法治湖南的保障制度
——浅谈行政诉讼中建立带有监督权的独立律师制度
湖南金州律师事务所龙雄彪电话：138******** 摘要：行政诉讼法实施以来主要存在行政诉讼受案量少、撤诉率过高、胜诉率低、行政执行案件量大而难等问题，这些问题直接致使众多的带有“阶级对抗”的社会矛盾无法通过司法救济途径解决，从而无法进一步提高全民的法治意识。法治湖南的核心工作是普法，使全民信仰法律，行政诉讼是“重塑法律权威”的重要工作，律师在这一工作中可以承担更多的责任，建立带有监督权的独立律师制度就是一种迫使行政机关依法行政的保障制度，该种制度的设计思想是：将社会矛盾控制在可以控制的范围内解决；该种制度的核心内容是：人大可以聘请具有丰富执业经验的优秀律师在其执业中向人大报告司法审判工作，从而实现人大的个案司法监督权。
关键词：行政诉讼、法治湖南、独立律师制度、人大司法监督权、律师的政治作用、社会矛盾
法治湖南是实现社会和谐的重要和必要举措，周强同志指出建设法治湖南应当从这么几个方面工作：1、加强普法工作，引导全社会深刻领会和把握法律体系形成的重要意义、宝贵经验，提高全民法制意识；2、深入实施行政程序规定、规范行政裁量权的基础上，进一步推进依法行政，建设法治政府；3、深入推进公正司法，维护社会公平正义；4、加强党的领导，坚持依法行政。【1周强2011年全国人大分组会议讲话】落实上述四个方面的工作就成为了法治湖南的核心工作，笔者仅从行政诉讼这方面出发，望律师能在行政诉讼中发挥更多的作用，从而为建设法治湖南贡献一点微薄之力。
一、行政诉讼中的问题及独立律师的作用、法理基础、法律依据
《中华人共和国行政诉讼法》实施以来一直存在行政诉讼受案量少、行政诉讼司法执行案量大而难、行政诉讼撤诉率过高、行政诉讼胜诉率低等情况，法律本身的问题有：诉讼主体不明确、受案范围过窄、诉讼管辖不合理等。【2张志勇《我国行政诉讼法的实施现状与思考》】针对上述众多原因，笔者就律师在行政诉讼过程中的制度完善提出：建立带有监督权的独立律师制度。该制度的核心内容是：人大内务司法委员会或法制委员会聘请一部分优秀律师为“行政诉讼中的独立律师”，建立听取独立律师汇报制度，从而实现人大的个案司法监督；独立律师不得收取案件当事人任何费用，独立律师根据《律师法》规定接受法律援助案件。
该制度设计的出发点是通过党的领导，由人大推进司法公正进而促使政府依法行政，建设法治政府，从而全面提高全民法制意识。该制度的思想是：将社会矛盾控制在可以控制的范围内解决。该种制度的法理基础是：权力需要监督，国家有责任使应该获得法律帮助的人获得法律的救济，国家有责任通过改变规则来“制造平等”，律师有义务承担法律援助。该种制度的法律依据有：《宪法》规定：“中华人民共和国公民对任何国家机关和国家工作人员，有批评建议的权利，对任何国家机关和工作人员的违法失职行为，有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利，对于公民的申诉、控告或检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”。《地方组织法》关于人大及其常委会质询权，特定问题调查权的规定，都蕴涵着对“两院”具体案件的监督权。《律师法》规定律师有承担法律援助的义务。
二、建立带有监督权的独立律师制度具有必要性。
只有了解问题背后的问题，才可能更好的了解或解决问题，故笔者有必要先说明现在人大监督存在的部分问题和人大施行个案监督的必要性及律师在政治
活动中的作用这三个问题。
第一，目前人大司法监督存在如下两个主要问题：
首先，人大对法院的工作监督仍然有些“粗犷”。目前人大主要通过听取和审议法院的年度工作报告和专项报告的方式开展监督，工作报告涉及到法院工作的方方面面，人大仅从区区几千字的报告中很难发现法院工作中存在的深层次问题。即使人大常委会对专项报告审查不满意时，也缺乏处理程序，专项报告也容易流于形式。【《中国青年报》2001年8月11日。2007年1月26日，在湖南省衡阳市第十二届人大五次会议上，该市中级人民法院的工作报告因未达到应到代表人数一半而未获通过，在此之后未见衡阳人大作什么决定。】其次，对法官任免与职级晋升等事项，人大常委会的任命程序只是走过场，缺少实质的监督和把关。实践中人大很少启动法官罢免机制，而法官腐败案件更是很少直接通过人大监督而发现。人大对法官作风、职业操守的监督因没有建立起经常性的工作机制，实践中几乎是空白。
第二，人大实施个案监督的必要性。
目前，地方人大司法监督权的行使主要有人事任免监督、工作监督、法律监督。笔者认为个案监督是人大司法监督权落实的具体方式方法，个案监督制度建立有其必要性，主要理由是：根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》的规定，人大对司法机关的监督方式包括向人大作工作报告、向人大常委会作专项工作报告、执法检查、对司法机关规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职等。在这些监督方式中，除向人大作工作报告一般不会涉及具体案件外，其他监督方式都有可能涉及具体案件。尤其是执法检查、询问和质询、特定问题调查、撤职等监督方式，一般都会涉及具体案件。【3张雨梅、房鸿雷《人大司法监督的错位与回归——兼谈宪政视野下司法监督主体之间监督权分工》】所以建立人大个案监督制度是重要和必要途径，当然人大监督不
得干涉司法独立。
第三，律师在和谐法治社会中的政治作用。
律师在和谐法治社会中应有的政治作用，律师职业的政治属性还是一个存在疑问的话题，但无论从律师执业的原生形态来看，还是从中国的社会现实出发，律师都承载着其他职业不曾具有、也不能承载的政治功能。
1、律师群体具有促进政治与社会稳定的本能作用。
律师群体的职能活动天然的促进着政治与社会的稳定。律师是以法律作为职业准则和执业工具的群体，其执业活动是通过法律途径帮助当事人妥善解决冲突或纠纷。律师执业中帮助解决利益冲突和社会矛盾的活动客观上都是将矛盾和冲突引入依法解决的渠道。由此带来的社会效应就是：冲突与矛盾遵循着立法者的意图得到解决，从而使社会保持和谐、平衡与良性发展。
2、发挥律师在政治体制建设中的作用，体现律师的参政价值。
和谐社会的前提是法治社会，作为法律职业共同体重要组成部分的律师应该在法治社会的政治生活中起着举足轻重的作用。律师职业群体在法治社会中通常具有较高的政治地位，只有这样才能充分发挥律师对法治社会的保障作用。
3、促进与保障社会主义法治进程建设
律师的一个主要作用就是“向一切需要他们的人提供法律服务，与政府和其他机构合作进一步推进正义和公共利益的目标。”律师作为社会主义法治建设中的重要组成部分，在执业过程中维护着社会主义法治建设的实体公平正义和程序的公正合法，对社会主义法治建设起着重要的保障作用。
4、参与地方政府依法行政工作，为提高政府执政能力提供建议和意见。
各级政府机关的行政活动日益走上法治轨道，为营造依法行政的政治氛围，各级政府吸纳律师作为其法律顾问。在政府部门面对突发性、群体性纠纷时，律师应当运用自己的综合法律知识和处理社会纠纷的经验，为政府部门提供相关处
置方案和提出相关法律意见，争取通过合理的法律途径妥善解决事件。
5、通过法律途径协调公民权利与政府权力相对平衡。
律师制度存在的最重要的价值就是在司法制度的框架内设置一种制约的力量，以形成对公权力的制约，防止公权力的滥用。在这种制度理念的设计下，律师不畏强权的抗争精神就是法治社会对律师的必然要求。【4董一鸣、刘建《律师在构建法治和谐社会中的作用探析与思考》
考虑人大监督的实际情况及结合律师的政治作用，建立独立律师制度的必要性如下：
1、通过律师的个案监督是实现人大司法监督权的重要途径。
在诉讼过程中，律师深入的参与其中，对案件的背景、事实、证据、基本情况、法律关系、争议矛盾等各方面都有深入了解，由具有专业背景的律师向人大汇报案件进行个案监督，是人大实现司法监督的重要途径。独立律师制度就是让人大监督的阳光照射国王的权杖。
2、独立律师能促使行政机关依法行政，能促使司法机关独立行使审判权。
培根说过：一次不公的判断比多次不平的举动为祸犹烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。司法是否公正直接导致人民对法治的信念，目前独立律师是平衡行政诉讼中当事人双方地位不平等的主要力量，是平衡类似“自焚拆迁”等对抗性矛盾的重要力量，独立律师的特殊身份可以促使行政机关依法行政，至少可以减少明显违法的行政行为。
3、独立律师是调和带有阶级对抗性社会矛盾的重要群体。
律师在法治湖南建设中具有不可或缺和重要的地位，优秀律师具有丰富的执业经验，具有丰富的解决矛盾的能力，具有准确的把握争议焦点的能力，独立律师基于律师公益心，向需要法律援助的人提供免费的法律服务，在社会上具有一定的公信力，所以独立律师有能力解决一些重要社会矛盾。国家可以让这些优秀
的、具有社会公信力的律师成为解决社会重要矛盾的群体，可以让律师成为党建、法治建设中重要的力量，不应该让律师再在刀口上跳舞，律师的舞台应该在法治建设最前沿。
综上所述，建立独立律师能解决一些社会重要矛盾，能进一步实现人大的司法监督权，能促使司法公正，进而促进行政机关依法行政，最终实现法治湖南。
三、独立律师制度需要说明的几个问题。
1、独立律师的独立性。
基于独立律师制度的产生源于《宪法》规定的公民监督权、《监督法》规定的人大司法监督权、《律师法》规定的律师法律援助义务，故独立律师具诉讼中代理人、法律援助案件中援助人、向人大汇报司法审判活动汇报人三种身份，所以独立律师的独立性应当根据法律最核心的价值公平和正义而定，当然这种独立性不能脱离于党的领导，不能违背社会的基本稳定。
独立律师的独立性主要表现为：对个案的调查和汇报权。鉴于独立律师的案件来源人大指定承办案件和法律援助案件，故独立律师应该接受人大、司法行政部门的监督和考核，接受社会公众的监督。独立律师不得无的放矢行使个案监督权，其独立性仅限于符合规定的个案。
2、独立律师的监督权。
独立律师的监督权主要法律依据是《宪法》规定的公民监督权，所以独立律师监督权主要表现为向国家机关汇报权。独立律师不能干涉人大集体行使司法监督权，人大质询权、任免权不受干涉。人大有责任建立完善的程序来具体落实独立律师的司法监督汇报权，人大应当建立保障制度保证独立律师行使监督权。
3、独立律师的管理机构。
独立律师具有诉讼中代理人、法律援助案件中援助人、向人大汇报司法审判
活动汇报人三种身份，从权利来源看，诉讼代理人系委托代理关系，自然应当遵守相关行政诉讼中的相关制度和法律规定，同时独立律师也履行人大赋予的司法监督职责的义务，故亦遵守人大的相关管理制度；考虑独立律师不得收取委托人的律师费，同时履行着法律援助的义务，故独立律师的管理机构应当系司法行政部门和人大。
4、独立律师聘请、解聘独立律师的基本条件、职责、费用。
鉴于独立律师履行着司法监督职责、法律援助义务、诉讼代理人的职责，独立律师必须具有丰富的诉讼经验、良好的政治素养、丰富的法律知识、较强的公益心。独立律师的产生应当经律师协会、司法行政机关推荐报人大批准。独立律师的解聘应该根据聘用时间、是否履行了独立律师职责、是否违反独立律师管理制度等方面由独立律师管理部门综合考量后决定。
独立律师应当履行司法监督职责、法律援助义务、诉讼代理人的职责，应当定期按时向管理机关汇报职责履行情况，针对所代理的行政诉讼案件应该向管理机构出具《情况说明》，比如：必须接受代理的情况<防止司法监督权的滥用>、对案件的基本分析、案件解决效果等。独立律师应该积极地、谨慎的行使司法监督权，独立律师应该保持基本职业操守履行诉讼中的法律义务，独立律师不应该因为法律援助案件<免费>而降低法律服务标准。
最后，笔者认为独立律师制度可以适用于司法审判各领域，但基于现在行政诉讼法实施情况，基于急需解决“对抗性”的社会矛盾，故笔者认为独立律师制度可以在行政诉讼中试行。
鉴于笔者才疏学浅，本文观点，没有充分展开，没有引经据典论证是本文的明显不足，纯粹是有感而发，望能作抛砖引玉的拙文。