第2期政法论丛
N o .2
2010年4月
Z h e n g F a L u n C o n g A p r .10,2010
【文章编号】1002—6274(2010)02—094—07
欧盟食品安全法律体系评析
廉恩臣
(对外经济贸易大学法学院,北京100029)
【内容摘要】欧盟经过近50年的改革和发展,逐步建立起完善而严谨的食品安全法律体系,《食品安全白皮书》以及第178/2002(E C )号法规即《食品基本法》是欧盟关于食品安全的基本法律,同时欧盟还制定有大量具体的食品安全法规及指令以及完整而详细的技术标准体系。欧盟对食品链实行从“农场到餐桌”的全程监管,欧洲食品安全管理局在食品安全监管中发挥着重要的作用。中国最近颁布实施了《食品安全法》及其实施条例,对于食品安全监管制度进行了改革,欧盟关于食品安全的法律体系、法律制度以及监管模式对于中国具有重要的借鉴意义。【关键词】欧盟 食品安全 法律体系 借鉴【中图分类号】D F 41 【文献标识码】A
作者简介:廉恩臣(1970-),男,山东汶上人,对外经济贸易大学法学院博士研究生,研究方向为国际经济法学。
欧盟的农业和食品产业在欧盟经济中占有重要地位,欧盟成立后不久,便开始了关于食品安全的立法活动,之后随着科学技术的发展和进步,欧盟针对现实生活中不断出现的食品安全事件,开始增加和完善关于食品安全的立法,并逐步形成了十分完善而且比较严谨的食品安全法律体系,切实保障了食品的安全与质量。
一、欧盟食品安全法律的形成与发展
法、德、意、荷、卢、比六国于1957年签订《罗马条约》,欧盟的前身即欧洲经济共同体正式成立。当时处于战后经济恢复期,农业生产的主要目标是尽可能提供充足的粮食和食品,而对食品安全问题则极少关注。但由于口蹄疫、禽流感等流行性疾病的出现,从20世纪60年代起,欧盟开始制定一些法规确保动物的健康以避免感染疾病,并且要求动物产品必须符合安全标准。1964年,欧盟颁布了第一部食品卫生法规,但仅仅针对鲜肉做了规定,随后针对其他食品如鸡蛋、乳制品、禽肉、鱼类产品和野味等也制定和实施了卫生法规
[1]P 1-2
。
进入20世纪70年代,欧盟的农业生产取得了长足的进步,食品供应短缺现象得到了很好的解决,食品数量安全已完全不再是问题。但在农业高速增长
的背后存在许多不安全的因素,为提高产量,化肥和杀虫剂被广泛使用,食品生产过程中也越来越多地使用化学添加剂,人类的食品安全受到很大威胁,消费者开始更多地对食品的质量和安全提出了更高要求。针对这种情形,欧盟开始加强关于食品安全的立法,1972年的巴黎欧洲会议初步提出了消费者保护政策;1976年欧盟制定了关于杀虫剂的第一部法规,规定了水果和蔬菜中农药的最大残留限量
[1]P 7
;1987年
《单一欧洲法令》的颁布改变了以往片面强调农业产量的做法,把“环境保护必须成为欧共体其他政策的一个组成部分”写入了《罗马条约》,要求欧盟委员会在做出有关健康、安全、环境和消费者保护的提案时应当设立一条高标准的保护基线
[2]P 113
。这一时期欧
盟虽然已经开始重视食品安全问题,但还没有形成统一的食品安全政策,各成员国各自执行本国的食品安全政策和法律法规。
20世纪90年代,欧洲发生的一系列食品危机事件(如疯牛病、二恶英污染等)给欧盟各国带来巨大损失,公众开始质疑和谴责欧盟的食品安全政策。为恢复消费者对欧盟食品的信心,当时的桑特委员会承诺调整内部组织结构,建立新的共同体食品调控机制,并且首次提出创建独立的欧洲食品机构
[3]P 11
。欧
洲委员会于1997发布了关于欧盟食品法律基本原理
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的绿皮书,引起了对当时食品安全立法的广泛讨论,并为食品安全立法的改革指明了方向。2000年2月,欧盟发布了《食品安全白皮书》,提出通过立法改革来完善欧盟“从农田到餐桌”的一系列食品安全保证措施,构建了新的欧盟食品安全的法律框架。以《食品安全白皮书》为基础,欧盟于2002年1月制定了欧洲议会和理事会第178/2002(E C)号法规,即著名的《基本食品法》,并于2006年1月1日开始实施。之后欧盟又陆续颁布了多项食品安全法规,逐步构建起严谨、高效与统一的食品安全法律体系。
二、欧盟的食品安全法律体系
经过多年的改革和发展,欧盟建立起一个十分完善的食品安全法律体系,这一体系围绕保证欧盟具有最高食品安全标准这一终极目标,贯穿风险分析、从业者责任、可追溯性、高水平的透明度等基本原则,拥有一个从指导思想到宏观要求再到具体规定的非常严谨的内在结构,涵盖了“从农场到餐桌”整个食物链。
具体来讲,欧盟食品安全法律体系包括以下几部分:
(一)立法基础———《建立欧共体之条约》
欧盟关于食品安全的立法以《建立欧共体之条约》为基础,特别是以下4个条款①:第37条要求委员会以法规、指令或决议的形式提交建议,以促进共同农业政策(C A P)的建立和实施;第95条是关于内部市场完善的规定,同时提出在涉及到健康、安全、环境保护及消费者保护时应以最高水平的保护为基础;第133条规定共同商业政策应以统一的原则作为基础;第152条规定了“公共健康”,目的在于在所有的欧盟政策和活动中保持高水平的人类健康保护,第152.4(b)款规定作为第37条的让步,理事会可以在动物及植物卫生领域采取措施,以达到保护公共健康的目的。②
(二)基本法律法规
1.《食品安全白皮书》
2000年欧盟发布的《食品安全白皮书》确立了食品安全法规体系的基本原则与基本框架,成为欧盟食品安全法律体系的核心和基础。《食品安全白皮书》提出了完善欧盟“从农田到餐桌”的一系列食品安全保证措施的改革计划,包括执行摘要、正文9章117条及附件,内容涵盖食品安全原则、食品安全政策体系、食品安全管理机构、食品法规框架、食品管理体制、消费者信息沟通、食品安全的国际合作等,并提出了84项立法建议的行动方案及其相应的时间安排。③
2.《基本食品法》
根据《食品安全白皮书》的安排,欧盟于2002年1月制定了欧洲议会和理事会第178/2002(E C)号法规即《基本食品法》。该法规规定了食品法的基本原则与要求,设立了欧洲食品安全局(E u r o p e a nF o o d S a f e t y A u t h o r i t y,E F S A),并规定了关于食品安全的程序问题,其内容包括5章65条④:第一章主要阐述法令的目标和范围,界定食品、食品法、食品行业、饲料、风险、风险分析、危害等20多个概念;第二章主要规定食品法律的一般原则、透明原则、食品贸易的基本义务、食品法基本要求等;第三章对欧洲食品安全局的有关问题做出了详细规定,包括食品安全局的任务和使命、组织机构、操作规程,食品安全局的独立性、透明性、保密性和信息传达,食品安全局的财务规定、法人资格、责任以及其他条款等方面;第四章规定了快速预警系统、危机管理和紧急事件处理的有关问题;第五章对于欧盟食品链与动物健康常务委员会、调解程序以及其它条款做出规定。
欧盟食物链及动物健康常务委员会(S t a n d i n g C o m m i t t e e o n t h e F o o d C h a i n a n d A n i m a l H e a l t h)为协调各会员国执行上述法规有关食品的可追溯性、防止有害食品进入市场、食品从业者的义务以及对进出口商的要求(178/2002号法规第11,12及16～20条)等一般原则及基本规范,于2004年12月20日制定了实施《基本食品法》相关条款的指导纲领,以彻底落实相关规范。上述相关规范将适用于所有食品、动物饲料、动物用药、保育类植物、肥料以及所有食物链从业者,包括农场经营、食品的加工、运输、储存、配送及零售等。
(三)具体法规
依据《食品安全白皮书》及《基本食品法》,欧盟于2002年底开始陆续订定相关食品卫生管理法规及指令。
2002年12月12日,欧盟发布2002/99/E C号指令,规定了供人类食用的动物源性产品的生产、加工、销售及引入的动物健康规范;2004年4月29日,欧盟公布了《基本食品法》的4个补充法规,包括第
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852/2004号法规“食品卫生”、第853/2004号法规“动物源性食品具体卫生规定”、第854/2004号法规“供人类食用的动物源性食品的官方监控安排的具体规定”以及第882/2004号法规“确保核实遵守饲料及食品法、动物健康和动物福利规定的官方监控”;这些法规组成了“食品卫生系列措施”⑤。
除此之外,欧盟通过法规(R e g u l a t i o n)、指令(D i-r e c t i v e)或决议(D e c i s i o n)的形式,分别在饲料卫生、饲料添加剂、食品污染物、动物用药残留、农药残留、食品添加剂、食品标签、食品接触物质、渔产品检疫、肉类加工产品、酒类产品、转基因食品、动物副产品等方面制定了具体的规定和要求。
另外,欧盟还通过欧盟标准委员会制定和发布了许多有关食品安全的技术标准,形成了一个完整而详细的标准体系,涵盖了关于食品安全的所有方面以及“从农田到餐桌”的所有环节。目前欧盟拥有技术标准十多万个,其中1/4涉及到食品。欧盟的食品技术标准与食品安全法规相互配合,使得食品安全法规的内容更为全面并更具有可操作性。
三、欧盟食品安全监管机构
欧盟对食品安全的监管实行集中管理模式,并且食品安全的决策部门与管理部门、风险分析部门相分离。目前,欧盟的食品安全决策部门包括欧洲理事会以及欧盟委员会,它们负责有关法规及政策的制定并对食品安全问题进行决策;管理事务主要由欧盟健康与消费者保护总署(D GS A N C O)及其下属但相对独立的食品与兽医办公室(F V O)负责;食品安全风险分析则主要由欧洲食品安全局负责。
欧盟健康与消费者保护总署的宗旨是为欧洲消费者的身体健康、消费安全提供保障并保持相关法制建设的完善更新,对欧盟各成员国在食品安全、消费者权益及公众健康等方面开展的工作进行监督,并同欧盟其他成员国政府等各界开展合作。隶属于欧盟健康与消费者保护总署的食品与兽医办公室监管农业源性食物和食品,其主要职责是确保欧盟在食物安全、动物健康、植物健康和动物福利方面的法规得到正确实施,主要工作是对成员国及向欧盟出口的第三国进行巡检,并将巡检中发现的问题以及结论和建议写入巡检报告。[4]P131
欧洲食品安全局是依据欧洲议会和理事会第178/2002(E C)号法规即《基本食品法》于2002年1月成立的,主要职责包括:负责监督整个食物链;在涉及到食品和饲料安全的所有领域为欧盟的立法、政策制定及标准的制定和修改提供科学建议及科学技术支持;进行食品安全风险评估并提供给欧盟委员会及各成员国;就食品安全问题加强与消费者的沟通和交流;与欧盟委员会及各成员国合作,以促进风险评估、风险管理、风险信息交流的一致性等⑥。欧洲食品安全局的主要组成部门包括管理委员会、执行理事及其职员、咨询论坛以及科学委员会与专门科学小组。欧洲食品安全局自成立时即以高度科学、独立、公开、透明作为其必须遵守的基本原则,从源头上确保了食品安全监管工作的独立性与科学性。目前欧洲食品安全局拥有职员400多人,下设的科学委员会与专门科学小组聘请外部专家与科学家1,200多人,自成立后已有近1,000项科学建议得到采纳,其科学建议已成为欧盟食品安全体系的重要的基础性支撑。
欧盟的食品安全监管体系属于多层次的监管,除了欧盟层面的监管机构外,各成员国都设有本国的食品安全监管机构,如德国设有消费者保护、食品和农业部(B M V E L)对全国的食品安全统一监管,并下设联邦风险评估研究所和联邦消费者保护和食品安全局两个机构分别负责风险评估和风险管理,英国于2000年4月1日成立了独立的食品标准局(F o o d S t a n d a r d A g e n c y,F S A)行使食品安全监管职能,丹麦设有食品和农业渔业部负责全国的食品安全监管[5]P315-317。另外,值得注意的是,欧盟的食品生产者和经营者不仅仅是食品安全的被管理者,也是直接参与的管理者,他们都直接地参与各项指令和标准的制定,较自觉地实施G M P、H A C C P等程序[6]P5。
四、欧盟关于食品安全的重要制度
欧盟的食品安全法律法规,尤其是第178/2002 (E C)号法规即《基本食品法》,规定了若干重要的食品安全制度,为实现食品安全的最终目标提供了有效的制度保障。
(一)“从农田到餐桌”的全程监控制度
“从农田到餐桌”的全程监控制度目前已成为世界各国公认的建立食品安全法体系的最基本制度,欧盟很早以前就引入了该制度并将其应用于食品安全立法,强调对食品生产的全面控制和连续管理,现有的食品安全法规几乎涵盖了食品生产及流动的各个环节和所有方面,并对各个环节都设置了相应的标
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准。
在实践中,欧盟食品安全监管机构根据有关法律法规,要求食品行业在食品链的各个环节应执行良好生产规范(G M P)⑦、危害分析和关键控制体系(H A C-C P)等管理程序,并对其实施及执行情况进行监管,以保证对食品各环节尤其是食品生产源头的安全质量控制;食品的生产者、加工者、销售者等食品行业从业者则应严格遵照有关环境质量标准、生产操作规范以及投入品控制的有关标准,自觉地对环境、生产、加工、包装、储藏、运输等各个环节实施严格管理,以确保食品安全。
(二)危害分析与关键控制点制度(H A C C P)
危害分析与关键控制点制度是一套通过对整个食品链,包括原材料的生产、食品加工、流通乃至消费的每一环节中的物理性、化学性和生物性危害进行分析、控制以及控制效果验证的完整体系,实际上是一种包含风险评估和风险管理的控制程序。目前世界上大部分国家都在食品生产企业中广泛实施H A C C P 制度,国际标准组织(I S O)也已依据“危害分析”及“关键控制点的查核结果”制定了食品安全管理系统的特定标准(I S O22000),H A C C P被认为是迄今为止控制食源性危害的最经济、最有效的手段。
欧盟的食品安全法规对食品行业实施及执行H A C C P做出了明确的规定,如第852/2004号法规第5条要求食品业者(原物料初级产品生产者除外)均须采用H A C C P制度及相关要求规定,第853/2004号法规要求屠宰厂须切实遵守H A C C P的规定,第854/ 2004号法规以及第882/2004号法规则规定了H A C-C P实施与执行的官方监控规范。H A C C P制度主要包括危害分析及拟定预防措施、确定关键控制点(C C P S)、制定关键控制点的临界极限、制定关键控制点监测程序、制定修正计划、H A C C P系统的有效性确认、保留检测结果纪录七个方面的内容。H A C C P制度已逐渐引入欧盟食品生产的所有领域,它通过监督食品生产过程中可能发生危害的环节并采取适当的控制措施,来防止危害发生或降低危害发生的概率,从而确保食品在生产、加工、制造和食用等过程中的安全。
(三)食品与饲料快速预警系统(R A S F F)
欧盟早在1979年就已开始使用食品与饲料快速预警系统[7]P22,之后为了应对不断出现的食品危机事件,在总结经验教训的基础上,2000年的《食品安全白皮书》明确提出建立欧盟快速报警系统,2002年的178/2002号法规即《基本食品法》调整并正式确立了欧盟食品与饲料快速预警系统(R A S F F)⑧。
R A S F F是一个连接欧盟委员会、欧洲食品安全管理局以及各成员国食品与饲料安全主管机构的网络,它要求当某一成员国掌握了有关食品或饲料存在对人类健康造成直接或间接的严重风险的信息时,应立即通报给欧盟委员会,委员会根据有关资料决定风险的等级并转发给各成员国;欧洲食品安全局对于风险通报可以补充相关科学或技术信息,以协助成员国采取适当的措施;各成员国依据发布的通告进行反应,并将采取的措施通过快速预警系统报告给委员会;如通报的食品或饲料已发送到第三国,委员会还应向该第三国提供适当的信息。由此可见,R A S F F 并不是一个单向运作的系统,而是一个包括欧盟委员会、欧洲食品安全局、各成员国在内的各方不断互动的交流网络。R A S F F使得欧盟委员会以及各成员国能够迅速发现食品安全风险并及时采取措施,避免风险事件的进一步扩大,从而确保消费者享有高水平的食品安全保护。
(四)可追溯制度
为应对疯牛病问题,欧盟于1997年开始逐步建立起食品安全信息可追溯制度,2002年欧盟第178/ 2002号法规即《基本食品法》第18条明确要求强制实行可追溯制度,凡是在欧盟国家销售的食品必须具备可追溯性,否则不允许上市。按照该规定,食品、饲料、供食品制造用的动物以及其他所有计划用于或预计用于制造食品或饲料的物质,在生产、加工及销售的所有阶段都应建立可追溯性制度。除此之外,欧盟还有不少法规对可追溯制度做出了具体规定,如第852/2004号法规规定饲养动物或生产以动物为原料的初级产品的食品业从业人员必须保存有关信息的相应记录,第89/396号法规要求食品必须作标记以确定批次,第2065/2001号法规中对鱼类提出了可追溯性要求,第1907/90号、第1906/90号和第2295/ 2003号法规中对蛋类和禽类提出了可追溯性要求,第2200/196号法规对水果蔬菜提出了可追溯性要求,第1830/2003号法规还对转基因产品的可追溯性和标记以及从转基因产品生产的食物和饲料的可追溯性进行了特殊规定。
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可追溯制度利用现代化信息管理技术对每件商品进行清晰标记,可以保证从生产到销售的各个环节追溯检查问题食品,有利于监测任何不利于人类健康和环境的影响,确保了食品安全事件的快速处理并减少相应损失;同时可追溯制度对食品行业从业者形成有效约束,进而起到保证食品安全的作用;此外,可追溯制度向消费者提供了更为详细的食品生产信息,极大地增强了消费者对食品的信心。
(五)食品或饲料从业者承担责任制度
欧盟的《基本食品法》以及其他的法规、指令等建立了食品或饲料从业者对食品或饲料安全应承担主要责任的制度,2002年欧盟第178/2002号法规即《基本食品法》规定,生产、加工及销售所有阶段的食品或饲料从业者应确保并核实食品或饲料达到了相关法律的要求,各成员国应制定法律并监测、核实各个阶段的食品或饲料从业者达到相关法律的要求;食品或饲料从业者应确保其产品具有可追溯性,一旦发现或有理由相信产品不符合有关法律规定,应立即从市场上以及从消费者手中召回问题产品并向有关管理机构报告,还应协助有关管理机构采取措施避免问题产品造成的风险。违法者不仅要承担对于受害者的民事赔偿责任,而且还要受到行政乃至刑事制裁。
食品或饲料从业者承担责任制度加大了经营者的安全责任感,使得从业者主动建立自我核查机制,自觉采纳H A C C P、G M P等国际通用标准程序,并积极采用新技术,以确保食品安全。
五、欧盟食品安全法律体系对我国的借鉴意义
我国关于食品安全的立法与欧盟有近似之处,长期以来我国一直十分重视农产品产量及食品数量的提高,但却忽视了食品安全问题,直到最近食品安全危机事件频频发生后,食品安全问题才逐步引起重视。2009年2月28日我国颁布了《食品安全法》,并于2009年6月1日起开始施行,2009年7月20又颁布并施行了《食品安全法实施条例》,标志着我国开始走上食品安全立法的改革之路。由于以前我国对食品安全的法律规制存在诸多缺陷与问题,而经过多年积累与发展的欧盟拥有比较完善且具有良好运行机制的食品安全法律体系,因此在今后的食品安全法律规制以及法律改革方面,我国有必要借鉴欧盟的成功经验及制度。
(一)关于食品安全法律体系的借鉴
欧盟关于食品安全的法律法规体系种类众多、体系庞杂,涉及到食品安全的所有领域,但却具有极强的系统性及严谨的内在结构。欧盟以《食品安全白皮书》及《基本食品法》作为基本法确定关于食品安全的基本原则及重要制度,依据基本法又以法规、指令、决议的方式针对具体产品或环节制定更为详细、具体的实施措施及要求,其中既有针对所有食品的横向立法,又有针对某一种或几种食品的竖向立法,而且各法规间协调统一且相互补充,整个法规体系形成一条主线、多个分支、脉络清晰的框架;与法规相关的技术标准也数量众多且内容详细具体,为食品安全法规的有效实施提供了技术支撑;欧盟还根据变化或发展或根据需要随时对法规、技术标准进行修订,以确保各项法规、技术标准之间的统一和协调。
我国关于食品安全的法律法规有八、九百部之多,但有些法律法规的条文过于简单、笼统,可操作性差,而且这些法律法规的系统性较差,不同的法律法规之间存在较多的重复、矛盾或不协调之处,还有些法律法规多年未进行修订,已无法适应时代的要求;涉及到食品安全的技术标准也是如此,许多标准内容陈旧且严重滞后,与国际标准存在较大差距,不同标准之间常出现矛盾之处,失去了标准的权威性与统一性。令人欣慰的是,我国最近颁布施行了《食品安全法》及其实施条例,改变了我国以前没有食品安全基本法的状况,并对我国的食品安全法律体系做出了重大调整,为保证法律法规的统一性,下一步必然要对我国现行的食品安全法律法规及技术标准进行整理和修订,为此,我国可以借鉴欧盟的成功经验,建立以《食品安全法》为核心的食品安全法律体系,同时对现有法律法规及技术标准进行清理、修订的过程中,应注意其系统性和严密性,尽可能减少和避免相互之间的冲突或矛盾,解决法律体系的混乱,保持法制的统一性和完整性。
(二)关于食品安全监管的借鉴
欧盟对食品安全实施了“从农场到餐桌”的全程监控制度,调对食品生产的全面控制和连续管理,要求食物链中的环境、生产、加工、包装、运输等各个环节的所有作业都必须置于官方控制之下,从而能够最大限度地防范了可能会给食品安全构成潜在危害的风险,确保了市场流通中食品的安全卫生。欧盟对食
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品安全的监管属于集中管理模式,即由独立的机构对食品安全问题进行统一监管,例如欧洲食品安全局作为重要的监管机构之一负责整个食物链的监管,在涉及到食品和饲料安全的所有领域进行食品安全风险评估,并为欧盟的立法、政策制定及标准的制定和修改提供科学建议及科学技术支持。
我国对于食品安全实行的是分散管理模式,关于食品安全的监管职权分散于若干个不同的行政部门,这些部门包括食品药品监督管理、质量技术监督、工商行政管理、农业、商业、粮食、林业、环保、出入境检验检疫及公安等部门,各部门依据不同的法律法规分别对食物链中的不同环节进行监管。但在实践中,各管理部门之间存在权限交叉重叠、职责不清的现象,而且不同部门间的协调机制很不完善,因此在执行监督职能时难以形成执法合力,甚至导致部门之间的利益冲突,造成多头监管、互相推诿,无法实现有效的食品安全监管,因此这种“多头分段监管”的体制存在极大的弊端。针对此问题,我国新颁布实施的《食品安全法》提出了由国务院设立食品安全委员会,该委员会的行政级别明显高于各监管部门,目的在于加强对各有关监管部门的协调、指导,应当说这是借鉴其他国家经验而进行的一种革新,但仍是在现有体制框架内的一种变通和微调,并没有根本性地改革我国的食品监管模式,《食品安全法》依然是从法律上确认了继续实行由多个部门对食品卫生进行分段管理的监管模式。按照《食品安全法》的规定,食品安全委员会的工作职责由国务院规定,为了更大限度地消除现有食品安全监管体制的弊端,在设定食品安全委员会的工作职责时,可以考虑借鉴欧盟设立欧洲食品安全局的经验,赋予食品委员会更多的权力,其作用不应仅仅限于协调、指导,同时还应承担起监督评价、统一技术标准、提供独立的科学意见或建议、进行风险分析和风险评估、参与涉及到食品安全的重大决策、决定紧急措施、与公众进行食品安全信息交流等方面的重要职责,以确保食品安全法律法规能够得到顺利的贯彻实施,切实促进和提高我国的食品安全监管水平。
(三)关于食品安全制度的借鉴
欧盟的食品安全法律体系中包括许多重要的制度安排,如危害分析与关键控制点制度(H A C C P)、食品与饲料快速预警系统(R A S F F)、可追溯制度、食品或饲料从业者承担责任制度、风险分析与风险评估制度、预防制度等,这些制度安排加强了食品安全法规的有效性、科学性和专业性,成为解决食品安全问题的重要机制,在确保食品安全方面发挥着重要的作用。
我国以前在实践中偶尔也有使用上述制度的情况,但这并不是一种普遍现象(比如我国曾推行H A C C P系统,但却局限于出口食品),当时的食品安全法律法规中也缺乏对这些制度的规定。我国《食品安全法》及其实施条例的颁布实施改变了这种状况,该法规定了食品安全监测与评估制度、良好生产规范及危害分析与关键控制点体系认证制度、食品从业者承担责任制度、食品召回制度、可追溯制度等,为系统有序地解决当前食品安全问题提供了法律制度保障,使得我国食品安全法律开始与国际接轨,应该说是我国食品安全立法的一大进步。但从整体上看,与欧盟食品安全法律规定相比,我国法律对这些制度的规定仍显得过于原则,可操作性不强,在这方面也应借鉴欧盟的作法,尽快对以前的法律法规进行整理、修订,保证这些制度在其他有关的法律法规中也能得到贯彻执行,同时还应尽快制定这些制度的配套实施细则、实施指南或技术标准,以便于执行者实施。此外,我国的食品安全法律法规对于食品与饲料快速预警系统(R A S F F)以及预防制度未做规定,这两种制度对于避免及快速处理食品安全风险具有重要作用,我国在今后的食品安全立法改革和调整中,有必要参考欧盟的相关法律法规,有选择地引进并建立快速预警制度以及预防制度。
结语
欧盟食品安全政策及法律体系的形成与确立经历了一个漫长的历史过程,经过近50年的发展与改革,从20世纪90年代开始,欧盟逐步建立起比较完善且具有良好运行机制的食品安全法律体系,这一体系涵盖了整个食物链的各个环节及各个方面,在预防、处理欧盟及欧盟成员国的食品安全问题中发挥了重要作用,欧盟食品安全体系也被誉为全球最为成功的食品安全体系之一。
对食品安全的法律规制是保障食品安全的重要途径,我国已颁布实施了数量众多的食品安全法律法规,最近又通过《食品安全法》及其实施条例的施行对食品安全法律制度及监管制度进行了较大的改革,
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但由于我国食品安全法律制度研究起步较晚,经验不足,食品安全的法律规制在许多方面仍存在诸多问题,因此有必要学习诸如欧盟这样的发达国家的食品安全法律体系、法律制度及监管制度,借鉴他们的成功经验,逐步建立起我国自己的综合化、一体化的食品安全法律体系和监管制度。
注释:
① 第178/2002号法规在开始部分第一段即明确了其立法基础,参见:R e g u l a t i o n(E C)N o178/2002o f t h eE u r o p e a nP a r l i a m e n t a n do f t h e
C o u n c i l.h t t p://e u r-l e x.e u r o p a.e u/L e x U r i S e r v/L e x U r i S e r v.d o?u r i=C E L E X:32002R0178:E N:H T M L.
② 参见:t h e T r e a t y E s t a b l i s h i n g t h e E u r o p e a n C o m m u n i t y.h t t p://e u r-l e x.e u r o p a.e u/L e x U r i S e r v/L e x U r i S e r v.d o?u r i=O J:C:2006:321E:0001: 0331:E N:p d f。
③ 参见:Wh i t e P a p e r o nF o o d S a f e t y.h t t p://e u r-l e x.e u r o p a.e u/s m a r t a p i/c g i/s g a d o c?s m a r t a p i!c e l e x p l u s!p r o d!D o c N u m b e r＆l g=e n＆t y p e
d o c=C O M f i n a l＆a n d o c=1999＆n u d o c=719.
④ 参见:R e g u l a t i o n(E C)N o178/2002o f t h eE u r o p e a nP a r l i a m e n t a n do f t h e C o u n c i l.h t t p://e u r-l e x.e u r o p a.e u/L e x U r i S e r v/L e x U r i S e r v.d o? u r i=C E L E X:32002R0178:E N:H T M L.
⑤ 参见:F o o dH y g i e n e,h t t p://e u r o p a.e u/l e g i s l a t i o n s u m m a r i e s/f o o d s a f e t y/v e t e r i n a r y c h e c k s a n d f o o d h y g i e n e/f84001 e n.h t m.
⑥ 参见:A r t i c l e22,R e g u l a t i o n(E C)N o178/2002o f t h eE u r o p e a n P a r l i a m e n t a n do f t h eC o u n c i l,h t t p://e u r-l e x.e u r o p a.e u/L e x U r i S e r v/L e x-U r i S e r v.d o?u r i=C E L E X:32002R0178:E N:H T M L.
⑦ G M P即G o o dM a n u f a c t u r i n g P r a c t i c e,是于1969年由美国F D A发布的,G M P规定了在食品的加工、储藏和分配等各个工序中所要求的操作、管理和控制规范。后来经有关国际组织和有关专家的发展,G M P逐渐形成了以基础条件、实施、加工、储藏、分配操作、卫生和食品安全、管理职责为内容的一般结构和应用准则。
⑧ 178/2002号法规(R e g u l a t i o n(E C)N o.178/2002)第四章第一节专门规定了R A S F F,参见:R e g u l a t i o n(E C)N o178/2002o f t h e E u r o p e a n P a r l i a m e n t a n do f t h e C o u n c i l.h t t p://e u r-l e x.e u r o p a.e u/L e x U r i S e r v/L e x U r i S e r v.d o?u r i=C E L E X:32002R0178:E N:H T M L.
参考文献:
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[2] 郭家宏.欧盟食品安全政策述评[J].欧洲研究,2004,2.
[3] 傅家荣,杨娜.欧洲食品安全治理评析[J].南开学报(哲学社会科学版),2008,3.
[4] 李晓晖.欧盟食品安全监管体系与制度[J].中国公共安全(学术版),2006,4.
[5] 韩俊主编.中国食品安全报告(2007)[R].北京:社会科学文献出版社,2007.
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[7] 孙娟娟.欧盟食品安全监管的理论和实践[J].太平洋学报,2008,7.
A n a l y s i s o nE U's F o o d S a f e t y L e g a l S y s t e m
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【K e y w o r d s】E U;f o o d s a f e t y;l e g a l s y s t e m;r e f e r e n t i a l v a l u e
(责任编辑:黄春燕)
欧盟最新食品安全法规与应 对 -标准化文件发布号：（9456-EUATWK-MWUB-WUNN-INNUL-DDQTY-KII
欧盟最新食品安全法规与应对 管恩平 欧盟是我国最重要的贸易伙伴，是世界上食品安全管理最为严格的地区之一。近几年来，欧盟不断对其食品安全管理体制进行改革，并出台了大量与食品安全相关的法律法规和标准，成为世界上食品安全体系运作最成功的区域之一。为此做好对欧盟最新食品安全法规的学习培训与应对工作，对于保障我国食品农产品出口贸易的顺利发展具有重要意义。 一、欧盟与欧盟法规概括 (一)欧盟扩张与发展 自欧共体成立以来，先后经历了8次扩大，成员国从最初的6国发展到目前的28国。 从欧共体成立之初，欧共体的成员国数量为法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡等6国。 1973年1月1日，英国、爱尔兰与丹麦加入欧洲三大共同体。1976年1月1日，希腊成为第十个成员国。1986年1月1日，西班牙与葡萄牙加入，使欧共体成员国增至12个。1995年1与1日，瑞典、芬兰与奥地利加入欧盟，欧盟成员国数量扩充到15个。2004年，波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛维尼亚、马耳他、塞浦路斯等10国加入欧盟。欧盟成员国数量增至25国。2007年1月1日，罗马尼亚和保加利亚正式成为欧盟成员国。欧盟拥有27个成员国。克罗地亚于2013年7月成为欧盟第28个成员国。 （二）欧盟组织结构 1、欧洲议会（European Parliament），是欧盟的立法、预算、监督和咨询机构，代表各成员国人民的意愿，议会成员由选民直接选举产生，任期5年。主要权利为：部分立法权；预算决定权，与欧盟委员会一起决定欧盟的年度预算；民主监督权等。 2、欧洲理事会（European Council），最高决策机构，也称为“欧盟首脑会议”、“欧盟高峰会”或“欧洲高峰会”，是由欧盟28个成员国的“国家元首”或“政府首脑”与欧洲理事会主席及欧盟委员会主席共同参加的首脑会议，欧盟外交与安全政策高级代表也参与欧洲理事会活动，主要职责是商定欧盟发展方向的重大问题，它是欧盟事实上的“最高决策机构”，欧洲理事会无立法权。 3、欧盟理事会（Council of the European Union），俗称“欧盟部长理事会”，由欧盟各成员国部长组成，又称"部长理事会"，简称"理事会"（the Council），是欧盟的重要决策机构。欧盟理事会负责日常决策并拥有欧盟立法权。 4、欧盟委员会（European Commission），是欧盟的常设执行机构，也是欧盟唯一有权起草法令的机构（除条约规定的特殊情况外）。根据《里斯本条约》从2014年起，欧盟委员会的委员人数将从29名减至18名。欧委会主席人选由欧洲理事会一致同意提出，经欧洲议会表决批准。欧委会成员由欧洲理事会指定并经委员会主席同意，再经欧洲议会表决并批准授权后才可就职。欧委会的具体工作由总司承担。 （1）健康与消费者保护总司（DG SANCO）
我国的食品安全监管体制及完善 摘要 食品是人类赖以生存、活动和发展的基础，正所谓“民以食为天”。然而由于人口数量的急剧增加、转基因技术的广泛运用以及人类自身道德素养等各种主观因素和客观因素的共同作用，使得食品安全现状不容乐观，尤其是去年的三鹿奶粉所引发的三聚氰胺以及种种食品添加剂问题，更是让我们的食品安全问题一下子凸显了出来，在社会上造成了很大的影响，老百姓对于食品安全问题的信心越来越低，食品安全监管体制的改革和重新建立迫在眉睫。 近几年来，我国政府明显加强了对食品安全的监管力度，如成立国家食品监督管理局，退出“食品放心工程”，等等，但是当前我国的食品安全仍然存在很多漏洞，政府在食品安全监管方面的职责也需进一步加强。 关键词：食品安全；政府监管；监管体制 ABSTRACT Food is the foundation to the mankind for existence，activity and development，just as the saying “Food is god to the people”. However, some objective and subjective f unctions, such as the inflation of population, extensively apply of Gene technical and some non cultivated manners of mankind and so on, result in the present non-optimism condition of food. Especially the came out of Melamine and many kinds of food additive last year, let the food safety issues highlighted by all of a sudden, made a tremendous influence in the society, the common people are more and more low confident in food security, that the food security of supervising and managing system should reform imminently. In the last few years, our government obviously take severe measures to manage the food safety, for establishing the national food and drugs management bureau, releasing “food trust engineering”,etc ,but our food security still had very many loopholes, the government also must further strengthen in food safe supervising and managing aspect responsibility. Keywords：food safety; government; monitoring and management system
食品安全法规体系作用:第6章食品安全法规体系?对于保护消费者的健康和安全是必需的?保护消费者免受掺假和欺骗活动（的侵害）?为消费者提供可选用的食品相关信息?促进国际食品贸易12钟青萍钟青萍一、国际食品法规体系: 组成部分世界贸易组织（WTO）?1955年1月1日成立??世界贸易组织协议：?146个成员国（还在增加中）??依法建立相应的权利和义务?范围：全球国家间的贸易规则??食品法典委员会指南：?目标：??从食品标准、原则和方法到建立标确保贸易流畅、自由、公平，且尽可能准、操作方案、定义和方法对其进行预测34钟青萍钟青萍WTO 的协定两个影响人类健康的食品贸易协定：?SPS协定（Sanitary / PhytosanitaryMeasures ?总条款：Agreement，应用卫生和植物卫生措施协定）-“最惠国”地位：公平对待所有国家涉及添加剂、污染物、毒素和致病有机体-“国家待遇”：公平对待进口产品和本地产品?TBT协定（The Agreement onTechnical Barriers to ?29个法律文本Trade，贸易技术壁垒协定）涉及全部的产品，包括工业的和农业的SPS协定以外?保护人类健康和安全的食品：SPS和TBT协定的措施back56钟青萍钟青萍1 食品法典委员会（CAC）食品法典委员会（CAC）?目的：保护消费者健康；保证公正进行食品贸是政府间有关食品管理法规、标准的协调机构，易；协调制定国际食品法典成立于1961年。?CAC大会每两年一次，轮流在罗马和日内瓦举行。参与者：?委员会秘书处设在罗马FAO食品政策与营养部食品?WHO/FAO的166个成员国，覆盖全球98%人口质量标准处。?来自于联合国和其他政府机构的观察员（如?WHO联络点是日内瓦WHO健康促进部食品安全处。 WTO 和欧盟）?食品法典已成为全球消费者、食品生产和加工者、各国食品管理机构和国际食品贸易唯一的和?来自于国际非政府组织的观察员（如工业界和最重要的基本参照标准。消费者团体、学术界）78钟青萍钟青萍
欧盟果蔬食品安全标准体系研究 摘要：欧盟已经建立了一套比较完善的技术法规和标准体系，该体系以颁布技术法规为主，辅之以技术标准的制定。欧盟制定果蔬食品安全标准的相关机构有欧盟委员会、欧共体理事会和欧洲标准化委员会（CEN）。欧盟果蔬食品安全标准体系包括果蔬食品卫生标准，果蔬食品试验、检验、检疫方法标准，果蔬食品安全控制与管理技术标准，果蔬食品包装标签、标识标准，特定食品产品标准。 关键词：欧盟；果蔬；食品安全；法规；标准体系欧盟对食品质量安全控制有着自己的一套较为有效、严密的体系。一方面，欧盟制定了一系列有关食品的法律，涵盖了食品安全方方面面的内容，十分繁杂、详细。欧盟现有25个成员国，每个国家都有本国现行的关于食品安全的法律体系，其中的具体规定是很不相同的。另一方面，欧盟建立了适应市场经济发展的国家技术标准体系下，并达到了完善阶段，在完善的技术标准体系下，标准已深入社会生活的各个层面，为法律法规提供技术支撑，成为市场准入、契约合同维护、贸易仲裁、合格评定、产品检验、质量体系认证等的基本依据。在当今全球化的市场中，欧洲标准已得到了世界的认同。因此，欧盟较完善的法律法规和标准体系使欧盟的食品安全管理取得了较好的效果。 1 欧盟食品安全标准体系及相关机构 欧盟食品安全体系涉及食品安全法律法规和食品标准2个方面的内容。欧共体指令是欧共体技术法规的一种主要表现形式。1985年前，欧共体的政策是通过发布欧共体的统一规定（即指令）来协调各国的不同规定，而欧共体指令涉及所有的细节问题，又要得到各成员国的一致同意，所以协调工作进展缓慢。为简化并加快欧洲各国的协调过程，欧共体于1985年发布了《关于技术协调和标准化的新方法》（简称《新方法》），改变了以往的做法，只有涉及产品安全、工作安全、人体健康、消费者权益保护的内容时才制定相关的指令。指令中只写出基本要求，具体要求由技术标准规定，这样，就形成了上层为欧共体指令，下层为包含具体要求内容、厂商可自愿选择的技术标准组成的2层结构的欧共体指令和技术标准体系。该体系有效地消除了欧共体内部市场的贸易障碍，但欧共体同时规定，属于指令范围内的产品必须满足指令的要求才能在欧共体市场销售，达不到要求的产品不许流通。这一规定对欧共体以外的国家，常常增加了贸易障碍。而技术标准则是自愿执行的。 上述体系中，与欧共体新方法指令相互联系，依照新方法指令规定的具体要求制定的标准称为协调标准，CEN、CENELEC和ETSI均为协调标准的制定组织。协调标准被给予与其他欧洲标准统一的标准编号。因此，从标准编号等表面特征看，协调标准与欧洲标准中的其他标准没有区别，没有单独列为一类，均为自愿执行的欧洲标准。但协调标准的特殊之处在于，凡是符合协调标准要求的产品可被视为符合欧共体技术法规的基本要求，从而可以在欧共体市场内自由流通。 1.1 欧洲食品安全法律法规的制定机构 欧盟委员会和欧共体理事会是欧盟有关食品安全卫生的政府立法构构。其对于食品安全控制方面的职权分得十分明确。 欧盟委员会负责起草与制定与食品质量安全相应的法律法规，如有关食品化学污染和残留的32002R221—委员会法规No221/2002；还有食品安全卫生标准，如体现欧盟食品最高
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发达国家食品安全立法的经验和启示 作者：徐成德 作者单位：中国农垦经济发展中心,北京,100125 刊名： 中国食物与营养 英文刊名：FOOD AND NUTRITION IN CHINA 年，卷(期)：2009，(4) 被引用次数：0次 参考文献(5条) 1.陈锡文中国食品安全战略研究 2004 2.郭红卫营养与食品安全 2005 3.冒乃和.刘波中国和德国的食品安全法律体系比较研究[期刊论文]-农业经济问题 2003(10) 4.薜庆根美国食品安全体系及对我国的启示[期刊论文]-经济纵横 2006(02) 5.李怀发达国家食品安全监管体制及其对我国的启示[期刊论文]-东北财经大学学报 2005(01) 相似文献(10条) 1.期刊论文张悦我国与发达国家食品安全的差距对比-广西质量监督导报2010(9) 本文从体制机制、法律法规、标准体系、科研检测等四个方面,对我国食品安全领域的现状与西方发达国家进行了比较,指出了差距所在,对提高我国食品安全工作有一定的启发. 2.期刊论文李爱君.LI Aijun发达国家食品安全的政府监管及其启示-南京工业大学学报（社会科学版） 2009,8(1) 食品安全的政府监管成为各国政府的重要职责,发达国家监管体制涉及多行业、多领域、多环节,并且分工合理、制度严明、管理协调、发展配套;其法律法规体系亦涵盖食品产业各个环节、数量繁多且完备.由此,完善我国食品安全监管应从构建科学统一的管理体系、整合法律法规体系、健全安全标准体系与食品安全信用体系、正确处理政府与市场的关系等方面着手. 3.期刊论文兰萍.Lan Ping发达国家和地区的食品安全政策及启示-科技创业月刊2008(12) 对发达国家和地区的食品安全体系及政策进行了分析和探讨.发达国家和地区的食品安全政策对于我国食品安全监管有借鉴和启发意义. 4.学位论文王欣发达国家食品技术贸易壁垒及对策研究2005 食品作为基本必需品，是人类生存和发展的基础，在各国经济发展中占有十分重要的地位。随着人类对食品安全、卫生意识的增强，发达国家凭借自身的技术优势通过技术法规、标准、合格评定程序和风险评估等合理的和不合理的食品技术壁垒严重限制了发展中国家的食品出口，我国在加入WTO后出口食品和农产品也面临了更加严峻的挑战。本文首先分析了发达国家在食品贸易领域设置甚至是滥用技术壁垒的背景和原因，主要包括（1）农业保护主义传统；（2）贸易自由化趋势使贸易壁垒由传统的关税壁垒向技术壁垒倾斜；（3）世界范围内频频发生的重大食品安全事件使各国对食品的安全卫生质量非常重视。本文接着从介绍WTO协议框架下与食品贸易密切相关的两个协议——“实施卫生和动植物检疫措施协议”（SPS协议）和“技术性贸易壁垒协议”（TBT协议）的目的、原则和内容及二者间的关系入手，用大量案例对发达国家在食品贸易中经常采用的技术壁垒方式和特点进行了分析；对我国出口食品现状和遭到发达国家食品技术壁垒限制的情况进行了描述；并对我国在应对发达国家食品技术壁垒过程中主要存在的问题进行了反思，针对这些问题从政府、企业、行业组织和其他中介组织三个层面提出了相应对策。 5.期刊论文唐云华发达国家对食品安全管理机构和职能的整合-中国工商管理研究2004(5) 我国对食品安全的管理涉及了诸多部门,一定程度存在着部门职能交叉、法规重复和矛盾的现象.笔者介绍了欧盟、美国、加拿大、日本等发达国家探索食品安全管理的新模式,对我国食品安全管理有所启示. 6.学位论文岳宁基于食品贸易发展的中国进出口食品安全科技支撑体系研究2010 我国是食品消费和贸易大国。近年来，发达国家越来越多地以安全、卫生、健康和防止疫病疫情传入为由，打着保护人类与动植物生命健康、维护工农业生产安全的旗号，设置技术性贸易壁垒，制定的检验检疫要求数量越来越多，我国出口食品产品遭拒时常发生。进口食品安全面临的形势同样严峻。各地检验检疫机构频频报告进口食品中检出农药、兽药、致病微生物和重金属等危害物质。鉴于消费者对于食品的安全日益关注，与食品安全有关的WTO/SPS通报量逐年增加，在食品安全性的提高是以科技发展为基础的共识下，基于风险和科学的贸易要求的重要性日益凸显。国际间尤其是发达国家集团纷纷通过加强食品安全科技支撑体系和发展战略的研究，以期科学指导其食品安全科技支撑体系建设，并进而在国际食品贸易中取得主动地位。
本研究首先对我国近年来进出口食品的安全性问题展开了较为系统、深入地分析，主要以日本的《肯定列表制度》和欧盟食品安全的新法规为主要案例，分析研究了国际进出口食品安全的新要求，并以我国茶叶贸易作为研究对象，利用引力模型，实证分析了欧盟茶叶标准的变化对中国茶叶贸易的影响。揭示了我国积极而有效地发展食品国际贸易的根本路径就在于依靠科技进步。在此基础上，对我国进出口食品安全性的未来趋势展开了研究，认为未来我国对进口食品需求量的扩大将进一步诱发安全性问题，而由于我国环境污染严重影响食品质的安全问题，以及重大食品安全技术的关键问题始终没有得到根本性解决，未来我国出口食品的安全性面临巨大考验。
其次，从进出口食品安全科技支撑体系的技术构成入手，研究了食品安全管理体系与科技支撑体系的关系，探讨了主要食品贸易国进出口食品安全相关技术发展态势，强调了科学的风险评估技术、检测监测技术、溯源预警技术以及食品全程控制技术在食品安全中的重要支撑作用。
接着，总结了发达国家进出口食品安全科技支撑体系建设的经验，在此基础上论述了部分发达国家的进出口食品安全体系的未来的发展趋势。在分析全球食品安全管理模式发展演化的基础上，对我国的进出口食品安全科技支撑体系的构成、特点进行了阐述，并以残留检测技术为例，论述了我国食品安全技术需求与国际食品安全新要求之间的匹配性问题。对我国进出口食品安全科技支撑体系进行了评价。认为我国必须积极追踪国际先进的食品安全科技发展动态；针对影响我国食品安全的主要因素确定关键技术领域，优先发展食源性危害危险性评估技术；进一步发展更加可靠、快速、便携、精确的食品安全检测技术；加快发展食品中主要污染物残留控制技术，发展食品生产、加工、储藏、包装与运输过程中安全性控制技术；这是形成适应全面建设小康社会需要的进出口食品安全科技体系的基础。
之后，本研究在我国食品安全技术、食品安全技术标准与发达国家的差距，进出口食品安全隐患的机制，检验检疫设备与实际需求间反差等四个层次上展开了分析，为完善我国进出口食品安全科技支撑体系建设的政策框架提供支撑。
欧盟最新食品安全法规与应对 管恩平 欧盟是我国最重要的贸易伙伴，是世界上食品安全管理最为严格的地区之一。近几年来，欧盟不断对其食品安全管理体制进行改革，并出台了大量与食品安全相关的法律法规和标准，成为世界上食品安全体系运作最成功的区域之一。为此做好对欧盟最新食品安全法规的学习培训与应对工作，对于保障我国食品农产品出口贸易的顺利发展具有重要意义。 一、欧盟与欧盟法规概括 (一)欧盟扩张与发展 自欧共体成立以来，先后经历了8次扩大，成员国从最初的6国发展到目前的28国。 从欧共体成立之初，欧共体的成员国数量为法国、联邦德国、意大利、比利时、荷兰和卢森堡等6国。1973年1月1日，英国、爱尔兰与丹麦加入欧洲三大共同体。1976年1月1日，希腊成为第十个成员国。1986年1月1日，西班牙与葡萄牙加入，使欧共体成员国增至12个。1995年1与1日，瑞典、芬兰与奥地利加入欧盟，欧盟成员国数量扩充到15个。2004年，波兰、捷克、斯洛伐克、匈牙利、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛、斯洛维尼亚、马耳他、塞浦路斯等10国加入欧盟。欧盟成员国数量增至25国。2007年1月1日，罗马尼亚和保加利亚正式成为欧盟成员国。欧盟拥有27个成员国。克罗地亚于2013年7月成为欧盟第28个成员国。 （二）欧盟组织结构 1、欧洲议会（European Parliament），是欧盟的立法、预算、监督和咨询机构，代表各成员国人民的意愿，议会成员由选民直接选举产生，任期5年。主要权利为：部分立法权；预算决定权，与欧盟委员会一起决定欧盟的年度预算；民主监督权等。 2、欧洲理事会（European Council），最高决策机构，也称为“欧盟首脑会议”、“欧盟高峰会”或“欧洲高峰会”，是由欧盟28个成员国的“国家元首”或“政府首脑”与欧洲理事会主席及欧盟委员会主席共同参加的首脑会议，欧盟外交与安全政策高级代表也参与欧洲理事会活动，主要职责是商定欧盟发展方向的重大问题，它是欧盟事实上的“最高决策机构”，欧洲理事会无立法权。 3、欧盟理事会（Council of the European Union），俗称“欧盟部长理事会”，由欧盟各成员国部长组成，又称"部长理事会"，简称"理事会"（the Council），是欧盟的重要决策机构。欧盟理事会负责日常决策并拥有欧盟立法权。 4、欧盟委员会（European Commission），是欧盟的常设执行机构，也是欧盟唯一有权起草法令的机构（除条约规定的特殊情况外）。根据《里斯本条约》从2014年起，欧盟委员会的委员人数将从29名减至18名。欧委会主席人选由欧洲理事会一致同意提出，经欧洲议会表决批准。欧委会成员由欧洲理事会指定并经委员会主席同意，再经欧洲议会表决并批准授权后才可就职。欧委会的具体工作由总司承担。 （1）健康与消费者保护总司（DG SANCO） DG SANCO是欧洲委员会负责食品安全管理工作的直属机构。250位职员在布鲁塞尔工作，使欧盟食品安全方面的法律及时更新。 该机构的主要职责包括：“从农场到餐桌”食品链全过程的管理；生物和化学风险的管理；残留、食品饲料添加剂、接触材料；植物健康和植物保护产品；动物健康和福利、动物饲料安全；食品标签；成员国和第三国食品法规的检查和监控；快速预警系统和风险管理以及代表欧盟履行国际卫生和食品安全事务等。 （2）食品兽医办公室（FVO）
第2期政法论丛 N o .2 2010年4月 Z h e n g F a L u n C o n g A p r .10,2010 【文章编号】1002—6274(2010)02—094—07 欧盟食品安全法律体系评析 廉恩臣 (对外经济贸易大学法学院,北京100029) 【内容摘要】欧盟经过近50年的改革和发展,逐步建立起完善而严谨的食品安全法律体系,《食品安全白皮书》以及第178/2002(E C )号法规即《食品基本法》是欧盟关于食品安全的基本法律,同时欧盟还制定有大量具体的食品安全法规及指令以及完整而详细的技术标准体系。欧盟对食品链实行从“农场到餐桌”的全程监管,欧洲食品安全管理局在食品安全监管中发挥着重要的作用。中国最近颁布实施了《食品安全法》及其实施条例,对于食品安全监管制度进行了改革,欧盟关于食品安全的法律体系、法律制度以及监管模式对于中国具有重要的借鉴意义。【关键词】欧盟 食品安全 法律体系 借鉴【中图分类号】D F 41 【文献标识码】A 作者简介:廉恩臣(1970-),男,山东汶上人,对外经济贸易大学法学院博士研究生,研究方向为国际经济法学。 欧盟的农业和食品产业在欧盟经济中占有重要地位,欧盟成立后不久,便开始了关于食品安全的立法活动,之后随着科学技术的发展和进步,欧盟针对现实生活中不断出现的食品安全事件,开始增加和完善关于食品安全的立法,并逐步形成了十分完善而且比较严谨的食品安全法律体系,切实保障了食品的安全与质量。 一、欧盟食品安全法律的形成与发展 法、德、意、荷、卢、比六国于1957年签订《罗马条约》,欧盟的前身即欧洲经济共同体正式成立。当时处于战后经济恢复期,农业生产的主要目标是尽可能提供充足的粮食和食品,而对食品安全问题则极少关注。但由于口蹄疫、禽流感等流行性疾病的出现,从20世纪60年代起,欧盟开始制定一些法规确保动物的健康以避免感染疾病,并且要求动物产品必须符合安全标准。1964年,欧盟颁布了第一部食品卫生法规,但仅仅针对鲜肉做了规定,随后针对其他食品如鸡蛋、乳制品、禽肉、鱼类产品和野味等也制定和实施了卫生法规 [1]P 1-2 。 进入20世纪70年代,欧盟的农业生产取得了长足的进步,食品供应短缺现象得到了很好的解决,食品数量安全已完全不再是问题。但在农业高速增长 的背后存在许多不安全的因素,为提高产量,化肥和杀虫剂被广泛使用,食品生产过程中也越来越多地使用化学添加剂,人类的食品安全受到很大威胁,消费者开始更多地对食品的质量和安全提出了更高要求。针对这种情形,欧盟开始加强关于食品安全的立法,1972年的巴黎欧洲会议初步提出了消费者保护政策;1976年欧盟制定了关于杀虫剂的第一部法规,规定了水果和蔬菜中农药的最大残留限量 [1]P 7 ;1987年 《单一欧洲法令》的颁布改变了以往片面强调农业产量的做法,把“环境保护必须成为欧共体其他政策的一个组成部分”写入了《罗马条约》,要求欧盟委员会在做出有关健康、安全、环境和消费者保护的提案时应当设立一条高标准的保护基线 [2]P 113 。这一时期欧 盟虽然已经开始重视食品安全问题,但还没有形成统一的食品安全政策,各成员国各自执行本国的食品安全政策和法律法规。 20世纪90年代,欧洲发生的一系列食品危机事件(如疯牛病、二恶英污染等)给欧盟各国带来巨大损失,公众开始质疑和谴责欧盟的食品安全政策。为恢复消费者对欧盟食品的信心,当时的桑特委员会承诺调整内部组织结构,建立新的共同体食品调控机制,并且首次提出创建独立的欧洲食品机构 [3]P 11 。欧 洲委员会于1997发布了关于欧盟食品法律基本原理
试析我国食品安全监管的缺失 及完善(新版) Safety management is an important part of enterprise production management. The object is the state management and control of all people, objects and environments in production. ( 安全管理 ) 单位：______________________ 姓名：______________________ 日期：______________________ 编号：AQ-SN-0794
试析我国食品安全监管的缺失及完善(新 版) 论文摘要近年来，安全行政许可的监管不力及缺失已成为直接影响我国公众健康和食品企业生存与发展以及健全的市场机制建立的重要问题。本文从行政法的角度通过分析我国食品安全监管体系中存在的问题与症结之所在，以期对如何完善食品安全监管提出拙见。 论文关键词食品安全行政许可行政监督 对于普通百姓来说，食品安全永远都是人们最关注的问题，然而近来不断发生的食品安全事故频频为我们拉响警报。在己经发生的这些食品安全事故中，不少食品生产企业是获得相应行政许可审批的，但它们在具体从事食品生产经营活动的过程中，往往由于行
政监管的缺失、商家经济利益驱使等原因，试图挑衅食品安全的底线。 一、食品安全监管制度分析 按照食品安全监管流程来讲我们可以将食品安全监管分为两个部分，即食品安全的行政许可阶段（事前监管）和商家取得食品安全许可证后在生产流通环节中的行政监督阶段（事后监管）。 （一）食品安全行政许可 食品安全许可是行政部门根据行政相对人的申请，按照食品安全标准要求进行审核后，赋予其从事食品安全法律所规定的食品、食品添加剂及食品用品的生产经营资格的行为。 根据相关法律，我国目前的食品安全许可大致可以包括以下几类：食品生产经营活动的许可、新资源食品的审批、保健食品的审批、特殊营养（强化）食品的审批，食品生产经营企业新建、扩建、改建工程设计的审查和竣工验收，食品添加剂的审批，食品用洗涤剂与消毒剂、食品用产品的审批，食品从业人员健康检查及培训合格证发放等九大类。上述九大类许可又可以按照其行为内容分为产
加强我国食品安全监管体系建设的几点建议 食品安全监管在我国改革开放以来显得愈来愈重要，新时期的食品安全监管面临着严峻的挑战。食品安全问题的成因是极其复杂的，既有社会变革时期法律法规、道德准则失范因素，也有科技进步、环境变迁、全球化趋势的影响。既有监管部门监管方法因素，也有企业行为、消费者行为因素影响。因此，建设有效的食品安全监管体系是一个系统工程，只有当这个系统的每一个要素或环节的功能都能有效发挥，才能形成有效的食品安全保障体系。提高我国食品安全监管水平应当从以下六个方面着手： 1、完善我国食品安全监管法律体系 食品安全法律法规是国家运用法律手段对食品供应者提供安全食品的行为进行调整的基本途径。为了保证食品安全，各国都建立了比较成熟完善的法律体系，覆盖所有食品从生产到消费的完整链条。我国也制定并颁布了《食品安全法》这样一部基本法律。但是由于历史的原因，《食品安全法》与原来已经存在并继续发挥作用的《产品质量法》、《食品卫生法》、《消费者权益保护法》、《生猪屠宰管理条例》等相关法律之间的协 调性还比较差，需要将各个法律法规统一起来，还要做很多工作。今后还应该在以下几个方面加强：一是制定产品责任法。尽管现有与食品有关的法律都涉及到食品供应者的法律责任，都没有明确食品安全责任的归责原则，这对激励食品供应者提供安全食品有不利影响。英国、美国的实践证明，产品责任法的设计及司法实践是国家成功干预食品安全问题的一个重要路径。二是解决执法过程中对执法者的监督问题。“监督监管者”在我国将是一个长期而艰巨的任务。“监督监管者”除了立法机构要有所作为外，还要完善社会力量参与执法的机制，在法律上设计食品安全相关方（消费者、生产者）介入行政执法的程序，使行政执法的自由裁量权受到有效制约，疏忽、懈怠，玩忽职守现象得到遏制。三是应当加强食品安全配套法规的规划工作，明确各有关监管机构制定法规的权限，避免“行政法规部门化，部门利益法制化”，解决监管机构之间法规的矛盾和冲突，使整个法规体系协调一致，无缝衔接，形成闭环。 2、建立食品安全技术法规体系 将食品安全标准中涉及安全的内容分离出来，建立我国的食品安全技术法规体系。
美国的食品安全法律体系 美国的食品安全法律体系与监管机制产不是一开始就完善。期间也经历了一个比较长的时期，美国对食品安全法律的完善过程大体经历了三个阶段：即自由资本主义阶段、私人垄断资本主义阶段和国家垄断资本主义阶段。在自由资本主义阶段时期，美国的经济处于自由竞争时期，国家只是扮演一个消极的“守夜人”的角色。在对待食品安全上也是这种态度。因此，这段时期内的食品安全法律是很少的，也没有专门的监管机构和具体措施。当然，当时的社会也很少出现重大食品安全事故。到了垄断资本主义时期，随着私人垄断的出现，在巨额利润的驱使下，食品市场出现了大量的伪造，假冒、甚至有毒的食品。政府的消极性已经不能有效地控制这种局面了。于是美国于1906 年颁布了《食品、药品法》和《肉类制品监督法》。这两部法律的颁布实施标志着美国对食品安全的监管走上了法制化的轨道，在私人垄断资本主义时期出现的食品市场的违法行为也得到了一定程度的制止。国家垄断资本主义阶段至今，美国实施的基本政策是全面对国家进行宏观调控，在食品安全管理方面也是如此，为弥补1906 年颁布的《食品、药品法》和《肉类制品监督法》的不足。美国国会于1938 年制定了《食品、药品和化妆品法》，该部法律明确了美国食品安全法律的体制、法律的部门等。随后美国还相继制订了《公共卫生服务法》、《安全饮水法》、《食品质量保护法》等等。美国的食品安全法律制度至此就已经非常的完备了。当然，美国的食品安全做得非常好仅靠完善的几部法律是远远不够的，还需要有比较好的监管机制。 美国对食品安全法律的监管体制与我国相似，也是多部门监管：食品药品管理局（ＦＤＡ）负责监绝大部分的食品，即除肉类、禽类以外的国内生产的食品。也负责除肉类、禽类以外的进口到美国的食品。FDA 负责用于食品的化工原料的许可证（农药除外）。虽然ＦＤＡ权力很大，但监管人数却非常少，因为它不是主要实行执行任务的机构，它只是通过颁布食品标准的方式进行监管；国内和进口肉、禽产品的安全监管任务就交给了农业部及其下属局即食品安全检验局。动物植物的疫病监测由动植物健康监测服务局负责；环保局负责制定食物中农药的残留限量标准和对用于庄稼的农药进行审批。疾病预防控制中心（ＣＤＣ）主要是负责食源性食品安全事故的应急处置，与其他机构合作监测食源性疾病爆发的趋势和规律，开发快速检验病原菌的技术，开展食源性疾。 虽然美国对食品安全监管的部门比我国食品安全监管的部门多，但是美国很少存在重复的食品安全监管或者监管的空白。这与其科学的监管模式是有关系的。主要原因是，美国并不是像我国以食品安全监管的横向分段监管而是以纵向的监管为主。比如美国的农业部门负责肉类、家禽及相关产品和蛋类农产品的法律，那么肉类、家禽、及其相关蛋类农场品从生
欧盟 欧盟的食品安全体系是全球最完备的食品安全体系之一，其食品安全相关制度一直是世界各国所垂范的标准。 简而言之，欧盟的食品安全体系是由“一份白皮书、官方主管机构、统一的技术标准、统一的法规法令、重要的食品安全制度”5个部分构成，其中：“一份白皮书”是指2000年1月12日欧盟委员会（EC）发布的《欧洲食品安全白皮书》（white paper on food safety），这是欧洲现行食品安全体系构建的路线图式章程，该白皮书的主要内容例如建立统一的安全机构，动物福利，风险评估与预警系统等都是后续欧盟食品安全体系的重要组成部分。 “官方机构”即欧洲主管食物安全的相应机构，这里包含欧盟健康与消费者保护总署(DG SANCO)及其下属但相对独立的食品与兽医办公室(FVO)以及食品安全局（EFSA），EFSA依据欧洲法令178/2002(Ec)建立，独立于欧盟委员会，是欧盟官方的食品安全机构。FVO为欧盟委员会的下属机构，率属于欧盟健康与消费者保护总署(DG SANCO)，主要职责为负责监督各成员国执行欧盟相关法规情况及第三国输欧食品安全情况。 “统一的技术标准”是指欧盟遵循统一的欧盟食品安全相关标准，其中，欧盟标准已经和CAC的食品标准基本统一化。这些标准是欧盟食品安全体系运行的技术基础。 “统一的法规法令”是指欧盟基于食品安全主题所发布的一系列法规、指令、建议，诸如： “欧洲议会和理事会178/2002(Ec)号法规、欧洲议会及理事会第852/2004/EC号关于食品卫生的法规、欧洲议会和理事会第853/2004/Ec号关于
动物源性食品具体卫生规定的法规、欧洲议会和理事会第854/2004/EC号关于供人类消费的动物源性食品官方控制组织细则的法规、欧洲议会及理事会第882/2004/EC号关于确保符合食品饲料法、动物健康及动物福利规定实行官方控制的法规。” “重要的食品安全制度”，是指欧盟在应对食品安全问题采取的制度化措施，包括“从农田到餐桌”的全程监控制度“、“危害分析与关键控制点制度(HACCP)”、“食品与饲料快速预警系统(RASFF) ”、“可追溯制度”、“食品或饲料从业者承担责任制度”，以“食品与饲料快速预警系统(RASFF)”为例： 该制度欧盟食品安全局的一项职责，即对欧盟食品环境出现的未被相关技术标准、法规所规定的潜在风险进行评估，以确定其安全性。后者即为（RASSF）。该预警系统的建立为欧盟成员国提供了交流的有效途径。任何一个成员国发现任何与食品及饲料安全有关的信息都可上报欧委会，欧委会在进行相关调查后，有权采取紧急措施，包括暂停该类食品进口。 以下将对以上述几个方面对欧盟食品安全体系做相关阐述。 【欧盟食品安全白皮书】 2000年1月12日，欧盟委员会发布《欧盟食品安全白皮书》（White Paper On Food Safety）标志着欧洲国家的食品安全进入新的时期---朝着统一化的方向构建欧洲大陆的食品安全体系。 《欧盟食品安全白皮书》是欧盟食品安全体系的核心，现行的欧盟食品安全体系依照该白皮书所设定的路线图实施运行。 从上世纪90年代后期不断发生的食品安全事件，如1999年的二恶英事件，表明了食品安全问题需要有基本的法律保障和独立的监管机构。因此，欧盟在《食
我国食品安全统一监管模式的优化 统一监管模式并不是解决食品安全问题的灵丹妙药，将面临地方保护、信息内部化、诚信体系建设滞后的困扰。优化我国食品安全统一监管模式，需要形成分级管理、以块为主、条块结合的食品安全双重领导体制，完善食品安全共享信息平台，加快建设以企业主体责任落实为核心的食品安全诚信体系。 标签：食品安全；监管；治理 针对食品安全监督管理体制中重复监管和监管“盲点”问题，十二届全国人大一次会议通过了组建国家食品药品监督管理总局的决定，将原来分段监管的模式转变为对生产、流通、消费环节的食品安全统一监管模式。机构的改革、职能的转变，并不是解决食品安全问题的灵丹妙药，理念、体制机制、行为方式必须进行相应的转变和优化，才能真正提高全社会的食品安全水平。 一、食品安全治理的统一监管模式 食品安全问题在一定程度上是社会分工的产物。随着社会分工的发展，自给自足的自然经济进入商品经济时代，食品供给更多地通过商品交换来实现。在食品生产交换过程中，生产者和销售者比消费者更清楚食品的质量和特性，生产经营者倾向于隐藏产品信息以实现最大化利益，信息的不对称，导致了食品问题的市场失灵。为矫正市场失灵，政府对食品生产经营进行监管。监管是政府行政机构在市场机制框架内，基于法律对市场主体的经济活动以及伴随其经济活动而产生的社会问题进行的干预和控制。〔1〕长期以来，我国食品安全监管按照全面规划、综合治理、一个环节由一个部门监管的原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的模式，由卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督等部门进行监管，地方政府建立健全监督管理协调机制，对辖区内的食品安全工作进行领导组织协调，实行全程监督管理。 在行政监管实践中，分段监管模式有利于相关部门各司其责，却不可避免地存在着重复监管与监管漏洞并存的弊端。为了加强食品安全监管、强化责任落实，第十二届全国人大2013年通过机构改革和职能转变方案，组建国家食品药品监督管理总局，对生产、流通、消费环节的食品安全实施统一监督管理。2013年4月国务院下发《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号），确立了食品安全地方政府分级管理的体制。地方政府将原食品安全办、原食品药品监管部门、工商行政管理部门、质量技术监督部门的食品安全监管和药品管理职能进行整合，组建食品药品监督管理机构，对食品药品实行集中统一监管，同时承担本级政府食品安全委员会的具体工作。地方食品药品监督管理机构领导班子由同级地方党委管理，主要负责人的任免事先征求上级业务主管部门的意见，业务上接受上级主管部门的指导。食品安全治理由分段监管为主、品种监管为辅的垂直管理模式转变为统一监管的地方分级管理模式。食品安全分级统一监管模式，建立了规范有序、便民高效、权责一致的食品监督管理体制，进一步理顺了权责关系、扩大了地方政府在食品安全监管中的权力，既有利
自进入21世纪以来，随着社会生产力的发展和科技水平的显著提升，人们对食品的消费需求越来越高。与此同时，各地不安全食品危害事件频繁发生，食品安全管理日益成为全球性的焦点问题。而我国作为一个农业大国，伴随着市场经济体制改革的推进，重大食品安全事故频发，当前食品安全监管模式的不完善是主要原因。本文结合当前食品安全监管的现状，对我国现行监管体制的不足及成因进行分析，并依据国情，对改革我国食品安全监管体制提出建议措施。 关键词：食品安全；监管体制；检测 引言 “民以食为天，食以安为先”，食品是人类生存和发展的基础，食品安全关系着每一个人的健康和生命。但近年来，随着新技术的应用与发展，在丰富增加了食品供给的品种及数量的同时，也加大了食品安全检测监管的难度，新的食品安全问题不断涌现，严重威胁着人们的生命健康。中国作为一个食品消费大国，食品安全问题尤为显著。重构我国食品安全监管及其法律体系，保障食品安全成了人们强烈的要求。 2009年6月1日我国颁布实施了《中华人民共和国食品安全法》，进一步完善了食品安全监管体制，理清了监管机构的职能职责，健全了食品安全监管法律及相关制度，明确了我国以分段监管为主，品种监管为辅的食品安全监管体系。《食品安全法》实施以来，我国的食品安全监管状况得到了明显的改善，但近期出现的双
汇瘦肉精事件、海南“毒豇豆”和塑化剂风波等食品安全事件让我们看到，我国的食品安全监管体制仍然存在诸多弊端，事后监管和监管盲区等情况依然存在，食品安全形势不容乐观。如何有效管理、保证食品安全性是摆在政府决策部门和社会管理部门面前的一个十分重要的问题。 1 当前食品安全存在的主要问题 1.1食品安全现状 从13世纪到21世纪，食品安全管理历经了从有到无，从防止掺假到保证安全、从各国管理到全球管理的发展过程。面对国内外食品安全事件频发，食品安全形势严峻，世界各国都在积极制定和完善本国食品安全法律体系。在GMP、SSOP、HACCP、ISO22000等准规范体系的支撑下，强调从农场到餐桌整个食物供应链的全面控制和严格监督，已成为各国实现食品安全、保障人类健康和保障市场经济正常运转的重要原则。近年来我国食品安全预警、监督、管理和惩戒机制已逐渐完善，2009年《食品安全法》的出台，进一步强化了食品安全管理力度，食品安全状况总体上有巨大改善。但食品安全管理问题涉及国计民生，仍不容忽视[1]。 1.2影响食品安全的主要因素 对食品安全造成的威胁主要来自于农产品化肥、农药的过量使用以及残留。不科学或违法使用食品添加剂也带来很大的负面影响。其次各种包装材料都有可能受到有毒有害物质污染，会造成食品的二次污染；食品其他不安全因素包括饮食结构失衡、“纯天然”食物自身含有的天然有毒有害物质、新型食品带来的不确定因素，如转基因食品可能含有抗生素基因，诱发过敏反应等以
浅谈我国食品安全法律体系的不足和 完善
浅谈中国食品安全法律体系的不足和完善 摘要 食品安全是一个遍及全球性的公共卫生问题。它不但关系到人类的健康生存，还严重影响经济社会的稳步快速发展。不论是发展中国家还是发达国家，食品安全问题都是备受社会各界关注的焦点。当前中国经济发展迅速，食品领域不断拓宽，可是食品监管的能力还相对薄弱。由于食品安全法律体系的不健全和不严密，许多食品问题和食品法律、法律与标准之间的矛盾无法调和和平衡，食品安全问题仍在不间断发生。建立的完善以《食品安全法》为核心的食品法律体系，以法律调整的手段达到食品相对安全已是当务之急。 一、中国食品安全法律体系现状 食品安全法律体系是由食品生产、流通的安全质量标准、安全质量检测标准及相关法律、法规、规范性文件构成的有机体系，是保证食品卫生质量和保护人民身体健康的安全屏障。 1995年10月30日，八届全国人大常委会第16次会议审议正式经过《中华人民共和国食品卫生法》，这部《食品卫生法》相对以上的法律法规，技术性强，表现出直接授予强制性较强的行政权，明确了各级政府卫生行政机关是食品卫生监督的执法主体，强化了行政机关的执法责任。这部法律在当时实施后，一是
对食品卫生准入实施较为全面的安全监控。规定凡是在中华人民共和国领域内从事食品生产经营的，都必须遵守《食品卫生法》，包括外国独资企业、中外合资企业和国内所有从事食品生产经营的单位和个人。明确了调整（监控）对象和食品的基本卫生要求，从源头上把好食品卫生安全质量关就有了根本的依据和可靠的保证；二是食品安全效应实施全过程监督制度。规定食品卫生监督是政府依法对食品安全卫生实行的一种行政监督，具有权威性的强制性。食品卫生监督制度主要包括经常性食品卫生监督制度，预防性食品卫生监督制度，食品卫生监督量化管理制度，食品卫生许可制度，食品生产经营的采购、经营索证制度，进出口食品审验制度，食品生产经营人员健康检查制度，食品检验机构的资质认定制度，食品广告管理制度，食品卫生监督员制度等，以上监督制度形成了比较健全和规范的食品卫生行政监督体系，为食品安全提供了有力的保障。 这样，中国就基本形成了由《食品卫生法》、食品卫生法规和规章、食品卫生标准和技术标准和技术规范以及与食品卫生有关的其它法律规范所组成的食品卫生法律体系。 二、中国食品安全法律体系中存在的主要问题 1995年《食品卫生法》有效实施后，中国食品安全形势趋于好转，一度维护了广大消费者的合法权益，保护了人民群众的健