我国《可再生能源法》的制度构建与选择(一)
摘要：配额制和固定电价制度是国际上有关可再生能源发展的两种主要制度。配额制是一种基于市场的制度，而固定电价制度则更多的是基于政府推动的制度。根据我国能源需求的宏观态势和可再生能源的发展状况，我国《可再生能源法》在构建具体的法律制度时，采用配额制会遇到巨大的障碍，至少在目前我国不具备实行配额制的条件；相反，固定电价制度由于在我国具有更强的可操作性，可以作为扶持可再生能源早期发展的主要机制。
关键词：可再生能源法：配额制：固定电价制度
2003年6月，全国人大将《中华人民共和国可再生能源开发利用促进法》（以下简称《可再生能源法》）列入2003年度国家立法计划，政府部门与有关专家学者正在紧锣密鼓地进行起草及相关工作。1]在《可再生能源法》起草过程中，最为关键的问题是中国应当确立或者选择什么样的制度：是借鉴以英国和美国（得克萨斯州）为代表的配额制，还是采用以德国为代表的固定电价制度？这种制度选择一直困扰着起草小组，因为制度设计是否科学将最终决定中国《可再生能源法》的成败。本文试图对国外可再生能源立法确定的主要法律制度进行梳理与比较，以期为我国《可再生能源法》的制度构建与选择提供一些建议。
一
可再生能源配额制（RenewablePortfolioStandard，简称RPS），2]是指一
个国家（或者地区）用法律的形式对可再生能源发电在电力供给总量中所占的份额进行强制性规定，电价由市场决定，以推动可再生能源发展的制度。英国和美国（以得克萨斯州为代表）是实行配额制的主要国家。3]
1.英国的可再生能源配额制
英国可再生能源的发展起步较晚，4]但英国作为欧盟成员国，根据欧盟加入《联合国气候变化框架公约》（京都议定书）所做的承诺，5]英国于2003年2月24日发布了《能源白皮书》，6]确定了可再生能源电力2010年要占到电力总消费量的10%、2020年要占到20%的具体目标。为了提高可再生能源在电力消费中的比例，英国近年来一直在加强可再生能源方面的立法工作。7]其中最引人注目的是英国贸工部（DepartmentofTrade&Industry，简称DTI）于2002年4月实施的《可再生能源义务令》（RenewablesObiligationOrder：2002）。该命令的中心内容是确立可再生能源义务制度。
英国可再生能源义务制度的主要内容包括：
（1）供电商有义务购买一定比例可再生能源电力。此项法令明确规定，供电商在其所提供的电力中，必须有一定比例的可再生能源电力。可再生能源电力的比例由政府每年根据可再生能源的发展目标和市场情况等来确定。8]
（2）可再生能源义务制度由英国燃气、电力市场监管部门监督实施。为了使配额制得以实施，《可再生能源义务令》规定了监管部门的具体
监管措施：第一，确立已取得认证资格的合格的可再生能源项目；第二，监督产量和颁布可再生能源义务证书；第三，监督供应商遵守可再生能源义务；第四，监督可再生能源义务证书的买卖双方之间的关系。
（3）对违反可再生能源义务制度者予以惩罚根据可再生能源义务制度，所有供电商都必须履行责任和义务，达到当年规定的可再生能源电乡份额。如果不能完成任务，供电商将要交纳最高达其营业额10%的罚款。
英国可再生能源义务制度的实质是对可再全能源的开发利用实行配额制。
2.美国得克萨斯州的可再生能源配额制
在美国实行配额制的十三个州中，得克萨斯州是开发利用可再生能源成效最为显著的一个1999年，得克萨斯州政府在该州公用事业监管法令（PubicUtilityRegulatoryAct，简称PURA）勇39.904条中确立了可再生能源配额制，随后，解克萨斯州公用事业委员会又制定了可再生能源配额制实施细则。根据PURA及其实施细则的规定，得克萨斯州可再生能源配额制的主要内容包括：
（1）规定可再生能源发电的容量目标。得克萨斯州可再生能源配额要求到2009年新增可再生能源装机容量达2000MW，并继续维持已经返营的800MW的可再生能源，这相当于当前耗电量的3%.
（2）义务承担者。得克萨斯州可再生能源配额制要求，在竞争性市场
中，所有电力零售商根据年电力销售量比例分摊可再生能源购买要求；么有电力公司如果决定参与竞争，那么必须达到问再生能源配额标准要求。
（3）具有合格的可再生能源资源。得克萨斯州可再生能源配额制规定：在1999年9月1日之后投人运营的新建可再生能源发电厂以及所有容量小于ZMW的可再生能源发电厂（不论其发电地点在何处），都是合格的可再生能源，都可以得到可交易的可再生能源证书。
（4）可再生能源证书。得克萨斯州可再生能源配额制要求发放有年度达标期限的可交易的可再生能源证书。可再生能源证书在生产时发放。（5）监管机构。得克萨斯州公共事业委员会制定配额制规则并由其监督执行。
（6）处罚。得克萨斯州可再生能源配额制规定，对未达标者，针对未达标的每千瓦小时，处以5美分或者在达标期内平均可再生能源证书交易价的200%的罚款。
3.配额制的特点
从英国和美国得克萨斯州实行的配额制来看，它们的共同的特点是：第一，配额制的建立首先要确立可再生能源发展的目标，因而它是目标制度。这种目标包括政府目标和企业目标。政府制定可再生能源发展的长远目标和年度目标，但政府目标的实现依赖于企业的目标，即政府的目标最终分解成每个应当承担可再生能源发展义务的企业所必须承担的“配额”。
第二，配额制是一种市场机制。也就是说，承担发展可再生能源义务的企业，不论是发电商还是供电商，由他们自主决定选择什么形式的可再生能源发电。为了降低企业的成本，配额制的辅助性或者延伸性的制度就是电力交易市场（证书交易）制度，通过可再生能源证书交易，实现市场交易）制度，通过可再生能源证书交易，实现市场竞争和扩大可再生能源电力规模。
第三，配额制不偏好某种技术形式。由于配额制对所有的可再生能源发电形式一视同仁，不偏好某种技术形式，因而它实际上是将可再生能源发电商完全整合进电力市场。
第四，配额制强调强有力的监管机构和严厉的处罚。配额制宏观的目标制度和取决于市场的运作机制，使得了承担义务的发电商或者供电商有充分的自主权来完成可再生能源的发电义务，但是企业的自利性可能导致企业不能按照市场的规则和规定的配额完成应当履行的义务。因此，在配额制度下，监管的重要性凸显。监管机构一旦发现企业违反义务，没有完成规定的配额，就会对企业施以严厉的处罚。
二
固定电价制度（也称强制购电法），是指国家根据各种可再生能源发电技术的实际发电成本，或者根据电力平均价格，确定可再生能源电力上网电价，并要求电网企业必须购买可再生能源开发商生产的可再生能源电力的制度。在固定电价制度框架下，国家对发电商的可再生能源的生产量不做强制性要求。
固定电价制度或者强制购电法作为一种刺激可再生能源发展的政策，20世纪80年代发端于美国，尤其是加利福尼亚州。尽管美国有十三个州使用配额制，而且越来越多的国家使用配额制，但是美国有些州（如纽约州等）仍然实行固定电价制度。美国联邦政府也主要采用强制电量上网和电价补贴政策。欧洲的一些国家，如德国、丹麦、西班牙、比利时、芬兰、卢森堡、葡萄牙、瑞典等，也普遍实行固定电价制度。德国是实行可再生能源固定电价制度比较典型的国家，其利用这种制度在可再生能源的开发利用方面取得了巨大成绩。9]
为了推动可再生能源的开发利用，1991年，德国政府颁布了《电力入网法》，强制要求公用电德国政府颁布了《电力入网法》，强制要求公用电力公司购买可再生能源电力。涉及的可再生能源电力有水电、风电、地热发电、光伏发电和沼气发电等。《电力入网法》的主要目的是为了解决已组建成的中小型水电上网的困难和得到合理的水电上网电价问题，同时也希望扩大其他可再生能源的应用范围。按照该法的规定，风电、水电的上网价格为电力销售价格的90%.公用电力公司必须按照这个价格收购风电、水电等电力。《电力入网法》的颁布为促进可再生能源的稳定发展打下了坚实的基础，由于有了明确的原则、政策、措施和法规，大大促进了可再生能源的发展。10]但在1998年，德国电力行业市场化，销售电价整体下降，导致电网支付给可再生能源发电商的电力价格也随之下降，许多发电商面临沉重压力。此外，输电商和配电商也抱怨《电力入网法》增加了他们的电力成本。11]
为了更广泛而有效地促进可再生能源的发展，并解决1998年以后出现的可再生能源发电企业和输电商之间存在的利益矛盾等问题，2000年，德国出台了《可再生能源法》（EmeuerbareEn-ergienGesetz，简称EEG）。EEG实施后，德国的可再生能源发展更加迅猛，成为世界上可再生能源发展最快的国家。德国还制订了新的可再生能源发展目标，即：2010年可再生能源电力将占全国电力供应的12.5%，2020年达到20%.为实现此目标，德国议会对《可再生能源法》进行了修订，并于2004年4月通过了修订后的《可再生能源法》。
德国《可再生能源法》包括以下几个方面的主要内容：
（1）规定了可再生能源（风力发电、装机容量不超过20兆瓦的沼气发电、装机容量不超过5兆瓦的屋顶光伏发电系统、容量不超过100千瓦的非屋顶光伏发电系统、容量不超过5兆瓦的水电以及垃圾填埋沼气发电、废气处理发电、地热发电）电力固定的上网电价。
（2）针对不同可再生能源发电类型、不同资源条件、不同装机规模，尤其是针对不同发电技术水平规定了不同的电价。
（3）明确了可再生能源固定电价降低的时间表，如对沼气发电，规定自2002年起新建装置电价每年减少1%.
（4）建立了可再生能源电力分摊制度，规定输电商负责对全国范围内各个地区和电网间的可再生能源上网电量进行整体平衡，使可再生能源固定的高电价带来的电力增量成本平均分摊在全国电网的全部电力上，以确保各个输电商之间能够公平竞争。