从公共政策分析角度探讨“上有政策，下有
对策”的治理思路
摘要
当前我国公共政策领域中的重要问题之一是“上有政策，下有对策”的现象。这一现象的典型案例就是反腐败工作多次实施仍无法抑制地方政府腐败现象的层叠出现。我国公共政策执行中存在着严重的腐败问题，其主要原因在反腐机制上。针对这典型问题的对策制定，我国政府需要从理顺中央与地方关系、完善执行机制、强化执行监督、落实执行责任、加强执行伦理等方面努力推进来解决“上有政策，下有对策”的难题。
关键词：地方政府；公共政策执行；反腐机制；对策
随着我国经济的不断发展变化，尤其是进入“新常态”这一新时期，“上有政策，下有对策”因地方政府执行的重要性愈显突出而成为公共政策执行顺利实现公共目标的一个重要阻碍性因素。因而，我们要积极对其认真研讨分析，加强研究，提出行之有效的治理对策。
一、“上有政策，下有对策”现象
就我国而言，进入新时代的发展以来，我国政府所承受的反腐败压力愈来愈大。腐败之势愈演愈烈，政府的治腐任务就愈重。当下最为突出的是地方政府的腐败现象较为典型。
通常意义上讲，地方政府机构是从属于中央政府机构之下的重要组成部分。地方政府官员自身素质的培养是至关重要的，它关系到反腐机制的有效性。尽管上级政府已经积极制定并行动起来反腐倡廉，但是仍是会有腐败现象不断呈现出来，即不断出现“上有政策，下有对策”现象。最新的现象呈现如下：（一）沁水县苏庄乡西古堆村原支部书记丁念俊失职案。
2006年，丁念俊在市、县关工委开展的“扶贫助学两只羊”工程中，将该村符合条件的28户上报，并领取56只扶贫羊。在发放扶贫羊过程中，丁擅自决定将部分村民未领取的46只羊交给承包户保本放养至今。2015年5月19日，经苏庄乡党委研究，决定给予丁念俊留党察看二年处分。
（二）沁水县郑庄镇郑庄村原支部书记、村委主任赵国政失职案。
2008年8月，赵国政在未召开会议的情况下，个人擅自决定修建黄板纸厂居民住宅楼；在修建过程中，赵利用职务之便，承揽住宅楼附属工程，并通过河南鸿辰建筑公司账户支出工程款111612元。同时，赵对住宅楼房屋修建把关不严，监督不力，致使住宅楼完工后出现严重质量问题，给集体造成直接经济损失64万元。2015年5月21日，经郑庄镇党委会议研究，并报请沁水县纪委常委会议同意，决定给予赵国政开除党籍处分。
（三）沁水县土沃乡台亭村原支部书记吴拴虎失职、违反财经纪律案。
2006年至2007年，该村在修建境内“村村通”水泥路时，吴擅自决定给包工队虚结工程款52万余元，其中超付工程款6万余元，剩余46万余元记入施工方往来账。2015年5月25日，经土沃乡党委会议研究，并报请沁水县纪委常委会议同意，决定给予吴拴虎开除党籍处分。[1]
尽管我国早已制定相关的反腐机制，并且积极采取反腐行动，尤其是习总书记上台执政之后，更是加强了反腐倡廉的执行措施。然而，依旧会呈现出不同程度的腐败现象。有鉴于此，在已有的反腐研究成果基础上，本文将从公共政策角度来探析其成因以及相关解决对策。
二、我国公共政策执行中的反腐机制问题分析
我国公共政策执行中存在着严重的腐败问题，其主要原因在于反腐机制上，主要表现在：政策执行过程中反腐机制不健全，形式化严重，事后控制和内部单向监督具有低效性，以及激励机制和文化机制的乏力和低效等。为此要针对这一系列问题进行认真分析、研究。
（一）缺少相关的反腐机制
我国当下许多政策从制定、执行到评估根本就没有涉及反腐败的内容。政策的执行者往往会把精力集中于如何解决社会性的重大社会问题上，更多的是追求经济、社会效益和社会公平，尽管政策对社会的负面影响有所考虑到，但是它一般并不包含如何对执行中的腐败问题进行控制的内容。政策执行者讲求怎样把合法化的政策有效地执行下去，实现政策的社会目标，从我国的现实状况来看，执行者所注重的还只是效果而非效率，执行成本问题还没有引起足够的重视，而作为政策伴生物的腐败就难以被列入正式的执行程序中了。政策评估的内容主要是政策执行的社会效果，鲜有把腐败列入评估内容者。由此可见，我国政策执行中
的腐败，很多情况下在整个政策过程中缺少必要的控制机制。
（二）我国公共行政执行体制不健全
目前我国的行政执行体制很不完善、不健全，主要体现在行政执行监督机制的缺失和公众参与机制的不完善，对行政执行的效果缺乏明确的考核机制，导致在执行反腐措施的过程中出现行为偏差，同时，这些偏差行为未得到及时的制止与纠正，最终成为行政执行中的障碍。此外，公众参与制度的形式与建设也存在不少制约因素，主要体现在政治参与制度的匮乏，使得公民参政缺乏制度的保障，未能及时对官员执政行为进行较为有效的监督。如：听证制度、公开制度、责任追究制度、监督制度等还不够健全，从而导致行政执行中存在暗箱操作现象，进而腐败行为悄悄进行着，隐藏着较为严重的危害国家政府安全的隐患。
（三）政府制度执行不够透明
公民对政府行政执行的监督是以行政公开为前提的，出除了涉及党和国家的机密之外，其余的行政执行活动都必须依据法律程序和规章制度，在一定的范围内公布于大众，使得各种行政执行活动广泛置于公众的关注和监督之下。只有这样才能更好地了解政府机关及其工作人员的工作情况，从而开展有效的监督，克服政府决策不规范、公众参与程度较低的情况。建立和完善决策听证制、社会公示制等制度，积极开拓社会监督的渠道和方式，加强社会监督方面的立法，使社会监督法制化。[2]
（四）政策宣传的力度不够
政策执行的对象是广大的人民群众，所以，无论是中央的还是地方的政府机构在制定并实施相关政策措施前，要及时做好政策宣传工作以及政策的解释工作。使得公民比较清楚地了解政府政策的目的，进而可以有助于加强对其实施行为的监督，在一定程度上也起到预防腐败行为的出现，降低政府官员活动的腐败率。所以说，政府政策的宣传力度有待于增强，这样也有利于阻止腐败现象的出现。
三、行之有效的对策探索
要破除行政执行障碍，提高行政执行功效，才能使得在公共政策执行中解决反腐机制上存在的这些问题，本文将提出以下几个基本的治理策略：（一）处理好中央和地方的关系，提高反腐机制的质量
从本质上来看，“上有政策、下有对策”是作为政策执行者的地方
政府基于利益得失等综合因素的考量而与作为政策制定者的中央政府进行的一种博弈过程。这就需要处理好中央政府与地方政府的关系。首先，要有效维护中央权威。维护中央权威不容质疑，没有中央权威的政治基础，地方治理将是一盘散沙。中央政策需要地方一以贯之，不能搞地方分离主义，中央政令畅通无阻，才能有效治理全国，这是中央政治权威的基础。对于我们这样一个民族众多、地域广阔、发展不均衡的国家，特别需要树立“全国一盘棋”思想，维护中央的强有力统一领导，保证政令畅通，才能有力地推进全面深化改革事业的纵深发展，实现各地区均衡发展的目标，才能使地方政府上行下效坚持上级政策的指导思想，防止腐败思想的滋生。其次，优化中央和地方政府之间的职能关系。针对目前政策执行实践中央和地方职责同构所带来的推诿扯皮等现象，就必须理顺中央和地方政府之间的职能关系。要在完善法制框架的范围内明确中央和地方政府的权力和职能，尽量用法律的形式规定下来，使中央与地方的关系的法制化、规范化和科学化，以便最大程度减少职责同构的弊病。加强对地方政府行为的法律规范化，严惩腐败行为。再次，中央政府制定好合理、规范、完善的反腐机制。政府要推进反腐机制的科学性、民主性，切实提高其质量，制定配套的政策措施，营造有利于行政执行的有力环境。同时，在制定相关政策策略时要避免仓促行事以及草率出台，否则，不仅是政策质量不高，而且也会造成政策执行困难，降低政府机构在公民心中的信任度。
（二）强化政策执行的监督
只有强有力的监督，才能使得公共政策得到有效的执行。因此，首先要建立和完善监督体系。要继续加强党内监督、强化国家权力机关的监督、增强政府内部的监督、充分发挥社会监督的作用，形成职权清晰、上下结合、内外互动、彼此互补、协调共济的监督网络体系。其中特别要指出的是，政策执行离不开人民群众的参与。故发挥社会监督的作用尤为重要，要有效调动各社会团体、舆论媒体以及公民的力量，充相对独立的监督机制，监督的效力就很难发挥。政策执行是运用公共权力的过程，而公共权力是一柄双刃剑，既可以实现公共利益，也有可能以权谋私。因此，在政策执行时，要建立专门的相对独立的执行监督机构，以便对执行过程进行全程监督。这个执行机构是嵌入于政府机构决策——执行—
—监督权力运行机制中的重要组成部分，而不是另起炉灶的标新立异之举。做到以上几点，在一定程度上可以降低“上有政策，下有对策”现象的出现率。
同时，史密斯的过程模型和麦克拉夫林的互动调适模型向我们展示了政策执行中各种因素相互作用的画面，他们的理论可同样用于腐败控制的研究，它给我们的基本启示是:要在政策环境、执行机构和目标群体之间的互动和调适的过程中寻求遏制腐败的途径和方法。[3]
（三）走专业化、部门化的反腐道路
只有结合不同部门、不同环节的具体情况，才能研究出具有部门和环节特征的反腐策略，才能对症下药，解决具体的腐败问题，确定不同监督主体的监督范围和重点，建立针对监督主体的责任机制，才能在一定程度上避免政策执行中的反腐行为的形式化和无效化。加强政策执行中对腐败的预控机制，在腐败发生前针对腐败发生的可能性和规律性，制定预防办法降低腐败的发生率。在政策执行过程中，同时实施反腐败方案。建立高效率的反馈机制，发现问题及时调整。这样才能够进一步提高反腐机制的有效性，进而逐步减少腐败现象呈现的次数。
（四）提高政策执行者的素质
政策执行人员的素质高低直接关系到政策执行的效果，提高政策执行人员的素质可以说是解决政策执行阻滞的重要条件。通过思想教育、业务培训、理论学习、多重监督,，不断更新政策执行者的观念, 提高其政治业务素质、职业道德修养、政策执行水平和实际工作经验, 使他们正确理解政策的精神实质,尤其是要加强对基层政府官员的培训，提高他们的综合素质，避免曲解政策, 在执行过程中使政策“走样”、“变形”。具体来说, 提高政策执行者的素质主要表现在两个方面: 一是政治素质, 表现为具有良好的自律精神, 遵从法律规定、维护社会正义的坚定性和为国家、为人民服务的坚定信念。要有民主作风, 在政策执行过程中善于听取基层群众的要求, 密切联系群众。要有求实的工作态度, 尊重科学与事实, 能够一切从实际出发, 力求达到准确地执行政策。要有明确的整体观念、纪律观念和法治观念, 正确处理国家、集体和个人三者利益关系, 避免执行者从自身或局部利益出发人为地、故意地截留政策, 或者搞上有政策下有对策。二是业务素质, 表现为准确地理解和把握政策的能力, 具备较好的分析问题和解决问题的能力。政策执行者在其执行政策的具体过程中, 一般具有对于政策的
初始解释权, 这就给政策执行者留下了较多的机会去决定做什么或不做什么。这涉及到执政能力的问题, 应该从执行能力高度看待政策执行者的业务素质。从而，这一措施能够减少，乃至清除政策执行过程中的政策梗阻。
（五）解决相关政策的本身问题
公共政策作为解决社会问题的行为准则，必须具有科学性和可行性。但是现实中存在着如下的问题：首先，政策缺乏合理的目标。一项公共政策必须具有明确而且合理的目标才会具有可行性。但是现实中有些政策明显地脱离实际，制定的目标很难以实现；第二，政策缺乏明晰性。现实中有些政策不明确，模棱两可，执行起来就自然十分困难；第三，政策缺乏配套性。一项公共政策要得到有效地执行，必须具有配套性，不管是政策内部子系统之间的配套，还是政策与政策之间的配套。但是现实中，有些领导是为了政策而制定政策，把政策给孤立了起来，结果是它得不到有效地执行。[4]因此，我国政府在制定相关政策策略时，要考虑到其全面性、可行性等，为政策的实施效果埋下伏笔，有效地预防、制止“上有政策，下有对策”这一政策梗阻的出现。
四、总结
众所周知，任何事物都有其两面性。任何一项公共政策的出台都有其优与劣势之分，就会在公共政策对象当中引起不同的反应，引起不同的争论。所有这些都明显地阻碍了公共政策的有效执行。正如陈庆云教授所言：“政策对象是直接大范围内的政策利益得失者。公共政策对他们的作用，以及他们对公共政策的反作用同时存在。政策实施能否获得预期的效果，要看政策执行者和政策对象互动作用关系而定。”[5]所以，从公共政策角度分析来看，有效抑制、防治“上有政策，下有对策”这一政策梗阻的方法就是——要及时分析清楚每一项政策所对应的执行者以及对象的问题，加强对政策执行者的监督，及时解决相关的问题。最终实现政策执行的目标。同时，也要加强对政策执行者的行政伦理教育，树立现代行政伦理理念能有效规范和约束政策执行者的自利行为，为遏制“上有政策，下有对策”奠定坚实的基础。
参考文献：
[1] https://www.doczj.com/doc/cf16021589.html,/lm1958/2015/315395.htm太行日报
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