如何做好信访工作
吴文英
◆本讲导引重庆市建立被征地农民补偿金发放新模式
◆事件回放长期以来，重庆市在土地征收问题上实行由民政局支付补偿费的办法，对被征地农民给予一次性补偿。但这种方式不能真正落实，各地经常发生被征地农民将政府补偿款用尽后再次向政府伸手要钱的现象，由此形成了“补偿——花光——再补偿”的恶性循环。1992年，重庆市调整政策，规定被征地农民可自愿选择民政部门发放、银行办理、向保险公司投保养老保险等多种方式进行养老安置。当时，中国人寿保险公司（原中国人民保险公司）参与了此项业务，执行条款为个人养老保险，保险预定利率为8 8%左右。但由于参与单位多、承办方式不同，造成农民养老金支付标准不同，又引发农民不满。1992年至1994年间，农民曾因此上百次聚集上访闹事。此外，随着银行利率降低，保险公司高预定利率的保险业务经营也困难重重。
为有效防止“补偿——花光——再补偿”现象重演，重庆市对农民征地补偿金发放办法作了积极探索，并于1994年和1999年先后两次进行调整。在总结以往经验教训的基础上，经深入研究、反复论证，最终探索采取了“政府+保险公司+农民”的补偿金发放新模式，即在农民真正自愿投保的前提下，土地主管部门将被征地农民的土地补偿费、安置补助费交保险公司办储蓄式养老保险，并向保险公司交纳管理费，由保险公司按月向农民支付“保险生活补助费”直至参保人员死亡。另外，政府还向办理养老保险的农民提供利差补贴。
信访工作概述
当代信访制度的确立与发展
当代信访制度萌芽于建党之初，确立于新中国成立之后，经过不断探索、实践，已经发展成为中国特色的社会主义信访制度。早在1931年，中华苏维埃共和国在江西瑞金宣布诞生，当时的控告局就已经具有处理人民群众来信来访的重要职能。在战争年代，很多中央领导同志都亲自处理群众来信，接待群众来访。比如，《大公报》记者杨令德曾两次给毛泽东同志写信，反映他外甥袁尘影被错误关押问题，毛泽东同志回信告诉他已经放人并致歉。
当代信访制度的研究，应当从新中国成立后开始。1949年4月，中共中央批准成立“中央书记处政治秘书室”，当时主要有两项工作，一是处理人民来信来访；二是做服务于中央领导同志的摘报工作。1951年3月，政务院秘书厅成
立了“群众信件组”。1954年9月，成立国务院秘书厅人民接待室。1965年6月，中共中央办公厅、全国人大常委会办公厅、国务院秘书厅及接待群众来访任务较重的中央有关部委共计22个单位组成了中央机关人民来访联合接待室。“文化大革命”期间，信访工作受到冲击，但是中央办公厅秘书局信访处、国务院秘书厅信访室依然保留下来。1980年5月，国务院办公厅信访局成立；9月，撤销了中共中央办公厅、国务院办公厅联合接待室，分别成立了中共中央办公厅人民来访接待室、全国人大办公厅人民来访接待室和国务院办公厅人民来访接待室。1982年4月8日，中共中央办公厅、国务院办公厅向各地各部门转发的《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，各地专门的信访工作机构普遍建立起来。1986年，中办信访局和国办信访局合并为中共中央办公厅、国务院办公厅信访局；之后，各地也相继整合了党委、政府信访工作机构。2000年，中办国办信访局更名为国家信访局。2005年，重新修订并颁布实施《信访条例》，对乡镇以上人民政府和县级人民政府工作部门的信访工作机构和人员作出明确规定，信访工作得到进一步健全和完善。
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毛泽东同志在1951年5月16日关于《必须重视人民的通信》批示中指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民群众联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度。”
在信访法制建设方面，出台了一批带有全局性、长远性、根本性的制度措施，信访工作制度化、规范化、法制化建设得到全面加强，构成了比较全面、有机衔接、与形势和任务相适应的信访工作法规制度体系。1995年，国务院颁布了《信访条例》，第一次以国家法规的形式明确并规范了信访工作的一系列重大问题，为加强与规范信访工作发挥了重要的作用。2005年，重新修订1995年国务院《信访条例》，并颁布实施，为信访工作法制建设迈出了重要的一步，标志着信访工作进入了一个新的发展阶段。2007年，中共中央国务院下发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》，对新时期信访工作的指导思想、目标任务、工作重点、组织领导等若干重大问题作出全面部署，这是我们进一步加强和改进新时期信访工作的纲领性文件，是信访工作发展史上具有里程碑意义的重要文献。2008年，中央纪委出台了《关于违反信访工作纪律适用〈中国共产党纪律处分条例〉若干问题的解释》，监察部、人力资源和社会保障部、国家信访局联合出台了《关于违反信访工作纪律处分暂行规定》，这是新中国成立以来第一次就信访工作责
任追究作出规定，对进一步强化信访工作原则、落实责任主体的责任具有重要意义。2009年，中办、国办转发了《关于领导干部定期接待群众来访的意见》、《关于中央和国家机关定期组织干部下访的意见》和《关于把矛盾纠纷排查化解工作制度化的意见》，把推动信访工作创新发展的关键环节上升为制度规范。
信访工作的重要地位
党中央、国务院历来高度重视信访工作，强调信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是为人民群众排忧解难的工作，是党的群众工作的重要组成部分，是社会主义民主与法治的重要组成部分。新中国成立之初，毛泽东同志就把信访工作视为“共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法”，强调“必须重视人民的通信”；邓小平同志从应当重视和解决群众信访问题的角度，对“采取官僚主义态度，漠不关心，久拖不决，个别人甚至违法乱纪，搞打击报复”的现象提出批评，严肃地指出“是非常错误和不能允许的”；江泽民同志强调“信访工作是我们党和政府发扬民主、体察民情、联系群众的重要渠道”，并要求信访工作“在加强社会主义民主与法制的建设、密切党和政府与人民群众的关系中，发挥更大的作用”。新时期新阶段，胡锦涛同志从全面建设小康社会和构建社会主义和谐社会的高度，明确指出“信访工作是为人民群众排忧解难的工作，也是构建社会主义和谐社会的基础性工作”，要求广大干部“牢记为民宗旨，发扬务实作风，坚持依法办事，为构建和谐社会和全面建设小康社会作出新贡献”。温家宝总理指出，“信访工作是党和国家各项工作中的一个重要环节，信访部门代表党和政府直接做群众工作，为百姓排忧解难，为社会化解矛盾，促进社会和谐发展”，强调“每个地方、每个部门都是做好信访工作的责任主体，必须承担起解决问题、化解矛盾责任主体的责任”，做到“热情、依法、负责、奉献”。
◆信访工作是一项群众性工作
群众路线是我们党的根本工作路线，是党的事业不断取得胜利的重要法宝，也是我们党始终保持生机与活力的重要源泉。信访工作是送上门来的群众工作，是最直接、最具体、最现实、最迫切的群众工作，维护群众合法权益、解决群众合理诉求是信访工作的核心。党和政府通过信访这一渠道，了解人民群众的意见和建议，倾听他们的合理诉求，解决他们的实际问题，维护他们的合法权益，体现了党和政府全心全意为人民服务的宗旨。而受理和解决信访事项的过程，也是说服群众、教育群众、帮助群众、联系群众的过程。每一件信访事项的解决，都有助于树立党和政府在人民群众中的形象和威信，都是在履行执政党和人民政府的责任义务和庄严承诺。
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当前的信访活动大致可以分为三种类型：参与类信访、求决类信访和诉讼类信访。参与类信访，主要是指对各级人大常委会、政府及其行政部门提出建议、意见或批评的事项，体现了社会公众民主意识、参与意识的觉醒和增强。求决类信访，是指信访人通过行政救济的渠道，求助政府为其解决实际困难和问题，保障自己的基本权利。这类信访事项在全部信访事项中所占的比重最大。诉讼类信访，是指对已经进入法律程序或对已经终审生效的法院判决提出质疑，希望通过党委或人大的干预，维护自己的权利，实现自己的主张，保障公平与正义。
◆信访工作是一项全局性工作
信访工作不仅仅是信访部门的工作，更是党和政府的一项重要工作。从信访问题的成因上讲，大量的信访问题主要来源于政府行为、执政行为和领导行为，而不是信访部门造成的。解决这些问题，也要靠政府各个部门的共同努力，靠规范政府行为、执政行为和领导行为。从信访工作的内容上讲，情况非常复杂，涉及党和政府工作的方方面面。因此，各级各部门都要站在讲政治、讲大局的高度，切实履行做好信访工作的政治责任，努力构建党委、政府统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作新格局，而不能把它作为“分外”的工作，推卸责任。
◆信访工作是一项长期性工作
在今后相当长的一个历史阶段，我国仍处于国家转型、社会变革的时期，仍处于一个加快改革、改组、分化、发展的时期，社会矛盾不但不会减少，还将处于高位运行的态势；旧的社会矛盾消减了，还会出现大量新的社会问题。这就决定了信访工作的地位与作用不会削弱，决定了信访工作仍将是一项长期性的工作。
信访工作的领导体制与责任
◆信访工作的领导体制
信访工作的领导体制包括三个层面：一是党委、政府统一领导。具体体现在：定期听取信访部门工作的汇报，认真分析本地区的信访形势，研究部署信访工作；及时研究解决重大的信访问题；明确分管信访工作的负责同志和领导班子成员各自的信访责任；建立科学的工作机制与制度，建立健全信访工作领导体系和工作格局；支持信访部门的工作，配齐配强信访部门的力量，切实加强信访部门的领导班子建设。二是职能部门各负其责。有权解决信访事项的政府行政部门，要切实履行起主体责任，认真负责地解决好属于本部门职责范围内的信访事项；人民检察院、人民法院等司法机关和工会、共青团、妇联等人民团体，也要做好各自
职责范围内的信访工作。三是信访部门协调指导。各级信访部门要切实履行好对本地区、本部门信访工作的综合协调、组织推动和督促检查的职责。
针对社会转型时期社会矛盾比较集中、突出的新形势，党中央决定建立处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度，对信访工作实行统一领导。联席会议由党委和政府分管信访工作的领导同志作为召集人，信访部门和相关部门的领导同志参加，集中分析研究信访工作形势，安排部署信访工作任务，决定重大、复杂、疑难信访事项的处理意见。建立联席会议制度，发挥信访部门的综合协调指导作用，发挥相关社会团体、法律援助机构、有关专业人员、社会志愿者的作用，有助于及时研究解决信访工作中遇到的突出问题，有效地整合社会管理资源，进一步形成上下联动、左右协调、运转高效、综合施治的工作机制，形成做好信访工作的强大合力。
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《中共中央、国务院关于进一步加强新时期信访工作的意见》中明确指出：“信访工作是党和政府的一项重要工作，是构建社会主义和谐社会的基础性工作，是党的群众工作的重要组成部分。”这是党中央对新时期信访工作的准确定位，体现了新时期信访工作的新内涵与新要求。
◆信访工作的领导责任
在信访工作领导体制中，明确领导责任是关键。各地区、各部门的主要领导是信访工作的第一责任人，对信访工作负全责；分管领导负有直接领导责任，对信访工作实施具体领导；其他领导成员结合业务工作，解决由具体政策和业务工作而引发的信访事项，实行“一岗双责”。
落实信访工作责任制，重点是把握好以下四个环节：一是各级党委和政府要建立健全信访工作责任制，把信访工作责任进行横向和纵向分解，落实到相关单位和个人，并将责任制执行情况列入对下级党委和政府目标责任考评的重要内容，将信访工作绩效纳入公务员考核体系。选拔任用干部，要将接待和受理群众来信来访情况、处理复杂事务的能力作为考核的重要内容。二是要建立并完善信访工作领导责任制，明确主要领导、主管领导、分管领导各自的信访责任，建立领导班子定期研究信访工作的制度，建立领导干部处理群众来信、接待群众来访、亲自处理重大疑难案件等制度。三是要加强经常性的考核考评和业务指导，及时通报信访责任制落实情况，通报重点案件督办处理情况，提出对信访责任单位进行表彰、批评以及追究责任的建议，以促进信访责任的落实。四是强化责任追究，实行行政问责制。对信访工作中失职、渎职的行为，要严格依照程序和规定，追
究有关人员的责任，实行责任追究“倒查”。对超越或滥用职权，应当作为而不作为，适用法律、法规错误或者违反法定程序，侵害信访人合法权益，或者拒不执行有权处理的行政机关作出的支持信访请求意见，损害信访人利益，造成严重后果的，对直接责任人员及主管人员作出严肃处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
当前面临的信访形势和任务
当前，对信访形势有一个基本判断，即信访总量有所下降，但仍在高位运行。1992年至2004年，全国县以上党政信访工作机构受理的信访量呈持续上升趋势。经过各级各部门的共同努力，2005年，全国信访总量在持续12年上升后开始下降，至今已经连续6年持续呈下降趋势。有数据表明，全国县以上党政信访工作机构2005年受理信访总量同比下降6 5%；2006年1月至10月同比又下降14 3%；2009年，全国信访总量同比下降2 7%。但值得注意的是，全国县以上党政信访工作机构受理的信访总量虽然有所下降，但全年仍在1000万件（人）次以上的高位运行，如果加上各系统、各部门及县以下各级机构受理的群众信访，数量还要更大，而且其中多年积累的问题解决的难度越来越大，新的问题仍在不断产生，深层次的矛盾逐渐呈现，其中多数涉及群众的切身利益。同时，有数据显示，近年来，全国信访工作每年排查出各类矛盾纠纷300余万件。这些情况充分表明，当前我国社会正处在因为社会转型而必然出现的矛盾高发期。不和谐因素的大量存在，需要各级各部门同心协力去化解和解决。从近年来群众信访反映的问题看，主要集中在劳动社保、城镇房屋拆迁、农村土地征占、企业改制、涉法涉诉、军队退役人员、环境保护、干部作风八个方面，约占信访总量的一半，其余的问题则相对比较分散。相对于信访总量的高位运行，信访活动也愈加复杂：其一，信访主体日益多元化。对于信访主体的分析，当前有一个共性认识，即信访对象不仅有农民、工人等传统习惯上的信访群体，而且出现了企事业单位改制人员、民办教师、下岗职工、军队退役人员等带有时代特色的信访群体。其二，信访形式呈现多样性。联名信增多，集体访上升；无序上访问题突出，上访人情绪激烈、行为过激，动辄聚众围堵党政机关和主要领导、静坐示威等；重复上访增多，缠访闹访突出，部分信访老户以上访为业，甚至假借上访为名的违法活动愈演愈烈。其三，信访活动出现择机性。群众信访尤其是集访易选择在重大节日和重要政治、社会活动的前夕和期间，此时上访频率较高。如每逢各级党和政府领导人换届、国家重大政治活动期间、元旦春节等节假日，都是上访集中时期，有的明知没有理由或无政策依据，仍抱着试试看、碰运气的心理，到重要敏感场所非正常上访。其四，处理难度渐趋艰巨。群众信访较多涉及现实问题，牵扯各
方利益，触及面宽，不是一个部门或一个地方能够解决，有的很难依据现有政策法规解决，如部分老户重复上访问题往往与其他矛盾交织在一起，牵涉历史问题、政策问题。因此，当前面临的信访形势依然严峻，信访工作任务依然艰巨。
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自20世纪末和21世纪初以来，人民群众来信来访从数量上呈迅速攀升的形势，甚至出现了所谓的“信访洪峰”。有资料显示，2004年，国家信访局受理群众来信比2003年上升11 7%，接待群众来访批次、人次，分别比2003年上升58 4%、52 9%。2005年《社会蓝皮书》的统计数据表明，从1993年到2003年间，我国群体性事件数量已由1万起增加到6万起，参与人数也由约73万增加到约307万。最近几年，经过中央和地方各级党委、政府的高度重视、积极努力，信访数量连续攀升的局面虽出现了拐点，但仍处在高位运行并且极不稳定。集体访、越级访、择机访、非正常访的现象依然突出，信访诉求的形势依然复杂激烈。
紧急、重大信访事件的受理
所谓紧急、重大信访事件，是指突然发生的，参与人员较多，以满足某种需要为目的，使用扩大事态、加剧冲突等手段，可能或已经危及社会秩序、危害公共安全的信访事件。这类群体性事件由于参加人数多且情绪激烈，现场局面不易控制，极易演变为剧烈的冲突，造成严重的社会影响和社会危害。因此，迅速并妥善处置紧急、重大的群体性事件，不仅是维护社会稳定的重要环节，也是信访部门工作的重中之重。
近几年来，我国紧急、重大信访事件频频发生，已经成为影响社会稳定的重要因素。这些紧急、重大信访事件呈现以下主要特征：一是组织性明显。绝大多数紧急、重大信访事件都有一定的酝酿发展的过程，而且很多已经通过信访渠道反映出来，由于得不到及时妥善处置，最后导致矛盾激化。在这个过程中，常常有事件的组织者和骨干分子，有统一的口径和要求，有较为明确的分工，并有向组织严密、呈明显势力化发展的倾向。二是对抗性趋强。信访问题是人民内部矛盾，也是当前我国社会主导性矛盾。当群众反映的信访问题得不到解决，信访诉求得不到满足，特别涉及信访群众切身利益，而且人数较多时，非对抗性矛盾会向对抗性矛盾演化，有的时候甚至会发展成公然对抗政府的行政行为。三是不测性增多。一些重大、紧急信访事件动辄聚集数十人、上百人，情绪激动，行为过激，很难疏导劝返。而且，在事态发展过程中，会吸引利益相关者和无直接利益相关者参与其中，多数人的合理诉求与少数人的无理取闹交织在一起，群众的自
发行为与一些别有用心的人插手利用交织在一起，使事态更加复杂，如果不能妥善处置，可能导致事态难以控制，后果无法预料。
处理此类事件需把握好以下关键环节。
◆及时掌握并报送重大、紧急信访信息鉴于群体性事件的突发性强，影响面广，必须立足于早发现、早处置、早控制。而要做到这一点，必须及时掌握并报送重大、紧急的信访信息，以便党委和政府能够及时、准确地掌握辖区动态，科学决策，调动力量，迅速处置，避免事态的扩大，将消极影响控制在最小的范围内。
相关的行政机关或组织，要建立重大、紧急信访信息报送责任制，绝不允许瞒报、迟报或谎报信息。要建立重大、紧急信访信息报送责任制，规范重大、紧急信访信息报告时限和程序。各相关单位的主要负责人为信息报送的第一责任人，并指定专门部门和专人负责，落实岗位责任。严格重大、紧急信访信息的报送时限：重大、紧急信息要随事件的发生随时报送，一般各责任单位向本级人民政府或上一级主管、业务部门报告重大、紧急信访信息最迟不得晚于事件发生后3小时；主管、业务部门向本级人民政府或其上级主管部门报告信息，最迟不得晚于事件发生后5小时；向中央和国务院报送信息最迟不得晚于事件发生后6小时。向上级机关报送重大、紧急信访信息以书面报告为主，必要时和有条件的可采用音像摄录形式；情况特别紧急时，可立即用电话口头初报，随后再书面报告。报送的重大、紧急信访信息必须经过认真核实，确保信息的真实准确，必须经主管领导或主要领导签发，以确保上报信息的权威有效。
◆迅速、妥善地进行现场处置
群体性突发事件可划分为前期、中期、后期三个阶段。前期的工作主要是调节矛盾纠纷，努力把问题解决在萌芽或初起状态；中期的工作主要是进行现场紧急处置，控制平息事态，疏散上访群众；而后期的工作主要是解决问题，依法按照政策对事件进行处理，并总结经验教训。
群体性事件，参与的人数多，人员情况复杂，往往是合理的诉求与偏激的情绪交织在一起；绝大多数人的正确动机与个别人的趁火打劫交织在一起；多数人的理性行为与个别人的无理取闹交织在一起；并且非常容易交叉感染，场面极易失控，很容易导致出现违法犯罪现象。因此，处理群体性事件的基本思路在于防止矛盾激化，保证政府有效地控制局面，并为妥善地处理善后事宜创造条件。在群体性事件已经发生的情况下，当务之急是疏导情绪、防止事态的扩大和恶化。要贯彻“宜散不宜聚、宜解不宜结、宜顺不宜激，以教育疏导为主，防止矛盾激化”和“教育疏导与依法处置相结合”的原则，并在这个原则指导下认真处理好群体性事件。
要快速地组织起权威性强的现场指挥部，统一指挥与调度，迅速启动应急预案，组织和协调各方面力量共同化解矛盾，平息事件。保证信息的畅通灵敏，强化信息报告制度。作为相关单位的主要负责人，一定要在最短的时间内赶赴现场，靠前指挥，直接对话，随时掌握事态发展状况，准确把握群众的心理和情绪，做到统筹全局，有针对性地及时调整处置措施，控制事态的蔓延和恶化。
“三级终结”与“终而不结”
“三级终结”的概况
信访事项“三级终结”是个通常说法，在《信访条例》中并未出现“终结”的字眼。但这一说法与《信访条例》规定的办理、复查、复核三级程序密切相关。
◆办理
《信访条例》第33条规定：“信访事项应当自受理之日起60日内办结；情况复杂的，经本行政机关负责人批准，可以适当延长办理期限，但延长期限不得超过30日，并告知信访人延期理由。法律、行政法规另有规定的，从其规定。”上述规定表明，信访事项的一般办结期限是60日，最长期限是90日。法律、行政法规另有规定的，从其规定。
◆复查
《信访条例》第34条规定：“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。收到复查请求的行政机关应当自收到复查请求之日起30日内提出复查意见，并予以书面答复。”上述规定表明，如果上访人在法定期限内提出复查请求，复查法定期限为30日。
◆复核
《信访条例》第35条第1款规定：“信访人对复查意见不服的，可以自收到书面答复之日起30日内向复查机关的上一级行政机关请求复核。收到复核请求的行政机关应当自收到复核请求之日起30日内提出复核意见。”上述规定表明，如果上访人在法定期限内提出复核请求，复核法定期限为30日。《信访条例》第35条第3款规定：“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”上述规定表明，信访事项经过复核程序，即终结。以上就是通常所称的“三级终结”，即办理、复查、复核三级程序终结。
“三级终结”的不同理解
对“三级终结”的理解主要有两种：一是宣告终结；二是自然终结+宣告终结。
◆宣告终结
《信访条例》第33条、第34条没有“不再受理”的明确规定，只有第35条第3款规定“信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理”。也就是说，只有复核意见才是信访终结意见，信访事项至此才算终结。因为经过了办理、复查、复核，所以称为“三级终结”。而且，复核意见作为信访终结意见，是《信访条例》明确规定的，因此属于宣告终结，也叫做强制终结。目前，许多地方出现一种现象：一方面，有关部门千方百计把信访人引入“三级终结”程序，试图通过复核程序终结信访事项；另一方面，有的信访人千方百计躲避复核程序，试图以此延续信访行为。
◆自然终结+宣告终结
持此种观点的把信访事项的终结分为三种情形：
（1）参照《信访条例》第33条、第34条规定，信访事项进入办理程序后，信访人自收到处理意见之日起30日内未提出复查请求的，该处理意见为信访事项的最终办理意见，信访事项视为终结。
（2）参照《信访条例》第34条、第35条规定，信访事项进入复查程序后，信访人自收到复查意见之日起30日内未提出复核请求的，复查意见为信访事项的最终办理意见，信访事项视为终结。
（3）参照《信访条例》第35条规定，信访人在法定期限内履行了复查、复核程序，复核机关按法定程序出具的复核意见为信访事项的最终办理意见，并告知信访人信访事项终结。前两种情形为自然终结，即信访人未在法定的期限内提出进一步请求，信访事项自然而然被终结。第三种情形则为宣告终结。但在实际工作中，有的信访人虽然超出法定期限提出复查、复核请求，为了达到息诉罢访的目的，有的地方和部门还会继续受理信访人提出的请求。
“终而不结”现象突出
当前信访工作面临一个重要而艰巨的课题，就是无论是宣告终结，还是“自然终结+宣告终结”，都无法阻止信访人继续上访反映已经终结的信访事项。也就是说，信访事项在信访程序上已经终结，但信访事项当事人并没有停诉息访，继续向有关机关和部门上访反映同一信访事项，而且有的行为会更加激烈。
◆“终而不结”的表现
“终而不结”的四种形式：
（1）信访人收到信访办理、复查意见，未在法定期限内提出复查、复核申请，信访事项自然终结，但此后又重新提出复查、复核申请。
（2）信访人不服信访办理、复查意见，在法定期限内不依法走复查、复核
程序，却就同一信访问题向同一机关或上级机关要求重新处理，甚至超出提出复查、复核申请的法定期限后，继续上访反映同一信访问题。
（3）信访人不服信访复核意见，继续上访反映同一信访事项，要求重新处理。
（4）信访人已经表示接受、服从信访办理、复查、复核意见，但由于后来主观心理、客观条件或者政策环境的变化，又对同一信访事项提出新的要求。
“终而不结”当事人的特殊行为表现：
（1）不按规定逐级反映问题，绝大多数当事人不再向原信访事项的责任部门反映问题，而是到办结机关及其上级行政机关甚至进京反映问题。
（2）不按规定在指定的时间到指定的接待场所反映问题，而是到重要敏感地区上访，给有关部门施压。
（3）不以正常形式反映问题，有的甚至采取围堵、冲击政府机关、拦截领导车辆、堵塞交通、绝食等过激行为以示抗议。
◆“终而不结”的原因
造成“终而不结”的原因是多方面的，主要有以下四点：
（1）信访人自身的原因。主要表现在：一是法制意识谈薄。有的信访人不知法、不懂法，片面理解甚至歪曲法律、政策，仅凭自己的感觉与好恶看待问题。二是心理期望值过高。有的信访人提出的要求不合理或者不合法，甚至明知不符合法律、政策规定，想通过上访获得额外利益。三是将信访当成了谋生的手段，甚至以信访之名敛财、牟利。四是对基层抱有很强的不信任感。
（2）信访部门和相关行政机关的原因。主要表现在：一是对信访终结工作有畏难情绪，担心因出具终结意见未到预期效果，而承担相关责任；二是信访终结工作不规范，一些复查、复核机关敷衍了事，为了走程序而走程序，不调查、不分析、不讲理由，出具的答复意见让信访人难以信服；三是信访事项的处理意见缺乏权威性，落实不到位，有的在落实过程中还变相抵制；四是处理信访问题时目光短浅，只求息事宁人，不顾法律、政策规定，乱开口子、乱许愿，引发新的问题。
（3）信访事项本身的原因。一是许多案件由于时间跨度大、涉及人数多、案情复杂、资金筹措困难等原因，处理难度大，解决成本高，难以做到真正终结；二是有些问题虽然合情合理，但没有政策支持或者政策规定不明确，导致信访问题的处理、复查、复核缺乏依据，只能变通处理，难以做到真正终结。
（4）程序机制的原因。一是《信访条例》关于信访事项办理程序的规定没有完备的操作规程，导致各级各部门在实施过程中运作的方式方法不统一，甚至与有关法规相抵触。二是缺乏推动信访人息诉罢访的后续工作机制。对不服信访
终结意见的信访人缺乏说服教育、心理矫治等相关措施。三是缺乏有效的信访信息共享、交流机制，信访人与信访工作机构之间或者有关行政机关之间信息不对称，导致已经终结的信访事项重复受理。
◆“终而不结”的对策
（1）源头治理，预防和减少“终而不结”问题的发生。一是加强法制宣传和思想政治教育工作，帮助和促进信访人学法、知法、懂法，并自觉守法，提高信访人的法律素质；二是严格依照法律法规和政策办事，杜绝因超出政策范围满足信访人诉求，防止其产生侥幸心理，引发纵向或横向攀比；三是构建科学、民主的政策制定和决策机制，坚持政策的连续性、稳定性和关联性，减少因政策变动引发新的问题。
（2）建立科学规范的信访终结制度，确保信访终结意见的公正性、权威性。一是完善“三级终结”机制，尽快确立科学、合理的终结程序规范；二是统一信访答复意见的格式，特别要建立办理意见说明理由制度，即出具的办理或者复查复核意见中，必须有合法有效的证据、清晰明了的事实、准确适当的法律，并应当以明晰的语言显示出推理论证的逻辑与过程。
（3）做好程序终结的善后工作，推动信访人息诉罢访。一是强化责任主体的责任，加大信访部门督察督办力度，推动信访事项的答复意见落到实处。二是建立信访终结后续工作机制，做好信访人的思想教育、法制教育和感化工作。三是加强信访信息互联互通，实现信息互通、资源共享，建立终结信访事项数据库，确保真正做到已经终结的信访事项不再受理。
重庆市被征地农民补偿金发放新模式事件的点评
积极探索解决被征地农民生产生活问题的新思路、新办法，保证他们失地不失利、生活有保障，是彻底解决土地征收引发信访问题的根本措施。重庆市依托商业机构解决社会问题，探索出“政府+保险公司+农民”的土地补偿金发放新模式，给被征地农民办理养老保险，不失为一种解决被征地农民生活保障问题的长效机制和可行选择。第六专题关心干部心理健康，提高干部心理素质