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一、引言Kirt William曾经强调：决定人民可以接收到服务的关键，不在于政策本身的完备、宏伟，而在
于执行政策的行政组织是否有足够的服务能力、管理能力及各部门的协调能力。现阶段值得思索的
方向不是福利国家走向的问题，而是如何在协调合作的行政组织运作之下，将福利制度带往理性、
公平、合理的发展目标[1]。社会福利资源的存在并不一定导致政策对象的福利获得，福利服务能否
有效惠及居民受到诸多条件制约。社会福利体系不仅需要具备完整的社会福利政策框架和周到细致
的社会福利项目，而且还要具备健全的社会福利输送机制，以及有效的治理机制。因此，关于多元
福利主体的互动、供给与传递过程之研究成为在福利国家改革的热点，并为相关的福利治理研究所
关注[2]。“治理”的基本含义，是指在一个既定的范围内运用多元的权力与权威实现对特定事务的
管理，以此更好满足公众的需要[3]。福利治理( welfare governance) 意味着藉由不同行动主体的介入、
权力 /权威形式的转型，以及作用机制的融合，以实现福利目标的路径突破。变化中的福利定义和
传递制度，以及福利传递过程中的实践，成为福利治理的三个相关主题 [4]。
由于社会问题的复杂与相关联，层级节制所能提供问题的解决方式相对有所限制。因
此，转而寻求水平跨机关、跨部门的协力合作关系来完成政府任务和满足民众的需求（Kettl,
2006:15）[5]。因为没有单一机关可以提供民众所想要的全部服务，所以需要透过跨机关之间
的传递、协调与整合成提供公共服务的网络（Provan ＆ Milward, 1991）。因此，强调网络
中的多重互动，包括政策如何透过协力合作的网络来提供公共服务 (Agranoff,1991;Jennings
＆ Ewalt,1998; O＇Toole, 1997)。服务的范围越广泛，就越容易形成服务传递协力合作网络
（Provan ＆Milward, 1991），协力合作是指无法由单一组织或政府机关解决的，而需要透过更
多组织与部门来完成的事情（Agranoff＆ McGuire, 2003:4[6]; McGuire, 2006:678[7]）。跨机构服务
传递协力合作网络已逐渐成为提供公共服务的重要力量。
因此, 公共组织间的行政功能已演变成相互依赖，并且改变公共管理者的行为与角色，而机
关与机关组织间也必须建立起关键的协力合作联结（McGuire, 2002）[8]。基于协力合作与协调的
跨机关组织间协力合作网络安排逐渐成为政府主要的运作模式，协力合作过程通常牵涉到信息与
资源协助和分享、维持个别部门的自主性、维持一般传递服务的能力，以及政策制定者的关键角关 键 词：社会福利；福利服务；福利输送；政策网络
摘 要：社会福利多元化的趋势, 为政府在社会福利服务的输送上提供了新的选择和契机。跨机构服务
传递协力合作网络已逐渐成为提供福利服务的重要力量，同时也提出了福利治理的新议题。在福利多元的
服务输送网络中，福利服务能否有效惠及居民受到诸多条件制约。在不断发展和完善社会福利制度体系的同
时，改革和完善社会福利服务输送网络和治理机制成为重要的实践议题。鉴于当今政府面临的政策议题难以
由单一政府、组织、机关、单一部门所能独立承担，而往往须藉由各级政府、多组织、多机关，以及跨部门
的合作，才能有效地疏解各类政策问题。因此，文章试图从政策网络的观点，分析社会福利服务输送网络关
系和实施机制，并提出相应的治理策略。
中图分类号：C913.7 文献标识码：A 文章编号：1009-7724 (2012)11-0002-07收稿日期：2012年5月30日基金项目：本文系2012年度国家社会科学基金重大项目“社会管理创新的伦理路径与制度支持研究”项目批准号12&ZD043）阶段性成果。
◎蔺丰奇
社会福利服务输送与治理研究
—基于政策网络的视角
作者简介蔺丰奇 男，河北经贸大学公共管理学院教授，博士。研究方向：社会治理。
◇ 学术前沿 ◇
色 (Keast,et al,2004: 367)[9]，而协力合作网络的成效就来自于这些参与机关运作的结果（Agranoff, 2005）[10]。Hentry (2002)就指出公共管理者在管理公共服务传递系统时，需要更进一步考量来自于政府与非营利组织协力合作需求，这些“跨部门的行政”（intersectoral administration）是在协调与管理政府机关与各部门间的关系，其目的在达成特定的政策目标：（1）其协力合作的节点可能包括公部门、私部门、非营利组织。（2）跨部门合作（intersector collaboration）指的是牵涉到政府、企业、非营利部门、社会与大众之间的合作（Bryson et al., 2006:14）[11]。
社会福利多元化的趋势，为政府在社会福利服务的输送上提供了新的选择。政府已不再是唯一的福利供给者，逐渐为整合各机关的服务提供者成为“服务传递协力合作网络”(service delivery collaborative network)所取代（McGuire, 2002）[12]。透过网络分析观点，而不再只是依赖传统层级节制的命令与控制观点来描述与解释，成为重要趋势（Berry ＆ Brower, 2005）[13]。因此，在各级政府间、各个机关组织间与各个部门间逐渐依赖不同形式的协力合作联盟，作为提升竞争力与绩效的方式时，似乎不太可能只透过市场或层级节制的逻辑来加以分析（Powell, 1990）[14]，分析单位已经逐渐从分析单一个体转移到网络（Provan ＆ Milward, 1991:1）[15]。在现代社会福利架构中，由于行动者趋于多元，而且行动者之间的互赖程度增加，行动者之间互动与互赖关系增强，以权力依赖理论为基础所发展的政策网络途径，将有助于社会福利服务输送机制的分析与建构。近些年来，我国政府在发展社会福利、改革社会保障制度、推进福利社会化、发展社会福利服务等方面做出了很大努力，并取得积极成效。但毋庸讳言，目前我国的社会福利服务尚不完善，其中既包括福利资源的短缺，也包含已有福利资源不能顺利送达需求者的障碍，以及缺乏有效的治理机制。因此，在不断发展和完善社会福利制度体系的同时，为有效开展社会福利服务就必须解决福利资源和福利服务输送，以及福利治理问题。因此，本文试图从政策网络的观点，分析社会福利服务输送网络架构，并提出相应的治理策略。
二、走向福利多元的福利服务
（一）政策网络的意义
网络是“由个人、团体或机构所联结而成的一个社会系统，其内部个别部分互动或进行交换行动，以达成各自的目标或完成一个共同的目的”（Hardcastle, Wenocur & Powers，1997）[16]。将网络被视为“多重组织安排”以解决单一组织所无法解决的问题(Agranoff & McGuire，2001:296)[17]。网络关系是非线性的互动，其中的网络参与者经常诉诸于其他参与者的协助，这些非线性互动是经由政策制定者的主导，透过跨机关、跨政府间与府际关系间的联结，或者交由公私合伙来处理，而管理者可以权衡他们自己行动的能，以及藉由与其它单位协力合作来增加执行成功的机会 (Meier ＆ O’Toole, 2003:690) [18]。
网络合作服务意指为维护服务使用者的权益，主张各部门、机构、单位、人员应放弃本位主义，并致力合作、协调、共事，以资源、信息、个案或方案的策略整合模式，避免服务输送中零散、片段、重复、资源浪费等弊端，强化各部门与体系间的联结，以维护案主为中心的服务模式（Harbaugh,1994）[19]。Hvinden（1994）[20]认为整合应包括“合作”、“协调”与“共事”等三个重要的概念，服务整合的精粹是以人的需要为首要考虑，灵活运用各种介入手法和服务内容，满足人的需要[21]。
政策网络是“由于资源相互依赖而联系在一起的一群组织或者若干群组织的联合体”(B e n s o n,1982)[22]，是“在特定政策部门拥有各自的利益或者‘股份’,并且有能力推动政策成功或者导致政策失败的一群(政策)主体” (Peterson&Bomberg,1999)[23]。Klijn(1996)认为政策网络有三个显著特征：(1)主体之间的相互依赖。即政策网络主体须依赖其他主体以获得实现其目标的手段。(2)政策网络是一个过程。即各种主体利用各自资源,寻求实现其各自利益和目标的相互影响、相互作用的动态过程。(3)政策网络的活动受到制度制约[24]。
政策网络政策网络的研究基于权力依赖理论(power dependence theory)发展而来，该理论包含五个基本命题(Rhodes, 1981:98)[25]：（1）任何组织都必须依赖其他组织提供资源；（2）组织间通过资源的交换方能达成其目标；（3）虽然组织的决策制定受制于其他的组织，但组织内部的“主导联盟”(dominant coalition)仍拥有相当的裁量权，可以决定何种组织关系是有问题的、何种资源是组织需要的；（4）“主导联盟”会运用策略来影响资源交换的过程；（5）“主导联盟”裁量权的大小，源自于组织互动的目标以及相对权力，而相对权力的大小，依赖组织资源、竞赛规则以及资源交换过程而定。
在政策网络中，各种不同的行动者介入其中，政府不再是政策过程中单一的主导者。于是，多种行动者之间便形成了资源交换的互动关系网络。关于政策网络的特性，大致可概括如下（林玉华，2002: 39-40）[26]：（1）交互依赖性：在资源交换为基础上，网络成员之间形成或建立交互依赖的关系。（2）行动者与目标的多元化：在网络中，多元的参与者各有其不同目标与利益，每个成员在网络中的权力分配并不均等，但任何一个成员都并不具有绝对的支配权力。网络成员基
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于资源依赖，需藉由资源的相互交换方可实现其目标。（3）成员间的关系具有一定的持续性：网络成员间的互动关系不论是紧密频繁，或是松散无次序，其间都存在某种程度的持续性关系。即使是松散的议题网络也会持续至政策议题获得解决或渐被淡忘为止。政策网络作为一种分析途径和研究方法,已成为公共政策研究中的主要范式之一。
（二）福利提供：从国家到多元部门
在传统的社会政策研究中，国家在社会福利制度建立和提供方面的作用备受关注，其中，国家权威、公共拨款、普及主义和社会福利制度化成为重点议题（Beveridge,1958; Wilensky& Lebeaux,1965; Marshall,1965; Titmuss,1974）。在西方福利国家危机情境下，福利多元组合(welfare mix)、福利三角理论（welfare triangle）成为社会政策研究中的一个新范式。“混合福利制度”或“多元福利模式”是指社会政策主体或福利供给主体的多元化，即指“国民的福利由不同的社会主体提供的现象”。强调福利是多种制度福利提供的总合。Rose（1986 )提出的福利多元组合的理论(welfare mix，又译为福利混合、多元福利)强调社会总体福利，认为社会福利来源于家庭（house hold）、市场和国家三个部门，并形成一个社会的福利整体，或社会的福利多元组合。不少学者(Evers,1988、1993;Woerness,1998; Ascoli & Costanzo, 2002)以福利多元组合理论构建其分析框架。主张发展一种多元的、混合的福利制度，反对过分强调在福利提供中的国家作用，强调引入非政府力量，提升其他部门的福利提供功能，以弥补政府部门的缺陷。Evers(1990) 丰富了福利多元主义内涵[27]，基于正式-非正式和公共-私人两个不同角度，建构起福利主体的网络结构。关于提供社会福利的部门，Johnson将其划分为4 个不同部分：一是由国家部门所提供的直接和间接福利；二是由商业部门（commercial sector）所提供的职工福利，以及向市场提供有营利性质的福利；三是由志愿部门（voluntary sector）（如自助/互助组织、非营利组织、小区组织等）所提供的福利；四是由非正规部门（informal sector）（如亲属、朋友、邻里）所提供的福利。Gilbert (2000,1998)从两个层面上对福利多元主义结构进行划分:其一，由政府、非正式组织、商业组织和志愿组织四部门组成，通过这四个部门将社会福利传送给需要帮助的公民;其二,这四个部门嵌入福利国家市场的公共和私人领域[28]。以福利支出为焦点，韩国学者以国家、市场、企业、第三部门和家庭所构成的福利五边形框架，分析了韩国社会的福利组合[29]。概言之，在当前福利多元主义发展下，政府已不再是唯一的福利供给者，而是结合民间的非正式部门、志愿性部门或第三部门、商业部门共同承担社会福利供给。
在社会福利制度建设方面，由于受到政治制度、社会结构、经济实力和文化传统等多因素的影响，我国不可照搬西方福利国家的模式。但是，对于我国社会福利制度改革而言，福利多元主义仍具有一定的借鉴意义。作为社会政策的一个宏观分析范式，福利多元主义关注社会福利的多元来源、供给、传输的结构，强调从福利的国家提供转型到福利的多元提供模式，构建多元福利提供者的结构；主张国家、市场、家庭、志愿组织等多元福利提供者职责并重。这在很大程度上纠正了以往过分强调国家提供福利的片面认识。
福利多元主义为改革和构建新型的社会保障制度提供了可资借鉴的理论模式：利用和平衡不同福利提供者的作用，并实现社会福利服务的有效输送，避免在福利
提供中过分地依赖国家福利保障。从改革和发展的
趋势来看，我国社会福利的提供将从国家转到多元
部门——政府、企业、社会、社区和家庭多元主体
各负其责，由此将形成一个混合社会保障体系的架
构。其中，公民保障和福利的主要责任仍将由政府
担负；社会组织要提供相应的公共和社会服务；企
业也要承担一定的社会责任；邻里互助，家庭亲
情，这些都是社会福利服务的组成部分。由此，将
形成以政府主导、社会辅助、企业参与、家庭支持
的福利发展新模式（如图1）。
在当代社会福利服务递送的网络中，主要的
行动者包括政府单位、社会机构、家庭以及接受
福利服务的顾客。在其间的互动互赖关系，由政
府单位流向社会组织的资源，包括经费提供、信
息（专家与技术的支持）、政治上的支持或正当
性、组织设立与活动的权限。政府单位对于民间图1.社会福利发展新模式
◇ 学术前沿 ◇
组织的经费提供，形式多样，包括奖助（补助）或契约委托等。奖助或补助是指经由政府相关单位评定为绩效良好的社会组织，政府核发奖励金以资鼓励。这些奖励金的使用大部分将被限于有利于服务质量提升的业务，如扩充器材设备、改善房舍或是促进相关研究等。契约委托则以公设民营或委托服务的方式办理。公设民营包括政府提供土地、建物及设施设备等，委托民间经营管理，提供服务。所谓的委托服务，是指政府不提供土地及建物，仅委托民间提供服务。委托服务也可由政府提供经费办理。此外，相关信息与资源的提供（如专业服务人力部分时间支持、其他推展服务所需相关资源）是政府在委托业务时应依法提供给受委托机构的。除了经费与相关信息的提供以外，政府单位拥有对社会组织的设立与活动权限，相当于是对该组织的正当性予以背书。社会组织可藉此机会提升其在政治上与社会上的声誉及信用，这不仅能增加社会捐款者对与该组织的信任，有助于财源的筹措，也可拓展该组织在公共政策议题倡导的空间。
社会组织所拥有的资源，包括实质服务的提供、信息与专业技术、政治上的支持或正当性(Saidel，1991:543-545)[30]。社会组织所具有的资源，最实质的部分就是提供服务所需要的专业人员以及行政人力。此外，民间组织所聚集的志工团队，在经过专业训练之后，往往成为组织的有利资源。
在我国福利服务网络关系中，家庭福利互助的支持网络具有重要作用。在条件允许的情况下，家庭成员之间有义务提供一定的经济援助、物质帮助和精神安慰，尽快解决他们的部分生活问题。家庭联谊的核心在于以福利对象家庭为基本单位，在政府保障其基本福利，或者配套、补充福利的基础上，引导弱势群体家庭之间的联谊。藉此，可形成家庭互动生活的社会单位的结合。政府在此方面的工作重点是政策引导，提供良好的政治与政策环境等。福利投资是相对于弱势群体家庭而言，那些非弱势群体家庭关于政府公共福利事业的经济投入，以帮助政府筹资，促进社会公益福利事业的一种经济行为。在操作层面上，政府须制订相关投资政策，如融资政策，保资政策和增资政策。
根据学者Mikulecky(1996)的意见[31]，福利多元服务网络的有利条件在于：（1）以整合模式厘定计划，以人为本，避免资源重叠和“服务遗漏”。（2）通过数据搜集掌握服务需求，持续评估成效，提升服务成效。（3）建立紧密的服务网络和合作伙伴，善用服务资源。重视与相关机构和团体建立紧密的合作伙伴关系，有效地策划和实施各种服务项目。（4）规范化的行政运作，服务整合，提升服务质素。（5）工作员的尽责和承担，助人自助，重视人的价值。
三、加强社会福利服务输送网络治理
（一）构建和完善社会福利服务供给的多元主体
混合福利制度或多元福利模式的基本要求是政府在整个社会福利体系中仍扮演最主要的角色，承担最基本的责任；同时，其他各类组织和个人也以制度化的方式参与社会政策行动，并在其中分担责任。福利多元强调由政府、企业、社会、社区和家庭共同负责，多元主体各负其责，形成一个混合社会保障体系的架构。其中，政府部门、公立社会服务机构、民间社会服务组织构成社会福利服务的主要力量。
首先，政府是社会福利的主导力量，各级政府应履行职责发展社会福利事业。政府部门侧重于根据社会福利的需求，合理确定福利的投入、合理配置福利资源、制定相关的社会福利政策、法律法规和发展规划等。
其次，社会福利组织直接面向公众提供服务。在多元化的社会福利服务架构中，社会组织的参与日益成为一种新的社会福利服务提供机制，并与政府合作构成社会福利“服务递送者(a deliver of services)”与社会福利“资金和指导的提供者(a provider of fund and direction )”。福利多元主义强调“分权”(decentralization)和“参与”(participation )，主张社会福利主体的多元化，突出第三部门的作用。与西方发达国家成熟的福利体制和多元化的社会政策模式相比，我国社会福利服务组织的发展水平和社会服务能力相当有限，需要政府或国家采取有力的政策，推进社会组织发展，以增强社会组织在福利资源配置和提供环节中的介入作用，以便建立国家、企业、社会组织和家庭责任共担的福利体制。社会福利组织直接面向公众服务，是建立新型福利制度和提升社会福利服务输送能力的一个重要路径。
(二)完善福利服务网络中行动者之间的合作机制
“福利多元化”的重要启示在于，国家（或政府）无法包揽福利，需要借助于政府与非政府部门的作用，采用多元化和多来源的方法来解决保障问题。为此，要继续推进社会保障社会化的改革，通过探索形成适合我国的政府、社会和个人多元分担机制。在此情境下，加强网络中各行动者之间的合作至关重要。政府在与社会组织进行福利服务合作过程中，需要不断沟通与协调，培养共同的默契，并能达成有效、互惠的合作形态。在协同伙伴的关系中，有效的管理机制包括诸多因素：（1）政府明确的政策和法令依据。明确相关法律法规是实施多元治理的题中之意。（2）福
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No.11 2012利服务规划满足地方化需求。（3）公私部门经费的支持。以互助互惠与互信之原则，在经费预算与服务内容执行服务方案中应明确政府提供相关经费，有时候也向外界劝募部分经费。（4）公私部门职责角色明确，并互信与合作。（5）建构清晰与直接的沟通平台。（6）公私部门建立伙伴协同关系。在合作过程中，应遵行以下原则：a.对等原则：双方之互动基于平等。双方关系并非从属关系，私部门也不为取得合法服务权利与经费补助，而委曲求全。b.自主性尊重原则：私部门弹性解决问题，公部门能够予以尊重。c.自立化原则：私部门拥有丰富资源体系，私部门能免于经济、决策依赖公部门。d.相互理解原则：双方能充分了解对方的特质、属性与优缺点（私部门——弹性、资源多，公部门——僵化、拥有公权力），双方互动倾向于互补、合作、互惠的“整合关系”。e.目的共有原则：公私部门能了解合伙的目的并予以确认。双方是“参与式关系”，公部门鼓励私部门参与公共事务，双方建立互信、且资源、讯息流通。维持良好的伙伴关系，建立对等的地位，彼此相互理解与尊重。为使工作受到社会大众的信赖，应避免双方的合作沦于形式，各自能发挥角色职责功能，公开彼此业务内容、选择标准与方式等信息，尽量使合作的过程透明化、相互截长补短。总之，对等、信赖、自主性、相互尊重与理解、目的共有、公开原则实为合作的有效因素。（三）完善社会参与社会福利服务输送的路径根据James Midgley (1997)对社会福利主要制度安排的分析[32]，社会组织参与社会福利服务提供的路径选择主要有：（1）正式的社会福利服务提供。由于各种社会福利服务在实践中往往是以社区为单元来组织进行的，因此，正式的社会福利服务也常表现为正式的社区福利服务。其中，“社区内照顾(care in the community)”是社会组织参与社区福利服务的主要途径,也是社会组织介入正式的社区福利服务提供的重要方式。（2）非正式的社会福利服务提供。非正式的社会福利制度是一种非正式或非专业的、民间的自我服务，如个人、家庭、邻里和社区为增进社会福利，履行道德责任所开展的各种活动，主要是对社区内有需要的人提供福利服务的非正式制度，亦被称作“由社区照顾(care by the community)”的社区福利服务制度。表现为一种由家人、亲朋、邻居、社区内志愿者和社区积极分子等组成的非正式网络提供。民间组
织在非正式的社会福利制度中主要是起到辅助和补充作用，包括为非正式社会福利服务提供部
分资金或物质帮助、向社区内参与自我服务的人员提供专业服务指导和培训、鼓励社区内本机
构成员业余参与非正式社会福利服务等。（3）参与国家社会福利服务。主要是指社会组织参
与国家(政府)主导的社会福利制度，与政府机构相配合共同为社会提供福利服务①。关于社会
组织参与国家社会福利服务的方式，目前主要是以合同形式承租(承包)政府提供的社会福利服
务，从而获取资源并向社会成员提供福利服务，或者以通过直接向社会有需要成员出售服务的
形式替代政府来提供社会福利服务。
（四）提升福利服务输送网络关系中行动者的能力
在福利多元主义的趋势下，增加了福利服务提供的多元化，形成政府部门、社会组织与市场
之间的互动的关系网络，也改变了传统社会福利服务的递送方式，并对福利服务能力提出新的
要求。以政府角色和能力为例，政府部门不仅是服务的提供者，而且是服务的购买者以及服务
质量的监督者。政府的福利供给职责并没有因为多元福利主体力量的介入和参与而消解，在社
会福利服务供给框架的界定、资源公正分配的主导与保障、资金筹集与协调、福利供给发展条
件的创造与维系等方面，政府在其中仍具有不可替代的作用。事实上，在福利多元情形下，政
府的责任不仅不能削弱，而且面临新的任务和挑战。由科层走向网络治理除了要确认合作伙伴
的能力，公部门本身也要具备相当的能力（Kettl,2002:492）[33]。在网络治理的情境之下，政府的
权力受到分化，网络关系是重新审视政府角色的新基点，政府要更努力地让网络运作的更为顺
畅，提供治理与规范秩序的基本规则，确保不同管理机制或体制的兼容性与连贯性，并调和各方
的权力平衡，以使得各治理伙伴能实现其目的，最后亦需勇于承担治理失灵所产生的政治责任
（Gilchrist,2004:73）[34]。网络治理除了考虑到新的管理机制，同时，也须对既有旧治理工具进行
①在Midgley（1997）等学
者看来，国家的社会福利制
度主要包括：社会保障或收
入保障服务（包括社会保险
和社会救助）、医疗服务、
教育、住房、就业、社会工
作服务和对个人的社会服务
等六项服务。除此之外，政
府还可以通过税收制度影响
社会福利状态，如对有儿童
的家庭和残疾人提供税收减
免以促进有关群体的福利。
◇ 学术前沿 ◇
调整，这需要协调多方科层单位的专业本位。不能将科层治理的工具硬套于网络之上，当服务的供给已经形成大量的网络形式，那么制度或工具也应该是适用于网络治理的。在此情境之下，包括政府在内的多元社会福利供给主体都面临提升行动能力，以满足社会需求的压力和挑战。
（五）加强社会福利服务输送网络的整合
不同组织与部门之间的合作与否，以及政治过程中的不确定性，都会加深政策执行的复杂性与失败可能(Hill，1997:128-130)[35]。Gilbert和Terrell(2003)基于政策实施、体系运行的角度分析了社会福利的输送系统，他们认为，由于社会福利服务输送体系可能存在分割性(fragmentation)、不连续性(discontinuity)、不负责任(unaccountability)和不可获得性(inaccessibility)，因此，社会福利资源的存在并不一定保证政策对象获得应得的福利服务。服务对象因各种障碍(居住地、社会排斥等)不能进入社会服务网络，社会福利对他来说是不可获得的[36]。
福利服务输送过程存在多种困境，使得福利需求者无法接受或使用到所需的服务。Agranoff(1983)、Gilbert(1973)指出，有关福利服务网络输送的几个基本问题，可能有零散片段(fragmentation)、不连贯或中断(discontinuity)、遗漏或疏忽(neglect or indifference)、不一致(inconsistency)、重复(duplication)浪费、管道阻塞(inaccessibility)以及责信危机(inaccountability)等情形产生。O’Looney(1997)认为导致服务整合失败的原因包括：缺乏适当时机、缺乏明确的定义和出发点、缺乏领导阶层的支持、缺乏正向的成本效益、担心地位与权威遭受侵犯的不安全、服务的零散片段及不连续情形[37]。从实践来看，在执行层面上，如行政效率发挥困难、基层服务机构多元而混乱、机构各自为政，服务方案不合作或协调等情形，而致使服务中断、遗漏疏忽等问题产生。福利措施所面临的服务输送问题，是为存在着不完整且未有效整合之困境：如健康检查与卫生服务系统之相关措施常见重复；政府所推行的福利服务活动较缺乏弹性变化，因而常造成福利措施运用不当，形成人力、物力、财力之浪费、重叠或疏忽。此外，因缺乏相关机构的配合、服务网络及机构间合作转介支持系统未建立，使既有的社会福利资源服务网络的成效大打折扣。福利服务输送过程中产生的诸多问题，阻碍了福利需求的满足，因此有必要改善此类问题，才能促成完善的福利资源网络。
紧密的网络并非当然存在，而是需透过不断的倡导与结合，整合运作成功的关键常在于“有决策能力者的参与”、“事前就问题充分讨论”，以及“各专业系统之网络成员彼此尊重相待”，唯有如此，网络整合才更容易成功。网络整合者亟须跳脱单位与个人立场，而以受服务接受者或更广大民众利益的角度，倡导网络联结的密和度与服务成效的关联性。
从组织间关系来分析，组织间可能互动或网络整合的模式与方法包括：（1）特别关系（ad hoc bases）：两个或以上的组织过去并无定型化的互动，因特别的需求、问题或议题而相互关联，有可能只是一次的合作或转介，但也有可能发展出长远的关系。（2）交换关系（exchange bases）：或称之为“资源相互依存关系”（resource interdependent relationship），如政府单位有公权力、有项目、有钱，民间团体有人与专业，双方资源相互依赖共生的合作关系。（3）正式化的协议（formalized agreements）：相互依赖的两个或以上的组织，在频繁与重要的互动基础上，彼此间透过明文或契约形式相互认可对方。如政府单位与民间组织签订委托服务契约，本质系建立于交换关系的基础之上。（4）法定关系（legislative mandated relationship）（刘淑琼,2002；张锦丽,2005）。此外，Agranoff （1983）通过对美国过去实务发展经验的分析，归纳出五种服务整合策略或途径[38]：(1)非正式合作：各机构间虽尚未建立制度性的服务网络关系，但却有若干整合的连结合运作，其运作方式有不同类型。(2)服务系统的协调：识别小区中各种标的人口，由小区成员组成决策组织，发展评估个人需求的量化工具，启用管理服务系统的经理人，建立有组织的服务系统和稽查及检查系统，畅通经费资源流通渠道等，以便在服务决策与执行之间顺利运作。(3)重组独立自主的机构及方案。(4)设置新的行政机构。(5)发展新的服务系统：由于政治合组织运作的因素，在现行的服务系统上另行发展新的系统，将存在许多阻碍和困难。因为新的系统势必影响或干预每一个机构原来已有的操作方式和控制机能，而容易遭遇排斥和抵制，不过若有法源依据，将可减少许多障碍。
总之，当今政府面临的政策议题难以由单一政府、组织、机关、单一部门（sector）所能独立承担，而往往须藉由各级政府、多组织、多机关，以及跨部门的合作，才能有效地疏解各类政策问题。由于社会福利实施过程的复杂性，加之于公民社会与公民意识、社会环境的变化，在现代国家社会福利等公共政策的实施过程中，藉由相关政府部门越来越不易动员到所有必要的政策资源。因此，在实践中，往往有赖于政策利益相关者的合作，以联结与动员各种分散的社会资源，以期通过集体协作行动来解决政策问题。政策网络作为一种治理形态，是整合公共与私人部门社会资源的动员体制，也是政府在协调各个政策参与者的利益关系的基础上，综合做出的政策选择。它为政府在社会福利服务的有效输送和治理上提供了新的思路和启示。
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层走访和实务工作中，能够切实体会到现有政策的不足和亟待完善之处。社会工作参与社会救助政策的研究和完善，能够有效规避社会救助实施过程中效率不高、资源分配不均、信息传达不畅等问题，减弱或避免社会风险，提高社会政策的福利性和发展性。
（五）社会工作介入社会救助，丰富社会救助的专业力量，理顺了政府、市场与社会的关系，有利于建立专业化、多层次、高效能的社会救助体系。传统的社会救助多以行政力量为主导，依托政府的力量，鲜有社会力量的参与，救助队伍的单一且手法多具有刚性缺少柔性。社会工作介入社会救助福利服务，充实了救助队伍的专业化力量，服务方式具有柔性化、全面化和深入化，且社会工作倡导社会性力量的加入，招募志愿者、整合社会资源等，促进社会救助服务的社会化，在提供服务的过程中，能够有效规避社会风险，提高救助的效率和水平。
四、结论
发展型社会政策反映了经济政策和社会政策二者的整合状态，将社会政策看做是经济投资，对个人的福利服务、制度的建设与完善、强调社会公平公正、倡导社会成员的普遍参与等是发展型社会政策的重要维度。发展型社会政策很好的回应了目前社会救助政策方面的种种弊端和不足，投资儿童、支持家庭、围绕就业和工作提供支持、强调福利服务的多元化、重视国家的能促型作用等理念为弥补现有的不足提供的方向。社会工作有着预防、复原和发展的功能，其介入社会救助在很大程度上调动了社会组织等第三方力量，为社会救助对象提供个体服务、家庭能力建设、社区融入等方面的服务，也在宏观上修正社会政策、理顺社会关系、充实社会福利体系的专业队伍有着积极而深远的作用。
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