第19 卷第1 期JOURNAL OF S H A N X I E C O N O M I C MANAGEMENT I N S T I T U TE V o l． 19 N o． 1
对领导干部法制教育的几点思考
□李燕凌
( 中共阳泉市委党校，山西阳泉045000)
【摘要】本文对如何提高领导干部法律素质，加强领导干部法制教育进行了一些思考和探讨，认为领导干部法制教育的关键是培育观念，核心是突出“控权”，重点是坚定信仰，保障是改革体制，落脚是制
定措施。
【关键词】领导干部;法律素质;法制教育
【文章编号】1008 －9101(2011)01 －0073 －03 【中图分类号】D262【文献标识码】A
胡锦涛总书记指出，全党同志特别是各级领导干部都要切实增强法制观念，带头学法守法，在全党全社会营造依法执政、依法治国、依法办事的良好氛围。中共中央、国务院在转发“五五”普法规划的通知中要求，各级领导干部要带头学习法律知识，努力提高宪法意识和法制观念，不断增强依法执政和运用法律管理经济和社会事务的本领。与前四个五年普法规划相同的是，领导干部继续成为“五五”普法的重点对象;与前四个五年普法规划有所不同的是，此次领导干部作为重点普法对象，是在构建社会主义和谐社会的深厚时代背景下展开的。要提高各级领导班子和领导干部领导建设社会主义和谐社会的本领，一个很重要的方面，就是要提高各级领导干部的法律素质和依法执政的能力。为进一步培养和增强领导干部的法律素质，提高领导干部依法决策、依法行政、依法管理水平，加快推进依法治国进程，中央组织部、中央宣传部、司法部、全国普法办联合印发《关于加强领导干部学法用法，提高依法执政能力的意见》。这一意见的下发，无疑从制度上极大地推动了领导干部学法用法工作。笔者多年从事领导干部法律培训和基层普法工作，对提高领导干部法律素质，加强领导干部法制教育进行了一些思考和探讨。
1 当前领导干部法律素质现状
知识是素质的基础。领导干部法律知识的多寡，决定着其有无成熟的法律心理和观念，也是能否依法办事的重要条件。当前大部分领导干部已经充
分认识到法律知识对于做好领导工作的重要性，而且认为有必要把具备相应的法律素养作为任用干部
的基本条件。很多领导干部都在通过各种方式和渠
道学习法律知识，对有关法律法规内容的掌握还是
比较准确的。但是，对法律知识的学习仍欠深入，对有些重要问题的理解存在严重的偏差。尤其是宪法、组织法、行政法、行政诉讼法和行政处罚法等有
关国家体制、法治原则，领导干部职权的产生、运作、界限和法律责任等方面的知识和素养严重缺乏，对宪法和法律的一些基本原则和基本问题了解不够，把握不准。比如，不少领导干部对“法制”和“法治” 一字之差的重大意义一知半解，对“行政执法”的内涵缺乏正确的认识，对检查、处罚这类限权或剥夺权
利的行政行为认为是执法，而对为公民法人登记、发放抚恤金这类赋权的行为则有相当多的人不认为是
行政执法。
1． 2 法律意识有所提高，法治观念差强人意
法律观念是高层次的法律意识，是人们对于现
存的法律规范、法律活动和法律关系等法律现象的
概括、抽象和总结。正确的法律观念的形成会指导人们对法和法律现象做出符合社会发展规律的评价和采取正确的态度，同时也会改变人们长期以来形
学法懂法热情高涨，理解认识尚欠深入
1． 1
收稿日期:2010 －11 －29
作者简介:李燕凌(1974 －) ，女，山西平定人，硕士，现工作于中共阳泉市委党校，讲师，研究方向:宪政理论。
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成的封建传统法律心理。经过多年的普法教育和法 制建设的实践，领导干部的法律心理渐趋成熟，在立 法目的、守法的内涵等一些重要问题上，有了较为理 性的认识。尤其在“民告官”这个较为敏感的问题 上，有了一种平等、平和的诉讼心理。但就高层次的
法律意识———法律观念来讲，情况还不是令人满意
的。比如，很多领导干部不知道国家权力和公民权 利的关系，不能深刻理解公民权利是国家权力的基 础和本源，国家权力是公民权利的派生和集中; 对于
公民权利来说，“法无禁止即自由”，对于国家权力
来说，
“法无授权即禁止”。因而导致对于“中华人 民共和国的一切权力属于人民”
“国家要尊重和保 障人权”
“国家公务员手中的权力是人民通过法律 授予的”这样一些法律原则都只停留在肤浅的认识 层次上。
我们提出一个问题: 干部的法制教育如何定位? 即 干部法制教育的重点是知识还是观念? 笔者认为， 知识的学习固然重要，但是通过学习法律知识，领会 法治的精义，建立起适应社会主义市场经济和民主 政治的法治理念，才是提高干部法律素质的关键。 现代社会生活节奏加快，管理范围拓展，官员们根本 无暇深入研讨汗牛充栋的法律文献和考察法制的运 转。他们宁愿以交换的方式换取法律方面的咨询和 代理而不愿投入更多的精力去从事全面、深入的法 律认知。这种事实表明，在干部法制教育中，要想通 过短暂的学习使他们全面地获得系统的法律知识几 乎不可能。如果我们的法制教育、法制宣传能够在 普及知识的同时，更注重法治精神、法治观念的培 育，并且持之以恒，那么在领导干部法律素质的提高 上就会事半功倍。
人治思想根深蒂固，树立信仰任重道远
法律信仰就是人们对现行法所持的一种尊重、 信赖并积极认同的态度。美国法学家伯尔曼说过一 句话: “法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”若要 建设一个法治社会，必须建立法律至高无上的权威， 使法律成为人们的信仰。对于领导干部而言，依法 办事，公正执法不仅需要知识、观念，更需要信仰。 信仰不仅是领导干部法律素质中内潜素质的重要内 容，也是领导干部法律知识、意识、观念表现为外显 素质的桥梁。一个领导干部如何评价我国法治建设 的现状和前景，这关系到他能否建立起建设社会主 义法治国家的坚定信念，这种信念又反过来影响他 的法律观念和法律行为。因此，领导干部对法律现 象的评价，应是其法律素质的重要内容。很大一部 分领导干部对实现法治国家寄予厚望，但对法制建
设的现状评价不高，对于法律往往是“讲起来重要， 做起来次要，遇到问题干脆不要”，依然固守“领导
的看法是最大的法”这样一种人治论的观念。 2 加强领导干部法制教育的几点思考
从以上可以看出，领导干部的法律素质还远远 不能适应依法治国，建设社会主义法治国家的时代 要求。这种状况不能不使人对当前的领导干部法制 教育问题做更深层的思考。
1． 3 2． 2 领导干部法制教育的核心是突出“控权”
现代法治是以法律对权力的限制与约束为其逻 辑起点的，最终的归宿是保障公民权利的合法行使。
宪政的真谛即“限政”，法治的核心即控权。在我
国，民主法治传统奇货可居，封建专制糟粕积重难 返，对各级领导干部进行以“控权主义法律观”为核 心的法制教育更是具有特殊的意义。中共十一届三 中全会以后，虽然我们通过修宪，确立了权力须在宪 法和法律控制之下运作的法治原则，但法治作为一 种文化，尚未在人民心中扎根。相当多的领导干部 还是在工具意义上看待法的价值和功能，认为依法 治国就是治民、治老百姓。我们把这样一种法律观
称之为
“管理主义法律观”。这种观念的形成当然 有传统法律文化的影响，但是当前干部法制教育中 没有突出“控权”这一建设法治国家的核心问题，也
是造成“管理主义法律观”历经四五普法而“岿然不 动”的重要原因。
2． 3 领导干部法制教育的重点是坚定信仰
领导干部对法治的理性认识与在实践中坚持法 治原则的坚定性之间存在落差，这在很大程度上与 领导干部缺乏对法律的信仰有关。国家强制力可以 惩治不法，但无力塑造一种法治文化。有些干部在 执行职务过程中，由于对法律缺乏应有的信仰，就很 难顶住来自各方面尤其是上级的压力和干扰。当前 我国领导干部法律信仰失却的原因，主要有两个方 面: 其一，我国缺乏信仰法律的文化传统。在我国传 统的法律文化中，德主刑辅一直是主流，法制往往不 被当做治国的良策而受倚重。 建国以后，由于对 “无产阶级专政是不受任何法律限制的政权”等导
领导干部法制教育的关键是培育观念
当前，领导干部学习法律知识的热情是空前的， 这一点从上至最高领导机关的法律知识讲座，下至 基层的学法规划即可见一斑。但是，二十几年的普 法过后，相当一部分领导干部的法律观念还停留在 计划经济时期，存在着许多对法治的误读。这就向
2． 1
师名言的极端崇拜和对旧法统的义愤，造成了长期的法律虚无主义。毛泽东同志甚至说:“和尚打伞，无法无天”“法律只能作为办事的参考”，领袖对法律的蔑视所带来的影响也是不言而喻的。其二，现行法律运行中的缺陷。我国的法制化与改革是同步进行的，而“改革就是变法”，导致法律形同政策，朝令夕改，缺乏应有的稳定性。立法技术的粗糙也使法律缺乏应有的操作程序使执法者无所适从。信仰本来是对一种稳定的、内在合理性价值的尊重与信服，而我国现行法律体系的现状，使人们不由不对其神圣性产生怀疑。另一方面，现行法律在实施过程中的不理想状态，也使法律在广大领导干部心中缺乏应有的权威和敬畏。依法办事思维的形成，法律至上观念的弘扬，献身法律理想的追求，需要长期的法制宣传教育才能深深浸润各级领导干部的头脑。2． 4 领导干部法制教育的保障是改革体制
按照一般规律，当代年轻干部文化素质是比较高的，他们的思想中更少人治传统，而更多法治理念，对实现法治应有更强烈的渴望。但是，在权和法的较量中，他们表现的却是更易于放弃法治理想而屈服于权势的压力。为什么会陷入这样的怪圈呢? 如前所述，干部的法律素质是一种精神要素，其成长和发育要受到诸多因素的影响。对于处在权力网络中的各级领导干部，其法律素质尤其是坚持法治原则的坚定性，往往被制度的不合理性所扭曲。“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”“法治观的转变，必须以法律制度和组织结构的转换为依托;法律制度和组织结构的支持，是法观念变革与启蒙成功的条件。否则，那些具有合理性的新观念，只能被碰得头破血流”。当我们把目光注视在体制层面时就会发现，我国基层政权体制存在一系列弊端，如上下级组织之间的压力型体制，人事制度上各级领导干部事实上的任命制，财政体制上的权能脱节等等。在这样一种体制中，官员们面对权力的打压和诱惑，只能无奈地让法治的信仰低下高贵的头。因此，提高领导干部的法律素质不仅仅是个教育问题，以权力配置为主要内容的政治体制对干部的法律素质发生着举足轻重的影响。以崇尚权力为导向的政治体制是抑制法治精神张扬，影响干部法律素质提高的主要原因。如果说“法制教育要从娃娃开始”的话，那么干部法律素质的现代化最根本的还有依赖于政治体制对法治精神的保障。
2． 5 领导干部法制教育的落脚是制定措施
首先要确定任务。领导干部学习的重点应该
是:邓小平民主法制理论和江泽民关于民主法制建设的重要论述;新颁布法律法规中与领导工作相关的内容要及时补充更新;宪法和基本法律中与领导工作相关的知识;探索研究与改革、发展、稳定相关的法制保障课题。
其次要巩固阵地。传统的学习中心组、举办法制讲座、党校干校开设法制课三大阵地要不断巩固，并加强党校作为法制培训主阵地建设。
再次要丰富形式。如:举办法制培训专题班;进行法律知识测验或考核;列入述学内容;撰写法制论文;对任命的领导干部进行任前法律知识考试;对政府组成人员集中法律知识测试;举办以领导干部为主体的法律专业专科、本科、研究生班;规定自学内容并辅以必要的考查等等，都可以根据自身情况推广。
最后要坚持学用结合。要着重为领导干部提高依法决策、依法行政、依法管理、依法办事的能力和水平的提高上下工夫、花气力。就法制宣传教育的主管部门而言，衡量和检验领导干部学法成效的标准是法制宣传教育同法治实践结合的状况，在树典型、评先进方面，依法治理的好坏应具有一票否决制的作用;就领导干部而言，要认清学法同用法是一个辩证的过程，只有在法治实践中才能真正学好法律，也只有认真学习法律法规，才能更好地推进法律法规的实施。所以，要把带着问题学法与通过学法解决问题相结合，真正做到学用并举，学以致用。就学习形式而言，要发挥法治实践本身的教育效应，有利于法律意识的强化，可组织领导干部旁听法院庭审、召开领导干部学法用法经验交流会、领导干部带头宣讲法律、通报领导干部依法和违法的正反面典型案例等。
参考文献:
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邓小平文选(第二卷)［M］．北京:人民出版社，1994．
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［3］
属性配置证书，由一个可信第三方 CA 负责管理和 发布，通过一系列复杂的交互协议达到匿名证明的 目的。
远程证明还有另一种方式—
——自动信任协商 ATN 技术，自动信任协商 ATN 目的是解决在开放的 分布式网络中信任关系的自动建立问题，自动信任 协商 ATN 也使用了基于属性的数字证书来模拟现 实生活中的纸制证明文件。每个属性证书包含了证 书拥有者的一个或多个属性，证书发布者并不要求 统一，因此并不需要一个统一的可信第三 方，在 ATN 中通过协商策略的控制，对属性证书、访问控 制策略进行交互披露，资源的提供方和请求方自动 地建立信任关系从而进行相互通信。
事实上有关 TPM 平台配置信息的证明以及有 关直接匿名证明从本质上讲都是网络环境中双方终 端平台信任关系的确立问题，证明的目的是为了满 足资源的提供方的需求条件，取得提供方的信任。
更新和备份问题。
基于属性的证明，虽然验证者只能获知被验证 者平台具有某种属性无法获知具体的平台信息从而 避免了平台配置信息的直接暴露，但是实现属性的 证明，要求复杂度较高，使用大量的零知识证明隐藏 真实的配置信息，该方案其实是把验证者的部分验 证工作转移给了可信第三方，仍然没有从根本上解 决平台状态信息的多样性问题。
结束语
随着计算机技术和网络的快速发展，对网络系 统的安全保障提出了更高的要求与期望，我们需要 保证数据的完整性、真实性、保密性、拒绝否认性等， 而旧有的防御体系已无法满足要求。尽管现有的可 信计算远程证明技术仍有很多方面还需完善，但可 信计算远程证明设计思想必将成为国际信息安全发 展的主流。
4 参考文献:
3 可信计算远程证明中存在的问题
在针对平台的证明中由于 TPM 往往和宿主平 ［1］ H a l d a r V ，Chandra D ，Franz M ． Se m a nt i c remote a tt e s t a -
t i o n : A v i r tu a l m a c h i n e d i r e c t e d approach to trusted c o m - p ut i n g ． S c h oo l of I n f o r m a t i o n and Computer S c i e n c e ，U n i - v e r s i t y of C a l i f o r n i a ，C a l i f o r n i a : T e c hn i c a l Report N o ·03 － 20，2003． Sa d e g h i A ，S tu b l e C ． Property － based a tt e s t a t i o n for c o m - p ut i n g p l a t f o r m s : C a r i n g about p r o p e r t i e s ，n o t m e c h a -
n i s m s / / P r o c ee d i n gs of the 2004 New Se c u r i t y P a r a d i g m s W o rk s h o p ． V i r g i n i a Beach ，VA ，USA ，2004: 67 － 77． Chen L ，Landfermann R ，L o h r H ，R o h e M ，Sa d e g h i A ，S tu-
b l e C ． A p r o t o
c o l for property － base
d a tt
e s t a t i o n / /
Pro － c ee d i n gs of the 1st ACM Workshop on S c a l a b l e T r u s t e d - C o mp ut i n g ( STC'06) ． A l e x a n d r i a ，V i r g i n i a ，U S A ，2006: 7
－ 16．
台有绑定关系，通过直接提供签名证书完成这种证 明显然会泄露平台的身份信息，不可避免平台身份 信息的泄露。T CG 1． 1 版本中引进了可信第三方私 有 CA ，在远程证明过程中 CA 需要参与到每次会话 中，因此需要 CA 始终在线，一方面需要高度的可用 性保障，另一方面也为 CA 本身的安全需求提出了 更高的要求。
二进制证明方法一个明显的不足之处是暴露了 本地平台包括硬件和软件的配置信息，这在一定程 度上给攻击者提供了方便，使之更容易遭受各种攻 击，另一个缺点是可能的平台状态信息的多样性问 题，在实际的分布式网络的应用中很难实现对系统
［2］ ［3］ ［责任编辑: 杨春艳］
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［责任编辑: 杨春艳］