浅析如何发挥公众在公共决策中的作用
[摘要]：随着社会经济和民主政治的不断发展，公众参政意识增强，加之政府在制定决策时的能力和视角是有限的，往往造成一些决策失误，制定的公共政策有可能导致损害公共利益的情况，公众参与公共决策被社会各阶层民众的广泛要求，也成为公共决策最显著的特征之一。公众参与公共决策是政府决策科学化、民主化的必然要求，更是社会主义民主政治发展的必然要求。针对我国公众参与决策存在的一系列问题，作出具体的解决方案，对着我国的民主政治建设社社会发展具有重大意义。
[关键词]：公共决策；公众参与；现实意义；缺陷；途径
一、公众参与公共决策的必要性
1、公众参与使公共决策更具科学性
公共决策的科学性是政策达到目标、实现价值的保证。公众参与可以从不同角度、不同方面提供关于政策问题的丰富信息；公众巨大的创造力在参与政策制定中得到发挥，并且有助于形成最优的政策方案。公众参与增添了政策的目标导向性，确保公共政策的制定能有效的解决政策问题，从而使得公共决策更具科学性。
2、公众参与有助于提高公共决策的效率和效益
各国的实践经验和理论研究都一再证明，实行公众参与公共政策制定，有利于改善行政管理，提高行政效率，使行政机关的办事方式适应市场经济的客观要求。在政策制定过程中有了公众的参与，政府不得不接受公众的意见和监督，政府就会在监督中自觉的提高制定公共政策的效率。公众亲自参与政策制定容易得到公众的广泛认同和支持，使政策在执行中不会遭到普遍地抵制，从而提高了公共政策社会效益的提高。
3、公众参与公共决策有利于更好的体现广大公众的切身利益
公共政策应该代表广大公众的利益，因此广大公众必须拥有发言权。公众参与是与行政部门行使行政权的互动过程，是通过协商和对话来解决公共利益以及私人之间利益冲突的过程。通过达成诚意的让步和双赢得共识，可以实现行政管理的稳定性和有
效性，实现对公众利益的全面、合理的保护。
4、公众参与公共决策是对权利实现监督制约，防止腐败的有效途径
公众参与公共决策可以打破政府内部的政策制定人员对政策制定权的垄断，使公民获得了部分政策制定权。公众有了表达自己意见的机会，并对政策制定权利的运用进行监督，控制决策权的滥用，从而避免公共政策的暗箱操作等腐败行为的发生，能促使政府在政策制定过程中不得不考虑多方面的利益诉求，形成代表公共利益的公共决策。没有公众参与合监督的决策很容易发生“缺位”和“越位”现象。
二、我国当前公众参与公共决策的现状
（一）公众参与演变轨迹。主要分为以下5个阶段：
1、建国初期，我国公共政策的决策权高度集中统一，公众参与的主要方式是参加由政党发起的群众运动。
2、1957年-1978年期间，革命与暴力是我国公众参与的主题，表现为一种无序化状态。
3、改革开放前，我国计划经济体制下公共决策权力高度集中，政策制定过程呈现“黑箱”状态，公民被排斥在政策制定的环节之外。
4、改革开放以后，人民代表大会制度、政治协商制度、选举制度的恢复，为公众参与管理和治理国家提供了机会和途径。但对多数选民来说，投票不是一次履行主人翁权力的机会而是迫
不得已必须完成的任务。
5、现阶段，市场经济的建立和发展提高了公民的参与意识，公众在政策决策中表现为极大的自主性。
综合我国公众参与演变轨迹，可以总结出我国公众参与决策出现了三个根本性趋向：
1、由政治动员型参与向主动型参与转变；
2、由非理性激情型向理性参与转变；
3、由传统的革命型政治参与向建设型政治参与转变。
（二）目前我国公民参与的方式及其优劣
根据参与主体组织化程度，可以将我国公民参与的方式分为两大类，即个体参与和团体参与。具体的可分为六种。
1、关键公民接触。关键公民接触指政府通过小型会议或电话访谈等方式，向重要的公民团体或公民代表了解情况，征询意见。这种方式由政府发起。其优势在于参与目的明确、参与范围小、信息沟通点比较集中、便于操作。缺点是参与对象大多来自民间精英，且代表了有组织的集团利益。
2、公民调查。公民调查指政府通过较大规模的问卷调查或访谈，向公民了解他们对有关政策议题的看法与态度或对公共服务质量的意见和建议。这也是由政府发起的公民参与方式。其特点是：接受调查的公民范围比关键公民接触要广，如果抽样有一定普遍性，结果则有一定的代表性，可以较广泛的反映公民的态度。但由于存在着沟通上的单向性和单层次性，所以，公民进一
步表达意见，深入参与机会少。
3、公民投诉。公民投诉指公民针对某项政策或服务给自身带来的利益损害进行申诉，以求解决问题、恢复权益的参与方式，这是公民发起的参与方式。其积极意义在于：公民主动指出政府工作中存在的问题，提请政府予以关注，敦促政府改进服务质量，增强政府对民间的了解，推动政府的立法工作。但由于公民投诉往往是个案性的，所以，问题引起政府充分注意需要一定的时间。鉴于反映问题的主体缺乏代表性，这种方式常常被忽视，使公民参与范围有限。具体方式如信访。
4、公民会议。公民会议指政府或公民组织通过召开社区开放性的会议，邀请公民参与政策决策过程，以实现沟通政策信息、宣传动员、反馈意见、增强理解、提出政策建议等目标的参与方法。由于这种参与方式向所有公民开放，所以，它的参与范围较广泛，公民容易进入。特别适用于政府信息通告、政策宣讲和公议表决等场合。但是，公民大会存在一些难以克服的缺陷：一是规模大、时间有限，如果考虑不周，公民与政府沟通和对话的深度将受到限制，公民的意见难以表达；二是如果一部分公民对会议不感兴趣，根本不来参加会议，会议的代表性就会降低；三是通过会议难以对政策形成实质性的影响力。如果政策议题涉及的利益关系人众多，且利益分歧较大，政策需要深度讨论。那么，公民会议就不是一种适宜的选择。公民会议如人民代表大会会议和政治协商会议。
5、公民听证和咨询委员会。听证会和公民咨询委员会是一种表达不同利益，斡旋纷争观点，保证政策得到广泛理解、支持的对话、议事、协商制度。听证会和公民咨询委员会的基本特征表现在：一是参与过程常常由各方利益关系的代表人组成，具有一定的代表性；二是参与过程允许代表人充分、深度的表达意见和观点；三是参与过程设立有较完备的对话、第三方斡旋、政治协商和表决机制；四是参与过程能够对政府政策产生较明显的影响力。但是，听证和咨询委员会对参与者代表性的均衡度要求很高，否则难以保证那些弱势的、声音较小的利益群体代表者的意见表达，使这种参与有可能被强势群体所主宰。
6、公民论坛。公民论坛是由基层公民自主发起的讨论基层公共问题、进行公共事务决策的学习型组织，它常常是公民进入基层自主治理的起点。公民通过研讨会、群体思想交流等方式来思考基层问题，力求寻找与政府合作治理或自主治理的有效途径。但是，公民论坛发展的前提是公民需要具备自主意识、提高自身能力的努力，而不仅仅是依赖政府的服务供给。公民论坛的具体表现是城市社区论坛和农村里的民主恳谈会。
（三）目前我国公共政策决策中公民参与存在的问题
目前，我国公众参与公共政策决策过程中人民代表大会、政治协商会议等主渠道，对于普通公民开说直接参与的机会很少；党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等辅助渠道，在方向上呈现一种单向的信息流动，缺乏信息回馈以
及政府与社会民意之间的利益博弈互动。此外，我国的许多社会组织，如总工会、青年团、妇联等在公共决策过程中并没有起到表达、协调、综合公众意愿的作用，而是内化为党组织和政府机关的“附属物”。它们既代表一部分群众向中国共产党和各级政府表达意见，又常常反过来协助党和政府与人们群众之间的沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用。具体问题分析如下：
1、公共政策主体不完备。公共政策作为对社会利益进行权威分配的一种工具，其主体是多元的，其中官方主体执政党居于指导地位，立法机关居于审议监督地位，行政机关处于制订和执行地位，而民间主体即利益团体和公民等则为利益表达和压力集团。但是在我国公共政策过程中，民间主体则缺乏参与的制度化渠道和明确的法律规范。这就使我国公共政策参与呈现出输出性参与较强，而输入性参与相对不足的特点，即要求人民遵守政府的政策法令，下级机关认真执行上级机关的决议和命令而政府决策不能充分吸收人民群众的各种建议和信息，主要依靠经验完成。民间主体对政权体系和重大决策的影响甚微，难以进入国家的实质层面，并且这种参与主要用于产生共识，而不是用于公民对决策的自主选择和社会监督或是舆论压力。
2、公共政策参与的组织化程度较低。在我国目前情况下，许多主体在表达利益并促使自己的利益实现的时候往往并不以利益群体的模式去行动，二是以个体为单位直接影响甚至以收买官吏的办法来达到实现利益的目的。人们在利益受损时，表达利
益的方式是：给领导写信，向有关部门举报，打市长电话，去信访办申诉或向媒体曝光以及通过人大、政协形式提案等方式。这一方面是因为公众集团意识欠缺，另一方面是因为社会不能为利益群体表达利益提供比较畅通的途径。当然，我国也存在者很多团体如工会、工商联、妇联、共青团、科协、文联等，这些团体是参政的，是政协的正式成员，是国家政权体系的延伸；并且这类团体规模过分庞大，以致其所代表的利益范围已无法确切界定。而具有利益群体性质的自发性社会团体如行业性的、专业性的、学术性和联谊性的社团则在我国政策制定中参与较少，对政策过程影响不太明显。虽然一些自发性社会团体这些年来在政治生活中的影响日益扩大，但也是通过进入人民团体和人大、政协等官方机构来实现参与的，其参与渠道和影响依然有限。如私营企业主和企业家群体这两个新兴的利益群体，虽然在全国许多地方成立了私营企业协会及行业组织，但他们对政策制定的参与和影响主要是通过积极参加工商联、妇联、共青团等人民团体来实现的。
3、我国公共政策参与渠道不广泛。目前有两种可以利用的正式渠道，其一，是人民代表大会和政治协商会议，人民通过选举人民代表和推荐政协委员的方式参与政治过程；其二，党和政府开设的来信来访、领导接待日、各种不定期的座谈会等渠道。对普通公民来说，能够直接参与的机会毕竟太少，真正能够吸纳民间思想库、各种利益团体、法人组织和公民主动参与公共政策
的渠道是十分不够的，人民群众表达自己意志和愿望的要求难以充分及时地得到满足。
4、政策参与不平衡。我国的政策参与存在着地域、行业、阶层上的巨大不平衡。居民之间，大、小城市居民之间，政治参与意识的发展程度不一致；不同阶层、群体和从业者的政治参与要求存在差别；从发展态势来看，大中城市居民、文教科研、党政机关的从业者因其工作性质、文化素质和政治信息接受程度等原因，参与一是较强；而工人、农民、个体劳动者的大多数则参与一是明显偏低。就是说，政策参与意识的增强主要还局限于经济文化较发达的地域和文化阶层以及职业与政治关系较密切者；政策参与要求普遍提高的大众心理基础尚不完全具备，公民的政治参与意识有待普遍提高。
三、完善公众参与的途径--扩大公民有序政治参与
（一）公民参与公共政策制定的原则
1、制度化参与
没有制度保障的活动不能成为固定的、持久的活动。作为一种政治活动，公民参与公共政策制定的活动也和其他政治活动一样，需要有一整套科学的制度来加以保障。制度是公民参与公共政策制定的现实依据，是公民具体的参与行为和参与活动的现实保证。制度化参与就是要将公民参与公共政策制定的内容、范围、方式、方法、途径等具体的方面用制度的形式确定下来，以保证公民依照一定的程序和方式，在现行制度的框架内参与公共政策
的制定。
2、依法参与
法律的权威在于要求其强制对象无条件的遵守其制定的规则，无论是政府还是其他任何社团都不能有超越法律之上的特权，都必须遵守法律的规定。以法律的形式确定公民参与公共政策的制定就使得公民在参与政策制定之时有法可依，政府在公民参与政策制定的活动中时有法必依。只有将公共政策制定中的参与作为一种权力以国家法律法规的形式赋予广大公民，才能从根本上保证公民参与公共政策制定的实现。依法参与从公民方面来说，要求国家和政府必须制定出一套有关公民参与公共政策制定的法律法规，将公民参与公共政策的制定上升到法的高度，以法律的形式确定下来，并以法律的形式保障公民依法享有参与公共政策制定的权利。从政府方面来说，也应对政府的政策制定活动提出硬性要求，要求政府必须遵守法律法规的规定，在公共政策制定中纳入公民参与。
3、有序参与
有序参与，是指公民参与公共政策制定时要依据一定的程序，有秩序、有组织地进行参与。
（二）完善公众参与的途径
1、听证会：2008年5月12日，国务院发布的《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》明确指出，要在市县两级政府推行重大行政决策听证制度。决定要求，法律、法规、规章规定
应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证。决定要求，除涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私外，听证应当公开举行，确保听证参加人对有关事实和法律问题进行平等、充分的质证和辩论。
2、论证会：专家论证会等形式。由各学科专家对单位或个人遇到的疑难复杂案件集体会诊，形成专家意见，提出解决方案。
3、民主恳谈制度：浙江省温岭市泽国镇近年来试行重大公共事务群众参与决策的“民主恳谈”制度,在当地被群众形象地称为“乒乓球摇号”——按照1000人口以上每村4人、1000人口以下每村2人的原则,确定了民意代表分配比例,全镇每户人家都分到一个号码,写有哪家号码的乒乓球被抽中,哪家就可派出1名代表参会。
4、政务公开、村务公开：实行政务、村务公开，一是公开行政机关及其工作人员的职能、职责；二是公开工作纪律；三是公开办事规则、程序、时限和结果；四是用人、财务、分配，凡涉及群众切身利益的事项应予公开。
5、人大代表：逐步实行城乡按相同人口比例选举人大代表
6、协商民主：所谓协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式参与公共决策和政治生活的管理活动。协商民主是作为当代西方代议制民主、多数民主和远程民主三种主要形式的补充和完善而兴起，并发展成为西方的重要政治理论和政治实践，使西方的民主理论和民主实践更加适合全球化和信息化时
代西方国家现实政治发展的要求。
7、充分利用媒体，发挥舆论作用：上世纪九十年代后期以来，带民主色彩的“外压模式”在我国越来越常见。尤其是最近几年公共政策的变化，基本都是舆论先行。比如农民工问题、医疗改革问题都是先在互联网上炒，然后进入平面媒体和电视媒体，变成公共议题后，再便成了政策议题，最后变成了公共决策。
8、网络民声：在现代社会，网络已经成为不可或缺的信息载体。网络正在推动中国政治民主化的进程，改变中国政府的执政方式和理念。网络具有低成本、及时互动和方便快捷等传统媒体所不能比拟的优势，网民参政议政的热情不断高涨，网络成为民意表达的重要平台——从针砭时弊、舆论监督到爱国热情的表达，网民们越来越走向成熟，成为一支强大的、不可忽视的力量。胡锦涛同志6月20日在视察人民网时，专门与网友在线交流20分钟，总书记强调：“互联网已经成为人们获取信息的重要渠道，成为党和政府联系群众的重要纽带。”“通过互联网来了解民情、汇聚民智，也是一个重要的渠道。”
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公众参与解决方案 篇一：项目公众参与工作方案(定稿) ***项目公众参与工作方案 一、公众参与目的 环评公众参与的目的是让本次环境影响评价工作更加民主化和公众化，让公众特别是受矿区建设直接影响的人群更多地了解矿区建设的基本情况及其对区域生态与环境的潜在影响，让公众充分发表自己的意见并表明对矿区建设的态度；同时也可从不同角度、不同侧面为环评单位提供评价信息，提高环境影响评价的可靠性以及环保对策建议的可行性，从而促进矿区开发建设公众环境监督管理机制的建立。 二、公众参与与技术路线图 根据《环境影响评价技术导则》的具体要求，结合拟建项目的特点，本次公 公众参与技术路线图 三、执行公众参与人员、资金和其他辅助条件的安排 1、执行公众参与人员 本次执行公众参与人员为新疆煤炭设计研究院有限责任公司环评所***、***；建设单位为****予以配合。
2、资金 估算本次公众参与费用总计为***元（其中：差旅费***元，第一次公示费****元，第二次公示费***元，进行问卷调查费用****元，其他不可预见费用****元） 3、其他辅助条件 需要召开座谈会或论证会，业主协调相关部门。 四、工作时间表 五、公众的地域和数量分布情况 本次评价范围内（含搬迁范围、卫生防护距离范围、环境防护距离范围）分布：***村**户**人，***村**户**人。 六、公众代表选取方式、代表数量 本次环评公众参与公众代表根据项目影响程度确定各影响区域调查比例，各区域内采用随机选取方式，代表总人数不少于300人（地处偏远、人烟稀少区域、可能受到直接影响的公众数量不超过100人，可按全部受直接影响的公众发放问卷调查表；涉及自然保护区、人群聚集区等特殊敏感区不少于500人），各分区按照前确定比例核定调查人数。 七、信息公开方式 第一次公示在基层组织信息公告栏进行公示（或当地
收稿日期:2009-06-28 基金项目:江苏省教育厅高校哲学社会科学基金项目 和谐社会视阈下乡镇政府决策伦理与制度设计研究 阶段性成果(08SJB6300037) 作者简介:徐元善(1956-),男,江苏邳州人,院长,教授,硕士生导师,从事公共管理研究;居欣(1985-),女(回族),江苏南京人,行政管理专业硕士研究生,从事当代中国政府与政治研究。 2009年第5期(总第150期)理 论 探 讨 T HEO RET ICAL I NV EST IGA T IO N N o 5,2009General No 150 公众参与公共政策制定过程 的问题及对策研究 徐元善1 ,居 欣 2 (1.徐州师范大学管理学院,江苏徐州221109;2.南京师范大学公共管理学院,南京210046) 摘 要:公共政策的公众价值导向性、政府决策的民主化与科学化、代理人失范行为的预防、国家与社会间的良性互动要求公众有序参与公共政策的制定过程,当前存在着政府与公众缺乏互信、公众参与的意识与技能的不足、参与的渠道不畅通以及参与机制的短缺等影响公众有序参与政策制定的问题,应从转变思想观念、培养参与能力、建立开放的政策制定模式、完善法律法规等入手,优化公众参与公共政策制定的方法。 关键词:公众参与;公共政策;公共性 中图分类号:C931 文献标志码:A 文章编号:1000-8594(2009)05-00143-04 一、公众参与公共政策制定过程的时代价值(一)增强公共政策的公众价值导向性 在一个民主社会,公共政策要获得正当性并为公众所认同和接受必须考虑其!公共性?,公共性意味着政策的制定在价值取向上不能与公众相差太远。公众参与为!公共性?的获得提供了途径。另一方面,市场经济确立了个人市场机制和社会主义生产关系的结合,使作为社会成员的个人、企业、公共部门和地方不可避免地追求自身的利益[1]。尽管他们存在相同的利益,但在一些利益上,他们是互相冲突的。市场经济在给公民带来利益的同时也造成公民之间的利益差距,在满足公民利益追求的愿望的同时,又激发公民更大的利益愿望。公民在争取自己的利益的过程中,必然要求对与自己利益相关的政策法律的制定和实施进行了解和参与。利益相关方充分表达其利益诉求,并通过沟通、协商和妥协让步等方式最后达到利益的均衡,使政策能够兼顾各方利益。公众的参与将公众价值作为公共政策的基本导向,增强了政策在执行阶段的可接受性。 (二)推进决策的民主化与科学化 公众参与公共政策过程是公众享有的基本权利,也是民主政治的一个重要标志。随着我国民主 化进程的顺利实施,公众对于其自身主体意识逐渐觉醒,民主意识不断提高,其参政议政的要求也日益强烈。由于公共政策关系到公众的切身利益,对其制定过程的关注更是与日俱增。另一方面,决策机关自身知识和能力的有限性无法掌握公众广泛而多样的需求信息,因而其决策过程缺乏合法性和合理性的基础。在某种意义上,我们甚至可以说,不民主的公共政策,本身就是不科学的。在过去,由于决策的体制不完善,决策的作出往往仅凭借领导者个人的直觉、经验、知识和情感,实现的很可能是部门官员对其个人利益和权利的追求。这种传统的决策,过程简单,领导说了算,主观性大,缺乏科学合理的制度安排,决策一旦失误,其影响难以挽回。20世纪六七十年代我国的!文化大革命?就是个人决策失误的最大悲剧。!因此,在公共政策制定的过程中,必须以广大公众的不同利益偏好为基础,以满足其对公共物品和公共服务的特定需求为目标,重视公共问题解决过程中的公共参与。?[2] (三)限制代理人的失范行为 在实行代议制民主的国家,委托人和代理人的关系应该如何处理一直都是一个比较尖锐的问题。公共选择理论认为,在政治领域中,官僚、政治家、选民都是理性的!经济人?,他们的目的就是谋求自身 143
影响公共政策的主要因素 按照系统论的观点，可以把公共政策看成是一个开放的系统。影响政策的除决策制度、决策方法外，还有其直接的工作环境，以及更广阔的如社会、经济、文化、法律等一般环境。 一、政治制度与决策制度 政治制度一般指统治阶级用以统治国家的方式和方法，如政体制度、国家结构形式、政党制度、选举制度、官吏制度、决策体制与程序等。而决策制度是指党和国家制定政策法令所采用的方式方法，涉及到最高决策权是什么，最高决策者是谁、决策需经过什么样的合法程度、需要遵循什么原则等。它们都对政策具有重要影响。从本质上说，不同的政治制度以及相应的决策制度对政策的影响，主要是通过决定谁是最高决策者、什么是最高决策权体现出来的。并且，由于决策制度还涉及到决策程序和原则的问题，而决策程序和原则又决定了所采用的决策形式和决策方法，因而政治和决策制度还会通过这一系列的传递作用影响到所制定政策的质量，即政策的科学性、有效性和可行性。 二、直接决策者 直接决策者是指依据法律或传统在决策机关中占有决策职位因而直接参与决策的人，一般包括执政党组织、各级政府中有关的立法、行政、司法人员等。正是由于直接决策者直接参与政策的制定，因而他们对政策具有最为重要和明显的影响。作为个人，不同的决策者其眼界、主张，以及他们的政治和业务素质，必然会对政策的制定与执行产生很大影响。 三、人民大众 从根本上说，人民大众是公共政策制定和执行的基础。在现代民主国家它表现得更为明显。首先，人民可以通过选择直接决策者而间接地影响政策。其次，人民大众可以通过对政策的接受与否来影响政策。第三，人民群众可以通过各种信息渠道向政府反映自己的意见和要求，从而影响政策。第四，人民可以通过自己的代表间接参与政策的制定。第五，人民大众有权对政策的执行情况进行监督、评估。总之，人民大众作为间接决策者，在政策过程的各个阶段都对政策发生着重大影响。 四、利益集团与政党 政党作为一种层次更高、组织更严密更正规、肩负的责任更大也更有影响力的政治组织，是最重要、对政策的影响最大的代表一定社会阶级、阶层、集团根本利益的团体。 利益集团对政策的影响方式，首要的是通过代表本集团利益的直接参与决策的人员提供政策备选方案、支持或反对某个政策方案等途径直接影响政策；其次是影响公众舆论，利用大众传媒宣传鼓动民众支持自己的主张；第三，在资本主义国家里，还通过形成"压力集团"，通过游说等方式说服直接决策者或对他们施加压力，以影响公共政策。 值得注意的是，在我国这样的社会主义国家，由于人民群众根本利益的一致性，因而不存在资本主义国家那种相互争权夺利的利益集团。但现阶段我国也存在着国家利益、集体利益和个人利益之间的矛盾，也还有在各地区、各行业、各部门之间的利益分配问题，因而不同群体之间利益的差异也是客观存在的，所以客观上也存在不同?quot;利益集团"。他们也要通过各种方式表达和争取自己的利益，同样也会对公共政策产生重大影响。我国的民主党派对共产党和政府的各项政策也具有重大影响 。 五、大众传播媒介（社会舆论） 社会舆论可以促使大众所关心的重大问题及时进入政策议程，它表达和反映人民群众的愿望、呼声和要求，对政策制定起到一种中介推动作用，因而对政策具有十分重大的影响。但社会舆论要通过大众传播媒介的广泛传播才能形成。这些信息载体，潜在的却是深刻地影响着人们的价值观，影响着人们对外部世界的认知，因而也影响着人们的判断与选择，影响着社会舆论乃至整个社会的行动。 大众传播媒介对公共政策的影响主要是通过对直接决策者和间接决策者的影响来实现的。 六、经济制度 经济制度是整个社会制度的基础，它规定着社会生产中人与人之间的关系，规定着社会的生产、分配、交换以及消费的形式，规定着生产资料的所有制形式。经济制度通过作用于政治制度和决策制度对政策发
行政决策中的公众参与机制 陈军平 马英娟 [摘 要]行政决策中公众参与机制的设计非常复杂,涉及参与方式、参与者的选择和参与强度等多维度的问题。 按参与强度由弱到强的顺序,公众参与方式主要有书面评论、听证会和咨询委员会三种。其中,听证会 和咨询委员会这两种参与方式都会涉及“谁有权参与”的问题。一般来讲,参与者的选择应遵循“均衡 性”的要求。按照“审慎性民主”的要求,公众意见在行政决策过程中大多仅起到咨询、参考的作用,行 政机关必须考虑公众意见,并在最终决策时说明采纳或不采纳公众意见的理由,但决定权仍属于行政机 关。 [关键词]公众参与;参与方式;参与者的选择;参与强度 [中图分类号]C934 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863(2009)01-0031-04 如今,公众参与作为现代民主政治的一个范畴已被广泛接受,尤其在理论层面上,主张吸收公众参与各种与他们有关的决策已不成问题。然而,实践中,还存在许多障碍与约束。其中,公众参与的具体制度设计就是一个复杂的问题,也是直接影响公众参与效果的关键问题。本文将结合公众参与机制在运行过程中遭遇的难题和受到的质疑,就公众参与的方式、参与者的选择以及公众参与的程度等问题进行分析论证,以期对中国公众参与机制的完善有所裨益。 一、公众参与的方式 美国学者谢莉?R?安斯汀在1969年发表的《市民参与的阶梯》一文中,按公众权力(即公众意见的效力)由小到大的顺序,把公众参与的形式分为八级:(1)操纵(Mani pula2 ti on):邀请活跃的市民代言人作无实权的顾问,或把意见相同的人安排到市民代表的团体中;(2)治疗(Therapy):不求改善导致市民不满的各种社会与经济因素,而要求改变市民对政府的反应;(3)通知(I nf or m ing):通报信息,但没有回馈渠道;(4)咨询(Consultati on):民意调查、公共咨询等;(5)安抚(Placati on):设市民委员会,但是只有参议的权力,没有决策的权力;(6)伙伴(Partnershi p):市民与市政府分享权力和职责;(7)代理权力(Delegated Power):市民可代政府行使批准权;(8)市民控制(Citizen Contr ol):市民直接处理计划、决策和执行工作,没有中间环节。[1]根据同一标准,台湾地区学者许宗力则把公众参与分为陈述意见、听证、参与决定、公民投票。[2] 基于代议民主制度和责任层面的考虑,笔者认为,安斯汀分类中的市民控制层级和许宗力分类中的公民投票方式应严格适用宪法保留原则,一般只有涉及国家主权等重大政治问题时才适用这种公众具有决定权的参与方式。对于专业性、技术性极强的行政决策问题,一般不可能由缺乏专业知识、行政能力的公众主动形成。因此,根据各国的立法及其实践,按参与强度由弱到强的顺序,行政决策的公众参与方式大致可分为以下三种: (一)书面评论 书面评论,是一种最基本的参与形式,即使行政程序法没有规定,受到行政决策影响的公民或组织也可根据宪法导出书面评论的参与权利。具体要求是:行政机关将决策的具体程序、计划、拟议决策的草案或主要内容公之于众,所有感兴趣的公众都可以通过书面或口头的方式表达意见。 书面评论这种参与方式的优点在于:成本最小,最具经济性,同时能容纳最大量的公共参与。尤其在网络时代,通告和书面评论都可以通过网站发布和接收,无需将众多的参与者组织在一起、专门花费一定的时间对行政政策进行讨论。 其缺陷在于:有可能造成“过度参与”,使行政机关淹没在“意见”中,一定程度上影响行政效率;而且书面评论多在规章草案形成之后,不具有形成性;更重要的是,书面评论的结果只起参考作用,行政机关的决策往往不受公众意见的限制,如果没有完善的说明理由机制,这种方式非常容易流于形式,甚至成为为既定决定辩护的幌子,无法真正实现维护公众利益、促进理性决策和约束行政机关的目的。 (二)听证会 以是否遵循“听证记录排他性原则”为标准,听证可分为非正式的听证和正式的听证。非正式的听证也称为“公听会”,由行政机关采用听证程序广泛地听取有关利害关系人及其代表、技术专家或其他人的各种意见,但是听证意见对行政机关没有法律拘束力,仅供其决策时参考。正式的听证会类似审判,由独立的行政法官主持,参加听证的人有权聘请律师,有权口头陈述意见、提出证据,可以互相盘问、
公共政策执行的手段与过程.txt鲜花往往不属于赏花的人，而属于牛粪。。。道德常常能弥补智慧的缺陷，然而智慧却永远填补不了道德空白人生有三样东西无法掩盖：咳嗽贫穷和爱，越隐瞒，就越欲盖弥彰。第四节公共政策执行的过程和手段 一、政策执行过程的诸环节 政策执行过程包括政策宣传、政策分解、物质准备、组织准备、政策实验、全面实施等环节。 1 、政策宣传 政策宣传是政策执行过程的始环节和一项重要的功能活动。要使政策得到有效执行，必须首先统一人们的思想认识。政策宣传就是统一人们思想认识的一个有效手段。执行者只有在对政策的意图和政策实施的具体措施有明确认识和充分了解的情况下，才有可能积极主动地执行政策。因此，各级政策执行机构要努力运用各种手段，宣传政策的意义、目标，实施政策的方法和步骤。 2 、政策的分解 政策分解就是通常所说的制定计划，它是政策实施初期的另一项功能活动，是实现政策目标的必经之路途。制定执行计划，应遵循下列原则： （ 1 ）客观性原则。编制计划要切实可行，积极可靠，排除臆断；计划的各项指标，不保守也不冒进：既不是唾手可得的，也不是经过努力仍然高不可攀的；对有关人力、物力、财力等条件，必须做到“心中有数”，切不可含糊笼统。 （ 2 ）适应性原则。编制的计划要有适应环境变化的弹性机制，特别是要有应对意外情况发生的防范机制。 （ 3 ）全面性原则。编制计划要能够统筹方方面面、理顺各种关系，切忌顾此失彼。计划前后衔接、轻重缓急有层次，不同管理层次的计划各有侧重。 （ 4 ）一致性原则。执行机构内部各职能部门要做到工作目标和政策目标保持一致，上下级的政策目标保持一致，以增强组织上的统一性和方向上的一致性。 3 、物质准备 物质准备主要是指必需的财力（经费）和必要的物力（设备）两方面的准备。执行者应根据政策执行活动中的各项开支编制预算。预算报经有关部门批准后，才算落实了经费。必要的设备，包括交通工具、通讯工具、技术机械设备、办公用品等，是政策执行的物质手段。只有具备了必不可少的设备条件，政策执行才有可能顺利进行。 4 、组织准备
公众参与的必要与适度――读《公共决策中的公民参与》 【字体:大中小】2007－08-091１:１5 来源： 广州市人民政府法制办公室所静 当今世界范围内的公共管理领域中，公民参与决策涉及到社区发展规划、社区犯罪预防、公共交通、环境保护计划和危险废弃物处理等公共事务的管理的事项。公民控制信息资源的可能性,为公民的有力参与活动提供了技术化基础。公民社会(在市场与政府之外的“第三种力量”)的发展与非营利组织活跃成为公民参与强有力的组织基础。信息技术的快速发展和传播,使得越来越多的公众意识到，他们有能力影响那些关乎他们生活质量的公共政策的制定与执行。同时,公共管理者也意识到,如果大多数公众对公共政策过程十分冷漠、麻木不仁甚至极力反对,那么政府的决策制定也将是毫无意义的。从前那种大多数公共管理者习惯于在幕后远离公众监督或不被公众关注的环境下工作的情况已经越来越少；公共决策需要公众参与已成为普遍的共识。公民参与对于公共决策的合法性与适当性起着越来越重要的作用。 在对公众参与的必要性达成共识之后，公共管理者们不禁又会产生这样的问题,即是不是所有的公共决策都必须或者都需要公众参与？如果不是，公共管理者在不同决策情况
下,应以怎样的标准选择不同范围、不同深度的公民参与形式？怎样维持公民参与代表性与政府管理活动效率之间的平衡？公众参与对于公共决策的影响有哪些?政府应在什么时候,以什么方式适当地使用不同层次的公民参与形式？ 阅读约翰?？克莱顿？?托马斯教授所著的《公共决策中的公民参与:公共管理者的新技能与新策略》一书，将促进我们对上述问题的思考及解答。作者在整本书中分别分析了影响公众参与范围与方式的要素、不同的公众参与方法适用的条件及优缺点、公众参与对公共管理者提出的要求等问题，并提供了较为明确的指引。书中确立并分析了“公共决策”中的“公众参与”的“有效决策模型”。这里的“公共决策”主要指“行政决策”或“政府决策”。其决策过程不同于由公民投票表决产生的、以民主为要件的决策过程;这里提到的“公众”，主要是作为政府提供的公务服务的接受者的社会普遍大众、群众团体或组织,在个别地方，还包括了政府的相关责任部门。笔者以为,将这一模型的适用范围进一步扩展到政府系统内部的征求和表达意见上,也未尝不可。 一、公众参与问题是公共决策过程中的重要问题 通过对日常公共决策中不同案例的研究比较，管理者们发现，公众参与的成功与否,对政策的制定及其目标的实现产生重要的影响。一方面我们可以预期,公民参与有助于增强公共政策与公民需求之间的相互适应性，有助于公民接受政府
重大行政决策制度 第一条为规范决策行为，强化决策责任，减少决策失误，保证决策质量，根据国务院《全面推进依法行政实施纲要》、《湖南省行政程序规定》及相关法律法规规定，结合本局实际，制定本制度。 第二条重大行政决策包括以下方面： （一）依法行政的远景规划和年度计划； （二）以本局名义出台的重大政策性文件； （三）大额国有资产的处置； （四）大额资金投资的建设项目； （五）动用大额资金安排等方面的重大事项； （六）依法行政建设的重大措施； （七）其他需由集体决策的重大行政事项。 人事任免、行政问责和重大突发事件的处理，不适用本制度。 第三条重大行政事项集体决策应当坚持以下原则： （一）科学决策。尊重客观规律，运用科学的方式，做到现实性和前瞻性相结合，使决策符合社会发展规律。 （二）民主决策。反映民意，集中民智，做到公众参与、专家论证和本局决定相结合，体现最广大人民的根本利益。 （三）依法决策。按法定权限和程序进行，正确履行法定职责。 第四条重大决策应当兼顾公民个人利益、社会公共利益与国家利益，有利于构建和谐社会和促进经济社会全面、协调、可持续发展。
第五条重大决策应当经过局务会议决定，不得以传阅会签或个别征求意见等形式代替会议议决。 第六条局长和分管领导对一般行政事项决策，可以不通过局务会议决策程序。但应当按照科学、合法、效率、公平原则，参照本办法有关规定，择优决策，其决策内容应当向其他有关局领导通报。 第七条局长代表本局对重大事项行使决策权，分管副局长协助局长决策。 第八条本局各工作部门为相关决策承办单位，负责承办重大决策的调研、方案起草与论证等前期工作。 第九条办公室负责组织安排局重大决策活动，并提供综合服务。 政策法规股应当为局重大决策提供法律、政策、专业性咨询、论证、听证、公示等有关服务。 第十条决策承办部门应当深入开展决策调研工作，全面、准确掌握决策所需的有关情况，采取多种形式广泛听取公众意见和建议，形成决策调研报告。 第十一条决策承办部门应当根据决策事项的性质和特点，提供科学、全面、务实的决策备选方案，对需要进行多方案比较研究的事项或者存在争议经协商仍达不成一致意见的事项，应当根据公众、专家或部门的不同主张拟定两个以上决策备选方案。 拟订决策备选方案时应当进行风险预测，力求做到决策目标科学、明确、务实和完整。
信息化背景下地方政府公共政策制定中公众参与研究 发表时间：2018-10-29T10:40:01.217Z 来源：《知识-力量》2018年12月中作者：石荣芹 [导读] 世界进入信息化、全球化时代使得公民参与公共政策制定的重要性日益凸显。全球化网络科技的迅猛发展，为公民参与公共政策制定创造了更多参与的渠道。这不仅大大增加公民参与的深度和广度，更使得公民参与的形式日益丰富、真实、便捷。公共政策内在的民主特性要求民众的参与。 （中国海洋大学，山东青岛 266000） 摘要：世界进入信息化、全球化时代使得公民参与公共政策制定的重要性日益凸显。全球化网络科技的迅猛发展，为公民参与公共政策制定创造了更多参与的渠道。这不仅大大增加公民参与的深度和广度，更使得公民参与的形式日益丰富、真实、便捷。公共政策内在的民主特性要求民众的参与。在当前信息化背景下，提高公众参与水平对确保地方政府公共政策制定的合法性，推动公共政策的有效执行有重大意义。本文研究了学术界对于公众参与公共政策制定的概念界定，分析了当前我国公众参与的现状和存在问题，深入分析了信息化背景下公众参与问题存在的原因并提出了提高公众参与的可行路径。 关键词：信息化；公共政策；公民参与 一、公共政策制定中的公众参与有关概念界定 传统的公共政策研究派生于政治学和行政学，旨在从规范意义上探讨国家、社会和公民之间的利益制衡，通过政治学和行政学的原理及模型分析对国家、地方和团体层面的政策制定、执行与评估进行研究，为高质量的公共政策提供咨询。 1.公共政策的概念 关于公共政策的概念，国内外学者存在诸多论述，卡尔?弗里德里奇认为，公共政策是在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划的活动过程，提出政策的用意就是利用时机，克服障碍，以实现某个既定的目标或达到某一既定的目的。托马斯?戴伊认为公共政策是设计大量人力和资源或关系到很多人的政府决定：凡是政府决定做或不做的事情就是公共政策。 在国内有也许多研究，国家行政学院张德信教授认为，“所谓公共政策是指一个国家的公共权威机关为了解决特定的公共问题而表明的行动意图或如何行动的计划”。国家行政学院张金马教授给公共政策下的定义是：“党和政府用以规范、引导有关机构、团体和个人行动的准则或指南。其表达形式有法律规章、行政命令、政府首脑的书面或口头声明和指示以及行动计划与策略等等。” 公共政策本质上具备公共性、价值性及权威性的特征，规范社会公共问题，对公共价值进行选择并分配，公共政策应该随着社会的变革进行不断的自身完善，适应外部环境的变化。公共政策的制定通过国家工具予以实施，引导规范公众达到特定目标。 2.公众参与的概念 什么是公共政策中的公众参与？所谓参与就是让人们有能力去影响和参加到那些影响他们生活的决策和行为；而对公共机构来说，参与就是所有民众的意见得到倾听和考虑，并最终在公开和透明的方式中达成决议。作为一种制度化的民主，公众参与是指公共权力在作出立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，公共政策研究制定机构与公众及利益相关人员或组织沟通连接，获取信息，听取意见，反馈意见，是公众参决定公众事务，在公共治理中表达意愿和利益诉求的过程。 简言之，公共政策中的公众参与就是作为主体的社会公众为表达和实现自身利益诉求而通过制度化和组织化的途径和渠道影响公共政策和公共生活的过程，它强调参与的公众主体性，强调参与渠道的制度化和组织化，强调公共政策的制定者和受政策影响的利益相关者之间的互动性，强调参与过程的有效性，体现公开、互动、协商、对话、有效的原则。 3.信息化时代背景 信息化时代就是信息产生价值的时代，信息化是当今时代发展的大趋势，代表着先进生产力。信息化时代按照托夫勒的观点，第三次浪潮是信息革命，大约从20世纪50年代中期开始，其代表性象征为“计算机”，主要以信息技术为主体，重点是创造和开发知识。随着农业时代和工业时代的衰落，人类社会正在向信息时代过渡，跨进第三次浪潮文明，其社会形态是由工业社会发展到信息社会。第三次浪潮的信息社会与前两次浪潮的农业社会和工业社会最大的区别，就是不再以体能和机械能为主，而是以智能为主。 信息化时代，最显著的特征就是信息传播的快捷性。尤其是21世纪以来，随着互联网的发展，信息技术的飞速进步，微博、微信等移动社交产品大行其道，信息传播的途径开始由PC端大规模向移动端转化，信息传递的方式也更加丰富和快捷，突破了信息在时间和空间的限制，凸显信息传播的快速性、透明性、广泛性、普遍性。截至2018年上半年，中国网民规模达8.02亿，互联网普及率达到57.7%，半数中国人已接入互联网。手机网民规模高达7.88亿，有98.3%的网民通过手机上网，Wi-Fi无线网络成为网民在固定场所下的首选接入方式，移动互联网塑造了全新的社会生活形态，成为中国互联网近年来持续夺目的景观。 信息化为政策的制定与传播同样提供了便利途径。一是政策发布的方便性，信息时代，政策不必像以前一样通过传统的手段进行逐级传达，通过门户网页、信箱、媒体等，政策可以实现一夜传遍全国，极大地便利了政府发布政策。现在的政府网站治理，都是为了规范政府信息发布行为。二是民众阅读了解和信息反馈的便利性，相应的，公众通过电脑、手机客户端等方式，微博、微信、社区等在线平台，通过互相分享传播，更加提高了公众了解的速度。三是方便了政府与民众之间的交流互动。网络在线问政、官方微博、政务网站、政务公众号等都极大提高了政府与公众交流的时效性，扩大了交流范围。 二、公众参与的必要性及现状分析 1.公众参与的分析 公共政策是对社会价值进行的权威性分配。公众参与政策制定过程,有利于多元利益诉求的充分表达,弥补政府决策中可能因理性缺失带来的判断失误,增加公众对政策的理解和配合,提高政策执行效果。作为保证公民参与权的根本途径,公众对政策制定的参与日益受到社会关注,政府也通过政策公示、听证会、调查问卷等方式对此进行积极探索。适当的公众参与不仅将有助于提高政策制定过程的合法性与合理性，增强政策的权威性，而且能使公众在参与过程中通过一定的途径反映自身的利益要求，感觉到权益受到保护，增强公众的社会的荣誉感和责任感，更积极地维护社会稳定。公众参与的过程提高了社会活力，股不断改善社会治理结构和治理手段，对中国社会的民主发展和
肇庆市人民政府重大行政决策公众参与办法 （征求意见稿） 第一章总则 第一条为了规范市政府重大行政决策公众征询工作，推进决策民主化、科学化，增强决策透明度，保障公众知情权、参与权、表达权、监督权，根据《广东省法治政府建设指标体系（试行）》、《广东省重大行政决策听证规定》、省委办省府办《关于我省全面推进政务公开工作实施意见》、《肇庆市法治政府建设实施意见（—年）》、《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》等有关规定，结合我市实际，制定本办法。 第二条市政府重大行政决策草案履行公众参与程序及公众参与平台建设管理活动，适用本办法，国家、省对公众参与决策另有规定的，从其规定。 本办法所称的重大行政决策，是指《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》规定的属于重大行政决策范围的有关事项。 本办法所称重大行政决策公众参与，是指重大行政决策草案审议决定之前，决策承办单位按照有关规定对决策草案进行公示，征询、听取公众意见并进行反馈的一系列活动。 本办法所称公众参与平台建设，是指在市政府门户网站等市级政务媒体信息平台构建整合具有决策草案公示、公众交流互动、反馈意见处理等功能的政务信息平台。 第三条重大行政决策实行公众参与制度。公众可以对重大行政决策草案提出意见和建议。 第四条重大行政决策公众参与应当遵循公开、公正、高效、
便民的原则。 第五条决策承办单位应当根据重大行政决策草案涉及事项对公众利益影响的范围和程度，以合法适当的形式广泛征询、充分听取社会公众及利害关系人意见，并反馈意见处理情况。 决策承办单位，是指《肇庆市人民政府重大行政决策程序规定》规定的重大行政决策起草单位。 第六条市政府办公室负责统筹、协调市级政务媒体共同推进重大行政决策公众参与工作，会同市法制局指导、监督决策承办单位履行重大行政决策公众参与程序。 市法制局负责按照国家、省推进依法行政工作部署拟定加强公众参与平台建设工作有关方案，提请市政府办公室审定执行。 市政务新媒体中心负责按照依法行政有关要求和使用需求，对市政府门户网站等公众参与平台进行信息整合、设计优化，增强公众参与平台的交流、互动功能。 第二章公众参与决策范围 第七条对社会涉及面广，与公民、法人和其他组织利益密切相关的重大行政决策，决策承办单位应通过公开征求意见、听证会、座谈会、民意调查、实地调研等形式，广泛听取社会公众意见。 第八条重大行政决策草案有下列情形之一的，可以不公开征求意见： （一）决策事项涉及国家秘密、工作秘密、商业秘密以及按照有关规定不对外公开的信息； （二）发生自然灾害或者其他危及公共安全的突发事件，需要市政府立即作出处理决定；
关于进一步规范重大行政决策的暂行办法 为贯彻落实《徐汇区关于进一步规范重大行政决策的暂行办法》（徐府发〔〕号），健全决策机制，规范决策行为，现就进一步规范本局重大事项集体决策制度，明确如下暂行办法。 一、基本原则 （一）坚持依法决策。重大行政决策必须严格遵守法定权限，履行法定程序，保证决策符合法律、法规和国家的有关规定；必须按照行政机关单位的权责清单进行，不得超越本局职责权限范围。 （二）坚持科学决策。深入调查研究，严格风险评估，确保决策结果符合客观规律和实际需求。在确有需要的情况下，建立公众参与、专家论证与集体决策相结合的决策机制。 （三）坚持民主决策。要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的议事原则，坚持民主集中制，落实行政首长负责制。凡属职责范围内的重大行政决策，必须集体讨论决定。 1 / 9
（四）坚持责任追究。对重大行政决策实行终身责任追究制度和责任倒查机制，明确“谁决策、谁负责”、过错与责任相适应的原则。 二、适用范围 （一）政策贯彻落实方面。主要包括：贯彻执行党的路线、方针、政策和党内法规；贯彻落实中央和市委、市政府及区委、区政府、市市场监管工作党委、各市局重大决策、重要工作部署和重要会议、重要指示精神的意见和措施；贯彻落实区人大及其党委会作出的有关决议、决定；贯彻落实国家的法律、法规等需要结合本局实际，确定贯彻落实意见措施的决策。 （二）年度财政预决算方面。主要包括：审定年度财政预算案、决算案、预算执行及调整；研究审定经费监管中的重大事项，包括：预算金额在万元（含万元）以上，年度财政预算中没有明确具体金额、具体采购内容、具体采购方式的项目。 （三）重大项目安排和执行方面。主要包括：年度重点工作
组织决策 组织决策是指组织系统为履行管理职能，就面临所要解决的问题而制定和选择活动方案，做出各种决定的过程。 一、组织决策的特征 1、组织决策的特征 （1）组织决策主体的特殊性。组织决策的主体是具有行使国家权力的组织。 （2）组织决策内容的特殊性。组织决策的内容及对象是国家或社会的事务，其决策目的是为了谋求社会的公共利益。 （3）组织决策依据的特殊性。组织决策与其他决策的一个重要区别还在于组织决策的制定及其实施都必须以国家的有关法律法规为依据。 （4）组织决策作用方式的特殊性。组织决策是以公共权力为后盾，通过的方式作用于社会，作用于公民。组织决策对社会具有强制力的作用。 （5）组织决策后果的特殊性。组织决策的后果及影响一般比较重大，它会影响到社会的共同利益和公民的直接利益。 2、组织决策的类型 （1）根据决策主体决策方式的不同，可分为经验决策和科学决策。 经验决策是指决策主体根据经验所作出的决策。即决策者在决策过程中，对决策对象的认识、对决策目标的断定都是凭借主观经验和逻辑思维能力来进行判定的。 科学决策就是指决策者依据一定的科学方法或技术而进行的决策。即决策者在决策的过程中对决策对象的认识、对决策特点及规律的研究、对决策目标的选择、对决策方案的确定等，都是建立在科学论证的基础上。 （2）根据决策目标所涉及的规模和影响程度的不同，可分为战略决策和战术决策。 战略决策是指那些带有全局性的和方向性的重大决策。这种决策一般说来其影响比较深远，涉及的范围比较广泛，带有方向性、原则性和宏观性。这种决策一般由高层组织作出。 战术决策是指那些局部性的、短期的和比较具体的决策。战术决策是战略决策的延续和具体化，它主要服务于战略目标的实现。 （3）根据决策内容的具体情况不同，可分为程序性决策和非程序
论公共政策制定中公众参与的困境与措施 内容摘要：公众参与公共政策的制定是由公共政策的公共性所决定的。公民有序政治参与对于实现公共政策过程的社会化，保证决策的科学化、民主化，维护社会的稳定，培养公民的主体意识和政治认同感，加强社会监督，克服权力腐败都具有重要意义。本文将深入分析公众参与公共政策的必要性和作用、面临的困境，并就解决我国公民政治参与存在的现实问题提出几点建议，以期推动我国决策民主化。 关键词：公共政策公众参与困境措施 随着信息化、全球化的到来，社会主义市场经济体制的建立，公众参与已成为全球的“热点”问题，得到社会各界的广泛关注。党的十六届三中全会《决定》提出：“完善政府重大经济社会问题的科学化、民主化、规范化决策程序，充分利用社会智力资源和现代信息技术，增强透明度和公众参与度”。由于公共政策直接关系到公众的切身利益，因此必然会引起公众的广泛参与。在现代政治制度和行政决策体制中，政府不能不对公众所认同的公共利益加以重视。随着我国社会主义市场经济体制的完善和民主法制建设的推进，公众作为公共政策制定主体的重要组成部分，其参与的意识和要求也随之增强。在这种背景下，进一步明确公众参与的必要性与意义，并针对存在的问题，引导公众有序参与公共政策的制定，推进政策民主化、科学化，提高决策水平，已成为现代政府迫切需要解决的问题。 一、公共政策制定中公众参与的必要性分析 公众参与公共政策的制定对公共政策的科学化与民主化有重要作用。在现代社会公民参与对于公共政策的科学化、民主化、公共性和执行力等都具有重要意义，但是，当前我国公民参与公共政策的过程还存在着诸如机制不健全、渠道不畅通、组织化和制度化水平较低的困境与挑战。因此，必须通过培育公民文化、
1 公共政策概论 一、名词解释(每题4分，共16分) 1．分权制是指各级决策组织在各自管辖的范围内享有决策权，上级无权干预下级决策活动的决策体制。 2．非正式评价指对评价者、评价形式、评价内容没有严格规定，对评价的最后结论也不作严格要求，人们根据自己掌握的情况对公共政策做出评价。 3．决策支持系统是指辅助决策工作的一种计算机系统，由美国麻省理工学院的米切尔S．斯科特(MichaelS．Scott)和彼德G．W．基思(PeterG．W．Keen)于20世纪70年代首次提出的。它是以管理科学、运筹学，控制论和行为科学为基础，以计算机技术、模拟技术和信息技术为手段，面对半结构化的决策问题，支持决策活动的具有智能作用的人—机计算机系统。 4．公共问题是指那些社会成员在公共生活中共同受其广泛影响，具有不可分性、与公共利益密切相关的 公共性社会问题。 5.公共政策时是政府依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。 6.集权制是指权力集中于上级决策组织，上级组织包揽较多的决策事物，下级只能依照上级指令形式的决策体制。 7.公共政策评价是依据一定的标准和程序，对公共政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为， 目的在于取得有关这方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。 8.头脑风暴法是一种专家会议法，可用来产生有助于查明问题和使之概念化的思想、目标和策略。它是1948年有创造性思维专家奥斯本首先提出的一种加强创造性思维的手段。他可以用来产生大量关于解决 问题的潜在办法的建议。它通过召集一定数量的专家（10—15人）一道开会研究，共同对某一问题做出 集体判断。 9.决策支持系统指辅助决策工作的一种计算机系统，由美国麻省理工学院的米切尔S.斯科特和彼德G.W.基恩于20世纪70年代首次提出的.它是以管理科学、运筹学、控制论和行为科学为基础，以计算机技 术、模拟技术和信息技术为手段，面对半机构化的决策问题，支持决策活动的具有智能作用的人-机计算 机系统。 二、单项选择题 1．政策的调控功能常常表现出特有的(C)，即鲜明地强调政府工作的侧重点。 A.权威性 B.合法性 C.倾斜性D．系统性 2．决策权力的角逐的核心问题是(A)，因为政治权力是实现经济利益的手段。 A．权力B．利益C.关系D．制度 3．对于利益不相关的决策类型，一般来说应当强调“(B)”．这是一种十分恰当的“职业行为”思维类型，无论是在利益相关决策还是利益无关决策中，我们都需要提倡． A．不闻不问B．公事公办C.退避三舍D．积极介入 4．“系统分析”最早是由(D)提出并使用的。 A．贝塔朗菲B．麦克纳马拉C．美国国防部D．兰德公司 5．公共利益是公众(A)的资源和条件。 A．共享B．共同拥有C.共同创造D．独享 6．公共政策的强制性经常与（B）措施相联系，若缺乏这种措施就将失去权威性。 A.奖励性B.惩罚性C.温和性D.权威性
重大行政决策之公众参与制度 对于重大行政决策公众参与制度的研究有着深厚的政策背景。2004年的《全面推进依法行政实施纲要》首次提出重大行政决策合法性论证程序,指出重大决策要“广泛听取各界意见”。2010年的《国务院关于加强法治政府建设的意见》明确提出了把“公众参与”作为重大行政决策的必经程序。尤其是2014年10月中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,明确把“公众参与”正式确定为重大行政决策的五大法定程序的第一步程序。同时,近年来,在与这些政策性宣示遥相呼应的行政立法与行政实践中,地方各级政府及部门纷纷制定有关重大行政决策公众参与程序的各类法规、规章和政策性文件,形式多样的听证会、论证会等等的公众参与模式也已然成为重大行政决策过程中的常态风景。公众参与制度在重大行政决策过程中的重要作用是不言而喻,也是达成共识的。然而实践中,公众参与制度不仅没有充分发挥其价值功能,甚至还屡屡被虚置。公众参与制度的有效性为什么会大打折扣呢?为了防止割裂地看待程序设置问题,制度的不完善应该首先探究其理论基础。首要的一个问题就是要厘清重大行政决策的概念。尽管行政决策概念本身处于一个行政法学的模糊地带,“重大”又是一个典型的不确定法律概念,但“重大”的界定标准还是要尽可能客观化、标准化,尽可能明确重大行政决策的事项范围。其次,研究公众参与重大行政决策制度是一个跨学科、综合性的命题,概括起来,其基础理论主要包括正当程序、人民主权和协商民主三个方面,其中体现了民主国原则、公共利
益原则和信赖保护原则等基本的行政法原则。再次,重大行政决策程序中的公众参与制度对于解决现代风险社会政府与公众之间的信任危机,以及追求政府决策的民主性与科学性具有积极的价值功能,这种功能可以概括为公民教育与学习功能、民主训练与表达功能、正当合法化功能、共同体整合功能以及风险治理功能等五种功能。对公众参与重大行政决策的基本理论做一个提纲挈领的概述之后,更为重要的是对重大行政决策公众参与制度进行类型化的研究。随着参与式行政的发展,重大行政决策的参与主体、客体和模式都发生了变化。首先,行政参与主体中社会公众的主体范围得到扩展。“公众参与”中的“公众”的内涵与外延,以及利益相关者的界定在实践中是极为复杂的,如果参照西方公众参与制度发达国家的实践,需要对利益集团与非政府组织这两类公众群体予以特别的关注。专家由于其同时兼备行政机关与公众的属性,也应该成为参与重大行政决策的一类特殊的公众群体。其次,公众参与重大行政决策的客体应当是一种复合式客体,主要包括公众参与重大行政决策行为和公众参与重大行政决策的事项范围,其中参与行为是该复合式客体的核心。再次,公众参与的实践类型是丰富多彩的,按照公众参与的方式、途径等我们可以将重大行政决策中的公众参与分为行政操纵型、专家主导型、授权型、协作型和技术辅助型公众参与。对公众参与重大行政决策进行总体上的类型化分析之后,仍需要对其中具体的制度进行分类的解析与构建,公众参与的具体制度主要包括重大行政决策的信息公开制度、听证制度以及专家参与制度。其一,信息公开制度是公众参与重大行政决策的首
杜集区科学技术局重大行政决策公众参与制度 第一条为建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序，完善行政决策信息和智力支持系统，增强行政决策透明度和公众参与度，根据有关法律、法规、规章和规范性文件，结合区科学技术局实际，制定本制度。 第二条本制度所称听取意见是指本机关采取公示、调查、论证、座谈、听证、征集意见等方式向利益相关方或社会公众传递决策事项相关信息，获取对决策事项反馈意见的活动。重大行政决策听取意见由局办公室或业务承办业务科室组织实施。 第三条重大行政决策事项涉及面广或者与公民、法人和其他组织利益密切相关的，应当公开征求意见。 第四条重大行政决策涉及其他相关行政机关职能的，应当征求相关行政机关的意见。 第五条重大行政决策事项公开征求意见的信息通过是科学技术局站或区政务公开网发布，也可以采用图片展示、通告等形式进行发布，公示的时间一般不少于30个工作日。 第六条重大行政决策事项公示内容包括： （一）决策事项； （二）依据、理由和说明； （三）反馈意见的方式、时间； （四）应当公示的其他内容。 第七条重大行政决策事项公示前，承办的业务科室应提供以下资料： （一）拟作出的重大行政决策事项的基本情况； （二）拟作出的重大行政决策事项的可行性说明； （三）拟作出的重大行政决策事项的有关依据和资料，如法律、法规、统计数据、调查分析资料； （四）拟作出的重大行政决策事项的提出、形成和论证过程； （五）涉法事项，应提供拟作出的重大行政决策事项的法律分析意见书； （六）收集反馈信息的渠道； （七）需要公示的其他相关内容。
第八条承办的业务科室应当对反馈意见进行整理，形成报告，并填写《杜集区科技局重大决策事项提交表》，提交局党组会议。 第九条本制度所涉及的内容，凡法律、法规、规章另有规定的，从其规定。 （非正式文本，仅供参考。若下载后打开异常，可用记事本打开）