1广州市从化区应急避难场所规划现状
1.1广州市从化区概况
广州市从化区位于广东省中部，广州市东北面。地理坐标为113°17′—114°04′，北纬23°22′—23°56′。东临龙门县，南与广州增城区、白云区接壤，西与广州花都区、清远市相连，北与佛冈县、新丰县毗邻。全区总面积1974.5平方千米。
2018年，从化区户籍总人口634893人，辖内民族以汉族为主。区内下设太平、温泉、良口、吕田、鳌头5个镇及街口（区人民政府驻点）、城郊、江埔3个街道，有行政村221个，社区50个。区人民政府驻街口街。①
图3-1广州市从化区行政区域分布图
1.2广州市从化区自然灾害环境分析
3.2.1自然气候与地质地貌
气候方面，广州市从化区地处低纬度地带，属亚热带季风气候，北回归线横跨辖内南端的太平镇，气候温和，雨量充沛，水资源非常丰富。地形地貌方面，从化区地处珠
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江三角洲到粤北山区过渡地带，地形呈东北高、西南低的阶梯状。东北部以山地、丘陵为主，中南部以丘陵、谷地为主，西部以丘陵、台地为主。最高点是良口东南端的天堂顶，海拔1210米，是从化东部与龙门县的分界山；最低点在太平镇的太平村，海拔16.2米。②结合上述气候与地形可知，从化区具有“热得早，降雨少；入汛晚，龙舟水重；台风少，风雨影响大”的特点。
图3-2 广州市从化区地形简图
3.2.2主要自然灾害情况
由于面积广大的山区丘陵包围着流溪河和琶江河冲击产生的狭窄平原，加上亚热带季风气候下的降雨量异常充沛，从化区如遇暴雨肆虐则极易引发山洪、山体滑坡、泥石流等自然环境灾害。纵观过去，从化区的确发生了较多暴雨洪涝灾害事件，由于当时应急响应机制不完善、避难场所匮乏等原因，受灾情况比较严峻，给当地居民的生命财产安全造成重大威胁。
表3-1 广州市从化区重大自然灾害历史事件
通过上表所列的历史灾害案例可知，从化区由于台风、暴雨导致重大洪涝及二次灾害的风险隐患很大。从化区所属的广州市是国家中心城市之一，人口和经济密度较高，
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城市安全性是社会经济发展的重中之重。因此，从化区非常有必要完善城市防灾体系，特别是在预警方面的应急预案建设和疏散救灾方面的城市应急避难场所建设。
1.3广州市从化区应急管理工作情况
3.3.1应急管理政策文件
由从化区人民政府应急管理工作官网可知，早在2008年就发布了《从化市突发性地质灾害应急预案（从府〔2006〕34号）》（2014年之前为从化市），次年即2009年发布了《从化市防洪应急预案（从府〔2009〕6号）》，2017年发布《广州市从化区防汛防旱防风防冻应急预案》及相关具体操作手册。显然地，从化区针对当地自然灾害开展的应急管理工作日益完善，做好了较充分的工程措施与非工程措施。
3.3.2应急管理工程
整体的应急交通道路分为区域性应急避护道路和城市应急避护道路。从下图可以看到，从化区的区域性应急避护道路主要以城际间高速公路为主，用作发生灾难时的救灾道路，承担对外交流、物资调配输送、抢险队伍来往等救灾功能；从化区城市应急避护道路，则以区内的道路为主（如从化城环路），是在发生灾害时居民可以第一时间从灾害发生地疏散到应急避难场所的主要通道。灾害救援道路和避难疏散道路共同构成了城市的避难救援网络路线。为了避免交通拥挤，原则上区内避难道路和城际间援救道路采取交叉互补的优势模式。
图3-3 广州市从化区应急交通现状图
此外，相比于广州市天河区、白云区和番禺区，从化区还缺少一个正式的应急机场，只有一个应急停机坪，这对于未来从化区的发展除了在经济上有一定的限制作用，在城市防灾上也有限制作用，整个防灾系统不够完善。
3.4广州市从化区应急避难场所现状分析
3.4.1应急避难场所规划建设分析
按照《广州市应急避护场所建设规划（2014-2020 年）》，广州市从化区规划的固定应急避护场所、室内应急避护场所应当可分别容纳规划常住人口的40%和10%，以从化区的2018年规划常住人口64.71万人为例，共需要容纳规划常住人口32.355万人。从化区正的应急避难场所规划建设，旨在确保每一户村庄至少建有一处紧急避难场所和室内应急避难场所。在防灾避护单元的划分上，从化区以街道（镇）为基本单位，充分考虑了当地主要山体、河流、铁路、高速公路的分隔作用。目前，广州市从化区共有49处应急避难场所，分别为2处中心应急避难场所（21.2公顷）、21处固定应急避难场所（134.37公顷）和26处室内应急避难场所（44.69公顷），有效用地面积总共达196.78公顷，可安置避难人口约49.9万人。可知，从化区现有的应急避难场所规模是符合规划常驻人口要求的。但通过下图可知，相比广州市其他行政区，从化区的应急避难场所较少且分布比较稀疏。
图3-4 广州市各行政区主要应急避难场所分布图
为了深入了解从化区应急避难场所的实际情况，笔者对各街道村镇的各类避难场所的数量和有效避难面积进行了表格统计，具体如下表所示：
表3-2 广州市从化区各镇街道应急避难场所规划一览
3.4.2人均有效避难面积分析
2014年至2018年期间，从化区常住人口年均增长率1.15%，户籍人口年均增长率1.06%，人口总体增长情况较平缓。其中2017年的常驻人口密度和户籍人口密度分别为754人/平方千米、589人/平方千米。
表3-3 2015-2018年广州市从化区常住人口与户籍人口数据
由于上文内容只是单独分析从化区应急避难场所的空间分布特征，没有将人口分布与应急避难场所结合起来研究的不足，现引入“人均可达避难场所面积”评价指标对人口分布与应急避难场所的协调性进行具体分析。由于从化区统计局关于各镇街道人口仅有第六次人口普查数据，所计算得出的人均有效避难面积指标具有一定的误差，但考虑到当地人口增长比率较缓慢，因此该指标仍具有一定的参考价值。
表3-4 广州市从化区各镇街道人均有效避难面积数据
由上表可知，广州市从化区人口分布情况是西南部密度最高，以街口街为中心向东北方向逐渐降低。虽然从化区的人口分布集中和分散程度总体变化较小，但其变化趋势是逐渐集中，因此当地人口分布存在着不合理的地方。其次，从化区各镇街道的人均有效避难面积数据中，人口密度第一大、有效避难面积第二多的街口街的人均有效避难面积位列第三，而人口密度第二大的江埔街的人均有效避难面积最小，甚至不如有效避难面积最小的吕田镇，就连隔着街口街的城郊街也仅比江埔街少16758人口，却拥有全区最多的人均有效避难面积。这说明从化区的有效避难面积分布与人口密度分布并不匹配均衡，人口密集区的避难配置缺口较大，避难场所服务的人口比例较低。
3.4.3应急避难场所空间格局分析
在城市防灾体系中，很多绿地公园的功能主要侧重于居民日常的休憩娱乐上，作为应急避难场所的功能建设是受到忽略的。但实际上，相比于学校、停车场等避难场地，绿地公园更具优越性。由于从化区城市化程度还不高，山区面积广大，又以旅游闻名于华南地区，山清水秀，遍地温泉，瓜果飘香，绿地公园众多，是“广州市的后花园”。根据《从化区应急避难场所建设方案》，从化区各镇街道规划的绿地公园、学校、其他场所（广场、停车场等）三类应急避难场所的数量如下表所示，占比分别为37.5%、37.5%和25%，可见绿地公园和学校同属广州市从化区的主要应急避难场所资源，主要集中在从化区西南部。
表3-5 广州市从化区各街镇应急避难场所分类表
为进一步分析从化区的公园绿地、学校两种主要应急避难场所资源的空间格局，利用GIS缓冲区分别以500米、1000米、3000米半径分析，结果如下图所示。对比两图可明显看出，从化区的学校空间布局密度明显高于绿地公园空间布局，说明学校是广州市从化区更为主要的应急避难场所资源，主要分布在城市中心区，而外圈的城市影响区则分布较少，存在较大的空间差异。
图3-5 绿地公园500米、1000米、3000 米缓冲区分析图
图3-6 学校500米、1000米、3000 米缓冲区分析图
3.4.4分析小结
通过从应急避难场所规划现状、人均有效避难面积、应急避难场所空间格局类型三个角度分析可知，广州市从化区的应急避难场所存在数量和规模不合理、可达能力弱及
空间布局不均衡的问题。总体而言，广州市从化区应急避难场所分布较为集中，40%的应急避难场所分布在不到不足20%的面积上，80%的应急避难场所分布在约40%的面积上；而且，由于从化区西南部区域人口密度较大且大部分应急避难场所面积较小，山地原因导致现有道路作为疏散也多受限制，使得其人均有效避难面积较小，而东北部地区的人口密度较小，但相应的其可供应急疏散的避难场所较少且没有建设在人口密集区域，故而应急避难场所只服务从化区45%左右的人口，其主要原因在于从化区人口分布较为集中，并且应急避难场所数量较少，总服务面积较小。
3.6广州市从化区应急避难场所的存在问题
3.5.1应急避难场所规划数量不足
到2020年，广州常住人口预计达到1550万人，常住人口城镇化率达到86.05％，人口规模的持续增长对城市建设提出了新需求。根据各个区的人口数据，从化区人口最多的区域是鳌头镇和街口街，人口密度分布呈南高北低的趋势，越往北的吕田镇人口密度最低。因此，从化区南部鳌头镇、街口街附近潜在的各种灾害的破坏性后果要远远高于其他地区。因此，南部鳌头镇和街口街附近避难场所建设的重要性和紧迫性要比其他区大。
3.5.2应急避难场所容纳能力不足
根据国内外的研究成果和我国实际情况，认为将应急避难场所的空间需求定为2㎡/人，以此标准计算应急避难场所一般情况下的容纳能力是比较合理的。而遇到紧急情况，应急避难场所的容纳能力还能有所提高。按照以往的救灾经验和模拟计算，应急避难人口的数量一般在一周左右达到峰值。部分学者将这个峰值定为常住人口的30%，也有学者提出按照常住人口的一半进行计算。如果按照常住人口的50%计算，从化区的应急避难人口为32.355万人，目前已建成的两个大型应急避难场所是不能够满足该峰值的应急避难需求的，存在一定的服务缺口。考虑到地震灾害会引起人员伤亡，造成减员，其它灾害相对地震灾害来讲人员伤亡较少，因此，从综合防灾减灾的角度来看，从化区的应急避难场所的容纳能力相对不足。
3.5.3应急避难场所资源分布问题
在资源分布角度上，避难场所的分布不均匀。南部的鳌头镇、太平镇、江浦街有很多避难场所，但是没有中心应急避难场所。公园、广场等绿地资源占避难地总土地利用
资源很大比例。但是，公园特别是其他绿地，供水和电力供应设施比较少，所以在规划避难场所时，必须注意和加强对这些地方的设施的建设。
3.5.4应急避难场所规划层次问题
从化区的紧急避难场所分布不合理。部分区域的应急避难场所服务半径过大，人口密度也很高，但却没有中央避难场所，所有级别的场所都没有形成一个综合性的避难和救助空间网络，因此使用效率也很低。其次，规划的有些学校、设施、工厂、企业、公共机构内部有开放绿地空间，但实际上对外开放并不容易，一旦发生灾害，这些平时私人的场所就不能立刻转换成避护场所。例如，紧急避难场所和固定避难场所如果使用中小学的娱乐操场，开放性不够，责任不明确，很难在临时紧急情况下及时使用。
表3-11广州市从化区从化中学大门口图
3.5.5应急避难场所场地空间问题
防灾绿地公园占从化区紧急避难所是最大比例的，其布局不均匀，致避难区域存在多个绿地公园交叠或绿色地带公园无法覆盖的问题，并且几乎很少有可以充分发挥避难功能的绿地公园。首先，大部分城市绿地公园没有明确的层次结构，根据不同等级可以分配灾害救援设施、设施和材料。在建设上，只有从化区的两个中心绿地避难场所才有更完备的设施，其他规划绿地只在有效避难面积和可容纳人数上做的更好。除此之外，从化区某些绿地公园或者林叶繁茂或者水域面积广大或者游玩设施过于密集，在灾害发生时容易引发二次灾害，并不适合直接作为应急避难场所。例如调查中的作为固定应急避难场所的良口镇牛眼塘公园。
图3-12广州市从化区良口镇牛眼塘绿地公园图
3.5.6应急避难场所宣传维护问题
宣传不足，群众认知不够。缺乏针对应急避难场所的位置和作用以及应急避险相关知识的宣传工作，群众对应急避难场所的认知不足，一是对应急避难场所的位置和功能不了解，致使不能充分使用资源保护来自己；二是对灾害来临时该如何进行应急避险也不清楚。另一方面，群众对灾害的发生存在侥幸心理，对应急避难相关的知识不够重视。
管理维护工作欠缺。设施维护和监督过于形式化。很多措施只是空壳，没有实质性的效果。部分绿地公园在建成应急避难场所后，由于游客众多，还有公园自身建设发展等原因，多次遭遇人为破坏，出现了应急厕所等设施被破坏、应急停机坪上空被架设电线无法正常使用、应急场所指示标牌多次被改变方向错误安装等问题。
3.5.7小结
总体来说，长宁区应急避难场所还有很大的提升空间。应急避难场所有效性不仅与道路交通相关，还与其数量以及空间布局相关，数量的增加可以从整体上提升其服务范围，空间均衡同样可以极大地提高其服务能力。因此，改善从化区应急避难场所的有效性，应结合人口分布特征及应急避难场所分布特点，从应急避难场所的数量规模及位置区域等方面进行空间布局的优化。
2广州市从化区应急避难场所改进建议
2.1提高应急避难场所布局质量
2.1.1遵循应急避难场所布局原则
规划布局应急避难场所，实现最优区位选择和空间布局、构筑城市安全空间。首先需要明确避难场所规划布局的目标和原则，从而为具体的规划建设工作提供指导。应急避难场所的布局规划目标在于，通过科学规划、合理布局，使由各类应急避难场所共同构成的应急避难体系能够为全面满足城市居民的各种应急避难需求提供服务。具体针对不同类型的应急避难场所，其布局目标应根据自身具体的功能定位进行分析。综合相关文献资料分析认为，应急避难场所的布局应遵循均衡配置原则、因地制宜原则、平灾结合原则。此外，新建、扩建、改建项目提前预留足够的公共应急避难空间。拆迁片区和新建区域一样，建设后在短期之内很难重新规划改建，要提前预留足够的公共空间作为应急避难场所，有助于未来防灾减灾工作的开展。
2.1.2优化应急避难场所布局模型
随着社会经济的发展，人口分布的不断变化导致人口密度的改变，产生不同区域内的人口分布不均衡现象，同时产生了不同的需求变化，由此使得现有应急避难场所的配置出现配置缺口现象以及配置重叠等问题，造成一定的城市安全隐患。因此，根据规范要求，仅以人口数量规模作为参照指标对进行应急避难场所布局，显然不能满足人口分布不均匀下产生的应继需求。
从化区中心城区的主要特点相比于其他街镇是人口密度较大、建筑物较高且数量更多，一方面受灾隐患更大，另一方面也在提醒防灾系统有关部门，在建设应急避难场所时要与其他街镇分开建设，制定更适合的标准。具体表现在，采用兜底思维，在排除建筑倒塌所覆盖的无效避难面积后，要保证人均有效避难面积切实达到2平方米/人以上。中心城区建筑物的倒塌范围为原本建筑高度的1/3。而从化区除开中心城区，由于山区面积较大，其他地区水域、灌木丛等应急避难场所不适宜建造地区比较多，在规划避难场所时，应用严谨的态度采取实地调研、与避难场所建造更具经验的地区进行对比等方法保证每一处避难场所的安全性，最大程度降低二次伤害的隐患可能性。由于广州市地
震灾害少，因此选取避难场所抗震适宜地段的具体方法本文较少涉及。可根据《建筑抗震设计规范》GB50011进行实地勘察。
2.2完善应急避难场所综合体系
2.2.1增建临时、短期、中期应急避难场所
建立足够的临时应急避难场所，供各社区居民在灾害发生后临时避难、集合，然后再根据灾害情况转移到短、中期应急避难场所进行避难，或者在险情消除后疏散。在各社区建立应急避难场所，并储备简单的食品、饮用水、自救互救工具等。没有条件建立临时应急避难场所的社区或者小型社区可以充分利用市政绿化带、小型街心花园等公共场地，或者和其它社区共建。
根据具体情况对全区应急避难场所容纳范围进行划分，实现全区覆盖的短、中期应急避难场所范围。进行增建后，根据实际量图计算，居民的最远疏散距离不超过3公里，步行半小时即可到达，属于比较合理的距离范围。此外，新建大型体育场也可以作为应急避难场所的备选地之一，在完成上述增建工作之后进一步建设，一是可以增加应急避难场所的类型，可以提供室内应急避难场所，二是可以进一步缩短周边居民到达应急避难场所的距离，提供更好的应急避难服务。
2.2.2开发绿地公园应急避难场所
在建设绿地公园的时候，因为公园绿地可以在灾害时起到非常有效的作用，所以绿地公园必须根据功能要求进行分区合理划分，主要设施和建筑物必须符合抗震防洪防火设计的安全相关规定。首先，要考虑避难救援物资的贮藏功能，确保救助资料的正常分发和调配。第二，必须考虑避难者的应急棚宿区，确保有大规模有效的避难面积。然后，确保公园出入口以及宽敞的道路连接公园绿地内的避难救援设施，使能更有效地进行救助。最后，关于灾害时的设备条件，需要提供基本的设备，在各种各样的地方设置饮用水源和临时厕所等必要的设备。
绿地公园必须根据功能要求进行分区合理划分，主要设施和建筑物必须符合抗震防洪防火设计的安全相关规定。首先，要考虑避难救援物资的贮藏功能，确保救助资料的正常分发和调配。第二，必须考虑避难者的应急棚宿区，确保有大规模有效的避难面积。然后，确保公园出入口以及宽敞的道路连接公园绿地内的避难救援设施，使能更有效地
进行救助。最后，关于灾害时的设备条件，需要提供基本的设备，在各种各样的地方设置饮用水源和临时厕所等必要的设备。
2.3推广应急避难场所应用
2.3.1充分整合社会资源
大力推行与非政府组织、志愿者开展合作。组织非政府组织、志愿者根据预案进行学习和演练，开展居民的疏散引导、心理辅导、文化活动，辅助政府工作人员进行物资分发等各项工作。对社区的医务工作人员、警察等特殊人群进行登记并鼓励其加入志愿者队伍，在灾时为社区提供服务。鼓励非政府组织、企业等参与应急避难场所的资金、物资捐助工作，丰富应急避难场所的资金和物资来源。
2.3.2做好应急预案和演练工作
做好各应急避难场所的应急预案和演练管理组织。根据划分的疏散区域制定应急预案，指导片区内的社区、学校、机关等基层组织单位编制各自的应急疏散预案。并编制居民应急避难指导手册，详细列出各级应急避难场所的位置、各社区避难疏散程序、应急避难有关知识等，发放给片内居民。组织人员做好指导手册的宣传和答疑工作。组织片内群众、单位进行演练。根据演练结果及时查找应急预案的不足，及时进行调整。
2.3.3建立跨区域应急联动机制
跨区域灾难发生时，为了受灾群众能够及时避难，需要建立跨区域应急联动机制。某些边界周边的群众，有可能离其它区域的应急避难场所更近，或者交通更方便。打破行政边界限制，从最佳避难路径、最短避难距离等因素考虑，和边界周围其它区的应急避难场所开展合作，使跨区灾难发生时，居民不受行政区域限制，能够去往最近最便利的应急避难场所。
2.3.4开展相关知识的宣传教育工作
及时更新应急避难宣传材料，并向疏散范围的群众做好宣传普及。利用互联网、智能手机等新渠道开展宣传和科普教育，方便群众及时查阅各项信息，学习相关知识和技能[44]。实际上民众对最常见的绿地公园防灾避难场所却是缺乏较为专业和系统的知识的。因此，首先宣传重点是去往绿地公园的应急疏散通道上，要在公交站牌、社区宣传栏、公园宣传栏等公共场合加强应急道路普及，并设置指示牌；其次需要普及的是绿地
公园平灾结原则下的“双重身份”，要在居民的意识中强化绿地公园的防灾功能，使防灾绿地公园的逐渐趋向于居民社区型而存在。只有重视防灾绿地公园的建设，只有加强受众群体的宣传，才能最大限度利用资源，建成综合新型高效的防灾绿地公园应急体系。