【结构史】中西官僚制度的历史演变及其对比分析
【摘要】现代官僚制度是马克斯·韦伯政治思想的核心概念，对现代政治和行政学的理论和实践影响深远。然而，拥有两千多年历史的中国古代官僚制度与西方官僚制度在来源与实质上都有诸多差异，现代中国的官僚制度既具有本身的历史属性，又受到近代以来西方政治思想的重大影响。在韦伯的理论框架下对中西官僚制度的比较分析，对认识中国现代官僚制度的本质和发展趋势都具有重要的参考意义。
【关键词】马克斯·韦伯 古代官僚制度 现代官僚制度 社会主义官僚制度
（正文）
以古希腊罗马国家为代表的古典西方政府，是一种基于城邦或部族社会的政治组织，按照古典学者对这种政治组织的基本划分，可分为君主-僭主、贵族-寡头、民主-共和制。（亚里士多德，）无论是这三种政体中的哪一种，都不容许有大规模官僚制度的稳固存在。在民主政体下，一切公共职务都由全体公民抽签或选举产生；在贵族政体下，权力由贵族集体在其内部进行瓜分；即使在君主政体下，君主对权力的授予也往往采取很不规范的形式，围绕在君权周围的并不是各级大小官吏，而是所谓“王友”即国王的私人亲信，这与古代东方国家严密规范的官僚系统有着本质的不同。究其原因，这是由古代西方社会的经济社会基础决定的。古代西方文明从本质上说，是一个由地中海商业纽带联接起来的城邦文明，它不具有官僚制度所需的一些基本条件，即：在一个较大地域范围内的中央集权制，基本同质化的统治基础，以赋税和大规模公共行为为导向的完善的财政系统等。即使像罗马帝国这样在规模上可与东方古代国家媲美的大型国家，也迟迟未能建立起一套统一完整的官僚系统。直到罗马帝国末期，由于西方古典社会和经济危机的爆发，利用原有的统治方式已难以为继，官僚化的政治改革才开始实行，但罗马帝国随即崩溃，除了其残余拜占庭以外，在16世纪绝对主义国家出现以前，西方的世俗政治领域一直保持着贵族封建制度，并没有形成任何一种官僚制度。反而是在宗教领域，占统治地位的天主教教会内部采用的是具有宗教形态的官僚制度组织方式。究其原因，是因为在罗马帝国和古典社会崩溃之后，西方社会的主要公共管理职能实际上是由天主教教会来承担的。作为世俗统治阶级的封建贵族所行使的公共管理活动基本上局限在庄园、采邑这类较小的区域内。整个欧洲作为统一的政治实体和公共管理部门的，只有天主教教会这样一
个宗教性组织。天主教教会和教士的作为西方中世纪官僚组织和官僚的长期居于统治地位的历史，不但对西方政治史意义巨大，也对现代官僚制度的发展产生了深远的影响。
从西方近代历史上看，在16至18世纪的绝对主义国家阶段，官僚阶层基本上是从封建贵族阶层蜕化而来的，是贵族阶级与专制君主合作统治的工具。（佩里•安德森，2001）真正意义上的职业官僚制度的建立，是18世纪以后资产阶级革命确立的结果。然而，具体分析官僚制度在西方近代国家的建立过程，又可分为泾渭分明的两类。第一类是英美国家，英国是最早建立近代资产阶级政权的国家，同时又是有着深厚贵族政治传统的国家，因此它的政府组织形式起初并没有采用现代意义上的职业官僚制度，直到19世纪后期工业化和近代化完成之后才开始建立文官制度的官僚行政系统。作为英式文明的继承者，美国的官僚制度的建立更晚至20世纪初。英美的政治制度演变史，是经历了一个从私人庇荫制、政党分赃制到现代官僚制的完整发展过程的。另一类则以德国为主要代表。近代德国作为国家实体的形成相对较晚，它的国家政权的统一、民族文化的形成和官僚政治制度的建立几乎是同步完成的。实际上，作为近代德国主体的普鲁士，正是当时人们心目中官僚制政府的典型代表。官僚制度（bureaucracy）这个名词，起初也正是于1745年由法国学者V.德顾耐首创，用以描述普鲁士的政府形式的。在普鲁士官僚制政府和军队的领导下，近代德国完成了统一和工业化，形成了强大的德意志民族国家，因此也使得这一种有别于英美政党民主制的集体主义政治组织形式在世界范围内受到重视，不但被像日本这样的落后国家所借鉴，而且连共产主义革命后建立的苏联等社会主义国家也深受其影响。
如果我们将威尔逊的《行政研究》（伍德罗•威尔逊，1887）、古德诺的《政治与行政》（弗兰克•古德诺，1900）和韦伯的《经济与社会》（马克斯•韦伯，1921）等著作分别作为英美与德国官僚制度的理论总结进行比较的话，可以发现二者之间的显著差别。威尔逊和古德诺研究的重点，在于对政治与行政进行的二分法，针对的是政党民主制度所带来的混乱和低效，从本质上说它仍然是建立在政党民主制度的基础上的，是对后者的补充和调整。而韦伯的官僚制度理论则不同，在韦伯看来，就资本主义社会发展的精神特征而言，其全部内涵都在于它的理性化，而理性化表现在政治生活中就是官僚制，现代官僚制是建立在工具理性的
基础上的
政治和行政方式。一方面，社会的理性化造就了现代官僚制；另一方面，官僚制又反过来作用于社会的理性化和推动着社会的理性化。正是这样一个互动的过程，塑造出了现代官僚制这样一个专业化、技术化的行政管理体系。
韦伯的官僚制理论中这种对“理性”的首要强调不是偶然的。它深深地植根于大陆系政治哲学的传统。比如，早在德国古典哲学时代，黑格尔已经把官僚体系及构成这个体系的官僚看作是国家与社会之间的中介，也意味着国家与社会的整体性是根源于官僚体系及其官僚的，是由于官僚体系和官僚的存在才赋予了分裂状态中的国家与社会以整体性甚至有机性。（黑格尔，1821）这种对官僚体系的中介定位从历史哲学的层面上证明了官僚制度存在的合理性，从而使韦伯论证官僚制度运行的合理性和具体方式的工作变得水到渠成了。
韦伯的官僚制理论从“理性”、“合法性”出发，推导出现代官僚制度的各种特征，如依法行政、专业化、技术化、科层组织等等。更进一步，韦伯认为现代资本主义的出现是与官僚制不可分离的，尽管企业家占有生产手段，市场的自由、理性的技术、可预测的法律、自由劳动力、经济生活的商业化等也是资本主义存在和发展的必要条件。但在这所有条件中，官僚制的意义是最为关键的，正是官僚制才使经济行动得以收到预期效果的基本前提。资本主义形式的工业组织，如要合理运用，就必须能依靠可预测的判断和管理。官僚制的终极目的，即其合理性，在于使资本主义的工业组织得以合理运行。不难发现，韦伯的官僚制理论不但不是必然基于政党民主制度之上的，而且其中还潜藏着可以颠覆政党民主制度的诸多要素，几乎可以说它与后来的社会主义计划经济和集体主义的政治组织方式只有一步之遥了。
历史的发展也正是这样。作为韦伯官僚制度代表的现代德国，经历了两次世界大战，摧毁了作为其官僚体系核心的以总参谋部为首的普鲁士军国主义体系，仍是西方主要国家中政治社会主义色彩最重的国家。更重要的是，韦伯式的官僚制度向东深刻的影响了以苏联为代表的新兴社会主义国家。十月革命之后以列宁为首的共产主义者们对一个庞大国家的政治组织方式并没有多少经验，直到斯大林以后，韦伯的官僚制度思想正是在苏联和东欧的社会主义国家获得了最广泛、最彻底的应用。
通常我们认为社会主义的一些基础是，生产资料的公有制，相对更为平均的分配以及崇尚伦理和道德的约束。
对照官僚体制来看的话，则是天然融合的。首先，既然是公有制，那么政治性也就毫无疑问了，而且在没有了生产资料的情况下，人们所关注的必然不是生产和结果，分配将是政治的主要方向。而分配在社会主义体制下是简单而清晰的，这样，政府的政治职能已经大大的削弱，行政是政府的主要职能，制订生产计划，管理资源要素的分配就是政府工作的绝大部分内容，这些内容是如此的技术性，以至于整个政府只需要按照严格的步骤进行操作就可以了。其次，由于生产资料是公有制的，所以从某种意义上说，全民都是公务员，这也是所谓的人民当家作主或者称为民主集中制（人民民主专政）的由来。在这种情况下我们可以看到的是，公务员的高道德要求，对内资源的竞争以及依照资历建立起来的等级森严管理体制，刚好恰合了社会主义的要求，对内的关注度更是与生俱来的。最后，在对外方面，民主社会下，要处理和回避利益集团的影响，迎合选民的需求，同时还要接受社会的监督，确保政治和行政的分离。而对于社会主义而言，他们的官僚制度从本质上讲，是所有人皆为公务员的设计，因此也就无所谓外部环境。上级的指令通过层层传达下来，每个人做好设计给他的工作。因此监督只是对对应的上级的一种负责和对下级的一种评价，在这种体制下是不重要的，而且相应的，在社会主义的官僚体制中的政府运行也是不透明的，因为这是出于其自身的责任体系所决定的。所以，社会主义的要求和官僚制是如此的相匹配，我们有理由相信它们也许就是经济和政治的两个方面。这一切，
正与中国古代文明长期连续的历史相应，中国古代官僚制度也有着人类历史上最悠久、最连贯的历史演变。在韦伯的研究活动中，专门对中国古代的官僚制和西方官僚制的形成和发展作了比较考察。事实也正如韦伯所认为的那样，在中国古代，很早就已经存在了官僚制的组织形式和行为方式。早在战国时期，特别是在秦统一中国后，就出现了一个专门的食禄阶层，即所谓“士”。它标志着官僚开始成为国家政治生活中的一个重要组成部分。像马克思及早先许多研究东方社会的学者一样，韦伯也把官僚制产生的原因归结为公共工程建设的需要，认为中国古代和埃及一样，治水、建筑等公共需要促使古老的官僚制在皇家的保护下发展起来了。正是这样一个以公共需要等经济活动为基础的官僚制的存在，“从一开始就控制着战国时代的封建性质，并将士人阶层的思维一再纳入管理技术与功利主义的科层官僚制的轨道”。（韦伯，19）虽然
以治水、建筑等具体的公共工程为目的的官僚制度成因论已经遭到了现代学者的很多批评（佩里•安德森，2001），但古代中国社会以赋税、徭役等公共管理活动为基础的官僚制度的形成，确实呈现出与西方古代地中海世界城邦社会以贸易和商业市场为基础的民主、贵族共和或僭主政治体制有着显著的差异。战国诸侯的竞争是促进行政管理官僚化的一个重要因素，因为这种竞争促进了人们去积极探寻一种有效的行政管理方式，而这种方式就是向官僚制的靠近。在秦始皇统一六国和建立起帝国统治后，以郡县制代替封建制，中央集权的官僚制也就自然而然地成了它的惟一选择。特别是隋唐科举制的兴起，使中国古代官僚成为一种比较典型的前现代官僚制形式。
在此值得注意的是，中国古代官僚制度的整个发展过程中，在其内部一直贯穿着一对矛盾。在官僚制度草创的战国时期，官僚阶层有两个基本组成，即“士”与“吏”，前者是流动的，来源混杂，不受制度约束，后者是固定的，制度化的。在中国古典政治思想的集大成者即后期法家看来，“士”也是专制国家的威胁，属于应该打击的对象，尽管商鞅、韩非这样的法家人物本身也曾经是“士”（《韩非子•五蠹》）。总的来说，战国的“士”是中国古代官僚的一个过渡阶段，到了秦统一以后，秦帝国就完全成为一个由“吏”组成的政权了。由于这种一元化的“吏治”的缺陷，西汉中期以后，儒士逐渐被引入了官僚阶层。到了西汉末和东汉，儒士在官僚集团中的影响已经完全压倒了法吏，直到魏晋时代发展到与皇权并驾齐驱的士族政治。士族政治衰落以后，随着隋唐科举制的确立，制度化的官僚制度重新确立并成熟起来。然而，与西方基督教会为代表的中古官僚制度相比，中国古代官僚制度虽然在具体组织形式上高度发达，但却缺乏前者所具有的理性和合法性的主导地位。除了依附于某家某姓的实用主义王朝认同外，中国古代官僚阶层缺少能够具体指导行政实践的完整的政治理想。这一方面使得整个官僚集团的上下层出现了严重的断裂，分化成“官”和“吏”两个上下互不相通的行政层面；另一方面，也使官僚集团与整个社会一起停滞僵化、固步自封，难以向理性化、职业化、技术化方向继续发展。
虽然自晚唐以来，宋代理学和明代心学等思想变革都可以视为对上述官僚制度缺陷进行补救的努力，但并没有从根本上解决中国官僚制度的固有问题。直到近现代以来西方政治思想的传入，情况才发生了根本性的变化。清末民
初时
期，中国人首先接受的是英美式的政治模式，然而经过一个短暂的尝试期，人们就发现大陆系的政治模式似乎更加强大。20世纪20年代，国民党和共产党同时接受了苏俄的政治组织方式，国民党的失败，在一定程度上可以归咎于它对这种政治组织方式的接受很不彻底。50至80年代的社会主义中国的历史，也是一段社会主义官僚制度形成、经历民粹主义考验并最终幸存的历史。80年代的改革，实际上既是恢复和发展商品经济，同时也是重新开始政治和行政管理上对理性、计划和法制的追求，是对官僚主义行政管理体系的重建，在某种程度上是恢复社会主义和计划经济的常态。（秦晖）这与90年代以来的“深化改革”有着很大的不同。
可以预见，随着改革的深入，中国现代官僚制度在新世纪里将面临来自左右两个方面的挑战，一是社会主义和共产主义“革命”传统的挑战，二是欧美自由民主主义的挑战。面对这两个来自不同方向的挑战，作为韦伯式官僚制度思想的继承者，笔者认为中国现代官僚制度要想存在和保持下去，必须从以下几个方面进行调整和改进。
一是不断的寻找自身的“合理性”或“合法性”来源。正像上文所言，韦伯式的现代官僚制度理论对“合理性”的强调和追求是其思想的精髓和生命力所在。在后革命时代，革命本身的合理性必然已被放弃，而简单的“增长率”之类的指标并不足以支撑长期稳固的合理性来源。
二是完成向“专业化”、“技术化”的转变，形成所谓“技术官僚”的治理模式，以及加强行政方面的重要性，走所谓“行政吸纳政治”的道路。这是20世纪50至80年代东亚的各威权主义国家普遍所采用的政治路线。然而作为承担着更多历史负担、面临着更复杂现实问题的中国现代官僚制度，做到这一点也并非易事。
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