收稿日期:2006-05-28
作者简介:吕帅,硕士研究生,研究方向为旅游发展与管理。
3本文为民政部区划地名司课题“中国城市地区行政区划制度创新研究”阶段成果之一。
日本行政区划体制的形成与改革
及其对中国的启示
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吕 帅1 王 凯2 龚 伟1 程 怡1
(11华东师范大学中国现代城市研究中心,上海200062;21湖南师范大学旅游学院,湖南长沙410081)
行政区划是国家政权建设和行政管理的重要手段,属于上层建筑的范畴,是为经济基础服务的。随着中国经济的快速发展,作为上层建筑的行政区划在一定程度上与经济的发展出现矛盾。如何利用行政区划的手段来解决现实经济中出现的问题,促进中国经济的快速发展,已经成为政府及国内学者面临的一个重大课题。
1 背 景
中国的行政区划体制是世界上最古老、最稳定的国家治理制度。中国的行政区划最早出现于公元前21世纪的夏朝,至今已经有4000多年历史,大致可以分为5个时期:萌芽时期、郡制时期、州制时期、道(路)制时期和省制时期。考察日本、朝鲜、越南等东亚地区国家的行政区划体制,在很大程度上都受到中国古代行政区划体制的深刻影响。其中,日本在借鉴与学习中国行政区划体制的过程中,吸收了西方发达国家地方自治管理制度,创建了日本的行政区划体制。随着日本现代化进程发展,日本的行政区划体制总体上朝着有利于现代化发展的趋势发展;其稳定的二级政区架构和市制的创新和发展,值得中国借鉴。
目前,国内对日本行政区划体制研究,主要集中在其形成过程、现状与发展趋势的描述方面,很少就日本行政区划体制的发展及其对中国的借鉴方面展开研究;部分学者在提及中国行政区划应该减少层级时,简单地以日本为样板。中国疆域、人口、民族构成以及经济发展水平与日本之间存在具大差异,简单的中日之间的行政区划比较具有不科学性,必须对日本行政区划体制进行具体分析,以寻求中国可以具体借鉴的做法和经验。
2 日本行政区划体制的形成与发展
211 日本行政区划体制的形成与演变
公元6世纪中叶,日本依照中国唐朝政治经济体制进
行变革,史称“大化改新”,改新的主要内容有二:第一,废除部民制,建立班田收授法与租庸调制;第二,建立中央集权制。大化5年(公元649年)“置八省百官”,建立中央机构。地方设国、郡、里,分别由国司、郡司、里长治理。“八省百官”制和国郡里制均受唐朝的三省六部制和州县制的影响。两者在形式上虽有差异,但其性质都是中央集权的行政体制。日本以唐朝体制为蓝本进行行政区划改革,将全国划分为8个大区域,除京城附近的“五畿”作为一个特殊的单元外,其余七大区一律划分为“道”,道下面进一步划分为“国”,国才是真正的行政单元,日本当时划分了68国,形成了5畿、7道、68国的区划结构,这一体制直到幕府统治时期才发生了变化。明治政府1871年废藩置县,全国采取府县两治制度,初始设东京、大阪、京都3府,余为72县,由中央政府直辖统治,府和县的知事由中央任免。1878年7月颁布《郡区町村编制成法》、《府县令法则》和《地方税法则》,确立了日本近代行政区划体系和地方制度。1888年日本对行政区划进行了合并和调整,全国变为
3府43县,并通过了《市町村制案》。1923年废止郡制案,
战后日本几次对地方建制进行了修改,扩大了地方自治权和强化中央的监督执导作用。
212 现行的日本行政区划体制
日本现行行政区划层次主要划分为两级,第一级为都、道、府、县,第二级为市、町、村。全国共划分为1都(东京都)、1道(北海道)、2府(大阪府、京都府)、43县。市、町、村是地方基层组织,三者之间无隶属关系。还有一部分被称为“特别地方自治体”,即特别市、特别区等。特别市于1956年通过修改地方自治法,以147号法律宣布废除,特别区只存在于东京都。这些都、道、府、县和市、町、村一级特别区在法律上是各自独立的自治体。都、道、府、县对市、町、村可以行使一定的指导职能,但不是垂直领导关系。《地方自治法》对都、道、府、县以及市、町、村的各自
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931?中国人口?资源与环境 2007年 第17卷 第1期 CHINAPOPULATION,RESOURCESANDENVIRONMENT Vol.17 No.1 2007
行政范围都有法律规定,行政事务的权责义务均有明确划分。截止到2006年3月31日,日本全国有1都、1道、2府、43县、777个市、846个町、198个村。另外,东京都下设
23个特别区,北海道下有14个支厅,为特别地方政府。
在两级区划体制基础上,日本中央政府与地方自治政府是国家行政体制的两大中心主体。日本的中央政府即内阁,是国家的最高行政机关。根据《日本国宪法》规定,内阁总揽全国行政大权,一切重要的政策均由内阁制定和执行,所有的国家行政机关都在内阁的统一指挥、监督下工作。战后日本地方自治制度得到加强,扩大了地方自治的权力。而地方政府在法律规定的范围内,实行自治的情况下,要接受中央政府的监督与指导。这样,中央政府与地方政府的关系,实质上仍然是行政体制中的监督与被监督、指挥与被指挥的关系。都道府县和市町村两级组织具有平等的法律地位,不存在上下级、监督与被监督的关系。
213 日本行政区划体制发展与改革的基本特点21311 中央集权制与地方自治有机统一
日本行政区划体制,既融合了中国中央集权制度,又兼蓄了西方地方自治制度的营养,使得中央集权与地方自治制度在日本得到有效统一。古代的日本行政区划体制深受中国影响。日本以中国唐朝区划体制为模式,进行日本区划,形成日本行政区划格局的历史基础。明治维新时期,日本行政改革设置府县制,由中央直接统辖,进一步加强了中央集权制度;但同时日本开始吸收西方行政区划制
度,尤其在市制方面,引进西方自治制度,逐步扩大地方政府的自治权利,使得地方政府在处理地方性事务时能够发挥更多的积极性和灵活性,使得地方政府能够在中央政府的宏观执导监督下,灵活自主地处理地方事务,促进地方经济繁荣与整个国家的经济发展。
21312 政区架构长期稳定,管理幅度较大
受日本领土治辖范围的约束,明治维新改革后的日本行政区划层级减少了,行政构架保持长期稳定。1888年日本对行政区划进行了合并和调整,全国变为3府43县,并通过了《市町村制案》。1923年废止“郡制案”,减少了“郡”这一管理层级以后,便长期保留了稳定的都道府县和市町村二级层级结构。
日本的一级政区长期保持稳定。明治维新以后日本于1888和1890年分别颁布了
《市制、町村制》和《府县制、郡制》两项法规,将全国的府县合并为3府、1道、43县,在町村之间设立了府县派出机构———郡,确立了日本近现代行政区划的基础。1943年将东京府改为东京都。自此,日本的一级政区便保持1都、1道、2府、43县的稳定结构。战后为了适应经济高速发展,日本市町村这一级政区有较
大变化,主要进行了大规模的合并,使市的数量在不断增加,町村数量减少;但都道府县一级政区的名称及所辖区域变化甚小。
21313 建制城市与城市化水平相对一致
城市化的快速推进使得日本的自治城市数目增长很快。图1显示,由于第二次世界大战的影响,导致了日本城市人口下降,1945年城市化水平有明显拐点;但日本城市数目与其城市化水平相互适应,其总体变化趋势基本上一致,随着城市化水平提高,建制城市数目也不断增加,尤其是1950年到1955年,日本的城市化水平由3713%增长到5611%的过程中,建制城市的数量也由254个迅速增长到496个,增长幅度达9513%,为历史最高水平。
图1 日本城市数目及其城市化水平变化曲线图
Fig 11 Variationsofcitynumberandurbanization
levelinJapan
数据来源:日本总务省统计局网站http://www 1stat 1go 1jp/data/
nenkan/021htm
3 日本行政区划制度改革的启示与借鉴
行政区划是国家结构体系的空间安排。中国是行政区划历史最悠久的国家之一,也是行政区划体制最复杂的国家,在国家全面现代化进程中,需要吸收国际经验,逐步实现中国行政管理体制与区划体制的现代化。考察和借鉴日本的行政区划体制改革特点,中国行政区划体制改革要注意以下几方面。
311 尽量保持一级地方区划单位的稳定性
新中国省级行政区经历了十多次的变化(见表1)。这些变化不仅包括数量增减,还表现在政区名称以及辖区幅度的变化上。基于中国省级行政区的管辖幅度比较大,许多学者建议增设直辖市,增加省级行政区数量,以接近
50个为宜,并讨论了省区划小与增设直辖市等政策主
张。
事实上,行政区划作为上层建筑,在政权建设、促进经济的持续发展以及加强民族团结,促进民族地区的社会、经济、文化事业发展等方面具有重要的意义,一级政区的频繁变化会严重影响国家的政治稳定和经济发展。随着现代通讯与交通条件变化,行政管辖幅度和层级的存在条
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041?中国人口?资源与环境 2007年 第1期
件也在发生变化,体制改革的重点应该集中在层级体制。因此,不宜进行对一级政区的“大动作”,要借鉴日本行政区划体制改革的作法,尽量保持一级政区的基本稳定。
表1 当代中国历年省级政区统计表
Tab11 StatisticsofChineseadministrative
divisionsfrom1949
年 份省自治区直辖市其它合计
194930112750 1950-1951291131053 195230112245
195330114247
19542613232 1955-19562323129 19572243130 1958-19642242129
1965-1966225229
1967-1987225330
1988-1996235331
1997-2354234
资料来源:中国地图册,星球地图出版社编,星球地图出版社, 2001
312 因地制宜,减少层级,扩大幅度
中国现在的行政区划层级基本上是四级制,有些地区是五级制。市制成为省制下的主要地方建制体制。“市”有直辖市、地级市、县级市,还设有15个副省级城市,形成“三层四等”的体制。多层级导致了多重矛盾,一定程度上影响了社会经济的发展。
借鉴日本区划层级制度的简明性(见表2),中国行政区划体制有必要减少层次。汪宇明(2004)通过省直管县市的PEST分析,认为省直管县市体制是中国地方行政区划层级制度改革的目标取向,是深化地方行政管理体制改革,精简机构和人员,进一步调整各级政府机构设置,理顺职能分工,实现政府职责、机构和编制法定化的战略突破口。减少层次可减少地方利益冲突,减少政府财政支出,有利于国家的政治稳定和国家安全,促进经济增长。
由于中国区域经济发展水平存在着比较大的差异性,中国的行政区划层级和幅度改革不能简单的“一刀切”,要因地制宜,区别对待。在行政层级的设置上,可以先从东部沿海发达地区入手,减少行政层级,提高政府工作效率;而对于中西部经济落后,政府管理水平较低的地区,可以待时机成熟后再做改革。
表2 中日行政区管理幅度比较(2004年12月)
Tab12 Acomparisonofthemanagementspanofthe administrativedivisionsbetweenChinaandJapan(Nov12004)国 家日本中国(大陆)
一级政区个数4731
二级政区个数3247332
三级政区个数2860
平均幅度(上辖下)69111017/8161
一级政区平均面积(km2)803918530197万
一级政区最大面积(km2)78516184160万
一级政区最小面积(km2)187********万最大与最小的倍数41186275186二级政区平均面积(km2)1161382189万
三级政区平均面积(km2)335616
一级政区平均人口(万人)2701064040142
二级政区平均人口(万人)3191377126
三级政区平均人口(万人)43179
资料来源:根据行政区划网http://www1xzqh1org相关数据整理
313 适应城市化发展趋势,加快建制城市发展
2000年中国的城市化水平已经达到36122%,2003年达到了40153%,基本上与日本在1950年到1955年之间的水平相同。在快速城市化阶段,日本的经验是撤并村町增设建制市。中国事实上已经开始了乡镇合并的区划调整工作。城市化进程中的市县体制、区县体制、强县强镇体制之间的利益冲突和发展竞争日益突出,影响区域经济一体化的进程。因此,中国的行政区划体制改革要适应高速城市化发展的趋势,加快建制城市发展,加快协调解决快速城市化所诱发形成的各种行政区划矛盾。
日本在学习中国古代行政区划体制的基础上,融合了西方发达国家的地方自治管理体制,创建了适合日本国情的行政区划体制,推进了日本的经济社会的现代化发展。明治维新以来,日本行政区划在一百多年间有两次较大幅度的调整;新中国成立50多年来,中国行政区划体制也在进行多次调整。靠行政区划体制调整,来推进经济社会变革,是中国完善行政管理制度的一大创举;但过于频繁也会出现问题,与谋求国家治理的长治久安的战略目标不相吻合。因此,进一步考察与借鉴发达国家的行政区划体制及其创新的成功经验,对推进中国行政区划体制改革是有积极意义的。
致谢:汪宇明教授在本文写作中给予悉心指导与修改,并对全文进行了最终审阅,谨此致谢!
(编辑:温武军)
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吕帅等:日本行政区划体制的形成与改革及其对中国的启示