端于美国的次贷危机已演变为百
年一遇的全球性金融危机，导致
世界经济陷入衰退，同时凸显了金融监管体系的严重缺陷。近期，美国、欧盟、英国都出台了重要的金融监管改革方案，掀起了全球反思金融监管的高潮。
三大改革方案出台的背景和目标异同
三大方案都是为了力图避免再次发生系统性的金融危机，与其所属经济体的经济环境和政治背景相关，但具体目标略有差异。奥巴马新一届政府上台后，不仅面临着预期仍旧堪忧的金融机构和实体经济以及信心严重受损的消费者和投资者，而且为应对危机已投入了大量的公共资金。方案的出台既是为了改革金融监管体系的弊端，也是为了改善市场预期，稳定经济，表明了新一届政府加强改革、防止危机深化的坚定意愿。
金融危机爆发以来，欧盟现行的金融监管体系备受指责，尤其是冰岛银行破产事件反映出现行跨境监管和危机下的监管合作存在很大缺陷。因此，欧盟的方案旨在打破成员国相互割裂的监管格局，建立一套泛欧监管体系，更注重加强整个欧盟层面的金融监管能力。
在欧美竞争的压力下，英国的全球金融中心地位一直受到威胁。在大选前如此短的时间内，英国的经济金融体系很难全面复苏，布朗政府推动的多项改革措施短期内也不可能见效，因处理危机不力很可能失去民心，同时还面临着加剧的党内外争斗。在此内外交困之时，英国政府抛出改革方案，既是为了改革金融体系、提高金融市场竞争力和监管能力，也是试图改
善政府在处理危机方面的被动局面，并表
明政府对于提高金融业竞争力的重视。
三大改革方案的框架与核心内容
三大改革方案虽然在具体措施上有一
些差异，但更多存在的是共同之处，反映
了全球金融监管发展的普遍趋势。很多措
施都体现了G20伦敦峰会《加强金融体系》
宣言的精神，遵循了G20会议上的承诺。如
对监管体系进行改造，以便各国政府鉴别
和虑及宏观审慎监管；扩大监管范围，将
所有对整个金融系统来说都十分重要的金
融机构、金融工具和金融市场涵盖在内；
要求银行在经济良好时期储备充足的缓冲
资金；认可并实施金融稳定论坛（FSF）有
关薪酬的最新原则，为所有公司的可持续
性薪酬计划和企业社会责任提供支持；等
等。各方案也都强调金融稳定委员会
（FSB）在制定国际准则和国际协作方面应
发挥重要作用。这表明，G20峰会的共识
正逐步成为各国加强金融体系的监管行
动，也意味着那些已形成一致意见的监管
措施将最先得以实施。
强调关注系统性风险的重要性，加强
宏观审慎监管
宏观审慎视角的缺失以及未能通过宏
观审慎监管减少系统性风险，被普遍认为
是形成此次金融危机的重要原因，加强宏
观审慎监管成为改革方案的重点。三大方
案均指出对具有系统重要性的机构应加强
监管，应尽快采取措施缓解金融体系的顺
周期性，并提出要成立跨部门委员会——
美国金融服务监督委员会（FSOC）、欧盟
系统性风险理事会（ESRC）和英国金融稳
定委员会（CFS），负责监测系统性风险、
发布风险预警和协调监管行动等（见表）。
美国建议授权美联储监管所有可能对整个
金融体系造成系统性风险的机构，并从全
球层面建议巴塞尔银行监管委员会
（BCBS）与国际清算银行（BIS）一起开发
宏观审慎监管工具。欧盟通过成立负责宏
观审慎监管的系统性风险理事会，强化应
对系统性风险的能力，并组建了欧洲金融
监管体系（ESFS），力图通过宏观审慎和
微观审慎监管的有机结合加强金融监管。
英国《2009年银行法案》明确了英格兰银
行维护金融稳定的法定职责，改革方案进
一步决定通过立法明确金融服务局（FSA）
维护金融稳定的职责，强化金融服务局在
监控、评估和缓解由于金融体系中的相互
关联所导致的系统性风险方面的职能。
宏观审慎监管重要性的突显，体现了
全球金融监管哲学的一个转变，即在原有
的微观审慎监管框架基础上加强宏观审慎
监管。针对系统性风险的宏观审慎监管，
强调的是监管者要强化宏观审慎监管视
角，从整体上分析、监测系统性风险，并
不必然要求对监管架构做大的调整。系统
性风险的分析、监测与评估需要将中央银
行的宏观经济分析和监管当局的微观监管
信息有机结合，进一步加强央行与监管当
局之间的沟通与协调。若传统的同级别之
间的协调机制不能满足这一需要，则有必
要建立正式的跨部门机制和组织安排。美
国的金融服务监督委员会、欧盟的系统性
风险理事会、英国的金融稳定委员会，其
实质主要是加强对系统性风险分析、判断
的沟通与协调。而在政策工具层面，监管部
门由于掌握了具体的宏观审慎监管政策工
具，如逆周期资本、杠杆率、贷款成数、逆
周期信贷政策等，因此是宏观审慎监管政
美国、欧盟和英国金融监管改革方案比较：措施、展望与启示
■ 李文泓 陈 璐
发
策的具体实施部门。如美联储本身就负责监管银行控股公司，具有重要的监管职能，在改革方案中被赋予了系统性风险的管理职责，监管职责也拓展到直接负责所有被认为是“太大而不能倒闭”的公司的监管上。英国负责监管所有金融机构的FSA，也被明确赋予了加强对系统性风险监测、评估和控制的职责。欧盟系统性风险理事会作为一个监管机构，负责欧盟宏观审慎监管。目前，在宏观审慎监管工具方面，三大改革方案均建议采用逆周期资本缓冲机制、前瞻性的贷款损失拨备、杠杆率等基于规则的逆周期监管措施，并强调通过加强批发融资市场、资产证券化市场、衍生品市场的监管等来克服跨市场的风险传染问题。
强调全面监管理念，填补监管漏洞
填补监管漏洞成为改革方案都涉及的主题之一。
在机构方面，要将所有系统重要性机构纳入监管。美国第一次提出要对包括对冲基金、私募股权公司和风险投资基金等在内的私营投资基金进行一定程度的监管。英国指出对冲基金应面临更严格的信息披露要求以及关于融资、杠杆率、投资战略、特定的投资头寸方面的信息报送要求等。欧盟委员会在2009年4月发布了《可选择的投资基金经理指令》，加强了对投资基金经理的资格要求，要求对冲基金等定期向监管机构汇报其主要投资、业绩和风险情况；并规定在非欧盟国家设立的对冲基金，只有在确定其母国相关监管体系与欧盟大体相当后，才允许其进入欧盟市场。方案也一致认为，对具有系统重要性的机构在资本、流动性、杠杆率等方面的监管要求应该更加严格。
在金融市场方面，要对监管薄弱或缺乏监管的市场加强监管。美国建议国会赋予美联储对重要支付、清算、交割系统及相关活动的监管职能，明确提出要实施覆盖所有场外衍生品交易的综合监管，所有标准化的衍生品交易都必须在受监管和透明的场所来执行，并通过受监管的中央对手方结算机制来完成结算。英国指出需要更加系统化地看待关键批发融资市场的结构，将进一步增强资产证券化市场的透明度并提高监管标准，包括建立欧盟统一的
关于主要交易对手的立法框架等。
实施薪酬机制改革
过于看重短期绩效表现以及过度风险
偏好的激励约束机制是危机产生的根源之
一，薪酬机制成为英美改革方案普遍关注
的问题。
美国改革方案提出，监管机构将公布
标准和指南，以使金融公司高管的薪酬与
股东的长期价值更加协调、防止薪酬制度
中可能出现危害被监管机构安全性和稳健
性的诱因。此外，改革方案支持立法要求
公众公司的非约束股东对经理人薪酬机制
进行投票，以及要求增强薪酬委员会的独
立性；还建议巴塞尔银行监管委员会在
2009年末将金融稳定论坛关于薪酬制度的
原则融合到其风险管理指引当中。英国已
公布了《薪酬实践守则》，金融服务局正在
审查其在金融企业中使用的情况和反映。
改革方案提出金融服务局将对薪酬机制中
存在的威胁金融稳定的因素进行分析，每
年向财政部报告金融企业有关薪酬的做法
及其对金融稳定的影响，并提出薪酬机制
改革计划。
改进应对危机的手段，加强危机管理
建立系统性的、有序的问题机构处理
机制。对于问题银行的处置，美国已经有
了比较成熟的机制和专家队伍，但是对于
危机中的银行持股公司和非银行金融机构，
只有外部紧急资金援助和破产两种处置方
式。针对政府危机管理手段的缺乏，美国
提出要建立濒临破产银行控股公司（包括
一级金融控股公司）及非银行金融机构的
问题解决机制，允许对任何一家其破产可
能威胁到整个金融系统安全的该类控股公
司做出有序破产决议，以避免其无序清算
和政府在救援与金融崩溃之间的两难选择。
与美国不同，英国一直没有制定专门的银
行破产法律，银行破产条件和程序一直按
照普通破产法（1986年破产法）来执行。为
更有效地处置濒临破产的银行，《2009年银
行法案》建立了整套的银行破产程序以及
特别处理机制。在改革方案中英国进一步
将问题机构的处置扩大到投资银行，提出
政府将制定投资银行问题机构的有效解决
机制，并将其和金融服务局、英格兰银行
一起督促企业制定有效的解决方案。
建立协调一致的跨境危机处理机制。
美国敦促各国当局改进有关信息分享的制
度安排，建议巴塞尔银行监管委员会抓紧
改进全球金融公司的跨境处置体制，并贯
彻金融稳定委员会有关跨境危机管理的原
则，强调国际准则在危机处理方面的重要
性。由于在处理冰岛银行危机方面的国家
争端，英国则强调要确保国际准则应有利
于而不是妨碍各国采取恰当措施，确保跨
境银行破产解决协议在全球保持协调一致。
促进国际监管标准的统一与协调，加
强国际监管合作
跨境监管的主要挑战是：全球性银行
的生命是无国界的，但死亡是有国界的。
本次危机也反映出了金融活动全球化与金
融监管属地化之间的矛盾，加强国际监管
协调成为共识。
美国认为如果不能让国际监管标准同
时提高，那么无论在国内采取什么监管行
动，都将收效甚微，而且国内外标准的不
一致会影响本国金融市场的竞争力。所
以，美国提出必须保证美国金融监管标准
与国际规则相一致，建议各国与其一同提
升监管标准，并将与国际社会就监管资本
标准、全球金融市场监管、国际金融公司
监管和危机预防与管理等四个问题达成一
致。欧盟改革方案将成员国相互分离的监
管格局统一在泛欧监管体系框架内，无疑
有助于整个欧盟层面的监管合作。英国改
革方案认为，应通过健全金融稳定委员
会、扩大金融稳定评估计划（FSAP）、推
动制定国际标准和措施、充分发挥国际货
币基金组织和金融稳定委员会各自职能及
相互合作来加强国际监管架构。
此外，美国、英国改革方案都提出要
建立健全消费者和投资者保护机制，进一
步明确消费者和投资者保护的职责。
三大改革方案的实施展望
要减少系统性危机发生的风险，不仅
要对金融监管体系进行修补和革新，还需
要从根源上促进金融机构建立起稳健发展
的行为机制。改革方案的成功实施需要关注以下问题：
如何在管理系统性风险与防范道德风险之间取得平衡
大型复杂金融机构倒闭的危害已有目共睹，但是所有对其加以保护的措施，都会遇到道德风险问题。一旦获得政府的隐性担保，金融机构的高风险投资偏好就会上升，投资者的考察和监督会弱化，危机还会发生，而巨大的风险最终仍将由公众承担。危机发生后，监管者同样要权衡救助的成本与没有救助、放任危机蔓延所带来的社会与经济成本。如何既能防止系统性风险又能遏制道德风险是监管方案在实施中面临的挑战。资本、流动性要求达到怎样的程度才能使金融机构高风险投机行为有足够高的成本而得到控制，政府隐性担保的成
本如何由其承担等，都需要深入探索。
如何解决宏观审慎监管工具设计中的难题，提高宏观审慎监管的可操作性
在危机的冲击下，不论是统一还是分业监管模式，都暴露出了种种监管失败问题。对系统性风险不是没有监测到，而是没有及时采取相应的监管措施。目前，国际上对于加强宏观审慎监管已经形成共识，但宏观审慎监管政策工具如何设计与实施，却还存在诸多难题，如：逆周期资本缓冲方面，如何将逆周期资本乘数与经济周期有效挂钩，如何在经济周期、挂钩变量的国别差异与跨境银行的公平竞争之间寻求恰当的平衡等；杠杆率方面，如何处理表外资产和衍生产品，资本口径中哪些项目应当纳入、哪些应当扣减等；对系统重要性机构的监管方面，如何判定某一
机构具有系统性重要影响，其对系统性风险的边际贡献度如何测定，监管强度怎样与其他机构相区分等。
如何引导金融机构从根本上重建激励约束机制
虽然改革方案都重点强调了薪酬制度的改革，但是金融机构的薪酬文化似乎并没有得到有效的改变。如高盛公司在今年第二季度仍然发放了66亿美元用于支付员工薪酬，而此前它已拨款113亿美元支付今年前6个月的薪酬。这与全球对薪酬制度的反思和金融稳定论坛有关薪酬制度的原则并不一致。让金融机构的高管控制自己的薪酬不符合自利的经济人本性要求，而原则性的薪酬制度要求和缺乏有效的监管手段又难以促进其建立长期导向的、激励与约束相匹配的薪酬机制。如果不能建立有效的激励约束机制，市场自律就难以发挥作用，外部监管改革的效果也将大打折扣。
如何实质性地加强央行、监管者以及境内外监管当局之间的合作与协调
宏观审慎监管的实施，需要将对系统性风险的监测和分析与宏观审慎政策工具的运用有机结合，需要加强央行与监管当局的协作。跨部门委员会的成立可以在一定程度上更好地加强部门沟通和维护金融稳定，但是其职责、工作方式、决策效力等还需要进一步细化，需要制定详细、切实可行的制度和工作机制。
在处理危机的过程中，作为最后贷款人的央行和监管部门之间也需要尽快就各种问题达成一致，以免错过处置问题机构的最好时机。这要求实质性地加强央行与监管当局之间的协调，建立有效的合作和信息沟通机制。
跨境银行的风险外溢问题仅仅依赖母国监管当局（特别是财政资源有限时）来处理是远远不够的。国际准则在危机处理的国际合作与协调方面还未取得实质性的进展。资本的高度流动与套利趋向决定了在涉及显著增加金融机构运营成本的监管标准方面，任何一个国家都很难独自迈出
第一步，如何更好地协调国际标准和兼顾地区差异，都有待深入研究。
目前，对于各大改革方案也还存在质
疑之声。美国与欧洲的改革方案都需要通过立法程序才能最后生效，各方利益的权衡和折衷处理难以避免，改革目标的实现任重道远。英国改革方案的大部分措施要待下一届国会落实，而极有可能在2010年6月之前举行的下届大选中胜出的保守党已表明反对部分重点措施，将对同时存在三个监管方的监管体系进行彻底改革，因此改革仍有变数。但是，尽管如此，基于金融危机对监管的挑战而提出的改革方案如果切实付诸实施，对于填补监管漏洞、提高监管能力还是具有积极意义的，对全球金融体系也必将产生深刻的影响。
启示与借鉴
建立适合我国国情的宏观审慎监管框架在我国现行分业经营、分业监管的模式下，一方面，银行、证券、保险行业监管部门都应增强宏观审慎意识，建立本行业的宏观审慎监管政策工具，对本行业系统性风险的监测、评估和管理应贯穿于日常监管工作之中，并为金融体系层面的风险评估提供支持。另一方面，宏观审慎监管水平的提高单靠任何一家机构的努力都是不够的，需要在国家层面上建立针对系统性风险的跨部门委员会。建议由国务院建立金融稳定委员会，承担类似欧盟系统
性风险理事会、美国拟议中的金融服务监督理事会和英国所建议的金融稳定委员会的职责，监测和评估我国金融业的系统性风险，对涉及系统性风险的重大问题进行分析、决策，并促进央行、各监管者之间信息共享、有效合作，加强宏观审慎监管政策与货币政策和财政政策的协调配合。
抓紧研究设计宏观审慎监管的政策工具，有效解决实施中的具体问题
一方面，要考虑如何配合经济周期使用相应的政策工具缓解金融体系的顺周期性，建立逆周期监管政策工具集。逆周期资本缓冲、拨备、杠杆率、跨期的风险计量方法、逆周期的信贷政策等基于规则的逆周期监管政策工具应抓紧研究、落实。此外，还应进一步提高相机抉择的宏观审慎监管能力，提高监管的前瞻性。另一方面，应从宏观审慎视角考虑监管强度和监管范围，提高对风险传染的监控能力。各监管当局必须紧密合作，共同建立严格的风险隔离制度，盯住风险传播的每一环节，加强具有高度传染性的系统性问题的监测和分析。对具有系统重要影响的机构应配备充足的监管资源，建立监管强度与系统重要性相对应的监管机制，降低道德风险发生的可能性。同时，应进一步提高银行的并表管理能力，加强资本充足率、内部交易、表外项目等方面的并表监管。
督促银行业金融机构建立科学有效的激励约束机制
一是应提出更有针对性的监管要求。监管者要能够对金融机构薪酬体系中的有关参数加以约束，包括提高风险考核指标的权重等。二是应加强对薪酬体系、薪酬水平与风险的匹配程度等的监督检查。监管者应有权检查薪酬激励是否以风险调整后的回报为依据，考核指标的设计是否与长期绩效挂钩，奖金发放的时间是否与风险暴露的时间相匹配，激励与约束措施是否对称，并应具有提出相应监管措施的权力。三是要推动金融机构加强企业文化建设，完善公司治理机制，从更深层次的制度层面推进建立科学有效的激励约束机制，防止经营行为短期化。
尽快建立系统性的、有序的危机管理制度安排
一是危机管理不应局限于某些特定问题，需要系统工程式的处置方案和一整套政策工具，增强监管者应对危机的灵活性和能力；二是要建立有序的危机管理程序，合理设定优先度，从根本性问题着手加强危机管理；三是尽快出台《金融机构破产条例》，建立健全金融机构的市场退出机制；四是在政府出台救助和干预措施时就需要考虑制订稳步的退出计划，要能够根据经济金融形势变化，审慎实施退出安排。
进一步提高监管协调合作的有效性监管当局应就信息交流、定期会议的具体内容、频率以及对金融机构跨行业业务准入、风险监测和现场检查等监管合作事项建立更为具体的制度安排和协调机制。央行和各个监管者之间也需要就信息共享、对系统性风险的判断和管理等加强沟通协调。还应促进与国际金融监管者之间的合作，建立完善的信息共享机制，加强对跨境机构在不同国家和地区风险点的了解，
并推动建立有效的全球性金融危机应急和救助机制。
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（本文不代表作者所在机构意见）
作者单位：中国银监会研究局，李文泓系
银监会研究局副局长
（责任编辑 胡同捷）