Special Contribution
本期特稿C GOVERNMENT PROCUREMENT
中国政府采购
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中国政府采购
HINA
中小企业是人类社会经济生活的重要组成部分，其数量多、涉及经济领域广泛、与各种复杂社会
问题的关联度高，受到发达国家的普遍重视，扶持和发展中小企业已成为这些国家政府的核心经济职能
之一。发达国家对中小企业重视早、支持力度大，已形成了比较完备的中小企业法律体系和政策体系；
而我国对中小企业的支持力度弱、受益面小，针对中小企业的扶持政策和法律体系尚不健全，亟待完
善。应积极借鉴世界各国的有益经验，总结我国中小企业发展和相关政策建设的实践，大胆探索、勇于
创新，建立起既符合国际规律又符合中国国情的政策法律体系。本文从中小企业的划分标准、法律体系
以及政府对中小企业的扶持政策三个方面，对国内外中小企业的相关政策及先进经验进行了比较分析。
国内外扶持中小企业政策的比较分析
□本刊记者张蕾
一、中小企业划分标准
理论上，关于中小企业的划分标准可以从质和量两方面来界
定。量的标准主要包括：资本额、从业人数等基准；质的标准主
要包括：是否具有独立所有权、是否受其他企业支配等方面。量
的指标主要有：从业人员数、资本额、销售额、资产额、市场占
有率等，经常是几个指标共同使用；质的指标有：具有独立所有
权，不具有市场势力，所有者与经营者合一，经营者全面负责经
营等。在中小企业的划分标准上，日本主要采用量的划分标准，
而欧美国家则以质的标准为主。
1.日本。
制造业：资本金在
3亿日元以下、从业人员在
300人以下；
批发业：资本金在
1亿日元以下、从业人员在
100人以下；
零售业：资本金在
5千万日元以下、从业人员在
50人以下；
服务业：资本金在
5千万日元以下、从业人员在
100人以下。
2.美国。
美国没有中型企业的概念，只有大企业和小企业之分。从定
性的方法看，美国的《小企业法》规定，小企业是独立所有和自
主经营并在其经营领域不占支配地位的企业。从定量的方法看，
美国小企业管理局在
2004年
4月制定了小企业划分的最新标准，
根据不同行业，并按照雇员人数和企业资本金来划分。一般行业
中，雇员在
500人以下或企业资本金在
500万美元以下的为小企
业；特殊行业中，如石油化工、航空货运、海洋货运等行业，雇
34中国政府采购
员人数在
1500人以下，资本金在
2750万美元以下的为小企业；
农、林、渔等行业中，年销售额在
500万美元以下的
为小企业。
美国小企业的标准随着经济水平的发挥在进行不断的修
订。同时，在特殊情况下还表现出了很大的灵活性。比如在
1996年，为了使美国汽车公司获得向政府一些项目投标的资
格，小企业管理局竟将其划定为小企业。当时的美国汽车公司
是美国的
63大制造商，有
3.2万名雇员，年销售额达
9.91亿
美元。为了将这家公司归类为小企业，小企业管理局引用了一
个企业只要在其行业内不占统治地位就是小企业这样一种极为
罕见的划分标准。
3.英国。
市场份额小、根据经营所有者的自我判断经营、经营所有者
不受外部支配。
制造业：从业人员
200人以下；
建设、矿业：从业人员
25人以下；
零售业：年销售额
5万英镑以下；
批发业：年销售额
20万英镑以下。
由于人们普遍认为对英国制造业小企业
200人的划界标准过
高，该委员会后来将其调整为
100人。尽管如此，该划分标准明
显遗漏了农业企业，金融业及小型合伙企业等。因此，
1981年英
国政府颁布的《公司法》中，对小企业确定了以下三个标准：（1）
营业额不超过
140万英镑；（2）资产负债表上所列的资产总额不
超过
70万英镑；（3）每周平均雇员人数不超过
50人。
从以上部分国家对小企业分类的界定标准来看，由于各国经
济发展水平不同，经济结构差异明显，没有一条普遍适用的标准。
但大多数国家都是参照企业员工人数、营业额或是实收资本和资
产总额来界定的，各国对小企业界定主要遵从以下几个原则：
一是实用性原则。小企业数量庞大，在政府制定相关政策时
需要有一个明确的判定指标，因此其界定标准应易于获得并相对
准确。
二是灵活性原则。划分标准是人为确定的，其目的在于对不
同类型的企业进行区别管理，以使不同类型的企业获得最佳的经
济资源。因此，当划分标准不利于相应企业类别的发展时，则采
取灵活的原则进行调整。
三是动态调整原则。由于经济的发展是动态的，各国的界定
标准也是随着经济的
发展而进行调整的。
四是自主性原
则。各国在界定企业
规模时，主要取决于
各自国家企业比例的
相对数，而非参照其
他国家的绝对数。例
如，丹麦和爱尔兰等
较小的国家，其界定
企业规模的标准是：
雇员不超过49人为小
企业；雇员在
50～99
人之间为中型企业；
雇员在
200人以上为
大企业。以此为标准，
丹麦有400家大企业；
而若以美国标准，丹
麦恐怕一家大企业也没有。
我国中小企业的划分标准从实施以来，在界定中小企业范
围、明确统计分
类、分析研究促进中小企业的发展政策措施方面，
以及对解决我国就业压力大和中小企业融资难问题发挥了重要作
用。但从近几年的实践来看，我国现行对中小企业的划分标准过
于简略，还有一些需要补充修订的地方。公开资料显示，国外中
小企业的划分相对于我国而言，显得更为精确。工业和信息化部
总工程师、新闻发言人朱宏任称，“下一步，我们对中小企业划
分标准的修改方向基本上是考虑与国际逐步接轨，细化（中小企
业）分类标准以突出支持重点。”
二、法律体系
通过中小企业立法来保护中小企业是确保经济民主和公正的
具体措施，也是发达国家推行产业政策的重要环节。法律是政策
制定和实施的依据和出发点，对保证政策实施的连续性和有效性
具有指导意义。
(一)发达国家有关中小企业的法律体系。
由于发达国家对中小企业重视早、支持力度大，其在有关中
小企业发展方面的法律体系十分完善。
1.美国。
在“二战”结束之前，美国的立法重点是反对大企业的市
场垄断行为，鼓励竞争。其核心是
1890年的《谢尔曼反托拉斯
法》，即反垄断法，没有专门针对小企业的立法。“二战”结束
之后，美国政府和国会开始关注小企业，专门针对小企业制定
法律，1953年通过的《小企业法》成为小企业立法的核心，以
法律方式规定政府从政策上扶持小企业。1958年颁布了《小企
业投资法》，对小企业投资的途径、方法、条件等进行了规定。
1975年实施《公平信贷机会法》，规定商业借贷机构对小企业
贷款申请不得实行歧视性政策。1980年制定了《
StevesonWyldler
创新法》。
1982年由里根签署了《小企业创新法》，并
设立
SBIR计划，支持小企业创新研究。
1984年发布了《商品
澄清法》，
1986年发布了《联邦转移法》，
1989年发布了《国家
竞争性技术转移法》。
1992年再次通过《小企业研究与发展促
进法》，进一步扩展和改进
SBIR计划。1999年出台了《退伍军
人创办企业和小企业发展法》，对退伍军人创办小企业给予优惠
政策扶持。2000年国会通过《小企业再授权法》，再次将
SBIR
计划延长至
2008年
9月
30日。
此外，历届美国政府都出台了专门的小企业法律。在保护小
企业的市场地位方面，有《塞勒—克弗尔法》（法合并法）、《联邦
政府采购政策法》和《小企业公平法》等；在促进小企业发展方
面，有《机会均等法》、《扩大小企业出口法》、《小企业发展中心
法》、《小企业贷款增加法》和《小企业项目改进法》等；在减轻
小企业负担方面，有《制度缓和法》、
《灵活调节法》、《日常文书
工作减少法》、《1981年经济复兴税法》和《减轻税收负担法》等。
2.日本。
日本政府主要是依靠研究和制定法律对中小企业提供支
持。在日本，有关保护和扶持中小企业的法律体系建设始于第
二次世界大战之后。日本于
1953年建立了以为中小企业提供
长期贷款为目的的“中小企业金融公库”，还制定了对中小企
2009/12·总第103期
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业从民间金融机构借款实行担保的《信用保证协会法》，
1952
年通过《中小企业合理化促进法》制定了以中小企业诊断制度
指导中小企业的经营管理。1963年日本颁布了《中小企业基本
法》，旨在改变中小企业在经济和社会上所处的不利地位，提
高中小企业的技术水平和经济效率，提高中小企业职工的经济
和社会地位。在
1954年《设备现代化资金贷款制度》的基础
上，1956年颁布了《中小企业振兴资金助成法》，
1963年制定
了《中小企业现代化促进法》，通过这些立法，为中小企业进
行技术改造提供贷款，促进中小企业现代化。
20世纪
70～80年
代，为了促进中小企业调整产业结构，加强技术开发，
1985年
制定了《小企业技术开发临时措施法》，
1988制定了《临时措
施法》积极引导企业进行技术创新。
20世纪
90年代以来，为
了重振日本经济，1992年日本政府颁布了《促进提高中小企业
流通业务效率法》，旨在利用中小企业重振地方经济发展。
1999年
12月日本对《中小企业基本法》进行了修订，进一步
强化中小企业的地位。日本政府有关中小企业的法律，重点在
于对中小企业提供金融支持，尽管不如美国有关中小企业法律
那样系统完善，仍可见其对中小企业给予了高度的关注和强有
力的政策倾斜。
日本中小企业法律制度覆盖了中小企业生产和经营的方方面
面，具体可以分为以下
5种类型：（1）中小企业现代化法规，如
《中小企业现代化促进法》（后发展成为《中小企业经营革新支援
法》）；（2）中小企业组织化法规，如《中小企业团体法》、《中小
企业协同组合法》等；（3）承包企业保护法规，如《下请代金支
付延迟防止法》、《下请企业振兴法》等；（4）事业领域调整法规，
如《领域调整法》、《大店法》等；（5）结构转换促进法规，如《新
事业创出促进法》等。
3.其他发达国家。
当今主要发达国家基本上均已建立了比较完善的关于促进中
小企业发展的
法律体系。例如，德国
1957年颁布了《反限制竞争
法》，
1974年各州制定了《中小企业促进法》；意大利
1991年颁
布了著名的第
317号法律《扶持中小企业创新与发展法》；韩国不
但制定了《中小企业基本法》、《中小企业振兴法》、《中小企业协
同组合法》、《国民银行法》、《信用担保基金法》，还从鼓励小企
业开展自主研发方面制定了《促进中小企业经营安定及结构调整
特别措施法》、《科技创新特别法》等。
发达国家对中小企业的立法思想主要体现为三个方面的特
点：一是高度肯定中小企业的重要地位。二是鼓励、促进和保护
三者并重。以降低门槛提高中小企业的出生率；以政策倾斜扶持
中小企业生存发展；以限制垄断，提倡公平竞争保护中小企业免
遭恶意扼杀。三是各项法律体系规定具体，便于落实，同时配套
完善，使中小企业能从中切实受益。
(二)我国中小企业法律体系的不足——法律体系不配套，甚
至严重缺位。
从鼓励中小企业的法律体系方面来看，我国已出台了《中华
人民共和国个人独资企业法》、《中华人民共和国合伙企业法》和
新的《中华人民共和国公司法》，形成了比较完整的企业注册登
记体系，但《城乡个体工商户管理暂行条例》仍在实行。如何
将个体工商户和个人独资企业进行统一，需要研究解决。从促
进中小企业发展的法律体系来看，我国目前仅有《中华人民共
和国中小企业促进法》，与促进中小企业发展相配套的投资、融
资、创新、产品政府采购、技术转移、部门合作、人力资源开
发等方面的法律制度尚未建立，使《中华人民共和国中小企业
促进法》本身的效果难以充分体现。从保护中小企业的法律体
系方面来看，《中华人民共和国物权法》已经出台，但尚缺乏实
施细则；《中华人民共和国反不正当竞争法》也缺乏针对中小企
业的保护条款；《中华人民共和国反垄断法》的立法起草历时多
年，但却迟迟难以出台。
三、政府对中小企业的扶持政策
(一)融资服务体系。
中小企业融资难，并非仅存在于发展中国家。事实上，发
达国家也同样存在中小企业融资难的状况。但发展中国家和发
达国家对于这一现象采取的态度却有显著差别。在几乎所有发
达国家，其政府均采取正视和积极解决问题的态度，这些国家
的经验为我国缓解中小企业融资难提供了宝贵的借鉴作用。
1.美国的小企业融资服务体系。
美国的小企业金融政策主要有如下几个方面组成：一是小企
业信用担保机制；二是一些非营利性的机构和组织直接为
小企业
提供资金；三是以直接的股权提供为主的资金供给，包括比较完
善的风险资本提供和发达的私人资本市场；四是为小企业提供到
资本市场融资的机会。上述四个方面互相补充，共同构成了美国
小企业金融政策的主要内容，形成了比较完整而健全的小企业金
融政策体系。
2.日本的中小企业融资服务体系。
日本是世界上中小企业政策最主动、最稳定、最完善的国家
之一。对小企业的金融服务是由政府支持下建立起来的系统化的
中小金融机构来承担，其中包括建立政策性融资机构、提供政府
直接贷款、建立民间融资机构、建立直接融资渠道、建立信贷担
保体系等措施。
3.我国中小企业融资的特点。
在我国，中小企业融资难也是一个长期存在的系统性问题。
特别是在目前金融危机席卷全球的背景下，我国中小企业融资表
现出进一步的困难：一是内源融资的主导地位体现于中小企业发
展的各个阶段；二是金融机构对中小企业贷款供给严重不足；三
是存在严重制度缺陷。
调查显示，与东南亚其他国家相比，中国中小企业在为贷款
提供抵押方面的条件远远优于其他国，但其获得贷款的难度却远
远高于其他国家。这种现象，一方面是由于全社会企业的贷款供
给不足，使众多本来具备贷款条件的小企业无法获得贷款，但在
目前，我国银行普遍存在巨额存差，流动性泛滥的情况下，供给
不足显然不是问题的本质其本质原因是未建立起向小企业提供贷
款的制度。
如何打通中小企业资金需求饥渴与社会和银行泛滥的流动性
资金之间的通道，是我国建立中小企业投资融资体系过程中不得
不认真研究的课题。
(二)创新服务体系。
1.国际通行的中小科技企业扶持政策。
36中国政府采购
从世界各国的情况来看，国家对于中小科技企业的扶持政
策，除能享受一般中小企业的扶持政策外，主要有以下三方面：
一是风险基金；二是高新科技企业孵化器；三是风险投资公司；
四是创业板。
2.美国的小企业创新支持服务体系。
为了支持提升小企业的创新能力，美国政府制定了小企业创
新研究计划，用行政手段要求大机构给予小企业参与技术创新的
机会；还制定了科技成果转移计划，通过资助手段，促进大机构
向企业转移技术。
3.我国中小企业创新服务体系的建设。
由于受我国高新技术政策的驱动，以及国家高新区和科技创
业孵化器政策的影响，我国创新服务体建设起步较早，经过
10余
年的发展，已积累了一定的经验：一是全国各地已新建立起了一
批科技创新公共服务平台，如软件
测试中心、药物试验公共实验
室、专业的工程试验中心等。还出现了不同区域的公共创新平台
跨区域共享的趋势。二是以政府牵头，整合本地各种科技创新资
源，实现对社会开放共享。三是积极探索推动产学研联盟，推动
科技创新。四是鼓励高等院校、科研院所和大企业等机构向社会
开放其专业技术实验室和测试基地等科技资源。
尽管我国在公共创新平台建设方面起步早，各方面也给予了
巨大的投入，在体制上也进行了不少的创新，但其潜力还远未得
到发挥。
(三)市场开拓服务体系。
1.美国小企业的市场拓展支持体系。
美国政府为了帮助小企业拓展市场，主要通过获得政府采
购、争取与大企业配套和提供出口支持来实现。
以政府采购合同为例，美国联邦政府每年需采购商品和劳务
约
2000亿美元。根据美国《小企业法》规定，联邦机构执行采购
时，10万美元以下的小企业有能力承担的合同，尽量给予小企业；
50万美元以上的合同投标者，必须在二级合同中给小企业提供一
定的承包子项目。为了帮助小企业更多地获得政府采购合同，
小企业管理局（
SBA）成立了政府采购办公室，其工作主要有三
个方面：一是每年和所有的联邦机构谈判，签订《谅解备忘率》，
确定给小企业的采购比例。通过他们的努力，现在每年小企业获
得的政府采购合同占联邦政府采购总额的
23%；二是联络联邦机
构的
2235个采购中心，监督、审查、评估这些部门具体采购的情
况；三是通过各地的小企业服务机构，为小企业出具资格证明和
提供合同担保，帮助小企业获得合同。
2.我国中小企业市场开拓服务体系的建设。
我国中小企业市场开拓服务体系目前还十分薄弱。由于我国
中小企业的政府采购政策不完善，尚无中介机构介入服务；由于
国际市场开拓资金僧多粥少，现行体制基本实行企业申报，政府
审批，也没有中介机构的生存空间。近年来，会展经济得到发展，
已出现一些行业协会、商会、展览公司、广告公司以中介机构行
使组织中小企业参加展示展销会，客观上起到了帮助小企业开拓
市场的作用，但由于组织者鱼龙混杂、参与者良莠不齐，亟须得
到发展和规范。
(四)财政支持体系。
给予中小企业强有力的财政支持，是发达国家促进和发展中
小企业的普遍经验。在我国，目前正处于推进建立公共财政框架
的进程中，有必要认真研究建立对中小企业的财政支持体系。
1.发达国家中小企业财政支持政策的启示。
在美国，政府财政系统对小企业的支持分为间接支持和直接
支持两种形式。其
通过财政出资建立小企业贷款担保基金和资助
小企业投资公司构成了其间接支持小企业的核心内容。以
2000年
的财政预算为例，其支持小企业发展部分的金额高达
193.7621亿
美元，但其中
164.79亿美元用于支持小企业贷款基金和小企业投
资公司。美国财政政策对小企业的直接资助则侧重体现对小企业
技术创新和市场开拓的支持。
日本政府对中小企业的财政支持重点体现为政府出资建立中
小企业专门银行和贷款担保机构及反担保机构，向中小企业提供
直接贷款和担保贷款。此外，还建立了鼓励中小企业技术创新的
技术开发补助金制度。
德国政府对中小企业的财政支持主要表现为：投资补贴，凡
失业人员创办企业均给与一定的补贴，每招收一名失业人员在另
行补贴；对中小企业的技术开发提供资助；提供优惠贷款和低息
贷款。
法国、英国、意大利等对中小企业的财政支持均采用了优惠
贷款，开业补助，对增加就业机会和产品研发采用补贴措施等。
2.我国现阶段中小企业财政政策概述。
自
1999年以来，随着我国财政体制逐渐向公共财政转型，
借鉴国外发展小企业的经验，开始为中小企业制定专门的财政
政策：
一是中央财政的中小企业支持政策。
目前中央财政支持中小企业的政策主要有科技型中小企业创
新基金、中小企业国际市场开拓资金。
2003年《中华人民共和共
中小企业促进法》实施后，中央财政预算设立了中小企业科目，
同时增设了中小企业发展专项资金、中小企业服务体系专项补助
资金等。
二是地方财政的中小企业支持政策。
由于我国实行分级管理的财政体制，在中央财政对中小企业
给予专项资金支持的基础上，各级地方财政对中小企业的支持往
往因各地财力不同而异。一般而言，由于地方政府财力普遍有限，
按照中央模式设立专项资金的不多，多数是在其地方财政预算科
目中列支相关费用，即使设立相关基（资）金，往往也只是一次
性投入，难以做到持续支持。
《中华人民共和国中小企业促进法》只是规定，中央财政应
安排扶持中小企业发展专项资金，地方根据实际情况对中小企业
提供财政支持。可见，地方财政对中小企业的扶持并无统一规
定，各地在执行过程中根据具体情况确定。近年来，地方财政在
以担保贷款的方式支持个人创业方面也进行了积极的探索，
1999～2004年
5月，全国的个人创业小额贷款发放额为
19亿元，
尽管杯水车薪，但起到了良好的引导和示范作用。
随着我国政府对中小企业的重视和《中华人民共和国中小企
业促进法》的实
施，政府的财政政策开始向中小企业倾斜，但应
该看到，目前我国对中小企业的财政政策体系尚不健全，措施尚
待完善，对中小企业的支持力度弱、受益面小，亟待借鉴国外的
经验和各地的成功做法进行改进。f
2009/12·总第103期37