第四章领导体制
经管教学部丰云
[学习目标]：
1．界定领导体制的含义；
2．了解领导体制的演进历史；
3. 比较各种类型领导体制的特点及优缺点；
4．阐述领导体制改革的内容、方向及难点；
5. 讨论分析我国领导体制的现状、问题及改革对策。
[自学提示]：
领导体制是领导活动得以开展的载体，也是领导者借以开展工作的舞台，同时又是充分发挥领导的功能、提高领导效率的关键环节。因此，领导体制的建设问题是关系到领导活动成功与否的核心问题。把握领导体制的含义、内容、作用、演变历史是理解不同类型的领导体制的基础，也是认识我国领导体制的现状与弊端，改革我国行政领导体制的前提。
一、领导体制概述
（一）领导体制的含义
1. 体制
体制是指“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度”。
2. 领导体制
领导体制是指领导系统中的上下左右之间权力划分和机构组织设置及领导工作制度。这一定义包含以下几层意思。
（1）领导体制是一种权力划分机制
它所涉及的核心问题是如何划分领导权的问题。实际上，领导权的合理、科学分配是领导科学所要研究的核心问题之一。领导权的科学分配有三个方面的检验标准：一是权利和责任是否一致。二是权利和责任的划分要明确。三是权利和责任的划分要科学。
(2)领导体制是一种组织体系
领导体制的组织体系在工作中起着核心和灵魂的作用。
(3)领导体制是一种制度安排
领导体制是领导功能的制度化表现形式，是以领导权为中心内容，以实现特定组织的管理目标为主要职能的一系列制度安排或制度设置。
（二）领导体制的内容
领导体制的主要内容应该包括以下四个方面：一是领导组织结构，指领导机关的组成要素，即各级各类领导机关的地位作用；二是领导的层次与跨度，即领导机关的组织制度或者说领导机关的结构方式；三是领导机构中各部门之间的职责与权限划分；四是领导机关的决策方式和指挥、监督方式等。
1．领导机关的组成要素
领导体制内部要有一定的组织结构，领导组织内部是各个基本要素的构成的。任何一个领导机关都是由若干不同性质和作用的要素组成的相互联系的完整的系统。
现代领导机关的组成一般有五个要素。
（1）决策中心
决策中心是一个领导机关的灵魂，包括党委会、行政领导办公会等。
一个领导机关只能有一个决策中心，否则政出多门，就不能有好的行政效率。
（2）信息反馈机构
信息反馈机构运用一切可能和必要的手段，搜集、筛选、整理各种数据、资料、情况，反映现实生活中提出的各种要求和决策的执行情况，供决策机构参考。
信息反馈机构应具有反应灵活、及时、准确的特点。
（3）咨询参谋机构
咨询机构是在深入调查研究的基础上，提出决策用的信息和各种方案，供领导者决策服务，是决策中心的参谋部。
我国设立的顾问机构、各种政策研究机构、各种研究中心等都属于这一类。
（4）执行系统
执行系统的任务是执行决策中心的各项决定。
（5）监督系统
监督系统的任务是根据决策对执行系统实行监督，以保证决策、指令执行的准确无误。
各级纪律检查委员会、司法机构、审计部门等都属于监督机构。
2．领导机关的结构方式
领导机关的结构方式，即领导机关内部、领导机关与领导机关之间都有一种相互结合、相互联系的存在方式。
领导者受时间和精力的限制，往往需要委托一定数量的下属为其分担管理工作。
委托的结果是领导者减少了必须直接处理的业务工作量，但同时又产生了领导的纵向幅度与横向幅度的问题。
对于一个规模固定的领导机构来说，领导的幅度和层级是成反比例的关系，每一个领导者直接控制的下属越多，下属的等级层次就越少。
3. 领导机关的职责权限划分
（1）领导权力的授予，必须根据实际需要来确定
（2）领导职责的承担问题
（3）领导者掌握的权力和履行的职责必须一致
4. 领导机关的决策、指挥和监督方式
一体制与分离制；集权制与分权制；首长负责制与合议制；层级制与职能制。
（三）领导体制的作用
1. 为领导活动提供组织保证
领导体制可以协调领导机构的内部分工，沟通领导者与被领导者之间的关系，提高领导活动整体效能。
2. 提供规范领导行为的根本机制
领导体制对领导系统有关键性影响，一个领导系统中的各个部门和单位是依赖领导体制组合起来的，各个领导机关在整个领导系统这张组织的网上均占有一定位置。
3. 领导体制是领导者与被领导者之间建立关系的桥梁和纽带
领导者和被领导者在领导活动中起着极其重要的作用，是决定领导活动成败的关键要素。科学、合理、有效的领导体制，是领导者与被领导者之间的一座相互联系、沟通的桥梁。
4. 领导体制是领导活动规范化、制度化的组织保证
领导体制具有制度刚性，能够使领导活动或领导者的行为受到制约、引导和规范作用，是制约、监督，领导活动的组织条件，它使领导活动减少了神圣色彩，增加了可操作性。
二、领导体制的类型
领导体制的类型，指领导组织机构的具体内容，尤其是各部门之间的职责与权限划分的模式。按照职权配置与领导方式的不同，领导体制可以划分为不同的类型。
（一）一体制与分离制
按照同一层级各机构被领导的关系是否统一，领导体制可以分为一体制和分离制。
1. 一体制
一体制又称完整制，也可称作一元化领导，指同一领导层次的各机关，或一个机关中的各个构成单位，所接受的指挥、控制和监督完全集中在一位上级领导者，或一个上级领导机关的领导体制。
一体制的优点在于：在一体制中，统一领导；职能明确；容易协调各方面的矛盾和利益，且能防止政出多门、各处为政。可见，如果运用得好，一体制能够集中权力、统筹规划、责任明确、减少扯皮、雷厉风行、便于合作。
一体制的缺点表现在：它容易造成上级机构或个别领导者包揽一切，实行家长制领导，不利于领导系统指挥效能的发挥，压抑下级机构和人员的工作积极性和创造性。
2. 分离制
分离制又称独立式或多元化领导，指上级的指挥、控制和监督不是集中于一位上级领导者或一个领导机关，而是分属于两个以上的平等或双重领导机关或个人的领导体制。
分离制的优点在于：能防止专断独行、滥用权力，并能促使下属各单位独立工作、各尽其能、各司其职，发挥主观能动性；即使上级领导机关不健全或领导者不称职，一级机关仍能独立工作不致影响全局。
分离制的缺点在于：容易造成各自为政、自行其是、政出多门、互不协调、重复劳动、浪费人力物力、影响国家和集体利益。
[小结]：总之，一体制与分离制是一对矛盾的两个方面，是对立的统一体，需要从实际出发，根据不同的单位、不同的机构、不同的领导任务而谨慎灵活地运用，单独偏爱哪一种领导体制，都不是合理的、科学的选择，实际运用中，需要将两者加以有机结合。
（二）集权制与分权制
根据领导系统中纵向权力配置的集中与分散程度，可以把领导体制分为集权制与分权制两种类型。
1. 集权制
集权制的领导体制是指一切重大问题的决定依赖于上级领导机关，下级必须依据上级的决定和指示办事的体制。它的特点是所有领导工作的最后决策权均集中于上级机关和领导者，下级必须按照上级的决定办事。
集权制领导体制的优点：有利于政令统一、标准一致、指挥方便、令行禁止。相对于分权制，集权制领导体制能够在最大程度上做到统筹兼顾、统一调度和支配系统资源，特别是在系统资源有限的情况下，能够最大限度地集中组织系统的物力、人力和财力，从而完成在其他领导体制下办不到或办不好的大型项目。
集权制领导体制的缺陷：集权制往往因为统得过死而缺乏应变能力，领导者往往忽视下级利益，压抑下级的积极性、主动性和创造性，由此可能滋长上级领导机关和个人的独断专行，从而产生官僚主义。另一方面，下级对上级的监督处于最软弱的状态，使下属对上级领导产生人身依附关系，从而上下勾结，难以抑制领导者以权谋私、权钱交易等腐败现象。
2. 分权制
分权制的领导体制是指下级机关在自己的管辖范围之内，有权独立自主地决定问题，上层对下层有权决定和处理的事情不得干涉。其特点是，下级机关或者领导者对于自己管辖范围内的事情，有独立自主的决定权，不受上级干预。
分权制的领导体制的优点：可以使下级因地制宜地贯彻上级指示，有利于充分发挥下级人员的智慧和才干；具有较大的弹性和灵活性，又具有较强的应变能力，有利于充分发挥下
级机关和个人的主动性、积极性和创造性。同时，上级也能因此而减轻不必要的负担，防止官僚主义、腐败行为的产生。
分权制的领导体制的缺点：容易各自为政、政令不一、各方常会发生矛盾和冲突，也容易发生本位主义、分散主义和不顾整体利益的倾向，甚至导致全局失控、有令不行、有禁不止。
[小结]：总之，集权制和分权制也是一对矛盾，既对立又统一。过分集权、过分分权都不利于领导体制功能的发挥，必须根据不同任务和不同的环境条件加以运用。一般来说，集权和分权都应该适度，实行分权制领导体制，必须加强宏观调控，以尽量减少以上弊端，同时，在需要集权时也应该注意调动下属的主动性和积极性。
（三）首长负责制与合议制
在领导体制模式中，按领导机关中最高决策人的人数，我们可以把领导体制分为首长负责制与合议制两种基本类型。
1. 首长制
那种把法定最高决策权完全集中于一位主要负责人的领导体制称首长制，也称一长制或者独任式领导体制。
首长制的优点：权力集中、指挥灵敏、责任明确、减少扯皮，办事果断行动迅速、效率较高。
首长制的缺陷：由于一个人的知识、能力、经验、精力等毕竟有限，处理事务难免有思考欠周之处。另外，在首长制下，主要负责人如果选择不当，还可能造成独断专行、滥用权力，从而出现营私舞弊，危害国家或集体的现象。
2. 合议制
那种把法定的最高决策权交由两位以上的行政首长组成的委员会的领导体制，称作合议制，或称委员会制。在实行合议制的领导体制下，决策权力属于领导集体，按少数服从多数的原则决定问题。
合议制的优点：由于实行集体领导，分工负责、相互监督、彼此配合、有利于集思广益、博采众长、考虑周密、避免武断，能够反映各方面的利益，也可以避免个人专断、滥用职权。
合议制的缺陷：一是决策缺乏效率。有时会因为对某些问题有一部分人拥护，一部分人反对而议而不决，决而不行，以至于坐失良机，贻误工作。二是容易出现权力分散、责任不明的现象。
[小结]：总之，在领导活动中采取那种体制模式，需根据领导活动的具体性质来定。一般说来，属于速决性的、执行性的、技术性的、纪律性的、社会性的一类的领导活动，宜采用首长制的方式处理；属于方针政策、规划制定以及立法性、协调性、综合平衡性等一类的领导活动，宜采用合议制处理。
（四）层级制与职能制
按照领导的横向和纵向关系，可以把领导体制分为层级制和职能制这样两种基本类型。
1. 层级制
层级制是一种传统的领导体制模式，它是指领导系统纵向分为若干级别，每一级都对上一级别负责，各级别的职权性质相同，但领导的范围随着层级的降低而缩小。
这种体制的特点是领导者与其下属之间有统一的直线关系，指挥和命令从领导系统的最高层到最底层，按照垂直方向自上而下地贯彻执行，从而形成一系列不同的层次，呈现出一种从上到下的“金字塔”形的阶梯等级。
层级制领导结构的优点在于：系统内部各单位的关系一目了然、职责分明、行动迅速、步调一致、纪律严明，因而便于领导指挥。
层级制领导结构的缺点：会造成领导者管辖的事太多，上级领导部门负担过重，大量的时间和精力花费在协调各个单位的工作方面。下级过分依赖上级领导，事事需要领导亲自过问，不利于发挥下级的积极性和主动性。
层级制的领导结构仅适用于领导场合较小、上下级关系比较单纯的组织或单位。
2. 职能制
职能式结构又称功能式结构、机能式结构或分职式结构，是指在一个领导机构中，按照领导工作的范围要求，横向平等地设置若干个职能部门，每个部门都以整个组织系统为服务对象，只是分工和服务不同的领导体制。
在职能制的领导体制下，一个组织系统在横向的水平线上设置若干职能部门，作为首脑机关的顾问、参谋辅佐行政首长实施领导。如国务院的各部委，省市的各委办，局的各业务处，部队中的政治部、参谋部、后勤部等。
职能式领导体制的优点：由于职能式结构分工精细，职责明确，具体业务工作部门专司其职，便于领导者摆脱繁琐事务，集中精力抓大事。每个职能部门长期从事某方面工作，经验丰富、熟悉情况、专业性强、工作效率高。
职能制领导体制的缺陷：职能制不利于协调各单位之间的活动，不利于有效地把各个职能部门的指示协调起来，不利于解决各种综合性问题。一旦分工过细，容易造成机构臃肿、部门重叠、人浮于事、互相扯皮的现象。
[小结]：总之，在现实的领导体制中，层级制与职能制往往是结合运用的，纯粹的层级领导体制或者纯粹的职能制领导体制都是极少见的。领导者都是依靠领导机关内部的各职能部门对下级实行领导的。
三、领导体制的演进
从技术的角度来看，领导体制的演进经历了五个不同的发展阶段，即家长制的领导体制、经理制的领导体制、“软专家”式的领导体制、专家集团式的领导体制和领导体制。
（一）家长制的领导体制
家长制的一个突出特点是所有权与管理权合一。对企业，老板既是所有者，又是管理者；对于其他社会、政治、行政组织，领导者同样对所辖组织拥有家长式的权威。这种领导体制的本质特点，是领导凭借自己的地位、权力和经验从事领导和管理。
在19世纪中叶以前，家长制的一直是各种社会的政治、经济、文化组织中普遍盛行的领导体制。这种领导方式在当时的历史条件下尚可适应，也曾起过积极作用。
（二）经理制的领导体制
经理制的领导体制，又称为“硬专家”领导体制，通常是指在工管理初期，由一些生产技术高超、才能出众、具有专业知识的人担任领导和管理任务的导体制。
这些“硬专家”往往能够在本领域内脱颖而出，成为领导者。不是由企业主本人，是选拔有专业技术的“硬专家”管理企业，这意味着对企业的经营管理逐渐从所有者转管理者身上，出现了所有权与经营管理权的分离，即职业经理阶层的兴起。
经理制的出现是企业经营规模扩大的必然结果，是企业领导、管理体制的一大进步，它推动了近代资本义企业的发展。
（三）“软专家”式的领导体制
随着社会的发展，仅由精通一门技术的专家进行管理已不适应新形势的要求，这类新的管理专家所具有的管理技能已经大大超出技术技能的范围，所以被称作“软专家”。
“软”专家是相对于所谓“硬专家”而言，是指在管理领域具有专门管理知识和管理经验的专家。“软专家”式的领导体制，通常就是强调管理的专门化、职业化，由专业的管理人士担任领导和管理任务的领导体制。
（四）专家集团式的领导体制
在领导系统中，那种由各种专家组成的决策组织，称作“专家集团”，由这些专家组成的集团实行集体领导的体制，就是专家集团式的领导体制。
这种领导体制的主要特征是群体领导者按照领导和管理的一般规律，从事领导和管理工作，目的是发挥集体智慧，弥补个人领导能力的不足，提高领导水平。专家集团领导体制的另一主要特征是实行“谋”、“断”分离的新的领导方式。
（五）多极领导体制
多极领导体制是集中与分散相结合的现代领导体制
多极领导体制的特点是：把经营决策与具体管理分开，使总经理等公司一级的高层可以摆脱日常事务，集中精力研究处理全局性大事；日常生产、销售等具体管理活动则由各事业部独立自主地承担。
多极领导体制的主要目的是将经营决策与经营管理分开。这标志着领导职能从管理职能
中全面分离出来，既增加了决策的及时性、科学性，又提高了和管理的效率。
四、领导体制的改革
（一）传统领导体制的弊端
1．党政不分的情况依然存在
在国家领导生活中，存在着两套领导系统，一套是政府的领导系统，另一套是党的领导系统。两套系统相互对应、相互交织、相互重叠，成为有中国特色的党政领导体制，却也造成了党政不分的难题。
2．领导权力的过于集中
党政不分是传统领导体制弊端的一个方面，另一方面，是领导权力过于集中，表现在过分强调集权，忽视了对地方与下级的合理分权。在集权与侵权的关系问题上，过分强调上级集权而较少注意下级侵权。
3．领导权力关系的运转不顺
在领导过程中，领导者与组织内外会经常发生联系。然而，在这种联系过程中，领导权力关系的运转还存在诸多问题。主要表现在以下两点。
（1）党政领导关系不顺
首先，党组织往往过多干涉和代替了应该由政府部门独立进行的工作，其结果是使行政机构失去了行政决策权，责权分离，限制了政府职能的充分发挥。其次，党包办政府系统的工作，就要设置与政府部门相应的机构，其结果是机构重叠、冗员增加、相互推诿。再次，党组织包揽、陷于行政事务，放弃了自身本应承担的领导职能。
（2）政府内部部门关系不顺
表现在两个方面：一是政府部门之间条块分割、矛盾较多、难以协调合作。二是政府机构设置过多，分工过细，造成职责不清或职责交叉。
4．领导集团工作方式的落后
主要的问题体现在以下几个方面：一是家长制现象。由于制度的缺损，在许多时候和许多场合，一些政府领导干部中的旧式家长作风十分严重。二是特权现象。特权指政治上、经济上在法律和制度之外的权利。
5．领导规则的不健全
领导规则的不健全，主要表现在缺乏法制观念上，而且有关行政法规的规定较为抽象笼统，缺乏严密的保障制度和手段。
6．领导程序的缺漏
领导活动主要表现为决策、用人、指挥、协调、控制等。所有这些活动都应遵循一定的程序，否则将会出现决策失误、用人不当、指挥不灵、协调不通、控制不力的风险。
（二）领导体制的改革
根据历史的经验与教训及对领导体制的现代化要求，我国领导体制改革的主要内容和基本方向有以下几点。
1．党内领导体制改革是我国领导体制改革的决定条件
领导体制改革是上层建筑里的一场革命，是在党和国家的领导下，在马克思主义、列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”重要思想的指引下，依靠社会主义制度本身的力量，依靠亿万人民群众共同努力来推进的。
党内的领导体制改革不是削弱党的领导地位，更不是取消党的领导，而是改变党的执政和领导方式，使党的领导能够适应国内国际形势的不断发展提出的新的要求，不断地改善党的领导，使我国的社会主义事业不断前进。
2. 建立合理、协调的政治领导权力运转体系，克服政府管理体制的过分集权
我国现行行政领导体制的高度集权，是由我国现行的政治体制严重失衡所引起和决定的。因而，要改变现行行政体制的过分集权，必须使政治体制达到合理、协调，建立起对政府体制有良好影响和制约的政治格局。
（1）权力分配要合理
在纵向领导层次中，改革权力过分集中的领导体制，应适当下放权力，合理配置各层次的职权范围，以调动各方面的积极性。
下放权力的总原则是：凡是适宜由下面处理的事情都由下面决策和执行。
（2）机构设置适当
领导机构是实现领导职能的组织实体，只有机构设置合理，领导工作才能完整有序地运转。各级领导机构的确立，必须符合“精简”、“统一”、“效能”、“节约”和“反对官僚主义”五项要求。这既是确立机构的目标，又是检验组织机构质量的标准。
（3）工作制度健全
领导工作的核心是以职、权、责、利相统一为原则的领导工作责任制。其基本内容涉及工作职能范围的划分、工作权力的既定、工作责任的承担以及相应的奖惩制度。
（4）法律保障有力
领导体制的改革要依法办事，体制的一切变革要以法律、法规的形式固定下来。要依法分配权力、设置机构，依法进行领导，抑制不正之风，维护群众合法权益。
（5）自我调节灵活领导体制不是永恒不变的
对于动态的领导行为来说，不但需要公私合营领导体制充分发挥领导者的积极性和创造性，而且还要根据工作任务及面对情况的变化，对领导体制进行不断的改革。
3．明确领导职能、实现职能转变
（1）理顺国家、政府与社会之间的关系
国家产生于社会，国家和政府的权力受到社会的监督和制约，这是马列主义的常识。要进行领导体制的改革，必须否定对国家和政府至上的意识，确立社会本位、人民本位的理论
和观念。
（2）把握并适应现代政府领导职能及其发展趋势
在领导体制的改革中，我们必须把握“小政府、大社会”这一趋势，破除那种政府无所不为、无所不能的做法。今后政府主要管社会组织和群众团体不愿管或无力管的事情，把社会应该办、能够办而且乐意办的事情交给社会，使国家、政府、社会各司其职。
（3）改革干部人事制度
人事制度的改革离形势的要求还有相当的差距，还不能完全满足改革开放工作的需要。当前需要加大改革的力度，首先要更新观念，拓宽干部录用的渠道，吸收更多的优秀人才进入干部队伍。
其次，要加强对干部队伍的管理，变过去的过程管理为跟踪过程的目标管理；要创造一个良好的用人环境，废除干部使用过程中的终身制，形成能上能下的管理机制。
4．领导体制应该科学化、法制化
对于领导体制的科学化，关键是机构设置的合理化。而有效地进行政府机构的改革，是克服官僚主义，提高行政效率，清除政府行政运行机制中的梗阻的主要途径。
当前，我国的领导体制改革的重点就放在政府机构改革上。
建立现代化的领导体制的原则应该是宏观调控、间接管理、服务为本、监督有力、方式灵活。
[研究小结]：
总之，领导体制改革要坚持与社会主义市场经济相适应的原则；坚持政企分开、两权分离的原则；坚持效能与效率原则；统一原则；坚持精简原则；权责相称原则。领导体制改革要按照与社会主义市场经济相适应的原则转变政府管理模式，理清政府职能；要按照统一、精简的原则构建政府的组织结构，精简机构；要按照权责相称原则确定职权体系，理顺职权关系；要按照政企分开、两权分离原则建立新型的政企关系，实行政企分开。
[本章小结]：
1．领导体制是领导系统中的各单位之间权力划分和机构组织设置及领导工作制度。
2．领导体制的内容包括领导机关的组成要素，领导机关的结构方式，领导机关的职责权限划分，领导机关的决策、指挥和监督方式等。
3．领导体制的作用体现在，它是领导活动的组织保证，是规范领导行为的根本机制，是领导者与被领导者之间建立关系的桥梁和纽带，也是领导活动规范化、制度化的组织保证。
4．领导体制的类型包括一体制与分离制、集权制与分权制、首长负责制与合议制、层级制与职能制。领导体制的发展大致经历了五个阶段，即家长制的领导体制、经理制的领导体制、
“软专家”式的领导体制、专家集团式的领导体制和多极领导体制。
5．领导体制中存在的弊端表现为：党政不分的情况依然存在，领导权力的过度集中，领导权力关系的运转不顺，领导集团工作方式的落后，领导规则的不健全，领导程序的缺漏等。
6. 领导体制的改革。我国领导体制改革的决定条件是党内领导体制的改革。同时要建立合理、协调的政治领导权力运转体系，克服政府管理体制的过分集权，要明确领导职能、实现职能转变，建立科学化、法制化的领导体制。
[思考与讨论]：
1．领导体制有哪些类型？举例说明各种类型领导体制的优缺点?
2．针对当前我国领导体制存在的弊端，谈谈如何应该在哪些方面进行改革?
如有侵权请联系告知删除，感谢你们的配合！