接受的
公共服务可能并不完全相同）中获取的效用大体相同，用公式表示如下：E1(a1,b1,c1,…, n1)=E2 (a2,b2,c2,…,n2)＝……＝En(a n,b n,c n,…,n n).....................（2.1）其中E表示居民从公共服务中获取的总效用，n表示不同的居民，括号中为
不同居民的所享受的不同公共服务组合。
2.1.2 实现公共服务均等化的意义
随着与社会主义市场经济体制相适应的公共财政框架在中国的逐步建立和完善、国家对居民收入分配差距调节力度的不断加大以及各个地区对完善分税制财
政体制的客观要求，公共服务均等化逐渐体现出重要的理论与现实意义。
2.1.2.1 公共服务均等化是实现国家政治稳定的重要基础
在建立与完善社会主义市场经济体制过程中，稳定和发展在任何时候都是中
心任务。虽然任何社会都会有不同程度的不平等，但是如果不平等超过了一定限度，就会带来社会的不稳定，从而导致政治风险。特别是中国几千年历史所沉淀
下来的传统伦理道德和文化底蕴中，“不患贫而患不均”，不平等是很难被接受的。由市场决定的个人收入分配是如此，由政府决定的公共产品分配也是如此，
而且公共产品的分配是由政府通过制度形式加以规定并直接操作的，该方面存在
的恶性差距必然会引起人们对于直接制度的质疑，甚至对政府执政能力的怀疑。
在中国，公共服务水平相对较低的地区一般都是边远地区以及少数民族聚居区。对于边远地区，不但经济落后，公共服务水平低，而且很多都是中国的边疆地区，承担着中国国防屏障的重任；对于少数民族地区，则社会文化独特，这些地区在中央政府采取强有力的措施以及地缘等因素下离心倾向没有表现得充分，但是听任这种局面延续，则问题会逐步暴露，甚至危及国家统一和政治稳定。
公共服务均等化的政治意义还在于地区间过大的公共服务水平差距会使中央政策的传导机制受到干扰。对于财力薄弱地区，因财力不足，甚至有些地区连维持政权运转的基本经费都得不到满足，一些中央政策难以完全如实贯彻，影响政策的效用；对于财力充裕地区，则由于效仿作用，可能希望不执行或者变相解释中央政策，以从中获取地区利益，容易导致中央政策扭曲，损害政策的权威性和效用。
2.1.2.2 公共服务均等化有利于优化财政资源配置，实现宏观利益最大化
公共服务均等化的效率意义首先表现在通过财政资源的优化配置，向财政资源不足地区转移财力，并用以增加公共物品供给，所产生的效用比把财政资源投向财力充裕地区要大。由于边际效用递减规律的存在，对于发达地区而言，在一定生产条件下，财政资源过多，从自身利益最大化出发，往往可能把有限的财政资源投向非政府职能范围或者管理松弛（资源浪费）或者非规则允许的腐败地区，而对于财政资源匮乏地区而言，增加对其财政资源的供给，会提高该地区公共物品的供应能力，减轻发达地区的远期负担，从而带来整个社会福利的最大化。根据帕累托效率最大化原则，资源配置的变动使一些人受益的同时，若不改变其他人的效用时，这种资源配置是有效率的。
财政均等化的效率意义还体现在宏观效益的最大化。如果一些地区连基本的公共服务所需财力得不到应有的满足，如治安、行政等，则社会局势将难以控制，经济增长及效率必然受到破坏。而尽可能实现公共服务均等化，可以形成社会公正的独立价值观念，有利于增强国家的凝聚力，促进经济与社会健康发展。
经济平等特别是财政均等，有利于社会平等意识的形成与社会平等的实现，推动经济发展，在某种意义上，更大的平等会带来更高的生产力，社会不平等是经济不平等的一个主要原因，而经济的不平等反过来又加剧社会的不平等，两者相互关联，相互影响，构成一个国家贫穷的重要原因。
2.1.2.3 公共服务均等化是公共产品特征的客观要求
国家向管辖下的居民提供公共产品是以征税以及收取其它一些费用为基础的，因此对于公共产品的分配遵循的是公平和公正原则，这也是市场经济竞争得以存在的基础。公共产品所具有非竞争性和非排他性两个重要特征决定了任何一个居民都享有平等享受国家所提供的公共服务的权利，虽然我们都知道现实生活
中完全符合这两个特征的公共产品并不多，但是努力实现公共服务均等化，无疑有助于实现使各个地区居民拥有均等享受公共产品的权利。
另外我们知道财政分配属于社会生产的再分配环节，而再分配更注重的是公平，地区间公共服务水平的差异过大无论是财力充裕地区还是不足地区都会产生不满。财力薄弱地区可能将这种差距归结于中央政府的歧视政策，至少是政策不力，改革开发以来所采取的“让一部分地区先富起来”的区域发展策略实质上是一种倾斜发展策略，它导致了地区经济发展的两极分化，在此背景下，如果还实施一套公共产品分配与经济发展水平相关联的分配制度，必然会招致欠发达地区的抱怨，世界许多国家经验都表明，落后地区长期得不到中央政府的强有力财政支持，难以改善经济与公共服务状况，会使得这些地区产生离心倾向，如英国的苏格兰、比利时的沃伦斯和前南斯拉夫的科索沃地区等[2]。
对于财力相对充裕地区而言，利益刚性心理的持续时间越长，利益触动的难度就会越大，当长期不断拉大的公共服务水平差距危害到国家利益程度时，就必然迫使中央政府采取措施予以矫正，此时触动这些地区的利益所受到的抵触力量将是很大的，另外当政府仍然具有推动经济增长的强大力量时，追求公共服务均等化可能被误解为对效率追求的放弃，这种心理的作用可能会引发独立意识的形成，前苏联的波罗地海地区就是很好的证明[2]。
2.1.2.4 公共服务均等化有助于提高政府公共支出效率
公共服务均等化有助于节俭公共支出成本，提高有限的财政资源的使用效率。对于财力充裕地区，在满足基本公共服务需要后还有较多剩余财力之后，客观上存在一种放松财政支出管理的倾向，特别是在外部监督不力条件下，更是有可能导致支出投向不合理、投入无效或低效的现象，甚至为超前消费、超前享受等行为提供便利。经验表明，一些发达地区因财政资源约束偏软，管理制度松弛，不仅浪费现象严重，而且为腐败分子化公为私以可乘之机。对于财力薄弱地区来说，长期处于财政资源紧缺环境下，理性的地方政府会通过强化财政收支管理，精打细算以维持财政运转，确保必要的公共支出需要，但是更多时候会使地方政府产生不思进取、无为而治的思想，特别是陷入持续的收不抵支困境时，加强、提高效率的观念也会动摇和松懈。因此实现公共均等化有助于改变这种财力贫富不均的局面，提高财政资源的使用效率。
2.1.3 公共服务均等化的衡量方法
公共服务均等化不能单纯地以不同地区居民所获取的公共服务数量或者质量进行衡量，应该说它是公共服务数量和质量的综合与平衡。公共服务均等化的衡量从理论上说应该以每一个居民从享受公共服务中所获取的总效用是否相同来判
断，或者以国家所提供的公共服务是否实现了全社会福利最大化来判定1。
而在实际测算时一般通过基尼系数大小来衡量，但是由于效用更多是一种人的主观心理感觉，很难进行测量。因此为了分析方便，本文采用的是近似于测算基尼系数的计算方法，通过测算各个地区人均财政收入相对于全省平均财政收入之间的标准离差的方法来衡量公共服务均等化大小，此时的公共服务均等化更接近于财力均等化的概念，这是因为根据政府提供公共产品与公共服务的区域性，各个地区的居民所享受的公共服务主要由两部分构成：一部分是由中央政府提供的全国性公共服务，它对各个地区基本上是相同对待的，因而各个地区居民所能享受到的全国性公共服务基本上是相同的；另一部分是各个地方政府所提供的地区性公共服务，它是公共服务的主要部分，各个地区居民所能享受到的公共服务由地方政府的提供能力决定，而地方政府的提供能力并不相同，它是导致不同地区居民享受公共服务存在差距的根本原因。地方政府的提供能力与地方政府的财力息息相关，因此剔除掉人口因素后的人均财力用于反映公共服务均等化大小从本质上说是一致的。
但是必须指出的是，由于各个地区居民消费公共物品偏好差异和支出成本的不同，绝对的保持公平在技术上是缺乏保证的，即便是公共服务均等化制度相对完备、实际均等化水平相当发达的市场经济国家，均等化只是一个相对概念，因此鉴于实证分析时存在计算方法选用、数据收集处理以及一些没有剔除的影响因素等方面的误差，本文所测算出的转移支付的公共服务均等化效应的大小必然与实际存在一定的偏差。
2.2 转移支付的含义与形式
政府间转移支付是协调各级政府间责权关系和利益关系的一种重要机制，从最广泛的角度理解，是指各级政府之间的财力缴补关系。但一般而言，它是指各级政府在划分财权、事权后，财政资金在政府间的无偿性转移。其基本特征可以概括为：转移支付进行的主体仅限于各级政府；财政资源的转移是无偿的；它并不形成政府的终极支出。
从广义上说，政府间转移支付（以下简称转移支付）包含的范围是很广泛的，它既包括上级政府对下级政府的补助，也包括下级政府对上级政府的上缴以及同级政府之间的财力转移，甚至还包括各级政府之间共享税的分配。而在本文中，转移支付仅指上级政府对下级政府的财力转移。
转移支付按照上级政府是否对使用转移支付资金限定了条件可以分为无条件
1公平的衡量并没有统一的说法，如要素禀赋分配论、全社会效用最大化、最低收入者效用最大化等，
福利最大化也是其中重要的衡量方法。
转移支付和有条件转移支付两大类。一类是无条件转移支付(Unconditional Glants)，又称一般性转移支付或均衡补助。在正常情况下，无条件转移支付是转移支付体制的主体，它通常根据财政均等化目标加以设计的，其目的在于促进基本公共服务的地区均等化，所以有时又称为均等化补助；另一类是有条件拨款(Conditional Glants)，或称专项拨款。这里的“条件”是指上级政府要求下级政府必须达到一定的标准，才可得到这笔转移支付。这里的基本条件是按照上级规定的项目和用途使用资金，如教育补助、防洪补助等，其政策意图在于：上级政府希望将基本的管理责任留给地方政府，但从全区公共利益考虑，又必须对教育和卫生等基本公共服务制定一个全国最低标准。专项补助可进一步区分为非配套补助和配套补助两种形式，前者不要求接受方提供配套资金，后者要求接受方提供一定比例的配套资金。
我国的政府间转移支付形式具有多样性。长期以来在我国的财政活动中，虽然一直存在着财政资源在各级政府之间转移的活动，但严格说来，真正意义上的转移支付制度是在1994年分税制改革后形成的。目前，在我国中央对地方转移支付种类繁多，形式多样灵活，现行的财政预算管理体制中包含的转移支付形式主要有：
1．税收返还
1994年我国全面实行了分税制财政管理体制改革，新体制对一些重点和主要财政收入在中央与地方间进行了重新分配，如对增值税按照中央与地方75：25分成、消费税100%上缴中央等，这导致了中央与地方政府之间的财政收入纵向不平衡和地方可用财力的不足，因此为了减小新体制改革实施阻力，保证地方政府1994年的既得财力和行政需要，中央政府实行了税收返还这种新的转移支付形式。税收返还具体测算办法是以1994为基期年，对照分税制规定中央从地方净上划的收入数额（消费税以及75%的增值税）如数返还给地方，返还数额是采取基数法确定的，即中央对地方税收返还额以1994年为基期年，按照 1994年地方实际收入核定1994年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还基数，保证 1994年地方既得财力，1994年以后税收返还额在1993年基数上逐年递增，递增率按全国增值税和消费税增长率的0.3分数确定，即全国增值税和消费税每增长1%，中央财政对地方的税收返还增长0.3%。1994年及以后年度上划中央收入达不到上年基数的，税收返还不予递增并相应扣减税收返还数。
2002年中央开始实施所得税分享改革。从2002年1月1日起，对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。除铁路运输、国家邮政、中国工行、农行、中行、建行、开发行、农发行、进出口行以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税一律由中央和地方分享。其中，2002年中央与地方按五五比例分享；2003年按六四比例分享，2003
年以后年份的分享比例根据实际收入情况再行考虑。此项改革以2001年为基数，中央保证各地区分享所得不低于2001年所得税收入基数，中央与地方实施增量分成。因此自2002年后税收返还包括增值税、消费税返还与所得数返还。
需要指出的是，我们可以看出从本质上说，由于税收返还是按基数逐年递增的，因此税收返还实际上是保护了地方既得利益，拉大了地方政府间财力差距，也违背了财政均等化的原则，但在现实情况下，它是中央政府与地方政府间不得已而为之的一种博弈结果。
2．专项拨款
在我国现行的财政支出中，对地方的专项拨款有上百种之多，包括特大自然灾害救济、特大抗旱防汛补助费、支持经济不发达地区的发展资金等。这些专款在编制预算时列中央支出，在执行中划转给地方政府按规定的用途使用。
3．结算补助
在一个财政年度终了时，中央政府与地方政府结算时中央政府给予地方政府的补助。就是我们通常所说的财政结算补助，主要是在该财政年度中，由于企业或事业单位隶属关系的变化，以及在预算执行过程中因新出台政策措施影响，需要在年终时给予地方政府补助。
4．定额补助
也称为体制补助。这种补助形式开始于1980年，基本做法是以某一年地方财政的收支数作为基数，在执行中，如果地方本级收入加上中央地方共享收入中地方应得部分之和不足以弥补地方支出的由中央提供补助，这种补助形式实际上是用于地方政府弥补财政赤字，相当于其他国家的一般性补助。
5．过渡期转移支付与一般性转移支付
1995年，中央开始实施过渡期转移支付办法，较之传统的体制补助的确定方法，过渡期转移支付办法在规范性、公平性、科学性等方面都有突破性进展，其基本内容包括五个部分：第一，核定各省、自治区、直辖市的标准支出数额，然后和1994年实有财力进行比较，凡财力不能够满足标准支出，出现收支差额的，列入转移支付对象；第二，对转移支付对象进行收入能力分析，考核组织收入的努力程度。如果收支差额是由于不努力组织收入造成的，要予以扣除；第三，对转移支付对象进行困难程度分析，考核人员经费和公用经费占财力的比重。凡两项经费比重高于80%的，作为财政困难省，列入转移支付对象。两项经费比重低于80%的，暂不作为转移支付对象；第四，按系数确定客观因素转移支付额。通过收入能力分析和困难程度分析后，最后确定的转移支付对象，其收支差额作为过渡期转移支付的依据。标准的转移支付办法，是由中央财政从财力高于标准支出的地区扣回收支余额，再转移到有收支差额的地区，但当时由于各地的既得利益无法调整，只能从中央财政分得的收入增量中拿出一部分，作为转移支付资金。
这部分资金很有限，不可能全部弥补差额，只能根据中央的财力可能，解决一部分，即按“系数”确定转移支付数额。第五，对少数民族地区，另加政策性转移支付。
2002年所得税分享改革后，中央因改革所得税收入分享办法增加的收入全部用于对地方主要是中西部地区的转移支付，此后过渡期转移支付向一般性转移支付转变。
2.3 转移支付与公共服务均等化的关系
由于实现公共服务均等化具有重要意义，政府作为国家实施宏观调控的主体和收入分配调节主体，采取措施进行调节势在必行，而其中转移支付是其中最主要的也是最有效的调节方式，公共服务均等化与转移支付的关系可以通过图2.1简要描述。
图2.1 转移支付与公共服务均等化的关系
第3章转移支付对实现公共服务均等化的作用
3.1 政府间的财力失衡与公共服务非均等化
3.1.1 政府间财力失衡的原因
3.1.1.1 多级政府与财政分权
在当今世界上，任何一个国家除了中央一级政府外，几乎都存在若干级地方政府2。问题是在不划分中央与地方两级政府情况下，虽然存在外部不经济、收入分配不公等问题，但是只要中央政府完全了解社会福利函数的偏好序列，能够遵循社会福利最大化的条件，则当发生地区冲突时，中央政府出来解决地区冲突与收入在不同地区之间的再分配是完全可行的，亦即从理论上说中央政府可以做一切事情，并不需要另设地方政府一级。那么政府间为什么要划分成中央与地方两级政府，或者说地方政府存在的有理性问题，至今还没有人能够给出一个完整的令人满意的答案。
但是不少经济学家还是从公共物品的属性出发，对此做出了一些不同的解释。从公共物品的性质来区分，公共物品可以区分为全国性、准全国性以及地方性的公共物品，所谓全国性是指可供全国居民同等消费并且共同享受到物品，如国防；准全国性是指满足消费上的公共性，但是不满足消费上的同等性，如教育；地方性是指在地方层次上被消费者共同且平等消费的物品，如地方政府提供的地方治安以及道路巡逻等。
由于公共物品性质上的差别，一般而言，地方政府在提供地方性公共物品时更有效率，其原因则不同经济学家有不同解释。施蒂格勒（George Stigler）给出了一个公理性解释：（1）地方政府比中央政府更了解它所管辖的选民的效用和需求；（2）不同地区人们有权自己选择公共服务的种类与数量[11]。奥茨（Wallace E.oates）提出了分权定理：如果某种公共产品提供遍布整个区域的所有人口，并且该公共产品的提供成本无论对于中央政府还是地方政府都是相同的，则让地方政府将一个帕累托有效的产出量提供给他们各自的选民总是要比中央政府向全体选民提供任何特定的并且一致的产出量有效得多[11]。布坎南的“俱乐部”理论则提出随着“俱乐部”（或者社区）新成员的加入会使俱乐部变得拥挤，从而产生外部不经济，因而俱乐部具有最佳规模，这个最佳规模就在外部不经济所产生的拥挤成本正好等于由于新成员运转成本所带来的边际节约这个点上，一个国家只存在中央政府则通常不是最佳规模[11]，随后一些经济学家提出的一些理论则在三人的基础
2个别国家由于地域非常狭小，也可能只存在一级政府，如摩洛哥等。
上进行了补充，如特里希（Tresch）的偏好误识理论指出中央政府不可能对全民的偏好作出准确认识[11]，蒂布特的“以足投票”理论则回答了为什么人们愿意居住在某一个地方政府的周围的问题[11]。
值得注意的是以上给出的是从经济学角度对政府分级的解释，而在实际中一个国家的历史文化传统、政治民主氛围等其它因素都可能导致政府分级的产生，也就是说政府分级是一个综合因素混合发生作用的结果。
政府分级的结果就是财政分权，这是因为虽然各级政府服从于全国的共同利益，但是其履行的职责并不相同，它要求各级政府有相应的财政支撑，因此各国一般都遵循一级政府一级财政的原则。这里财政分权是指在中央政府与地方政府间以及地方政府间划分财政权力，包括取得财政收入权力、以及财政支出权力、预算决算甚至包括有关财政立法的权力等。从财政体制上来看，世界上大多数国家实行两级财政或者三级财政，即中央一级和地方一级或联邦、州或省、地方财政。财政分权是政府间财政转移支付制度的经济基础。没有政府间的财政分权，就谈不上政府间的财政转移支付。
3.1.1.2 政府间财权、事权划分与政府间的财力失衡
由于财政多级制的存在，就必须要对各级政府的财权进行划分，其中最主要的是收入权力的划分，由于税收收入是国家的主要收入，因而，政府间的财政分权实际上是进行税收的分割。
从理论上说政府间财政收入应根据其所承担的公共事务的多少进行划分，无论各国税收收入如何在中央与地方两级政府划分，它们都无一例外地尽可能使财权和事权相一致。在两级财政体制中，世界各国在事权划分上，一般将涉及国家主权、安全、市场统一和全国经济稳定的，受益及于全国范围的重大事权划归中央政府，如国防、外交、宏观经济管理、重大的基础研究、全国性的基础设施等；为了提高政府活动的有效性和更加符合居民的需要，大量具体的、地区性的公共设施和基础设施等的职能都划给了地方政府。从总体上看，事权划分的结果是，地方政府提供大部分具体的公共服务职能，因此，在整个政府支出中，地方政府比中央政府承担了更多的支出责任。
但是这种方法在实践中却会遇到很多问题，其原因在于：（1）中央与地方事权划分的复杂性与变化性；（2）某些公共物品无法确定到底由谁提供，如义务教育，中央与地方政府都有责；（3）提供公共物品所需成本数量的复杂性。如国防需要由中央提供，而地方警察巡逻要由地方政府提供，这是毫无疑问的，但是其所需经费却很难确定，而由于“官僚总是追求其预算的最大化”[12]，就会导致收入划分的复杂性。
因此在实际中政府间收入划分总是遵照一定原则进行的。这些原则中具有代
表性的包括塞里格曼（Seligman）的三原则、迪尤(Due)以及马斯格雷夫提出的效率与公开原则。综合这些原则对政府间收入划分进行具体的阐述。其主要思想是：1．按照征税效率高低进行划分
凡是流转性较强的税种归属中央，如所得税的征收对象为所得收入，而所得的所在地会随纳税人的流动难以固定，故所得税应归属中央，相反财产税是以财产为征收对象，而财产一般具有固定性特征，故由地方政府征收相比中央的效率高，因此财产税应归属地方政府。
2．按照租税负担分配公平进行划分
具有再分配功能和经济稳定功能的税收归入中央税，如个人所得税是为调节居民收入分配而设置的税种，因此属于中央税。地方税的是一些不流动的生产要素所征的税收和在经济循环中比较稳定的税收；受益税和使用税可依据受益范围分属各级政府。
3．按照税基大小划分
税基广的归中央，税基较为狭隘的归地方，如印花税，税基广泛就应归属中央，而房产税税基较小，而且主要都在地方区域，所以属于地方税。
在三级财政体制中，一般是首先界定中央与州或省之间的事权和财权，然后再在州或省与地方再次进行分权，其原理与中央对地方的财权事权划分基本一致，我们可以发现，不论是从理论上在划分事权基础上再划分收入权力还是遵循以上原则划分税收收入，中央财政收入必然占主要地位，这是因为从税种划分，流转税、所得税、行为税的大部分都会划归中央，而地方政府所获得的主要是财产税，其所获得的收入较小，当然必须指出的是地方政府除了获得税收收入外，还有一部分财政收入来源于非税收入，如收费等，但是如果非税收入的取得是规范的，它在财政收入中的份额应该较小，因此地方政府财政收入主要还是来源于税收收入。
政府间事权和收入划分的结果是：地方政府承担了大量的公共事务和支出责任，其所获得的收入却在全国财政收入中却相对只获得较小份额，相反中央政府集中了较多的收入，从而形成了各级政府之间支出责任和自有收入的不均衡，这种纵向的财政不平衡会导致地方政府的收入不能保证其合理的支出需要。
政府间财力失衡的另一个表现则是横向财力的不均衡，其含义是指在同级地方政府之间在收入能力、支出水平所存在的差异，具体则表现在不同地方政府在提供相同的公共服务项目时服务水平和质量上存在较大差异，以及在一些贫困地区某些基本公共服务设施极为短缺，难以达到最低的公共服务标准。
横向财力的不均衡是由众多因素造成的，首先与财政体制有关，在不规范的财政体制中，由于忽视财政横向均衡，造成各地区之间在公共服务能力上存在较大差异，其次最主要的还是政府间财权划分机制。这是因为在地方财政收入中占