第一章绪论
第一节行政管理学的研究对象及主要内容
一、行政的涵义
（一）国内外学者对行政的涵义的解释和分析
1．从“三权分立”的角度来解释行政
孟德斯鸠把国家活动分为立法、行政、司法，分别由三个独立的部门掌握，相互制约平衡。2．从政治和行政的分离及不同功能的角度来解释行政
政治与行政两分法，政治是国家意志活动，主要指国家政策制定；行政是实现国家目的的方法和技术，主要指国家政策的执行。
3．从管理功能的角度来分析
突出管理的特点，强调行政的动态性。但是把行政等同于管理，没有反映行政管理的特殊性；过于强调行政管理的技术性，无视行政活动中政治条件和政治因素的影响
4．综合的角度全面论述行政
从政治组织方面，政治运动角度，管理的特点和功能方面，行为科学的观点综合解释。（二）科学解释行政的涵义
第一，明确行政与国家的关系。行政是国家事务的管理，贯彻执行国家意志，是为实现国家的社会目标和统治阶级的利益进行的活动。
第二，明确行政与管理的关系。行政管理是通过国家行政机关对国家各种事务进行的管理。第三，明确行政与法律的关系。行政以国家强制力为后盾，以法律为依据管理国家事务。综上所述，行政是国家行政机关依据国家法律和运用国家法定权力，为实现国家的社会目标和统治阶级的利益，对国家和社会事务所进行的一系列组织和管理活动。
二、行政管理学的研究对象
行政管理的对象和范围的广泛性决定行政管理学研究对象的广泛性和复杂性。行政管理学时研究行政现象、行政过程内在本质联系的科学。旨在探索和揭示行政管理活动的一般规律，科学地确立国家行政组织对国家与社会各种事务进行有效管理的原则、体制、方法，以指导整个社会的行政管理实践，提高行政管理水平和行政效率。
三、行政管理学的主要内容
行政管理学萌芽时期，研究法律对行政的规范；行政管理学做为独立科学产生以后，把组织、人事、财务作为这门学科的主要组成部分；之后，美国古立克强调以行政职能为行政学的主要研究对象；行为主义学派、决策学派兴起后，研究重点转向政府决策方面；现代，主张把行政管理的基本要素作为行政管理学的基本内容。
作为基础性的理论行政学，行政管理学的主要任务是通过对行者体系、行政过程的抽象、综合研究，揭示行政管理的一般规律。气主要内容包括：
（1）行政管理的权力主体。行政权力的来源于结构，于权力相适应的行政职能，根据权力和职能设置的行政组织，掌握运转行政组织的行政领导—构成行政管理权力主体的主要内容。
（2）行政管理过程和内容。从决策到用人、管财、内部管理，再到实施监控的完整过程。（3）行政效率与行政改革。通过推进行政改革保持行政管理的活力和提高行政管理效率。
第二节行政管理的产生和发展
一、行政管理学的产生
行政管理学作为一门独立学科产生于自有资本主义向垄断资本主义过度时期。
第一，社会经济飞速发展要求加强行政管理实践和行政管理理论的独立和深入研究。自由
资本主义发展到19世纪中，生产技术发生巨大变革和进步，生产和资本集中引起垄断统治的形成，社会经济以更大规模和更快速度发展，经济结构的巨大变化是政府管理社会经济的任务日益繁重。同时，垄断统治使社会矛盾加深，要求政府加强干预和调节。
第二，行政管理学的产生还同这一时期管理思想的突破性进展密切相关。19世纪末，工业和社会经济的发展面临着一系列新矛盾和问题，需要创立适应社会化大生产的管理制度和方法，促由此进西方管理思想的进步。泰罗的科学管理理论情调用科学的方法和标准实施管理，提高效率和生产率。这一理论为政府行政的改革提供线索和方法，促进行政管理的发展。第三，资产阶级政治学理论的发展为西方行政学的产生奠定基础。政治学时行政学的直接理论基础，政治学理论的发展促进行政学的产生和发展。17、18世纪，三权分立政治制度理论使行政机关成为独立体系管理国家政务；19、20世纪垄断统治关系建立，为维护经济、政治统治，更加重视对政治问题的研究。
20世纪20年代，行政管理学真正形成独立完整的学科体系。怀特的《行政学导论》、威劳毕的《行政学原理》和费富纳的《行政学》是西方早期行政管理学名著。
二、行政管理学发展的几个阶段
（一）科学管理时期
这一时期是行政学的形成阶段，深受泰罗科学管理理论的影响。科学管理的核心是提高效率。行政学家从科学管理理论中得到启迪，将其许多原理和原则吸收、移植到政府行政研究中。如“法国科学管理之父”的亨利·法约尔提出行政管理十四项“普遍原则”；马克斯·韦伯提出官僚集权组织理论等等。
缺陷：过分重视机械效率忽视社会效益；偏重行政现象静态研究忽视动态；偏重组织的功能忽视人的作用；偏重理论研究忽视时空因素的影响和实际运用；缺乏对人的尊重。（二）行为科学时期
行为科学是应用心理学、社会学、人类学及其他相关学科的成果来研究人的行为及人与人关系的学科。其代表人物有巴纳德和西蒙。
巴纳德提出的观点：○1运用社会系统观点推进对正式组织的研究，正式组织是人们有意识加以协作的系统（包括协作意愿、共同目标、信息沟通）○2非正式组织理论，增强组织功能使组织更有效率○3权威的接受理论，强调行政主管应力求使自己的命令被下属接受和同意○4组织平衡理论（贡献与满足的平衡）
西蒙提出对人的行为、非正式组织、决策过程、信息沟通等动态研究。把决策概念引入行政管理，认为行政行为的根本就是组织中决策的制定过程。把行政决策分成三个阶段：情报阶段、设计阶段、抉择阶段。强调决策不仅要注重事实和过程，还要重视社会价值，同时，行政组织要提供有利于作出合理决策的组织结构（提供决策所需信息，确定活动目标，确定各个层析的决策范围）
总体来说，行政学研究着眼于行政现象中人的行为动机、过程和效果，重视人的各种需要和非正式组织的作用，重视激励人的积极性和民主的领导方式，而不拘泥于静态研究。（三）现代化管理时期或管理科学时期
管理理论和方法日益科学化、现代化，许多科学最新成果广泛运用于行政管理学的研究中来，成为由多种学科相互交叉、相互渗透的综合性学科。这一时期，行政管理学发展迅速。学派林立，从不同的利益和角度研究行政管理学。
20世纪70年代政策科学兴起，研究政府公共政策的制定、实施、评价以及政策系统与环境的关系等问题，为政府公共政策的制定和实施提供理论和方法。
20世纪6.70年代提出“公共行政学”，旨在实现政府高效率和社会公平的行政改革，以市场驱动的“合同管理”取代官僚制管理。
三、中国行政管理学的发展
新中国成立前中共领导下的革命根据地，行政学研究的成就主要体现在行政管理实践方面，积累总结了很多经验。
新中国建立后，建立了新的行政管理体制，但是由于“左倾”错误造成，没有对我国行政管理所存在的问题进行专门的系统研究，使我国行政管理活动因缺乏理论指导而导致失误。十一届三中全会后，我国行政管理科学发展进入新的时期。恢复政治学领域的科学研究，行政管理学也逐渐引起理论界和各级政府的重视。其发展呈现一派兴旺的景象。
第三节学习研究行政管理学的意义、原则和方法
一、学习研究行政管理学的意义
第一，加强行政管理科学的学习研究，有助于我们掌握现代化行政活动规律，正确运用国家权力，行使国家管理职能，有力推动社会经济文化发展。
第二，……，有助于我们用科学的理论指导和推动行政管理体制改革，有利于经济体制改革的深化各政治体制改革的展开。
第三，……，有助于我们从根本上认识管理的重要性，实现行政管理的科学化、法制化、现代化，更好地推进社会主义现代化建设事业的发展。
第四，……，有助于增强广大行政人员的现代化管理意识，提高素质和管理水平，早就一支适应社会主义现代化建设需要的行政管理队伍。
二、学习研究行政管理学的指导原则
第一，坚持科学理论的指导。通过“马列毛邓三”的科学理论的指导，提出正确分析、解决当代行政管理问题的基本思路和方法，创立社会主义行政管理学的科学体系。
第二，必须立足中国国情，为中国的改革和建设事业服务。对符合我国国情的丰富的行政管理经验进行系统的研究和总结，将规律性东西上升为理论，并指导行政管理实践。
第三，以科学的态度广泛吸取各国先进的理论和经验。敢于、善于吸取国外有益的东西，融合在我国特色社会主义行政管理体系中。
第四，必须用发展的观点来对待这门科学。在实践中不断总结、完善、提高，开拓新领域，取得新成就，发扬科学批判精神，形成不同学派。
三、学习研究行政管理学的方法
1．理论与实践想结合的研究方法：一方面进行理论研究和探索，一方面从中国国情出发，研究中国的实际问题。
2．比较研究方法：比较不同国家的行政管理制度，积极吸取有益的东西，建立适合我国国情的最优化的行政管理模式。
3．系统研究方法：注重系统的整体协调、系统的环境适应性以及系统功能的最优化，全面了解和把握行政大系统内外各种因素间相互作用、制约的关系，使我们的理论研究和成果具有科学性、可行性。
4．综合研究方法：综合运用与行政学密切相关的各种学科理论和知识，探索行政管理活动的一般规律，同时将反映社会生活各个方面的客观规律加以认识和利用，从整个社会发展的角度深化行政管理的研究，深化对行政活动规律的认识。
5．案例分析方法：对已经发生的真是而典型的行政事件或问题，收集相关资料并分析整理，从而得出结论，以供有关方面分析研究和借鉴只用。有助于我们加深对行政管理理论的理解，提高分析解决实际问题的能力，提高行政管理水平。
第二章行政权力
第一节行政权力的内涵
一、行政权力的涵义
自有了国家政权之后，就有了行政权力。以往政治统治的目的反映了特定时代的特定阶级政治统治的需要，没有弄清国家权力和行政权力的阶级实质。
远古时代，氏族首领和早期国家行政领袖利用各种仪式制造“君权神授”的神话。我国是世俗统治源远流长的国家，但是神权思想没有形成系统额宗教意识形态。
根据马克思主义历史分析，国家权力或行政权力是社会政治上层建筑的核心，其起源和发展取决于生产力和生产关系的状况。
随着西方工业革命来临，资产阶级民主意识增强，国家统治权的分化就成为势在必行的政治选择，后来学者对“三权分立、制衡”思想进行制度化设计，从而产生了近代意义的“行政权力”。
在我国，人民代表大会制度是基本政治制度人民代表大会是最高国家权力机关，行政、司法机关有权力机关产生，对权力机关负责接受监督。这种“议行合一”的政治制度保证了人民当家作主的民主权利和国家行政权力顺利实现。
（二）行政权力概念的内涵
行政权力是国家政权的重要部分，即国家行政机关赖以管理国家和社会公共事务、执行国家意志、履行国家职能的一种强制力量。具体包括：
（1）行政权力是统治阶级实现政治统治，管理国家和社会公共事务的重要工具
（2）行使国家行政权力的主体是国家行政机关及其工作人员，他们依法履行国家行政职能，实施各种行政行为。
（3）运用行政权力的目的是执行国家意志，履行国家行政职能，管理国家和社会公共事务。（4）行政权力是一种合法的强制力量，通过政府指挥命令系统来实现。
二、行政权力的来源、性质及特点
（一）现代行政权力的来源
第一，宪法、法律和法规是行政权力的主要来源。
第二，贯彻裁决是自有裁量权的重要形式。行政法规难以对各项具体行政事务一一规定，在行政管理中常会形成办事惯例，亦称不成文法。在不违反法律的前提下自由裁量。
第三，授权也是行政权力的重要来源。包括“法律授权”和“人为授权”。
第四，法理是推行裁量的基本依据。对于突发行政事务，依据法理进行推论，加以适当解决，法理是法律的来源也是行政权力的来源。
（二）行政权力的性质和特点
1、性质：行政权力的性质从属于国家政权的性质，是国家政权性质的集中体现，在剥削阶级统治的国家，行政权力是实现剥削阶级政治统治的有力工具；在社会主意国家行政权力作为人民民主政权的组成部分，是履行国家于社会只能的必要工具。
2、特点：
（1）服务性或人民性。表明国家行政权力属于人民，人民享有获得公共服务的权利；行政权力的设置、变更是为更有效服务于人民和社会。
（2）派生性或执行性。表明行政权力是国家权力机关派生的，任务是执行人民共同意志。（3）统一性或垂直性。垂直行使权力，国务院对地方各级政府统一领导。
（4）权威性或强制性。行政权力是国家力量的象征，是国家强制力的集中体现。
（三）行政权力运行的基本原则
现代行政是政治民主基础上的法制行政，要坚持以下原则：
第一，以民意为基础。充分体现民意、尊重民意，反映广大人民群众的意愿和要求。
第二，以政策为依据。政党是综合民意、代表民意的社会政治组织，接受政党的政策指导。第三，以法律为准绳。通过法律规范政党政策，防止自有裁量权滥用，更好实现政府职能。
（一）行政权力的基本功能
第一，管理国家和社会公共事务，维护正常的国家和社会秩序。
第二，组织、调控国家经济、文化建设，增进人民福利。
第三，威化国家主权和领土完整，提升国家的国际地位。
第四，在行政管理中，行政权力是一把双刃剑，既有积极建设作用，又有消极破坏作用。加强对行政权力的制约监督。
（二）行政权力的分类（分为中央行政权力和地方行政权力）
我国作为单一制国家，中央行政权力分为：
第一，行政性立法权。是一种部门立法权，结果是制定行政法规。行政权力和立法权力在管辖范围上有重叠，根据立法权确定的基本原则，行政权可自制法规加以处理。
第二，行政性管理权。
第三，行政性决定权力。
（三）行政权力与行政管理过程
行政权力贯穿于行政管理全过程，对各种行政资源有效配置，最大限度发挥行政权力作用。在行政管理过程中，行政权力体现为：
（1）在行政管理过程中体现为行政组织的权威
（2）在人事行政管理过程中体现为人事决定权
（3）在财务管理过程中体现为财务决定权
（4）在机关行政事务管理过程中体现为行政事务处理
第二节行政权力与行政体制
一、行政体制的内涵及形式
（一）行政体制的内涵及特点
行政权力通过行政体制实现，行政体制状况直接决定了行政权力实现程度。
行政体制的涵义：○1行政权力决定行政体制的状况，性质体制是行政权力的外在表现○2行政体制的核心是国家行政权力的配置和划分○3行政权力与行政体制的关系及变革取决于国家的行政环境状况。
行政体制有两种：中央集权制和地方分权制。
（二）行政体制的基本形式
第一，集权制。有一个共同的最高权威和一个自上而下的指挥命令系统。（法国、西班牙等）第二，分权制。中央政府只是维护国家共同体存在和发展所需的一部分行政权力集中起来，而地方共同体的行政权力由地方政府掌握，地方和中央政府没有直接隶属关系。（美国）
第三，均权制。中央和地方权力协调，相辅相成。一方面发达的地方自治使民主政治的基础得以稳固；另一方面国家权力的统一使民主政治的功能得以发挥。
二、行政权力的集中和分散
（一）集权制行政体制的利弊分析
利：这种塔式层级制集权结构是最有效率的组织形式，实现命令统一，步调一致；指挥灵活，行动迅速；事权集中，责任分明；层级节制，统筹兼顾；保证上级政策、意志有效贯彻。集权制共有行政官僚制特征，适用于政府组织体统自身管理。如果无限延伸到社会各个反面，就会超越控制，就会形成高高在上、不受任何限制的专制权威。
弊：行政权力过分集中，就不能因地制宜发挥下级政府的积极性和创造性；由于严密的层级管理不能因地制宜处理复杂事务，失去对环境的适应和反应能力；造成行政首长专制，形成不受限制的权威系统。
不可否认的是，集权是国家行政体制的本质，分权是外在形式
（二）分权制行政体制的利弊分析
发挥集权的优势是有条件的，加强法制，正确的监督，广泛的民主。
弊端：责任不清，互相推诿，行政效率低下；整个行政组织被划分成许多小王国；由于政令不一，力量分散，政府无力集中协调、指导国家和社会发展；容易造成地方主义泛滥，加剧地方政府冲突；不利于国家整体的管理水平的提高，甚至会威胁国家统一，主权完整。（三）集权与分权的模糊选择
一方面，在社会发展没有提供足够条件前，理想的政治体制不具有现实性；另一方面，由于没有一条明确的界限所以在行政体制上追求绝对的集权和绝对的分权都是徒劳的。
集权制和分权制的有机结合是行政管理体制变化发展的理想方向，是人们衡量行政体制的参照。在现实行政管理过程中发挥各自的优势，克服缺陷，把两者在合理范围内有机结合。（四）社会主义国家为集权制和分权制的有机结合创造了条件
第一，社会主义时期应推广中央集权制，克服分散状态、建立统一的社会主义国家。
第二，通过发达的“地方自治”消除官僚制度和官僚主义的弊端。
第三，在统一市场的基础上建立统一的社会主义伟大事业。
由此可见，社会主义国家为集权制和分权制的完美结合创造了条件，提供了现实可能性。在社会主意条件下坚持民主集中。决策要有广泛的民主——体现人民当家作主；执行需要有效集中，就必须有一支能力强的职业化公务员队伍——体现行政执行的科学性、效率性。根据现实行政的发展需要，调整权威和自治的关系，在法治化、制度化的基础上，缩小集权范围，加强权威的有效性，扩大自治范围，加强地方自律性。
三、我国行政体制的改革和发展
（一）我国行政体制的弊端及其成因
国家行政权力的分散行使虽有旨在调动中央和地方积极性，但却不存在事实上的地方分权。中央和地方的关系，政府与实体经济的关系，是困扰社会主意国家行政发展的难题。集权制的优势得不到发挥，同时又不具备分权制的机制。造成这种局面的原因：
第一，从政治上看，我国长期实行执政党的一元化领导，党委过多干涉属于行政机关的事务性工作，本来的行政集权制变成了事实上的党委集权制。
第二，从经济上看，建国后前30年，我国实行中央集权制的计划经济体制，政府管了许多不该管的事，违背了经济规律，妨碍经济发展。所以，行政权力对经济、社会生活的微观管理减少到最低限度，而对宏观控制必须加强。
第三，从文化意识和社会方面看，长期采用的中央集权制体制使国民养成了被动接受统治的习惯，而国民对集权制的依赖又扩大了集权制的效力。
（二）我国行政体制改革的进程
行政体制介于政治、经济体制间，通过他的改革可带动政治和经济体制改革，我国现存的行政体制难以适应现代化建设的需要。
中央集权制必须建立在广泛的民主基础上，以保证中央与地方两个积极性的有效发挥，在恰当时机，应扩大地方自治的力度和范围，以适应行政发展长远需要。同时，在政府内部通过管理方面的经常性改革，为体制改革创造条件。
改革目标是优化行政管理资源，增强行政体制对环境的适应能力，提高行政机关的行政效率和行政管理水平。采取的措施：
（1）对已经展开的改革全面评估，择势在必行者继续推行下去。
（2）对行政领导和行政人员实行目标责任制，强化行政责任。
（3）加强上级对下级机关的法制约束力和宏观控制能力。
（4）改革方式上采取自上而下和自下而上同时展开的方式，发挥多方面积极性和首创精神。
（5）在组织领导上，建立高度权威的行政改革咨询机构。
（6）理顺中央和地方关系，政企关系的权力下放与政企分开，给地方政府和经济实体更大的行政权限和经营自主权，增强地方政府和经济实体的活力，取得良好的经济效益。
（7）在党政关系上，实施以党政分开为核心的政治体制改革，调整政治与行政的关系。
第三节行政权力与行政责任
一、行政责任的内涵及特征
（一）行政责任的涵义
1、广义的行政责任：指行政行为主体在行使行政权力过程中向授权机关或上级机关负责，进而向人民负责的活动。在行政行为中，根据行政责任内容不同，可以吧行政责任分为：第一，政治责任。行政人员既是一个行政角色，履行国家公务；又是一个政治角色，执行执政党的政策，接受党的政治领导。
第二，法律责任。国家公务员在执行公务，行使行政权力过程中，须公正无私，依法行政。第三，道德责任。道德是一种社会规范，如违反道德虽不触犯法律，但却受到舆论的谴责。第四，行政职责。公务员在执行公务，履行职责时，应尽职尽责，全心全意为人民服务。
2、狭义的行政责任：在行政法学意义上理解为违法行为在行政上应承担的法律后果。包括两方面涵义：○1公务员在职责范围内所必须做的（工作上的义务）○2实施违反行政法规的行为所必须承担的行政上的法律后果。
完善的工作责任制应保证国家公务员的职（职务）、责（职责）、权（权限）、利（劳动报酬）相统一。
（二）行政责任的特征
第一，具有不可推卸性。重视行政责任的履行，树立主动承担责任、接受制裁的行政作风。第二，具有法律的规定性。
根据以上特点，首先，实现行政责任的法制化，建立健全各项行政责任制度；其次，加强行政立法工作，保证公务员尽职尽责以及失职行为的发了追究。提高行政效率和管理水平。（三）行政责任的分类
第一，以行政责任产生的原因为标准，分为依职位而产生的行政责任和依法行政而产生的行政职责。前者指公务员担任一定行政职务而具有的行政责任；后者指公务员、其他公民和单位违反行政法规而承担的法律后果。
第二，根据承担行政责任的主体不同，分为一般行政责任和专门行政责任。前者指公民或单位违反行政法规而承担的行政法律后果；后者指公务员在职权范围内应尽的义务和因违法失职行为所必须承担的法律后果。
第三，根据行政责任的作用不同，分为程序行政责任和实体行政责任。前者指公务员按照国家机关组织活动的法定程序必须进行的工作及没有按照法定程序工作所承担的行政法律后果；后者指公务员工作必须达到预期结果及没有达到预期结果所承担的行政法律后果。
二、行政责任与行政处罚
行政责任有两种：基于任职而依法担负的行政责任；因实施违法失职行为而担负的行政责任。1．任职：行政责任约束公务员行为，明确其职权范围内必须做什么或不能做什么。基于职位而产生的行政责任的履行，既取决于行政法制的完备又取决于公务员道德上的自律。2．失职：违法失职行为构成条件：行为的违法性和社会危害性；行为人主观上必须有过错。违法失职所承担的责任有：行政责任（公务员违反行政管理法规，由行政机关追究）、民事责任和刑事责任。因违法失职行为引起的行政责任有两种：依职务从属关系而承担的行政责任；非依职务从属关系而承担的行政责任。前者指公务员在执行职务中的一般违法失职行为引起的，后者指公务员在执行职务过程中违反某种特定法律或行政管理法
规的违法行为引起的。
此外，普通公民的行政责任不能基于职务而产生，没有与职位相应的行政责任，只能基于违反行政管理法规的行为而产生。
三、行政权力及对行政权力的监督
（一）监督行政权力的意义和作用
任何权力的运用都离不开有效的监督和制约机制，对行政权力的监督目的在于发挥其积极建设作用，抑制、防止消极破坏作用。
第一，是我国行政管理法治化、制度化、科学化、现代化的可靠保证。
第二，是行政管理的基本职能之一，是行政管理体系的重要做成部分。外部监督的效果取决于行政机关及其工作人员的行为自律。
第三，有利于促进行政机关及其工作人员依法行政，确保法律、方针、政策有效贯彻实施。第四，有助于激励公务员努力为人民服务，同时支持行政人员行使法定权力，维护合法权益。第五，是抑制腐败，克服官僚主义，推进廉政建设的必要措施；是发展民主政治，维护人民合法权益的重要途径。
（二）行政权力监督的涵义及特点
对行政权力的监督是一种法制监督，主要包括：
1.政治监督。指政治组织或国家组织对行政权力运行过程中的监督（是一种制度监督，过程监督）。监督的有效性取决于国家政治体制的状况。
2.行政监督。指国家行政机关的自我监察和督导活动（是一种最经常、直接、有效的监督）。
3.法律监督。指国家司法和检察机关对行政权力运行过程中出现的违法行为的检察和审判活动（是对行政行为后果的监督）。
4.社会监督。指社会法人和普通公民对行政人员行使行政权力、管理国家和社会公共事务行为的监督活动（舆论监督）。监督的有效性取决于监督主体的政治与社会地位。
第三章行政职能
第一节行政职能概述
一、行政职能的涵义和特点
行政职能指政府依法对国家政治、经济和社会事务进行管理所承担的职责和任务。反映政府管理活动的内容和方向，决定政府规模和管理方式。行政职能以国家立法职能为依据，以司法职能为后盾，同时接受立法机关和司法机关的监督、制约。其特点是：
第一，政治性和社会性。政府的各项职能直接体现国家阶级本质，根本目的是维护统治阶级的利益，政治性突出;行政职能涉及诸多社会领域，同时，行政职能又是行政主体对社会资源计划、组织、协调、控制的过程。
第二，动态性和相对稳定性。社会生产力发展，政治、经济体制不同行政职能在内容和范围上就会不同；在特定历史时期，行政职能表现为相对的稳定性。
第三，多样性和整体性。行政职能内容的多样性（涉及社会生活各个领域）和行政职能层次的多样性（由上而下分成若干层次行使职能）；行政职能作为一个整体而存在。
二、行政职能的类型
（一）按国家性质的不同分类
奴隶制国家的行政职能。为实现奴隶主阶级利益而存在的，先对比较单一。
封建制国家的行政职能。为封建主利益服务的，行政职能更加复杂，履行手段相对多一些。资本主义国家的行政职能。以维护资产阶级政治统治为根本目的。
社会主义国家的行政职能。真正实现民主专政，以提高生产力和人民生活水品为目标，管理
社会公共事务，维护公共秩序，以实现社会发展。
（二）按作用领域的不同分类
政治职能。实质是维护统治阶级的统治地位，我国政治职能体现广大人民群众的利益和意志。经济职能。经济基础决定上层建筑，我国经济职能从计划经济转向对经济的宏观调控。
文化职能。政府通过思想政治教育和对科教文卫事业的管理提高全民道德水平、文化素质。社会职能。保持社会稳定、维持社会正常秩序，社会职能是统治阶级政治职能的基础。（三）按作用的过程和方式不同分类
计划职能。为实现既定目标，对整体目标科学分解，策划必要的人财物，拟定具体实施步骤。组织职能。对行政机构、工作人员及物资的调整、配置、利用。以落实具体决策和计划。协调职能。协调行政机关、人员之间的关系，使其能分工协作，密切配合，共同完成任务。控制职能。通过监督、反馈、修正，力求使实际工作结果同预期保持一致，按计划完成任务。（四）按作用性质的不同分类
统治性职能。镇压一切敌对阶级和分子的反抗和破坏，维护本阶级的政治统治。
保卫性职能。预防和制止动乱，保卫国家独立，抵御外来侵略；维护政治稳定、社会秩序，打击犯罪，维护财产安全；保护经济组织的合法权益；保障法律赋予公民的各项权利。
管理性职能。政府管理国家或地方的经济、文化、财政等方面的事务。
服务性职能。发展社会公共事业，开展社会服务，为提高人民物质文化生活水平服务。（五）按作用手段的不同分类
立法性职能。在行政管理过程中，根据客观需要，依法就某一专门领域制定法律、法规。行政性职能。行政机关通过合法途径和手段推行政令和对社会公共事务进行有效管理。
司法性职能。行政机关的执法和对社会公共事务进行有效监督，部门内部和部门间的监督。
三、行政职能的意义
1．是认识行政管理的前提。政府通过发挥一系列职能来实现行政管理的。
2．是建立国家政府行政机关的主要依据。有什么样的行政职能就要设立执行该职能的机构。3．反映行政机构的性质和运行方向，规范行政机构运行的主要内容。
4．行政职能的转变是变革行政机构、行政活动方式的前提。
5．是确定和划分政府职权的依据。
6．行政职能的实施状况是政府行政管理效能的体现，影响人们对国家政治生活的认同感。7．是科学组织管理过程的重要依据。
第二节行政职能体系及其影响因素
一、行政职能体系
（一）行政职能体系的结构
外结构：指行政职能的总体配置，表明行政管理与外部环境间的关系，只要由政治、经济、社会、文化职能等基本职能与计划、组织、协调、控制等程序性职能构成。
内结构：指行政管理的总体职能在行政系统内部分解的结果，实质是行政权力的内部分配。根据纵向和横向两个方面形成行政职能体系的层次性和部门性。
两者的关系：行政职能总体配置是内在结构的基础和依据，内在结构是总体配置的具体表现。（一）行政管理的基本职能
1政治职能（维护政治统治是国家首要任务，政治职能是核心，具有鲜明的阶级性）
包括：保卫职能、专政职能（主要是对内，维护国家政治经济制度，使社会经济生活正常运转）、民主职能
2经济职能（经济是国家的立国之本，国家发展的源泉）
政府管理经济的方法有：行政方法（政府把一般行政工作的原理、手段运用到经济事务的
管理上，强调垂直领导关系和强制性）、经济方法（政府运用经济手段、按照经济运动规律管理国民经济，其特点是依靠经济组织本身同时运用经济杠杆进行管理）、法律方法（政府运用法律手段管理国民经济，国家以立法形式把经济规律加以国定并要求严格遵守）
政府经济职能的转变：管理模式的变革（从适应计划经济需要的部门管理模式转为适应市场经济需要的产业管理模式）、经济管理机构的变革（从按不同行业和产品分门类进行设置转为设置综合的管理机构）、经济管理职能的转变（○1适应经管机构变革，所有权和经营权分离，国有企业自主经营自负盈亏○2对国民经济宏观调控○3适应经管模式变革，以市场为主）3文化职能（影响公民社会化过程，增进政府统治合法性）
4社会职能（除以上职能外）
（二）行政管理的程序性职能（计划、组织、控制职能）
二、行政职能体系的影响因素（最终决定作用是该国经济发展水平和政治体制）（一）国家的阶级本质（决定行政职能的性质和作用方向）
阶级性是行政职能的本质属性，行政职能充分体现了统治阶级的意志。
（二）社会经济的发展水平（行政职能体系的基础—为其提供必要物质条件和外部动力）影响行政职能体系的变化方向：1纵向层次多样性；2横向范围扩大化，内容分类细化（三）一国特定的政治文化
三方面影响：1传统政治意识决定政府组织体系采取分权还是集权模式；2习惯性政治思维制约行政职能体系与外部环境的关系；3长期形成的政治理念也制约行政职能体系（四）行政主体的认识水平和管理水平
现代行政管理日益专业化；行政主体的主动性和能动性影响了行政职能的有效发挥。
第三节行政职能的转变
一、行政职能的发展趋势
行政职能是政府在一定历史时期内根据社会经济发展的需要而负有的责任，不是一成不变的（一）行政职能的内容日趋丰富和多样化
社会经济生活日趋复杂、多样化使得政府行政管理活动的内容和手段日益丰富。从内容上看，政治职能逐渐弱化，经济、文化、社会职能日益强化，多种职能并重。现代行政的社会职能以推进社会有序发展为目标，借助政治经济文化等手段维持社会平衡和发展。
（二）行政职能日益分化和专业化
现代社会生活的复杂化是人类生产部门的分化和专业化提高的结果，行政职能的分化和专业化是政府适应新的社会环境变化的积极反应。
行政职能分化体现在：1横向分化，行政的各种职能日益多元化2纵向分化，行政职能层级上的分化，多个层次的行政主体协调配合完成各种职能
随着社会分工和科学技术的日新月异，行政职能的实现越来越依赖专业化知识和受过专业化训练的专门人才。
（三）行政职能的重心逐渐由阶级统治性职能过度到社会管理性职能
政府行政职能的首要任务是维护统治阶级的统治，但随着统治地位的稳固，逐渐弱化了政府行政的政治职能，而注重社会管理性职能的发挥，以解决人民内部的矛盾。统治阶级的意志和利益表现形式日益多元化，涉及领域越来越广，而社会性职能为实现统治阶级的意志和利益创造了更为有效的途径。
二、我国行政职能的转变
行政职能转变是政府行为方面和基本任务的转变，具体包括：1行政的经济、文化、社会职能的转变；2行政职能结构的重心从一个职能转向另一个职能；3行政职能的内涵由简单到复杂；4职能行使方式由政治性、行政性、直接性向经济性、法律性、间接性转变；5行
政管理权限由“无限政府”向“有限政府”转变；6其过程是行政能力的提高。
（一）行政职能转变是行政职能发展的普遍规律
行政职能是政府和行政环境的互动过程中产生的，收到行政环境的制约，作为复杂系统，行政职能与外部环境之间存在着信息的输入和输出。
行政职能转变包括两方面内容：行政职能外结构的转变和内结构的转变。外结构的转变意味着政府行政管理与其环境之间关系的重大调整；内结构转变是行政职能体系内部的重新分解、转移和合并。两者的关系：外结构的转变导致内结构的重建，并且通过内结构的转变才能实现，内结构的转变是外结构调整的前提，各种内结构的转变才是行政职能转变的核心。就形式而言，行政职能转变分为结构性转变和非结构性转变。结构性转变包括两种情况：1行政职能在短时间内从性质、内容到整个体系根本性转变（由于革命、战争等）2同一社会形态下，由于环境（如政府更迭、工作重心转移等）的变化引起行政职能在范围、内容、作用方式方面的变化。非结构性转变是行政职能在运行过程中发生的内容上的局部调整以及组成要素结构上的较小变化，它是随着外部环境和政府阶段性任务的转变作出相应的调整。（二）我国行政职能转变的意义和依据
意义：1有助于加强和改善政府对整个社会的管理，提高政府管理的整体效能2改善政府行政组织与社会公众之间的关系，提高工作效率，重塑政府形象3有利于科学合理划分政府全责范围，建立科学规范的行政组织体系4有助于理顺政府管理体系内部各种关系，克服官僚主义，增强政府管理的生机和活力。
我国行政职能结构性转变有广泛的社会基础，以现阶段社会经济政治发展的客观现实为依据1社会主要矛盾的转变使得政府工作重心转移。“以阶级斗争为纲”转为“以经济建设为中心”，把推动国民经济快速稳健发展和维护社会稳定作为工作重点。
2是计划经济体制向社会主义市场经济体制转变的要求。政府的主要功能集中在对经济生活的宏观调控以及对市场外部环境的塑造，集中精力解决市场和企业不愿做或不能做的问题3推进社会主意民主建设，实现行政管理民主化、法制化和现代化的需要。公民参政意识增强，要重新界定行政职能的范围和界限，听取广大群众的意见和建议。
4加入WTO。对行政职能的重新思考和定位。减少政府干预
（三）我国行政职能转变的目标、内容和途径
1我国行政职能转变的目标
○1政企分开，把行政职能切实转变为宏观调控、社会管理和公共服务方面；
○2调整行政组织结构，强化宏观调控部门、执法监督部门；
○3按照权责一致原则调整行政部门的职责权限；
○4加强行政职能体系法制化建设，实现依法治国、依法行政的要求
2我国行政职能转变的内容
○1根据市场经济的发展要求，进一步明确政府职能定位。全能政府—有限政府，无限政府权力—有限政府权力。做到：强化宏观经济调控，建立新型政企关系；加强市场监管，全面规范市场主体，打破垄断建立竞争机制；加强社会管理职能；强化公共服务职能，弱化权力意识，为企业发展创造良好外部环境。
○2按照权责一致原则，理顺政府部门内部的职能分工。横向理顺部门之间的关系，明确分工；纵向调整好职能关系，切实解决权力下放问题。
○3坚决依法行政，从严治政。提高立法质量和政府工作人员的法律素质。
○4改革和简化行政审批制度。减少行政审批项目，抓好审批项目的审核，建立健全科学的审批程序，规范操作，明确责任。有利于加强廉政建设和反腐败斗争。
○5加强政府管理的信息化建设。提高政府管理的科技含量，转变了传统的政治行为模式。有助于提高政府公共服务的质量和效率，促进政府与社会良好互动。
3我国行政职能转变的途径
○1继续发展和完善社会主义市场经济体制。它为转变创造有力条件；它不健全限制转变进程。○2进一步推动政府体制改革。政治体制改革的深入发展是行政职能转边的内在动力机制。○3政企分开（根本途径）。不分弊端：制约国企生存发展；行政机构臃肿，管理权限混乱。○4培育公众自我管理意识（外部条件）。自我管理意识的培养需要组织和制度的支持和保障。
第四章行政组织
第一节行政组织概述
一、行政组织的涵义
行政组织是行政管理活动的主体，即国家为推行政务依法组建的行政机构体系。
二、行政组织的基本特征
（一）行政组织的一般特征：政治性（是统治阶级实施政治统治和社会管理的工具）、公共性、系统性（上下级之间具有严密的等级节制关系）、权威性（以国家强制力为后盾）。（二）行政组织的比较特征
第一，与政党组织相比具有国家强制性。
第二，与国家权力机关相比职能不同，在产生上有派生性，在运行机制上执行性、垂直性。第三，与司法机关相比在性质、职能领导关系（“业务性”领导、“行政性”领导）上有差异。
三、行政组织的分类及其构成要素
（一）行政组织的分类
1行政组织在宏观上的分类
○1联邦制条件下分为：联邦政府行政机关、中间政府行政机关、地方政府行政机关。
○2单一制条件下分为：中央国家行政机关、地方国家行政机关
2行政组织在微观上的分类
○1领导机关（首脑机关）○2职能机关（部门机关）○3辅助机关（办公机关、办事机关、服务机关等）○4资讯机关○5派出机关
（二）行政组织的构成要素
第一，行政职位是最基本要素。主要由职务、职责和职权复合而成。其变化与机构调整联系。第二，行政人员的素质关系到行政管理水平和行政效率的高低。
第三，行政资源是信息、经费、物材等物质因素的总和，是行政管理的物质基础。
第二节行政组织体制
一、行政组织体制及其在我国的历史发展
行政组织体制指一级政府内部的领导关系和组织结构方式，是行政组织内部各要素、单位、部门及层级间的组合方式，以及各种行政关系制度化的表现。
国务院组织体制在建国以后大致经历了三个发展阶段：
第一，1949年-1954年的政务院，采取委员会制。
第二，根据1954年宪法确定的部长会议制，改政务院为国务院。
第三，1982年宪法通过后，确立了总理负责制。
二、行政组织体制的类型
（一）首长制与委员会制
首长制指行政组织中法定最高决策权由首长一人行使。优点：事权集中、责任分明、指挥灵便、行动迅速、效率高。缺点：权力集中造成主观片面、独断专行，不易监督制约。
委员会制指最高决策权由委员会行使。优点：集思广益、相互监督、发挥集体作用、协调各方利益和意见。缺点：却策和行动缓慢、权力分散、责任不明易造成无人负责现象。
如何发挥两者优点克服缺点：○1领导集团的决策和执行功能适当分离；○2强化行政责任；
○3决策以委员会为核心，执行以首长为核心。并依次建立责任机制。
（二）层级制与职能制
层级制指政府组织纵向划分若干层级，每个层级管辖业务性质相同并对上一层级负责，形成层级节制关系，管辖范围自上而下递减。优点：集中领导，统一指挥和行动。
职能制指政府组织平行划分若干部门，每个部门管辖业务内容不同，但管辖范围大致相同。优点：合理分工，相互配合，减轻首长的繁重事务，提高行政效率。
（三）集权制与分权制（指一级政府内部的权力结构方式和权力运作机制）
集权制指行政权力集中行使，行政管理中一切重大决策由行政首长或上级领导决定。
分权制指政府组织各层次、部门对管辖范围内的事务有自主决定权，行政首长对下级范围内的事务亦不加干涉。
第三节行政组织理论与行政组织原则
一、西方行政组织理论与行政组织原则
（一）古典与新古典行政组织理论与行政组织原则
古典行政组织理论以行政法学理论和经营管理理论为基础。从政治与行政功能融合角度论证了行政组织与政治组织和其他国家组织及其功能的异同。
新古典行政组织理论与美国行政学崛起相联系。从政治与行政分离和政治中立角度，人为政治是权力斗争，行政组织是中立的技术系统，两者有不同的组织结构和价值体系。
古典时期行政组织原则：专业化分工原则、命令统一原则、业务类同原则、权责法定原则、行政幅度原则、政治与行政分离原则。
（二）现在组织理论与组织原则
二、马克思主义行政组织理论
（一）马克思、恩格斯的行政组织理论观点
○1主张劳动者自治和直接参与管理，强调民主作为政治组织的实现基础。
○2人为政府应该只掌握有限的重要职能，主张“小政府，大社会”。
○3采取议行合一的组织形式，突出代议制机构（人民代表大会）的地位。
○4强调“廉价政府”。
（二）列宁的行政组织理论观点
○1创立议行合一的政权形式，提出人民参与管理与“专家”管理相结合的行政管理模式。○2重视民族自治和发展民族干部，适应少数民族地区行政管理模式发展的需要。
○3主张政府机构精干，职责明确，工作程序化，反对任何形式的官僚主义。
○4用先进科学技术武装政府，重视干部作用和干部素质提高。
（三）中国共产党在革命和建设时期的行政组织理论观点
中国共产党在革命战争中和社会主义建设方面提出了丰富的组织理论。
三、我国行政组织原则
（一）法治行政原则
行政组织机构的设置、调整、废止、建立和管理必须依法进行。
（二）职能目标原则
行政组织是实现政府职能目标的工具，依据职能目标的需要调整相应的行政组织机构。（三）精干效能原则
实行精兵简政，达到精简、统一、效能、节约和反官僚主义五项目的。具体要求：
○1机构设置合理精干；○2人员编制合理精干；○3坚持效能至上；○4建立廉价负责的政府。（四）管理幅度与层次适度原则
根据不同组织系统确立幅度与层次的最佳限度。其关系：○1管理幅度与层次成反比○2管理幅度与管理者的素质和水平成正比○3管理幅度与行政事务难易、组织信息通畅、制度健全相关。
（五）职、责、权一致原则（行政组织是一个权责系统）
组织层面-明确职能范围,授予行政权限,课以责任；公务员层面-人人司其职,行其权,负其责。（六）稳定性与适应性相结合原则
○1保持行政组织系统相对稳定○2行政组织机构适应行政环境的变化不断调整和改革○3在改革中力求稳定，在稳定的前提下促成改革，准确把握行政管理的实际需要。
第四节行政组织改革与编制管理的法制化
一、行政组织改革是现代政府的一项经常性工作
由于社会环境剧烈变化和科技迅猛发展，行政事务变得异常复杂，促成行政组织改革。追求稳定是组织管理的目标，但是稳定必须以充满活力和高效能为前提，否则就不能适应环境和行政发展的需要；改革是行政组织充满活力和富有效能的保证。
行政机构改革作为经常性任务的意义是：○1避免改革带来的震荡，减少内部冲突，保持政府行为持续有效○2使改革制度化，从而依法循序渐进进行经常性改革○3形成预警机制，便于及时发现解决问题，提高政府的及时反应能力○4建立权威、有效的专家咨询调研机构。二、行政编制管理的法制化
（一）行政编制管理法制化的理论前提
○1价值前提。制定行政编制法可有效限制政府规模，消除过度膨胀的动机。
○2法律前提。行之有效的编制法是控制政府规模，推行编制管理法制化的前提和保证。○3事实前提。必须立足现实，建立在客观实际需要的基础上，“适度规模”的政府。（二）行政编制管理法制化的实现依据
1环境因素。对政府的编制规模的影响。（外部社会环境）经济社会自绿化程度高，政府编制规模小；（内部组织环境）行政人员素质高，行政管理制度化程度高，政府编制规模小。2职能因素。根据政府职能划分政府部门，设置机构，确定人员编制。
3管辖范围因素。与行政编制数成正比。分为区域范围和业务范围。
4人口与财政因素。人口因素分为人口数量（正比）和人口质量（反比）；财政预算是确定编制的依据，也是控制编制的重要手段。
第五章行政领导
第一节行政领导概述
一、领导的涵义及构成要素
（一）领导的涵义
领导不同于一般的管理，而是一种能影响别人完成一定目标的管理活动。领导的本质、特点受社会生产方式和社会关系决定的。
（二）领导的构成要素
领导者是领导活动的主体；被领导者是领导活动的客体，是具有创造性、能动性的作用力量，作用于领导者和领导活动的对象；作用对象是领导者和被领导者共同作用的客体，如不同的机构、单位和行业；正确认识和利用客观环境，使领导活动复合客观规律。
二、行政领导的涵义和主要特征
1．涵义：
行政领导是国家各级行政机关的领导者依法行使国家行政权力，组织和管理行政事务。2．特征：
○1统一性。行政领导是整个国家机器正常运行的核心部分；行政领导是国家管理活动中最直接有效的活动，对国家、社会的各类问题迅速有效作出反应，要求领导活动高度统一。○2执行性。行政领导必须执行立法机关的决策；国家行政机关必须执行政党的决定。
第二节行政领导的基本职能
一、决策职能
决策是行政机关为执行党和国家权力机关的决定，结合本地区实际情况，确定发展目标并拟定实现目标的实施方案。实现决策的科学民主，要做到：○1目标明确；○2预见性；○3发扬民主，广泛听取意见，使决策符合客观实际；○4遵循科学决策程序；○5统筹兼顾。
二、计划职能
通过制定计划使组织目标更集中，计划更为具体是可以直接实施的那一类决策。行政机关的计划从层次上分为宏观、中观、微观；按时间分为长期、中期、短期。制定计划遵循的原则：○1从本地区实际出发○2尽量周到细致，考虑各方面因素○3具有弹性，根据条件及时修改。
三、组织职能
○1合理设置机构。根据工作对象和工作任务设置机构，遵循精干、合理、高效原则。
○2制定规章制度。使各级行政组织有章可循，有规可蹈。
○3合理选用人才。明确每个职位的职责和要求具备的条件，把人分配到最适合的岗位发挥聪明才智。选人原则：全面考察人事务素质；整体组合，选择完成岗位所必须的人才。四、协调职能
行政协调是调整行政管理系统内外部关系，使大家步调一致追求共同目标。
协调活动的内容：○1决策工作的协调；○2各种活动的协调。
协调活动的范围：○1行政机关内部部门之间和成员之间的协调；○2上下级行政机关之间的协调；○3行政机关与各协作单位之间的协调。
协调活动的方式：○1正式的沟通协调方式；○2非正式的沟通协调方式。
五、控制职能
指通过调节、纠正等措施将行政体系的运行纳入完成行政目标的轨道，使行政机关和人员的行为符合行政目标要求。
六、监督职能
即检查督促，控制行政活动，改善行政管理，提高行政效率，维护国家法律和人民的利益。
第三节行政领导的方式、方法和艺术
一、行政领导的方式（领导方式对领导效果有着直接的影响）
（一）按行政领导者运用行政权力的不同方式或程序分类
1专断式领导方式：集行政权于领导者一人，以强制命令推动工作，靠惩罚处置办事不利者。2民主式领导方式：领导活动公开，与下级关系密切，相互沟通，平等待人，发挥积极性。3放任式领导方式：下级享有较多的行政管理权限，领导者指进行必要的指导和监督。但是与下级关系疏远，缺乏经常性的检查监督。
（二）按行政权力控制的程度分类
1集权式领导方式：领导者权力欲、支配欲强，事必躬亲，造成下级缺乏积极性和热情。
2分权式领导方式：领导者只决定总体目标，不过问任务细节，下级有较多的自由决定权。3均权式领导方式：领导者和工作人员权责划分明确，处理个自在岗位权责范围内的事务。（三）按行政领导者指导工作的重点不同分类
1重人式领导方式：领导者民主宽容，注重工作人员情绪和积极性的发挥，创造良好环境。2重事式领导方式：重视工作效率和质量，并以此评价工作人员的实绩。
3人事并重式领导方式：既强调人又强调任务。
二、行政领导方法
（一）群众路线法
○1只有坚持群众路线法才能保证行政领导进行科学的决策。集中群众正确意见形成方政策。○2只有坚持群众路线法才能有效地克服官僚主义。领导增强责任感，全心全意为人民服务。（二）调查研究法
要深入实际、基层和群众，掌握一手资料；深入了解事物本质，去伪存真。开展系统周密的调查研究，正确认识事物，保证党的路线、方针贯彻落实，提高工作效率。
（三）矛盾分析法
正确认识矛盾的普遍性和特殊性，认识主要矛盾和次要矛盾，找出解决矛盾的方法。（四）现代科学法
行政领导者需借助一些现代科技提供的现代科学方法。系统论、信息论、控制论方法。三、行政领导艺术
是领导者为有效实现目标根据客观情况，因地制宜，灵活引用各种领导技巧、手段和方法。（一）处理事的艺术
关键是当机立断，把握事物发展最佳时期果断决定。学会抓中心工作、统筹兼顾、协调平衡。（二）领导人的艺术
调动人的积极性，处理好上下级和同级间的关系。做到：○1关心人，沟通感情○2对己严，起表率作用，对下级及时帮助指导○3知人善用，善于授权○4善于处理人际矛盾，分清责任。（三）掌握时间的艺术
○1有计划的安排时间○2节省时间，提高办事效率○3开好会议
第四节行政领导者的素质及群体结构
一、行政领导者的基本素质
（一）思想素质和政治素质
即在政治方向、立场、品德，工作作风方面的表现。只有领导者身正才能团结群众做好工作。（二）业务素质
指领导者的专业化和知识化，具有真才实学，能够开创新局面的组织领导才能和管理才能。（三）其他素质
还应具备健康的体魄和较好的气质，具有坚强的意志，充满活力和富有创造力。
（四）组织领导能力和管理能力
○1计划和决策能力○2组织、协调和控制能力○3创造能力○4应变能力○5处理人际关系的能力二、行政领导班子的合理结构
我国实行民主制基础上的行政首长负责制的行政领导体制，既要重视领导者个人素质，也要重视领导班子合理结构。
具有丰富全面的知识结构：其成员有较高的文化素养和各方面的知识，应该由不同层次、门类，懂得各种知识的人组成。
具有较高的专业知识结构：懂得专业知识和分管专业的管理知识，实现真正的内行领导。具有较强的能力结构：具备较强的认识、改造事物的能力，行政领导工作需要具有各方面才能的人共同协作工作。
具有合理的年龄结构：老中青相结合，以中年为主。建立充满朝气又富有经验的领导班子；实现领导班子自然交替；弥补年龄差别带来的不利因素。
具有良好的气质结构：成员由各种性格人组成，保证领导班子工作积极稳定，避免急躁冒进和安于现状、不求进取。
第六章行政决策
第一节行政决策概述
一、行政决策的涵义
指具有行政决策权的机关或个人依法为国家和公众的利益，有效地推行行政管理，为一定的行政行为确定行政目标、制定并选择行政方案的过程。
二、行政决策的特点
与其他决策活动的共性：
○1决策活动主体是人；○2决策必须以对客观规律的认识为基础；○3决策是一个过程。
不同于其他决策活动独有的特点：
○1行政决策的主体是国家行政机关及其工作人员；○2行政决策内容十分广泛，涉及政治、经济、文化、外交等一系列行政活动；○3行政决策的根本目的是为了公共利益。
三、行政决策的类型
（一）○1经验决策和○2科学决策（以行政决策的先进程度为标准）
概念：○1指根据决策者的思想认识能力和工作经验进行决策○2指以科技为基础，采用现在决策技术进行决策。
两者的区别：1产生时代不同：○1原始社会后期○2第二次世界大战期间；2决策主体构成不同：○1个人○2决策集团；3决策过程表现形式不同：○1表现为个人思考和决断○2表现为决策的程序化；4凭借手段不同：○1凭借个人的思考和判断○2凭借现代科学技术。
（二）○1程序化决策和○2非程序化决策（以行政决策问题是否重复出现为标准）
○1又称常规决策，指在行政管理过程中对重复出现的行政问题进行的决策○2相反。
程序化决策对于问题的解决可以提出各种确定结果的方案，通过比较各方案进行决策；非程序化决策是无论决策者采取那种方案都会承担风险，有风险型决策和不确定型决策。四、行政决策在行政管理中的地位
首先，行政决策贯穿于行政管理过程的始终，是其重要环节。
其次，行政决策正确与否关系行政管理的成败，关系国家兴亡和人民利益。
第二节行政决策模式与体制
一、行政决策模式
（一）理性决策模式（科学决策模式）
将现代科学技术应用于决策领域，这种决策具有以下特点：
○1决策时要遵循严格的程序：发现问题-提出目标-设计方案-预测后果-分析比较-选择最有方案○2决策时要求运用科学的方法，决策分析方法出现数学化和模型化，分析手段计算机化○3决策过程看做是一个理性分析的过程○4人为能够制定和选择出最佳决策方案
（二）满意决策模式（有限理性决策模式—西蒙）
○1认为理性分析有其必要性但也有局限性○2用满意准则代替最优准则。
（三）渐进决策模式（—林德布洛姆）
对理性决策模式彻底批判—○1现实决策中很多问题是定量分析所无能为力的○2对于复杂的决策，分析没有穷尽○3决策受到个人价值观念的影响，方案选择时必然出现意见不一致。固认为决策是决策者基于过去经验对对现代行政决策稍加修改而成，有助于保持决策过程的稳定性，有利于现代计划的连续性，使前后决策相互衔接。
（四）综视决策模式（混合扫描决策模式—阿米泰·埃特奥尼）
认为渐进主意集中在短期目标，只考虑改变现行政策的某方面，忽视了基本的社会变革。所以要同时考虑根本性决策和渐进性决策，对于基本决策系统分析，选择合理方案，对于非基本决策采取渐进方式进行决策。
二、行政决策体制
（一）行政决策中枢系统
承担全面行政责任并行使最后决策权，由拥有行政决策权的领导机构及其人员组成。
任务：○1领导、协调和控制整个决策过程，决策过程加强领导、协调各方面组织和人员、控制决策活动的进行；○2确定决策问题和决策目标，组织评估决策方案；○3最终抉择方案。（二）行政咨询系统
为行政决策服务的辅助机构，由各专业科研机构和政策研究机构及其人员组成。
特点：辅助性；相对独立性（方可客观科学）
任务：○1发现问题并向决策者提出问题○2拟定决策方案○3协助中枢系统对决策方案评估论证（三）行政信息系统
由行政信息处理的机构、人员及其信息通道（即信息传播渠道，分为纵向、横向和综合传播渠道）、信息工具组成。其任务是收集和加工处理各类行政信息，为决策中枢系统和咨询系统提供系统服务。行政决策必须掌握全面、准确、及时的信息，方可保证其正确性。三、行政决策的科学化、民主化
现代决策的本质是一种科学民主的决策，他是现代决策发展的基本趋势，保证决策的正确性。行政决策的科学化
随着现代社会生产力高度发展，专业化分工越来越细，综合性增强，社会现象多变而不易把握，迫切需要运用科学的决策方法岁复杂的问题予以解决。要求实现：行政决策体制科学化、行政决策程序科学化和行政决策方法科学化。
措施：○1更新决策观念，加强行政决策科学化思想理论建设；○2改革现有行政决策体制，重视咨询机构和信息机构的建设；○3加强行政决策科学化的程序研究和方法研究。
行政决策的民主化（建立广泛的民主参与机制）
意义：○1广开言路，集中更多人的智慧，有利于提高决策方案的质量○2广大群众参与决策，提高决策的透明度，有利于实现社会公平○3提供了有效的监督机制，防止决策者滥用职权。民主化关键在于公民参与，提高决策透明度，实现行政决策的法制化；坚持民主集中制和群众路线。
第三节行政决策过程
一、行政决策形成
（一）发现问题，确定目标
行政决策问题指决策的主观标准和行政管理对象实际状况间的差异。行政决策是找出解决问题的方法。首先弄清问题的性质、范围、程度和价值及问题产生的原因；其次确定解决问题的目标，主意目标的明确性、时效性和可行性。
（二）收集信息，拟定方案
信息是决策的基础，只有足够充分和及时有效的信息才能制定出正确的决策方案。
决策方案设计步骤：初步构想；对方案的具体设计，确定方案实施的细节。
方案涉及时注意：要求有一定数量的方案；考虑到行政决策方案的多因素性。
（三）分析评估，决策方案
分析评估是对决策方案的可行性分析，在分析对比的基础上抉择最佳方案，形成决策。可行性分析内容：○1对决策方案能否实施的主客观条件分析○2对方案的成本分析○3对方案实施的后果预测○4对决策的效益分析。
二、行政决策实施
（一）思想准备和物质准备
首先对有关决策进行宣传解释，对有关人员进行动员和教育，为决策实施奠定思想基础。其次在人力方面安排必要的行政人员承担决策实施工作；在物力方面购置决策实施必要的物资器材；才财务方面筹集资金，作为决策实施的费用。
（二）行政组织与行政指挥
决策实施的过程中必须进行有效的行政组织工作，建立合理的组织系统。
行政指挥应注意：○1指挥者应有一定权威○2指挥必须集中统一○3指挥须分级进行，反对越级。（三）行政沟通与行政协调
沟通的目的：使参与决策实施的行政机构及其人员对共同任务获得共识，交流思想互通信息。协调的目的：使执行机关和人员建立良好的协作和配合关系，搞好行政协调工作，保证
决策实施有效进行，实现共同目标。
三、行政决策完善
（一）信息反馈（是决策修正和追踪决策的基础）
在决策方案实施的过程中，会暴露一些新的问题和矛盾，必须反馈给决策中枢系统以对方案修正、补充或重新决策。注意：信息的真实性，引导决策中枢对方案实施现状准确判断；反馈的及时性，以免延误决策修正和追踪的时机。
（二）决策修正（正常的、经常性的工作，一般不改变原有决策目标。）
指在原有决策基本正确并能继续执行前提下，为更好实现决策目标，对决策进行部分调整和补充。通过实施过程中的不断修正，使决策更加完善。（客观情况变化，决策者的认识、经验、知识有限，对真理的认识不能一次完成，需要一个过程）
（三）追踪决策（情况更加复杂，难度更大；并且要以原有决策为基础）
指在决策执行过程中发现原有决策失误或无法继续执行而对决策目标和方案的根本性修改。要求决策者从实际出发，因时因地制宜，制定切合实际的方案，并使新决策顺利实施。
第七章人事行政
第一节人事行政概述
一、人事行政的涵义
指国家人事行政机关依法对行政管理活动中的行政人员和事务间的相互关系实施管理行为。目的是实现行政人员和事务的最优结合，保证公务员队伍优化、廉洁、高效，更好行使国家行政权力，提高行政管理的质量和效率，实现政府职能和目标。
二、人事行政的地位和作用
第一，人事行政是提高行政管理质量效率的关键因素。公务员的行为和素质是关键。
第二，人事行政是实现政治稳定、巩固国家政权的重要保证。科学的人事行政制度保证政府工作的连续化和正常化-政治稳定；选用贯彻本阶级意志的优秀人才就能有效治国安邦。第三，人事行政的发展有力推进政治民主化进程。公平选拔优秀人才直接参与政府管理。第四，科学的人事行政能充分开发利用人力资源，推动生产力发展和社会全面进步。三、人事行政的范围与内容
基本内容概括为“进、管、出”，结合我国实际情况分为一下三类：○1政策制度类指人事行政决策的制定与实施、人事行政制度的改革与完善○2组织体系类包括人事管理机构的职权划分，人事组织体制的改革和发展。组织体系正常运转的条件：合理的组织机构；明确的职能权限；科学的组织运行机制○3实际操作类包括人事行政过程的各个环节和人事技术创新。
四、人事行政原则
○1任人唯贤原则（坚持德才兼备的标准，反对任人唯亲）○2适才适用原则（根据个人的专长和能力安排相应职位，各尽其才）○3晋升唯功原则（根据行政人员的成绩和贡献作为奖励晋升的标准）○4智能互补原则（合理配置各种人才形成最佳结构，互相补充协作，发挥群体优势）○5积极激励原则（利用人的进取心理满足其需要，发挥人的积极性和创造性）○6合理流动原则（改变人员分布不均衡、专业不对口的状况）○7用人与治事统一原则（防止掌握人事权的不管事，管事的没有必要的人事权）○8依法管理原则
第二节人事行政过程与基本制度
一、人事行政过程
（一）公务员进入环节
○1做好人才资源的预测和规划，完善人才开发选拔机制，合理配置，保证人才质量○2完善人员编制管理体制，防止机构膨胀○3完善录用制度，保证渠道通畅，录用方法科学和公正（二）在职公务员管理环节
特点：○1系统性。对在职公务员实行全面、系统、严格的管理；○2制度性；○3标准化。管理环节的各项管理工作都有一定标准并严格执行。
（三）公务员的“出口”环节
要有通畅的推出渠道，形成正常的新陈代谢。○1正常退休○2辞职或调离○3辞退或开除二、国家公务员录用制度
（一）选任制（通过选举产生的公务员一般都担任政府要职，是国家公务员的核心成员）（二）考任制（初级或中级公务员的录用一般采用考任制）
实行公开、平等、竞争、择优的原则，拓宽选才视野，体现社会公平，充分开发利用人才，优化公务员队伍的结构。关键环节是组织考试（能否全面客观反应参考者素质和能力）（三）委任制（部分政务类公务员和高级文官）
特点：权力集中，程序简单，效率高，有利于用人治事统一，有利于提高领导权威和贯彻执行命令的能力。但是容易产生人事关系上的不正之风和腐败现象。
（四）聘用制和聘任制（适合一些技术性、操作性、辅助性的职位）
有利于用人单位和个人的双向选择，有利于完善机关内的岗位责任制和考核制，使受聘者按照合同规定勤奋工作，创造优异成绩。打破铁饭碗，促进新陈代谢。
三、国家公务员职位分类制度
两种分类：以人为对象的“品位分类”，依据是个人的条件和身份；以职位为对象的“职位分类”，依据是职位的性质、特点及所需条件。
职位分类的特点：○1遵循“因事择人”原则○2依据是职位的工作性质、责任大小、难易程度及所需资格条件○3目的是为各项人事管理工作提供依据，实现科学的人事管理。
职位分类的优点：○1在调查评价的基础上明确规定每个职位的职责任务、工作标准及相应资格条件○2有一套科学的分类方法○3有一套严格的程序
我国采用以职位分类为基础，职位品位相结合，特点：○1以事为中心兼顾人的因素○2从中国实际出发○3强调循序渐进，逐步完善。我国职位分类制度包括：职位设置（确定职位职责、层次、名称、设置数量）、确定职位说明说、确定公务员的职务与级别、职位的后续管理。
四、国家公务员考核制度
（一）国家公务员考核制度的涵义和重要意义
意义：○1全面评价公务员表现和工作成绩，为实施奖惩、升迁提供依据○2全面评价知识水平和工作能力，为培训提供方面以提高公务员素质○3经常性的监督起到激励、鞭策、督导作用。（二）西方公务员考核制度的改革
为制定科学的考核标准，采用合理方式对公务员作出客观、公正的评价。对工作能力和表现进行考核的改革—提高考核成绩的精确度和公正性进行的改革。
（三）我国公务员考核制度的特点
1坚持贯彻公务员考核工作的三大原则，客观公正、民主公开、注重实际原则。严格按照考核标准，从实际出发对公务员客观、公正的评价；走群众路线，增强考核的透明度。
2在公务员考核标准方面强调从实际出发，力求客观、公正、有效。制定科学的考核标准。3在公务员考核方法上强调“三个结合”，注重实效。领导考核与群众考核想结合、平时考核与定期考核相结合、定性考核与定量考核相结合。
五、国家公务员奖惩制度与职务升降制度
（一）国家公务员奖惩制度
有利于调动公务员的积极性和创造性，减少失职渎职行为，提高公务员队伍的整体素质和工作质量，保证依法行政和有效开展工作。
奖励制度的原则：奖惩相结合；物质精神(主)奖励相结合；坚持民主、公开、公正和依法实施原则；注重社会影响和效果。奖励工作严格按照有关法律和制度的规定来完成。