加强地方政府融资平台公司管理研究
为加强地方政府融资平台公司管理，防范地方政府性债务风险，保持地方经济持续健康发展和社会稳定，2010年6月10日，国务院下发了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号）（以下简称《通知》），2010年7月30日，财政部、发改委、人民银行、银监会下发了《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号）（以下简称“412号文”），2010年9月30日，省政府办公厅下发了《浙江省人民政府办公厅关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（浙政办发[2010]131号）（以下简称“131号文”），要求地方各级政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。
本文试根据我市融资平台公司管理现状，分析新政策执行后对我市融资平台公司运营带来的影响，探讨应对融资平台公司清理规范的措施和建议，以进一步提高我市融资平台公司债务管理水平，有效防范地方政府性债务风险。
一、衢州市级融资平台公司管理现状
根据国有资产管理体制改革的要求，为加强政府性投资公司管理，我市建立了政府、主管部门、政府性投资公司三级管理体制，实行政府领导、财政和国资部门监管、主管部
门行使管理职责、投资公司具体运作的模式。政府性投资公司受市政府委托，主要履行投融资建设职能，根据需要也承担资产收购运作等其他政策性业务。为加强政府性投资公司管理，防范地方政府性债务风险，我市从2007年起编制市直国有投资公司（单位）债务收支计划，将市直国有投资公司（单位）举借债务纳入计划管理，通过建立债务评价体系和考核制度，严格控制国有投资公司的债务规模。2011年列入市级债务收支计划编制的单位11个，其中：衢州市国有资产经营有限公司子公司8个，分别是：浙江汇盛投资集团有限公司、衢州高新园区创业投资有限责任公司、衢州市基础设施投资有限责任公司、衢州市交通投资有限责任公司、衢州市城市建设投资有限公司、衢州市文化投资发展有限公司、衢州市新化基础设施投资有限公司、衢州市物流投资开发有限公司。其中：衢州市新化基础设施投资有限公司、衢州市物流投资开发有限公司不具有对外融资职能。其他国有投资公司（单位）3个，分别是：衢州市水电发展总公司、衢州学院、衢州市土地储备中心。
根据《通知》精神，地方政府融资平台公司是指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资职能，并拥有独立法人资格的经济实体。特别是指具有政府公益性项目投融资功能，并拥有独立企业法人资格的经济实体。按照上述口径，衢州市级政府融资平台公司有8个，分别是：衢州市国有资产经营
有限公司、浙江汇盛投资集团有限公司、衢州高新园区创业投资有限责任公司、衢州市基础设施投资有限责任公司、衢州市交通投资有限责任公司、衢州市城市建设投资有限公司、衢州市文化投资发展有限公司、衢州市水电发展总公司。
为加强政府性投资公司管理，规范政府性债务的举借和偿还行为，提高政府性债务资金使用效益，防范和化解政府性债务风险，市政府相继出台了《衢州市人民政府关于印发衢州市国家开发银行贷款资金管理办法》（衢政发[2003]76号）、《关于进一步加强国有投资公司管理的意见》（衢政发[2005]58号）、《关于印发衢州市政府性债务管理暂行办法的通知》（衢政发[2005]59号）、《关于市直国有投资公司管理体制调整的意见》（衢政发[2006]50号）。市财政局、国资委出台了《衢州市财政局关于印发市财政对国有资产经营有限公司及其子公司的拨款管理办法》（衢财统[2005]1号）、《关于对市国资公司调剂资金实行有偿使用的通知》（衢国资经[2006]1号）等文件，上述一系列文件构成了我市地方政府性债务管理的制度体系。我市政府性投资公司债务管理的成效主要体现在以下几个方面：
（一）建立了政府性投资公司管理的新模式。通过构建政府性投资母子公司体系，使财政和国资部门通过市国有资产经营有限公司管理平台，对原由主管部门分散管理的各政府性投资公司的债务实行了统分结合的管理方法。
（二）建立了政府性债务归口管理制度。对各级政府及
其部门、所属单位举债，在政府统筹安排下，由同级财政部门实行统一归口管理，努力扭转多头举债、权责不清、调控不力的局面。
（三）建立了政府性债务收支计划编制管理制度。将举借债务纳入计划管理，建立了以可变现资产控制债务的管理模式，使债务规模与未来收益、可变现资产相匹配。以投资公司可变现资产负债率、偿债率、债务偿还履约率、投资计划完成率、工程成本节减率为主要指标，对投资公司实施分类监管，合理控制投资公司债务规模，切实防范政府性债务风险。通过建立债务评价体系和考核制度，严格控制政府性投资公司的债务规模。
（四）严格执行抵押担保制度。对政府性投资公司的举债要求有相应的资产作抵押，健全财产抵押制度，完善负债担保体系，有效防范债务风险。
（五）建立了政府性投资公司调剂资金有偿使用办法。促进政府性投资公司合理有效使用资金，缓解资金调度压力，确保按期归还银行贷款本息，防范政府性投资公司信用风险。
（六）健全地方政府性债务风险防范机制。建立了地方政府性债务偿债准备金制度，并对偿债准备金的来源和使用管理作出了明确规定。
经过近几年的持续努力，市级融资平台公司各项债务指标执行情况明显好转，债务规模得到了合理控制，债务余额
占财政收入的比例逐年大幅度下降，债务风险较低，基本可控。
二、国务院、省政府关于加强地方政府融资平台公司管理的有关规定
（一）清理规范融资平台公司
《通知》、“412号文”和“131号文”，对清理核实并妥善处理融资平台公司债务和对融资平台公司进行清理规范提出了严格要求，对融资平台公司进行清理规范明确了分类标准：
1.对只承担公益性项目融资任务且根据有关协议约定、项目性质或相关政策规定，确定偿债资金70%以上（含70%）来源于财政性资金的融资平台公司，今后不得再承担融资任务。各级政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司作出妥善处理。
2.对承担上述公益性项目融资任务，同时还承担公益性项目建设、运营任务的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资平台职能。
3.对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务，且公益性项目偿债资金30%（含30%）至70%来源于财政性资金的融资平台公司，要采取措施在落实偿债责任和剥离融资业务后，不再保留融资平台职能，或通过整合资源、资产重组等方式，将来源于自身收益的偿债比例提高到70%以上（含70%）。
4.对承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务并且偿债资金70%以上（含70%）来源于自身收益的融资平台公司，以及承担非公益性项目融资任务的融资平台公司，要按照《中华人民共和国公司法》等有关规定，充实公司资本金，完善治理结构，实现商业运作。要通过引进民间投资等市场化途径，促进投资主体多元化，改善融资平台公司的股权结构。
5.对于其他兼有不同类型融资功能的融资平台公司，包括为政府投资项目（含公益性项目）融资而组建，不承担具体项目建设、经营管理职能，且与下属子公司仅是股权关系的国有资产运营公司、国有资本经营管理中心等类型的融资平台公司，也要按照上述原则进行清理规范。
6.对于2010年7月1日后确需成立的新融资平台公司，各级政府必须严格依照有关法律法规管理，足额注入资本金。为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的学校、医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及不能带来经营性收入的市政道路、水利设施、非收费管网设施等公益性资产，不得作为资本注入融资平台公司。
（二）市级融资平台公司的分类
对照上述标准，市级融资平台公司的分类为：
1.衢州市文化投资发展有限公司、衢州市水电发展总公司目前没有金融债务，不列入此次清理规范的范围。
2.衢州市国有资产经营有限公司、浙江汇盛投资集团有限公司、衢州高新园区创业投资有限责任公司、衢州市基础设施投资有限责任公司、衢州市交通投资有限责任公司、衢州市城市建设投资有限公司主要是以土地出让返还收入、经营性收入等作为偿债资金来源的融资平台公司（超过70%）。我们将其列为第4类公司上报。
三、衢州市级融资平台公司存在的主要问题
（一）能否继续保留融资平台公司的融资职能
融资平台公司清理规范的总体思路是严格控制并逐步减少融资平台公司因承担公益性项目举借主要依靠财政性资金偿还的债务。对融资平台公司因承担公益性项目举借、项目本身有稳定经营性收入并主要依靠自身收益偿还的债务，将在今后贷款审批和后续监管中更加严格，最终目的是防范地方政府性债务风险。因此，我们的工作重点还是着眼于保留市级融资平台公司的融资职能，以继续发挥融资平台公司在我市基础设施投融资建设方面的重要作用。我们通过对市级融资平台公司的债务进行梳理、分析，最终将8个融资平台公司全部列为第4类公司予以上报，以期继续保留融资平台公司的融资职能。
（二）融资平台公司清理规范后融资难度进一步加大
按照本次融资平台公司清理规范的要求，今后金融机构对融资平台公司贷款审批和后续监管的要求更高。在融资项目审批条件、还贷资金来源、担保抵押措施、资金按规定用
途使用等方面的管理将更趋严格，政策执行后我市融资平台公司融资更为困难。主要体现在：一是对主要依靠财政性资金偿还的公益性在建项目融资，今后将主要依靠财政性资金偿还或采取市场化方式引导社会资金解决建设资金问题，将更难得到金融机构的融资支持；二是对清理规范后保留的融资平台公司，今后向金融机构申请贷款必须落实到具体项目，且项目必须符合国家宏观调控政策、发展规划、行业规划、产业政策、行业准入标准和土地利用总体规划等要求；三是金融机构将进一步加强融资平台公司贷款的风险管理。按照商业贷款审查标准履行审批程序，评估借款人财务状况和还款来源。凡自身没有稳定经营性现金流或者没有可靠偿债资金作为还款来源的，将难以得到融资支持；四是国家宏观调控政策的影响，今年上半年央行四次上调存款准备金率，金融机构的贷款投放量势必减少，也将对融资平台公司融资造成直接影响。
（三）严格禁止地方政府违规担保承诺行为
2006年4月25日，国家发改委、财政部、建设部、人民银行、银监会《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》明确规定：2005年1月26日后，各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担保均属严重违规行为，其担保责任无效。为控制地方政府性债务风险，防止融资平台公司债务风险转嫁到地方政府，本次融资平台公司清理规范要求各级政府严格执行《担保法》等有关法律法
规的相关规定，坚决制止地方政府违规担保承诺行为。特别指出承诺将融资平台公司的偿债资金安排纳入预算属违规担保承诺行为。严格禁止地方政府违规担保承诺行为，使金融机构发放地方政府融资平台公司贷款缺乏相应的还款担保措施，贷款获得批准的难度进一步加大。
（四）债务收支计划编制水平及执行刚性有待提高
2007年起，市级融资平台公司债务收支计划管理逐步规范，建立了融资平台公司编制、主管部门审核、财政和国资部门核定、市政府常务会议审议通过后执行的债务收支计划编制流程，对加强债务收支计划管理起到了积极的作用。但是在实际执行过程中，一是由于融资平台公司土地资产的会计核算制度不够完善，土地投资开发形成的收益归属不明确，影响了融资平台公司偿债资金筹措；二是政府性投资建设项目计划难以确定，以此为基础编制的债务收支计划也具有较大的不确定性；三是计划执行过程中会有许多不确定因素，存在计划执行过程中的突变情形。上述诸多因素影响了债务收支计划的编制和实际执行的效果。此外，资金收支规模与结构的重大变化对整体债务规模与结构也会产生重大影响。因此，需要合理安排投资建设资金，把握投资建设时序，提高债务收支计划编制水平，确保债务收支计划的可执行性，防范地方政府性债务风险。
（五）部分融资平台公司的资产负债结构不合理，资金使用效益不高
一是资产负债结构不够合理，部分融资平台公司资产负债率偏高。经过近几年的持续努力，市级融资平台公司严格控制政府性债务规模，整体资产负债率处于较合理水平，但是部分融资平台公司资产负债率仍然较高，隐含着较大的债务风险；二是部分融资平台公司货币资金余额较大，资金使用效益不高。由于近几年融资平台公司承担的重大基础设施投资建设项目多，资金需求量大，需要长期、稳定的资金来源。随着国家对融资平台公司清理规范工作力度的加大，今后政府类投资建设项目的融资难度也不断增加，再加上国家宏观调控、金融信贷等一系列政策的实施，融资平台公司需要保持必要的投资建设资金量，由此产生的资金沉淀对融资平台公司充分发挥资金的使用效益造成了不利影响。
（六）重大政府性投资建设项目资金筹集困难
近几年来，国家、省、市重大政府性投资建设项目推进力度不断加大，投资数额巨大，要求地方政府承担的项目资本金或地方配套资金不断增加。由于我市属经济欠发达地区，经济基础差、底子薄，地方财力十分有限，资金筹措压力巨大。目前通过地方财力安排和发行地方政府债券等方式筹措了部分投资建设资金，但是资金缺口仍然较大，融资解决政府性投资建设项目资金缺口仍然是一重要途径。此外，融资平台公司承担的部分公益性项目，主要体现政府责任和社会效益，但项目本身的预期收益较差，偿债资金来源严重不足，进一步增加了融资平台公司的资金筹措压力。
四、加强融资平台公司管理的措施和建议
（一）完善融资平台公司治理结构，充实资本金，做强做大融资平台公司，增强后续融资能力
要进一步完善公司治理结构，充分发挥公司董事会和监事会的职能，加强投资公司内部控制制度建设，整合国有资源，充实资本金，做强做大融资平台公司，增强后续融资能力。一是对现有融资平台公司实行分类管理并逐步规范。对资本金充足、资产质量较好、还款能力较强的融资平台公司，按市场化机制完善公司治理结构，还可通过引进战略投资者等方式，做强做大融资平台公司。对还款资金主要来源于财政性资金的融资平台公司，要在落实偿债责任和措施后，剥离融资业务，不再保留融资职能；二是在调查研究的基础上，积极推进地方国有资源的整合和优化，充实资本金。通过将经营性资源、国有资产注入融资平台公司方式，努力打造资产质量好、现金流稳定、投资收益高的融资平台公司，增强后续融资能力。
（二）加强借款业务管理，防范融资平台公司资金链断裂
一是要加强项目融资管理，推进项目融资工作。各融资平台公司要积极做好前期的项目储备和包装工作，积极主动与银行对接，项目包装过程中需完善的，由市发改委牵头予以指导；二是做好与金融机构的沟通衔接，筹划融资平台公司转为一般类公司；三是做好到期借款转借工作。市财政局
要加强资金调度，对各融资平台公司还旧借新项目给予资金支持，并牵头认真做好争取国家开发银行新增项目借款工作；四是要通过长短期借款置换、贷款银行和信贷政策选择、寻求新的借款合作伙伴等途径，从优化债务资金结构、降低资金成本入手，提高债务资金使用效益；五是严格控制新的举债，对投资建设的项目，资金来源审核是投资计划批准的前提条件，对资金来源不落实、存在资金缺口的建设项目要严格把关，防止政府性投资公司债务规模超计划扩大。
（三）坚决制止地方政府违规担保承诺行为
按照融资平台公司清理规范的要求，今后除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间接形式为融资平台公司融资行为提供担保。地方政府也不得以任何方式为融资平台公司提供任何形式的担保承诺。严格禁止地方政府违规担保承诺行为，融资平台公司的贷款担保措施将更为缺乏，贷款难度进一步加大。因此，要积极注入资产，探索增强抵押和保证的措施，增强融资能力，提高融资平台公司现金流覆盖贷款本息能力。
（四）进一步加强债务收支计划管理，探索编制政府性投资建设项目计划
一是做好债务收支计划编制工作，严格执行经市政府批准的债务收支计划；二是探索编制政府性投资建设项目计
划，计划应包括年度政府投资总额，具体项目名称、建设内容和规模、项目总投资额、建设周期、年度投资总额以及资金来源，政府投资项目的前期工作费用，待安排的预备项目等。根据政府性投资建设项目计划编制资金使用计划，落实政府性投资建设项目的资金来源。落实偿债资金来源，确保按期归还银行借款本息；三是做好债务收支计划执行情况分析和收支预测，确保收入和支出按计划完成，提高债务收支计划的执行刚性；四是加强债务收支计划执行过程的监管。建立债务收支计划执行情况考核检查和分析制度，完善投资公司举债审批制度，落实还债责任，严格执行资产处置管理规定等，切实防范政府性债务风险；五是债务收支计划执行过程中，由于特殊情形导致债务收支计划不能完成的，要严格按照规定的审批程序，对债务收支计划进行调整。未经批准，融资平台公司不得擅自扩大债务规模。
（五）加强融资平台公司资金管理，提高资金使用效益融资平台公司投资建设项目多、资金量大、融资数额高，需要进一步加强融资平台公司资金管理，提高资金使用效益。一是优化融资平台公司债务结构，降低债务资金成本。融资平台公司要根据债务收支计划确定的项目建设时序和资金需求，从优化债务资金结构、降低资金成本入手，合理确定债务规模、举债时序、投资建设时序，努力降低债务资金成本，提高资金使用效益；二是充分发挥融资平台公司的资金统筹调度能力，努力用足用好融资平台公司的存量资
金，做好存量资金的调剂使用，发挥融资平台母子公司管理资金的协同效应，避免债务余额和资金余额同步扩张导致的资金成本增加。
（六）多渠道筹措资金，保障重大基础设施项目的资金需求
一是对符合融资平台公司清理规范的政策规定，金融机构按协议可以继续提供贷款的融资项目，融资平台公司要加强与金融机构的衔接，进一步落实还款措施，确保按期发放贷款，防止出现“半拉子”工程；二是对市级行政事业单位和国有企业资产进行清产核资，根据清产核资结果对存量国有资产进行整合优化，将有效资产注入融资平台公司，充实融资平台公司净资产，做强做大地方融资平台公司，增强后续融资能力；三是加大地方财力投入力度，筹措重点投资建设项目资金，加快推进我市重大基础设施项目投资建设进度，促进地方经济社会各项事业持续稳定健康发展。
随着国家对融资平台公司的清理规范，融资平台公司的融资难度将进一步增大，银行对贷款审核条件将更为苛刻，放贷更为困难，银监部门对资金使用及后续监管也将更为严格。我市融资平台公司应提前做好准备，进一步做好相关政策研究，积极采取有效措施，加强投资公司资金管理，做好政府性投资建设项目和债务收支计划管理，切实防范地方政府性债务风险。
论地方政府投融资平台公司的转型发展重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰 【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。 一、政府投融资平台公司的产生和崛起 随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。 2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。
从平台公司产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。 二、政府投融资平台公司转型的必然性 尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资，平台公司是实施的主要载体之一，承担的融资压力愈来愈大，而这些项目大部分为公益性项目，短期内却无明显的经济效益，投入产出严重失衡；大多数平台公司经过几年的折腾，负债率偏高，财务状况不理想，继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务，收购资金主要依赖银行，土地出让受制于房地产市场的稳定性，此外，有些收购的土地还需要完成整治，增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下，以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性，风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一，这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地，涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题，关系到老百姓的切身利益，处理不好，可能导致群众上访等
初审报告（政府类授信业务） 第一章送审业务概况 一、送审简况： 二、授信方案简况： 第二章授信方案 一、业务概况： 1、明确本笔业务性质（首贷、增贷、增量续贷、缩量续贷、原额度续贷、展期、重组、调整、调整、复议等）。若是增量授信，明确增量额度及敞口，以及增量后总授信额度和总敞口额度。 1首贷/增贷/增量续贷/缩量续贷/原额度续借/展期/重组/调整/复议
2、客户类型：明确申请人的平台定性结果（“仍按平台管理类”、“退出为一般公司类”或“类平台”），现金流覆盖债务本息情况（全覆盖、基本覆盖、半覆盖、无覆盖）。 3、平台层级：明确受信人的平台层级（省市级、区县级等）。 4、其他：若为银监名单内平台类客户的新增贷款，需明确是否满足银监要求的“六个条件”；对于“仍按平台管理类”客户，还需符合银监要求的“五个投向”。若为土储类贷款，明确受信人是否在国土资源部公布的土地储备机构名录内，并说明融资规模卡获取情况。 提示： ①不得向“退出类”平台发放保障性住房和其他公益性项目贷款（如以BT 方式操作的，应符合财预[2012]463号文件要求。 ②融资平台业务应符合银监及其他政府部门的监管要求、我行关于融资平台的授信政策要求等。各地政府或银监已出台政府性债务管理相关要求的，还需明确当地细化管理要求及本笔合规情况。 二、授信方案： 1、授信业务（融资）品种：房地产开发贷款 2、金额： 3、期限：贷款期，其中提款期、宽限期、还款期。 4、利率/费率：若利率/费率需要上报审批，应明示审批情况。 5、担保方式：如分阶段采取不同担保方式，需列明担保方式和对应授信金额，还款期内是否要按照还款进度撤销相应的担保。 6、与前次授信方案比较 如有存量授信，需明确与原授信条件的差异，并阐述形成差异的原因。 三、授信条件： 1、参与方式： ①如是银团贷款，应列明银团贷款总金额；银团组成各方的地位及各自份额。 ②如非银团贷款，是否有其他银行贷款参与，参与金额及主要贷款条件。 2、提款安排： ①首次提款的条件；
浅析政府融资平台贷款存在的风险及防范对策 本文论述了在国家保增长、扩内需政策背景下，政府融资平台贷款规模急剧扩大，其所蕴含风险的几种表现形式，并对政府融资平台贷款存在的风险提出防范措施。 标签：政府融资平台贷款风险及防范 0 引言 各级政府融资平台通过大量融资，有力地推动了基础设施建设，为应对金融危机冲击，扩大内需，促进地方经济发展，实现经济较快复苏发挥了重要作用。但随着融资规模的不断扩大，贷款总量的急剧增长，从中长期来看，政府融资平台贷款所蕴含的风险需高度关注。本文就政府融资平台贷款的风险及防范对策，谈几点粗浅的看法。 1 政府融资平台贷款业务概况 按照人民银行的口径，政府融资平台是指由各级政府出资设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产或者以财政补贴、政府担保作为还款承诺，包装起来的一个资产和现金流均可达到融资标准的、政府实际控制的企事业、机关法人。主要包括：各类政府组建的开发园区，国有资产管理公司，土地储备中心类公司，农投、工投、城投、交投等政府类投资公司。政府融资平台贷款即金融机构对政府融资平台客户提供的并按约定的利率和期限还本付息的货币资金。 2008年第四季度以来，随着国家保增长、扩内需政策措施的贯彻落实，各地政府融资平台贷款规模快速扩张。截止2010年末，全国各类政府融资平台已超过一万多家，其贷款余额超10万亿元，近两年全国新增贷款中，政府融资平台贷款新增占比高达39.6%。 2 当前政府融资平台贷款存在的风险 2.1 对政府融资平台客户缺乏深入调查评价，存在过度授信的风险 在金融同业激烈竞争的情况下，政府融资平台由于具有政府背景，被各金融机构视为优质客户，竞相争抢营销。在对政府融资平台客户进行授信时，经办人员往往乐观认为有地方政府作后盾，还款有保障，而忽视其负债状况和偿债能力的深入调查评价，尽量降低信贷准入门槛，满足其融资需求，导致过度授信，存在较大的风险隐患。据《银行家》（2010年4月号）杂志报道，2009年我国的地方政府负债远超过财政收入，平均为2.4倍，有的甚至达到4倍，过度负债导致贷款到期难以正常归还的风险不断增大。 2.2 部分政府融资平台贷款以当地财政作担保，面临较大的法律风险
地方政府投融资平台融资渠道及资金来源分析 摘要：分析、评价了公用基础设施建设融资、政策性产业扶持基金融资和农业产业投资公司融资三种地方政府融资平台模式及其 各自的优势；以山东和天津为例分析了地方政府投融资平台的资金来源；借鉴国外政府投融资的资金来源，分析了我国在融资模式及资金来源方面存在的问题并提出政策建议。 关键词：地方政府投融资平台资金来源融资模式 一、引言 地方政府投融资平台是指地方政府为了融资用于城市基础设施的 投资建设所组建的各种不同类型公司，这些公司通过地方政府所划拨的土地等资产组建一个资产和现金流大致可以达到融资标准的 公司，必要时再辅之以财政补贴等作为还款承诺，重点将融入的资金投入市政建设、公用事业等项目之中。 从我国经济的情况来看，投资始终是推动经济增长的主要因素之一，在高投资拉动经济增长中，政府扮演了十分重要的角色。而地方政府投资职能得以实现的前提和基础是要有充足、稳定的资金来源。一方面，分税制改革后，地方财政收入虽然也保持一定增长，但与快速增长的支出需求相比普遍拮据，财力基本上仅够维持“吃饭”，基础设施欠账和建设资金缺乏成为制约地方经济发展的瓶颈；另一方面，随着市场经济体制的不断深化和公共财政体系的逐步确立，财政资金要更多地满足日益增长的公共服务需求，这在客观上要求政府必须通过深化投融资改革，搭建市场化融资平台，充分发
挥有限财政资金的引导作用，为基础设施、公共设施建设和重点关键领域战略性开发开辟稳定筹资渠道。 二、地方政府投融资平台的融资渠道及评价 从地方政府投融资平台的产生过程看，目前主要存在公用基础设施建设、政策性产业扶持基金、农业产业投资公司三种运行模式。这三种模式适用于不同条件的融资需求，且各有其优劣势。 （一）公用基础设施建设融资模式及评价 1、 bot（build-operate-transfer）模式 bot即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，基础设施无偿移交给政府。bot适用于大型的基础设施建设项目，通常是由国外企业和国内的民间资本来承担，因而有效地减轻了政府财政负担和避免大量的项目风险，并且给项目所在国带来先进的技术和管理经验的同时也促进了国际经济的融合。同时，给出了明确项目回报率，严格按照中标价实施，政府部门和私人企业协调容易，双方的利益纠纷少，有利于提高项目的运作效率。 2、 tot（transfer-operate-transfer）模式 tot是bot融资方式的新发展。近些年来，tot是国际上较为流行的一种项目融资方式。它是指政府部门或国有企业将建设好的项目一定期限的产权和经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；
关于规范地方政府投融资平台的几点建议 2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合发布了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。为此，一些地方政府借鉴外地成功的经验，对原有地方政府融资平台进行改革，开始建设新模式的投融资平台，在运作过程中拓展了巨大融资空间。 一、新型地方政府投融资平台的运作 （一）新平台建设的出发点。地方政府搭建新型融资平台，其目的就是要抢抓此次千载难逢的发展机遇，发挥国有资本对市场资源配置的引导作用，激活政府资源的资本属性，盘活存量国有资产，实现投资主体多元化、筹资渠道多样化、投资决策科学化、投资管理规范化、经营运作市场化，建立制度完善、运作规范的投融资体系和融资、投资、建设、管理、偿债一体化的良性循环机制，实现投融资由部门各自负责向政府集中主导转变、由行政决策向市场选择转变、由政府举债向资本运作转变、由间接融资向直接融资转变、由无偿投入向有偿回报转变。 （二）新平台的主要职能。一是统一化的政府融资平台。新型投融资平台通过整合政府优质资源，利用市场化手段，通过多种渠道为政府募集资金，以落实重大项目的配套资金、补充基础
设施建设资金，实现政府的投资引导意图。二是市场化的国资管理平台。新型投融资平台作为国有公司及国有资产的管理平台，利用市场化手段对下属公司以及划入的经营性资产进行整合调整，推动国有企业改革重组，实现国有资本有序进退，推进优质资产向优势企业集中、向价值链的高端集中、向产业链的关键环节延伸，实现国有资产布局调整和产业结构优化的目标。三是政策性的产业投资平台。新型投融资平台作为政府的产业投资平台，代表政府出资，根据地方产业政策进行产业投资，一方面可以开拓投资资金来源，顺利实现政策意图；另一方面采用市场化方式进行运作管理，有利于提高投资效率。四是先导性的创业引导平台。新型投融资平台作为政府先导性的创业引导平台，将发挥政府资金的种子资本作用，以国有资本先期投入引导战略投资者参与重大项目建设，更好地利用股权、基金等市场化手段与其他机构进行资金合作，通过资本经营服务、培育和辅导创业企业成长，发展一批与区域核心产业关联度高、市场前景广阔、经济效益好、技术含量高的新项目、新企业。 二、新型地方政府投融资平台的效应评估 新型投融资平台作为地方政府强化宏观调控能力，合理配置资源，促进经济结构调整的重要平台，对充分发挥地方政府投融资所具有的政策性效应和诱导效应，促进经济增长及经济结构调整，发挥了积极作用。但与此同时，由于这些平台公司自成立时
地方政府融资平台存在的问题与对策 摘要：2009年以来，地方政府融资平台在全国快速发展。通过这一平台。一方面，地方政府拓宽了中央政府投资项目配套资金的融资渠道，加快了城市化建设步伐；另一方面，商业银行扩大了贷款投放，进一步优化7贷款结构，为中国应对危机和扩大内需发挥了重要作用。地方政府融资平台贷款规模的迅速扩张。对许多地区的地方财政偿付能力构成了威慑。也对商业银行信贷资金安全带来一定隐患。最终很可能会造成财政问题和金融问题。其隐性风险已经引起政府监管部门及国内各家商业银行机构的普遍关注。 关键词：政府融资平台；贷款；信用风险 政府地方投融资平台的真正繁荣始于2008年下半年，中央4万亿投资的刺激政策出台后，家商业银行纷纷高调宣布积极支持国家重点项目和基础设施建设，地方政府借助各地的融资平台，融资规模急剧膨胀。2009年3月，央行和银监会联合发布《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”。于是地方政府热情空前高涨，各级地方政府通过划拨土地、股权、规费等资产，打造各种类型的投融资平台，并用政府信用给予隐性担
保。2009年全国9．5万亿天量信贷，其中一个主要流向便是有地方政府融资平台所支持的固定资产投资项目。由于这些项目大多是没有直接经济效益的城市基础设施建设等项目，贷款多由地方政府提供隐性担保，加之地方政府财力有限，有的投融资平台资本金和贷款杠杆达到30倍以上，因此，地方政府融资平台贷款蕴含着多重信用风险，使商业银行贷款政策性使用，这将导致银行不良贷款隐性化和长期化趋势，最终将形成银行坏账，这也是银行最难把握的问题。 1 融资平台存在的问题 1.1承贷主体与资金使用主体错位。不利于银行对贷款资金的监控 作为承贷主体，地方政府融资平台企业是可以确定的，但其所融资金的使用主体往往又是地方政府相关部门，尤其是部分“以歉补丰用”于周转使用的没有指定用途的贷款资金。导致承贷主体与资金使用主体的不一致，容易出现贷款资金的挪用，不利于银行对资金流向的监控和对贷款风险的管理。 1.2贷款资金的使用缺乏统一规划．资金使用效率较低 各地融资平台在贷款资金的使用上往往缺乏统一安排和部署，在没有整体规划的情况下，重复建设难以避免，从长远来看会造成产能过剩，不利于国家经济结构调整和产业结构优化；城市基础设施项目或超前建设，搞形象工程等。
目录 一、地点政府融资平台发行企业债专门规定 (2) 1.国务院关于加强地点政府融资平台公司治理有关问题的 通知（2010年6月） (2) 2.（四部委）关于贯彻国务院关于加强地点政府融资平台公 司治理有关问题的通知相关事项的通知（2010年7月） 5 3.国家进展改革委办公厅关于进一步规范地点政府投融资 平台公司发行债券行为有关问题的通知（2010年11月）8 4.（发改委财金司）关于规范平台公司发行企业债券有关审 核标准的工作指引（初稿）（2011年2月） (11) 5.国家进展和改革委员会办公厅关于利用债券融资支持保 障性住房建设有关问题的通知（2011年11月） (12) 6.国家进展改革委办公厅关于进一步加强企业债券存续期 监管工作有关问题的通知 (14) 7........... 国家发改委关于企业债信用建设的最新通知 16
8.国家进展改革委办公厅关于进一步强化企业债券风险防范治理有关问题的通知 (19) 9.国家进展改革委办公厅关于开展保障房项目企业债券募集资金使用情况检查的通知 (23) 10.国家进展改革委办公厅关于进一步改进企业债券发行审核工作的通知 (23) 11.国家发改委办公厅关于对企业债券发行申请部分企业进行专项核查工作的通知 (26) 12.... 四部门关于制止地点政府违法违规融资行为的通知 30 13.中国银监会关于加强融资平台贷款风险治理的指导意见（2010年12月） (32) 14.中国银监会关于切实做好2011年地点政府融资平台贷款风险监管工作的通知（2011年3月） (35) 15.中国银监会关于加强2012年地点政府融资平台贷款风险监管的指导意见（2012年3月） (45)
四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通 知 【法规类别】机关工作综合规定租赁融资外汇 【发文字号】川府办发电[2010]88号 【发布部门】四川省政府 【发布日期】2010.12.16 【实施日期】2010.12.16 【时效性】现行有效 【效力级别】地方规范性文件 四川省人民政府办公厅关于规范政府融资平台公司管理的通知 （川府办发电[2010]88号2010年12月16日） 各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构： 为贯彻落实《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）和《财政部、发展改革委、人民银行、银监会关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）精神，省政府印发了《关于贯彻落实国务院加强地方政府融资平台公司管理工作有关问题的通知》（川府发电〔2010〕61号），各地按要求进行了认真清理和核实，全省清理规范地方政府融资平台公司联席会议进行了审核。为切实规范地方政府融资平台公司管理，结合清理核实中发现的问题，现就有关问题通知如下。
一、妥善处理原有融资项目 （一）分类处置在建项目。对原计划由融资平台公司承担融资的在建项目，应根据不同情况妥善安排后续资金，防止出现“半拉子”工程。主要依靠财政性资金偿还的公益性项目，除法律和国务院另有规定外，不得再继续通过融资平台公司融资，应通过财政预算、地方政府债券等渠道，或采取项目股权转让、经营权转让等市场化方式引导社会资金解决后续建设资金问题。主要依靠自身收益偿还的公益性项目和非公益性项目，符合国家产业政策、土地政策、环境保护政策、信贷审慎管理规定及宏观调控政策等要求的，要将其纳入第四类融资平台公司，继续按照协议提供贷款，推进项目建设；不符合上述要求的要限期清理整改，审批（核准、备案）手续不完备的应尽快补充完善相关手续，地方越权审批的须重新报有权审批部门审批。整改后达到要求的应继续按协议提供贷款，仍然达不到要求的要停止项目建设并做好善后处置工作。 对从融资平台公司中剥离出来的项目和按照规范要求撤并或重组的融资平台公司的项目，应重新明确项目偿债来源和管理责任，制订妥善的处置方案。 （二）认真研究过渡办法。在清理规范融资平台公司过程中以及后续融资渠道建立前，对列入各级政府投资计划的在建项目，各级政府、融资平台公司和贷款银行应协商制定妥善过渡办法。后续融资暂有困难的在建项目可协商办理融资贷款，避免资金链断裂。对公路建设、土地储备等法律和国务院规定可以融资的项目以及灾后恢复重建、城市轨道交通和其他经国务院核准审批的重大项目，可继续执行既定融资计划。 （三）明确债务偿还责任。对融资平台公司存量债务，相关责任主体要按照协议
中国地方政府投融资平台发展省级、市级、县级排名一览表11派精英社群2018-12-30 表1：中国地方政府投融资平台省级排名一览表 排名公司名称得分 评 级 所属省（直辖市/自治区） 1 北京国有资本经营管理中心40.45 AA A 北京 2 甘肃省公路航空旅游投资集 团有限公司39.74 AA A 甘肃省 3 安徽省投资集团控股有限公 司39.36 AA A 安徽省 4 浙江省国有资本运营有限公 司38.6 AA A 浙江省 5 上海城投控股股份有限公司38.59 AA A 上海 6 云南省能源投资集团有限公 司38.53 AA A 云南省 7 天津泰达投资控股有限公司38.42 AA A 天津 8 云南省城市建设投资集团有 限公司37.92 AA A 云南省 9 青海交通投资有限公司37.91 AA + 青海省 1 0 浙江省建设投资集团股份有 限公司 37.86 AA + 浙江省 1山东省国有资产投资控股有37.79 AA山东省
1 2 上海城投(集团)有限公司37.77 AA A 上海 1 3 湖南省高速公路建设开发总 公司 37.29 AA A 湖南省 1 4 河北建设投资集团有限责任 公司 37.18 AA A 河北省 1 5 甘肃省电力投资集团有限责 任公司 37.01 AA + 甘肃省 1 6 上海世博发展(集团)有限公司36.97 AA A 上海 1 7 广东电力发展股份有限公司36.73 AA A 广东省 1 8 四川川投能源股份有限公司36.72 AA A 四川省 1 9 广西北部湾国际港务集团有 限公司 36.68 AA + 广西壮族自治区 2 0 湖南建工集团有限公司36.64 AA + 湖南省 2 1 山东省鲁信投资控股集团有 限公司 36.58 AA A 山东省 2 2 甘肃省国有资产投资集团有 限公司 36.57 AA A 甘肃省 2 3 绿地控股集团有限公司36.4 AA + 上海 2 4 北京京能电力股份有限公司36.35 AA A 北京 2江苏宁沪高速公路股份有限36.22 AA江苏省
论地方政府投融资平台公司的转型发展 重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰 【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。 一、政府投融资平台公司的产生和崛起 随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。 2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融
危机爆发及积极财政政策方向拟定后成立了近5000个平台公司。 从平台公司产生的效果看，确实在加强基础设施建设以及应对国际金融危机冲击中发挥了积极作用。平台公司不仅撬动了银行贷款，同时还吸引了大量社会资本，较有成效地解决了地方基础设施建设面临的资金瓶颈问题。特别是在2009年应对金融危机的进程中，面对外需下滑、消费需求短期乏力的局面，平台公司带动的基础设施投资为扩大内需提供了强大动力，为经济增长做出了重要贡献。 二、政府投融资平台公司转型的必然性 尽管平台公司在城市化建设进程中发挥了积极作用，但其承载的压力、带来的风险、引起的社会矛盾早已引起广泛关注，问题不容小觑。一是融资能力下降。市容改善、城市发展外加政绩考核等因素使各级地方政府要不停地进行城市投资，平台公司是实施的主要载体之一，承担的融资压力愈来愈大，而这些项目大部分为公益性项目，短期内却无明显的经济效益，投入产出严重失衡；大多数平台公司经过几年的折腾，负债率偏高，财务状况不理想，继续融资的能力明显下降。二是过度依赖土地。土地出让收入被称为地方政府的“第二财政”，弥补了许多城市建设资金的缺口。但土地储备属于资金密集型业务，收购资金主要依赖银行，土地出让受制于房地产市场的稳定性，此外，有些收购的土地还需
当前形势下地方政府及平台公司融资简要分析 一．地方政府融资分析 地方政府融资分析我引入了财政学里的地方政府财政收入（以下简称地方财政收入）这个概念，地方财政收入指地方所诉区域内每个财政年度收入总和，包括地方本级收入、中央税收返还和转移支付，由省、县或市的财政收入组成。此处为方便理解我将地方财政收入的组成部分整理成了图表的形式。 从上图表可看出，地方财政收入如无重大因素影响，均趋向于一个稳定值。如以成都市的历年财政收入数据统计可知，2017年，成都市全市一般公共预算收入完成1275.5亿元，同口径增长11.3%。全市一般公共预算支出完成1759.6亿元，增长10.3%。2018年全市一般公共预算收入完成1424.2 亿元，同口径增长9.4%。全市一般公共预算支出完成1837.5亿元，同口径增长9.7%。
地方政府从融资结构上分为： 1．直接融资：这类融资主要以地方政府及相关平台公司为融资主体获得的用于城市基础设施建设的资金。 2．间接融资：这类融资主要通过银行、保险公司和投资公司等金融机构而获得的用于城市基础设施建设资金。 3．项目融资：这类融资主要利用政府各种特定资源，为达到政府特定目的，采用各种市场手段而获得的用于城市基础设施建设和改造的资金。 4．非项目融资：这类融资主要运用资产动作手段吸引社会各类资金的融资方式。 结合以上4种融资方式，项目融资及非项目融资2种融资模式主要由隶属于政府的各个职能部门的融资平台公司来进行投融资管理，在此主要分析前两种融资模式的主要特征及相应的融资工具。 直接融资最直接的金融工具体现为地方政府债。地方政府发债有两种模式，第一种为地方政府财政部门直接发债；第二种为中央发行国债，再转贷给地方政府用。地方政府债券通常按照资金的用途还分为一般债券（普通债券）和专项债券（收益债券）。 在此，有必要区分下一般债及专项债： 1．用途不同 虽然二者都是用于国家建设，参与政府资金周转，但一般债
论地方政府融资平台的法律治理 自2010年以来,中央政府及监管部门对于地方政府融资平台的监管与治理力度不断加大,通过近年来多管齐下的规范与治理,地方政府融资平台负债规模迅猛膨胀的势头基本得到遏制,之前所积聚的巨量风险正在得到逐步缓释,总体可控已成为官方描述地方政府融资平台风险的普遍观点。从表面上看,地方政府融资平台风险有所缓解,但从深层次看,催生地方政府融资平台发展及地方债务恶性膨胀的体制性因素仍未根本根除,推高平台负债的影响因素依然有增无减,削弱地方政府融资平台还款来源的各类问题依然存在,地方政府融资平台的偿债高峰期也还将持续。在宏观经济金融形势下行的背景下,地方政府融资平台的风险防控之堤正不断受到冲击。特别是在2011年以来,宏观经济下行趋势明显,实体经济复苏缓慢,部分地区由于地价、房价涨幅回落,地方政府十分依赖的土地财政也正日益枯竭,地方财政收入增速下滑趋势难以抑制。 从区域结构来看,部分中西部地区平台、低层级平台面临较大偿债压力,即便在东部沿海等传统发达地区,县级及以下财政靠负债运转的现象也不在少数。从整体来看,不仅地方政府融资平台的负债压力有增无减,其所面临的风险也正向金融系统传导,随着地方政府融资平台负债规模的持续增加,风险结构的日趋复杂,其对银行业的挑战也将日益显现。2014年8月,《预算法》修订案的四审稿已经全国人大审议通过,并将于2015年1月起实行。尽管在该次修订中,中央可赋予地方政府一定限度内的地方发债权限,但发债主体的准入门槛高,发债程序尤为严格,同时也有用途限制。 可见,中央对地方政府发债的态度依然谨慎。而结合我国的现实状况,短期内,要使地方政府发债取代地方政府融资平台,也并不现实,对目前数量巨大的地方政府融资平台的存量债务的化解也更需时日。同时也应看到,《预算法》第四稿修订案对于地方政府发债仍有许多需要完善之处,关于如何通过完善地方政府发债体系来治理地方政府融资平台,依然需要开展进一步的研究。可见,地方政府融资平台在理论与实践中的各种问题,依然复杂;对于其治理,依然任重而道远。 那么究竟应该如何认识融资平台在理论与实践中的各种问题,并针对这些问题,对其进行相应治理?围绕这些问题,本文展开了研究与讨论。在研究的过程中,本文以政府和市场的关系这一理论基点出发,以“政府—市场-社会中间层”的三
浅析如何利用好地方政府融资平台 发表时间：2017-10-25T14:56:13.057Z 来源：《科技中国》2017年7期作者：潘月强[导读] 摘要:地方政府投融资平台能否健康的发展，关系到中国经济的振兴以及对实体经济的宏微观金融生态环境的构建和推动。这需要从完善地方政府投融资平台本身、加强商业银行的风险防控摘要:地方政府投融资平台能否健康的发展，关系到中国经济的振兴以及对实体经济的宏微观金融生态环境的构建和推动。这需要从完善地方政府投融资平台本身、加强商业银行的风险防控、对地方政府债务进行风险控制等方面来加强监管，使地方政府投融资平台走上健康发展的轨道。 关键词：地方政府；融资平台；中国经济地方政府融资平台公司指由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立,承担政府投资项目融资功能,并拥独立法人资格的经济实体。融资平台的真正发展是自2008年以来,为了应对国际金融危机给我过带来的冲击,中央政府推出4万亿投资计划,原地方投资平台难以满足投资拉动和基础设施建设需求的新形势。2009年,中国人民银行和中国银监会提出“支持条件的地方政府组建投融资平台,发行企业债、中期票据等融资工具,拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道”,在宏观政策指引下,地方融资平台出现了快速发展的势头,其中接近四成的信贷资金流向了地方融资平台。地方政府融资平台主要通过银行贷款、债券融资、信托融资和股权融资这四种方式进行,其中以银行贷款为主。 一、地方融资问题的存在的问题 1、过分依赖商业银行贷款。 2、融资渠道单一，融资压力巨大。 3、缺乏制度性设计、规范与监督。整体上讲，我国地方政府的债务融资较为混乱，缺乏整体性的设计、规范与监督机制，造成资源配置的低效率。首先，现行法律框架下缺乏合规的融资渠道，“假平衡，真赤字”的地方财政催生了各种变通方式，地方政府债务的急剧膨胀缺乏必要的监管与约束。其次，2009年地方债的发行只能是现行的制度框架下地方政府与中央政府博弈的短期均衡，从国外实践来看，这一发行模式存在固有的弊端，如信息的不对称使中央政府的代发在债券的种类、数量与期限等方面不能很好地满足地方政府的需求，也带来道德风险。 4．地方政府融资信息披露机制不完善，地方政府的信用评估机制缺乏，导致地方政府融资风险难以控制。 二、促进我国地方政府投融资平台健康发展的对策 1、提高投融资平台市场化程度，引入战略投资者 目前，我国多数投融资平台属于国独资公司，无论是人事管理还是具体业务都受到地方政府的实际控制。资产管理在国资委，人事任免在地方政府党委，项目择在发改委，资金管理在财政，投融资平台的话语权较弱，政企不分的现象在投融资平台依然存在。因此，提高投融资平台的市场化程度，利用市场机制提高投融资平台的管理效率，降低政府债务风险势在必行。具体措施包括：深化投融资平台的法人治理结构改革，按照《公司法》规定，完整地开展登记注册等手续，且经营期限要满足还款需要。企业在公司章程中必须建立问责机制，使利益相关人的权利、义务和责任得到明确。要建立相应的制度及规定，确保所有股东、企业外部利益相关者待遇平等。在治理结构改良的基础上，引入战略投资者，在充实投融资平台的资本实力时，引入新的管理理念和人才。 2、尽可能采用银团贷款、联合贷款等方式以分散风险 地方政府融资平台融资的金额一般都比较大采用银团贷款、联合贷款等方式,可以降低单家银行的贷款额度,避免贷款集中度风险,这比由一家银行单独贷款更有优势,因此这样可以避免受到资本金比率的制约,以及贷款集中度风险的考验和信息不对称的影响。同时,参贷银行可以从不同渠道获得更多的信息,针对这些信息作出决定,可以有效防止贷款被挪用。 3.提高投融资平台透明度，建认政府债务风险预警机制 推动当前地方政府通过投融资平台形成的隐形负债向及时公开披露的合规显性负债转变，改变当前信息披露严重不透明的状况，同时建立地方政府债务风险预警机制。通过设置一套规范的指标体系和科学的评价方法，对地方政府债务可能出现的风险作出精准预测，以便尽早采取预防或治理措施。该监测预警系统的指标体系和评价方法一经确定，将保持相对的稳定性，以利于进行动态的对比分析。 4、建立政府投融资责任制度，严格管理政府的担保行为 无论是地方政府通过投融资平台的贷款行为，还是不同形式的发展行为，都必要要求地方政府的债务规模必须与财力相匹配，期限必须尽可能与政府任期相一致要建立地方政府投融资责任制度，严格管理地方政府担保行为，同时在地方政府严重资不抵债、不能有效清偿的情况下，适时探索实施地方政府财政破产制度并追究主要领导人的责任，否则一个软的预算约束加上一个宽松的信贷投放环境，必然会鼓励一些缺乏自我约束能力的地方政府对信贷资金的低效率滥用。 5、加强融资平台风险控制 一是构建对融资平台的联合监督机制。包括人大、国库、审计等部门外部监督的全程化，形成监督合力。国库部门对于有关预算内资金用于融资平台的支出要加大柜面监督等力度，杜绝非常规拨款等违规行为发生，切实履行经理国库职能；财政等地方政府部门也应该完善监督和约束机制，统筹本地财政情况，制定合理的还本付息计划并进行日常监督，各融资平台公司应加强公司治理机制建设；加大社会监督力度，保证资金正常合规运作。二是强化对融资平台风险指标监控。监控内容可包括资金是否充足、抵押担保是否规范、资金流向和使用效率、还款来源、财政风险社会化程度以及信贷政策变化可能带来的影响等。三是规范对融资平台债务的清偿保障管理，无论是规范各种担保融资方式，均应得到法律层面保障，同时，需健全各级政府的责任制度和债务的偿还保障机制。由于地方政府常因换届等问题造成责任不清，有必要对之进行事先规范，可引入问责制，从而保证经济和社会平稳健康发展，避免出现财政危机或政府债务危机。 地方政府投融资平台能否健康的发展，关系到中国经济的振兴以及对实体经济的宏微观金融生态环境的构建和推动。对于地方政府投融资平台，既要使其在贯彻政府宏观调控意志的同时，又不致出现市场失灵现象，是建设地方政府投融资平台的目标和关键。这就需要从地方政府投融资平台的融资渠道、治理结构、资产的过度负债、贷款担保方式、资金投向等方面进行深入分析，需要从完善地方政府投融资平台本身、加强商业银行的风险防控、对地方政府债务进行风险控制来规范它，让地方政府投融资平台在参与经济建设的过程中发挥更大的作用。
论地方政府投融资平台公司的转型发展
论地方政府投融资平台公司的转型发展 重庆渝富资产经营管理集团有限公司夏秀兰 【摘要】投融资平台公司自4万亿元经济刺激计划实施迅速崛起后，承载了巨大的融资压力，其隐藏的债务风险、带来的社会矛盾以及肩负的历史使命迫使其转型升级，本文从政府层面和平台公司自身建设层面提出了转型发展建议。 一、政府投融资平台公司的产生和崛起 随着城镇化建设进程的不断加快，地方对城市基础设施建设需求越来越大，加之城市建设对地方政府官员政绩考核的正面激励，更是提升了地方政府搞建设的热情。然而，市政建设投资却存在巨大的资金缺口：一是分税制改革以来，财权层层上收，地方财政的财力增长远跟不上其所承担事务的资金需求量的增长；二是《预防法》又明确规定地方各级预算除特殊情况外不列赤字。地方政府急需资金与政府财政明显吃紧矛盾突出，于是，地方政府采取“表外负债”的方式进行隐性融资，地方政府投融资平台公司应运而生。 2002年以来，以重庆、上海为代表产生了一批融资平台公司，他们在实际运作过程中发挥了良好作用，解决了一些重大项目的融资难题。在这种背景下，融资平台公司如雨后春笋般迅速崛起，2008年4万亿元经济刺激计划实施后达到高峰，尤其是2009年，呈爆发性增长，据初步统计，金融
要完成整治，增加储备风险和成本。在房地产市场起伏不定的情况下，以土地出让金作为还贷资金主要来源的“时间换空间”模式具有极大的不稳定性，风险显而易见。三是引发社会问题。土地是平台公司最重要的资产之一，这些土地往往是城市周边居民用地或老企业土地，涉及拆迁安置、旧城改造、老企业搬迁等问题，关系到老百姓的切身利益，处理不好，可能导致群众上访等社会问题。而土地出让不断涌现“地王”，政府从中获得巨额差价，让本已对高房价极度不满的人更加怨声载道。 一方面，我国的城市化率还在以每年超过1%的速度快速增长，据测算，这样的城市化进程每年市政建设投入需3500亿-5000亿元，而当前地方财政只能安排约1000亿元左右，资金缺口巨大，在地方财政状况无法实质性改善的情况下，各级平台公司还要继续发挥其应有的社会职能。另一方面，国家相关部委高度重视平台公司发展问题，相继出台国发〔2010〕19号、国土资发〔2012〕162号和财预〔2012〕463号等文件，要求地方各级政府规范平台公司的融资行为，帮助地方政府逐渐摆脱依赖土地财政的怪病。 三、政府投融资平台公司转型发展建议 平台公司的产生和发展与地方政府有着千丝万缕的联系，其转型发展必然同时要依赖于地方政府的支持和自身的
地方政府融资平台最新政策法规汇编 按照《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号文）的定义，地方政府融资平台是指由地方政府或其部门、机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 作为中国特殊的财政和政府融资体制下的产物，地方政府融资平台伴随中国经济特别是基础建设事业的发展，经历了2000年前的蹒跚起步阶段、2009年前的缓慢上升阶段、2009年开始的迅猛增长阶段、2013年进入的调整发展阶段，最终在《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号文）后不可避免的迎来了淡出转型阶段。 编者梳理了近年来相关的政策文件，供读者参考。 说明：1、汇编文件截止于2014年12月10日；2、限于水平，疏漏难免，望读者不吝批评指正；3、编者力求但无法保证汇编文件的准确性和完整性，因此本汇编仅供参考，请读者甄别使用；4、本汇编欢迎转发，请保留作者署名，谢谢！ 一、国务院发布： 1、国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19号）及答记者问、解读 2、国务院办公厅《关于加强影子银行监管有关问题的通知》（国办发〔2013〕107号） 3、国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号） 4、国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号） 二、部委联合行文： 1、财政部、国家发展和改革委员会、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）
河北省地方政府投融资平台管理办法1 河北省地方政府投融资平台管理办法（试行） 第一章总则 第一条为健全和完善全省政府投融资体系，形成有效的投融资运作管理机制，加强县级以上地方政府投融资平台的管理，实行统借统还，提高资金使用效益，切实防范债务风险，制定本管理办法。 第二条本办法所称政府投融资平台是指由县级以上政府批准，通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。 第三条本办法所称政府投融资项目，主要包括：依靠政府投资建设的公路交通、市政工程、环境整治、社会事业等非经营性公益类项目；重大基础设施、基础产业、高新技术产业等政府经营性投资项目；政府确定的其他准经营性项目。 第四条本办法所称投融资是指在完善投融资体系，拓宽投融资渠道，创新投融资手段，规范投融资方式，加强信用建设，防范财政风险的基础上，通过政府投融资平台实施的投融资行为。对一般竞争性领域项目，原则上不列入政府投融资范围。 第五条本办法所称融资方式包括银行贷款、发行债券和信托产品、上市募集、转让经营权、资产证券化、股权质押、股权投资基金、BT、BOT等多种融资方式。政府投融资平台应按综合成本最低的原则选取融资方式。
第六条各级政府建立债务动态监测机制，及时分析评估自身偿债能力，按量力而行、规模适度的原则，把融资的数量、总体规模控制在与本地经济发展水平相适应的范围内，使政府投融资平台既能实现经济社会发展目标，又能保持融资功能的良性循环和可持续发展。 第七条推进政府投融资平台的清理整合，提升融资能力。 （一）已设立多家政府投融资平台的设区市、县（市、区）政府，将现有投融资平台的债务分类清理规范后，进行有效整合。将投融资平台改造成为有现金流和净收益的经营性公司，将实力弱、资质差的公司整合为实力强、资质好的公司，将实力强、资质好的公司整合为上市公司。 （二）指导政府投融资平台加快建立健全法人治理结构，完善投融资决策机制、运营机制和内控机制，构建“借、用、管、还”相匹配、“决策、管理、执行、监督”相分离的投融资管理机制，切实做到借得来、用得好、管得住、还得上。 第二章职责分工 第八条建立政府投融资平台监管制度。省政府投融资平台建设管理联席会议（以下简称联席会议）是省政府投融资平台建设管理工作的协调机构，由分管副省长担任召集人，省财政厅和省金融办主要负责人担任副召集人，省发展改革委、省财政厅、省国土资源厅、省国资委、省住房和城乡建设厅、省审计厅、省金融办、人民银行石家庄中心支行、河北银监局等部门负责人参加。设区市、县（市、区）政府都要成立相应机构，实行省、市、县分级管理，各负其责。政府投融资平台由各级投融资平台建设管
地方政府投融资平台上海模式：政府引导与市场运作并举 ——赛迪投资顾问发布《地方政府投融资平台发展战略与资本运作研究(2012)》地方政府投融资平台立足于服务区域经济的建设与发展，其基本职能在于为当地经济提供投融资支持。上海市地方政府投融资平台依托区域经济资源，以平台自身发展为主体，以制度创新为动力，充分发挥政府推动和市场机制两种作用，完成为区域经济提供投融资支持的基本使命。一方面夯实自身基础，提高多种运营模式的熟练程度，另一方面又要寻求外部支持，通过资本运作吸收外部资源，完成公司资本的整合优化。内外兼修，寻求自身做大做强，同时与区域经济共同发展。 上海模式：政府引导，市场运作 运营模式：政府引导，实行公司化运作模式，走产业化发展道路。主体定位明晰，确立政府投融资平台公司的投资主体地位，建立城市建设基金会，实施城建资金统一管理和市场运作。投资项目多元化，除承担政府的公益性项目之外，还有自己专长的实业投资，因而在政府的补贴收入之外还能获取其他的稳定收益。 项目管理：采取“政府—城投公司—工程管理公司”三级管理模式，权责分明。政府通过授权城投公司组建相应的项目法人公司，通过市场竞争方式选择工程管理公司。项目法人与工程管理公司签订委托合同，由工程管理公司承担自前期准备至工程竣工期间的项目管理工作，上海城投公司负责实施的政府工程采取代建制和总承包建设模式。
使命成绩：完善城市硬件升级，保障城市运营。上海城投，是政府性的投融资主体、重大项目建设主体和城市安全运营主体。自成立以来，已为上海城市建设累计筹措资金3000多亿元，并承担着全市约1700万市民的饮水安全保障，70%以上生活垃圾、近50%工业危险废物处置以及310公里的公路桥隧运营。既体现公益性质，承担了大量政府公益性设施的建设运营任务，服务和改善民生;又按照市场规律，对接资本市场，并将市场经营的盈利部分反哺公益性项目获得良性发展，形成了独特的上海“城投模式”。 资本运作：创新投融资体制，为上海重大基础设施工程建设持续“造血”和“输血”。努力提高直接融资比重，降低融资成本，在全国城投公司中率先发行了企业债券，率先引用保险债权计划。2008年，上海城投实施了上市公司“城投控股”的重组，通过经营性资产分阶段整体上市，实现了上海城投经营性业务和公益性业务的分开管理、分开核算。重组后的城投控股以环保、地产和创投业务为核心，稳步开创市场之路。经过重组后的城投控股不但每年为城投总公司节约了2.8亿元补贴资金，大幅减少了关联交易，还通过市场化经营，年均提供6亿元以上的利润，在提升城投总公司融资能力的同时，也为反哺公益项目提供了支撑。 图1 地方政府投融资平台并购重组流程图 资料来源：赛迪投资顾问整理，2012.10 典型案例：城投控股——适时重组，通过企业间置换优化资本结构