全国人大常委会对香港基本法附件解释之解读
中国网 | 时间： 2004-04-09 | 文章来源： 网上独家
全国人大常委会于２００４年４月６日作出了《关于<中华人民共和国香港特别行政区基本法>附件一第七条和附件二第三条的解释》，就香港基本法附件中存在争议和模糊之处进行了解释，通过解释使基本法中的有关规定更为明确和具体。全国人大常委会这次对香港基本法解释是继１９９９年就基本法第２４条关于“香港永久性居民所生子女也是永久性居民”的规定进行解释之后的第二次解释。
这次解释主要有四项内容：（１）关于附件中规定的“２００７年以后”的合议；（２）附件中“如需”修改的合议；（３）对行政长官和立法会产生办法进行修改的启动程序；（４）如果对行政长官和立法会产生办法无需修改时原有规定的适用问题。
全国人大常委会对香港基本法附件有关内容的解释已经通过，含义已经明确，但仍然存在着一个怎么去理解和接受的问题。我认为，只有按照“一国两制”的原则，切实着眼于香港的实际，从香港的繁荣稳定和发展的大局出发，才能深刻、全面地理解此次全国人大常委会对香港基本法附件的解释。
一、全国人大常委会对香港基本法进行解释是否是干预香港的高度自治权？
某些人担心，全国人大常委会对香港基本法进行解释可能会对香港的高度自治权形成影响；有些人甚至直接就认为，全国人大常委会解释基本法就是对香港高度自治权的干预。我认为，前一种认识是不必要的，后一种认识是错误的。
全国人大常委会是我国的最高国家权力机关的常设机关，代表全国人民行使管理国家的权力。根据宪法规定，全国人大常委会解释法律；同时，根据香港基本法的规定，全国人大常委会解释基本法。香港基本法是中华人民共和国的基本法律，在中华人民共和国的法律体系中处于次于宪法的位阶，其效力低于宪法。因此，全国人大常委会在必要时解释香港基本法是行使其作为法律解释机关所应尽的职责。
香港社会关于香港基本法附件的有关内容含义的理解，在近一段时间，引起了很大的争议，已经到了影响香港社会稳定的程度，同时也严重影响了香港的经济发展，人心浮动，这种情况如果任其继续下去，可能会影响香港居民对未来发展的信心。香港的政局和政治运作也在很大程度上受到影响。在这种状况下，全国人大常委会根据自己的职权和职责，对基本法进行解释，是非常必要的和及时的。
在香港基本法中，遵循“一国两制”的原则，对中央与特别行政区的关系，特别是中央在特
别行政区应当行使的权力作了明确的规定。全国人大常委会解释基本法正是其行使基本法中规定的权力的表现，并不存在干预香港高度自治权的问题。
二、在香港政制发展中中央政府起着主导作用是否会影响香港的高度自治权？
全国人大常委会在此次基本法解释中，明确规定，香港特别行政区行政长官和立法会议员的选举办法如果要进行修改，必须先由行政长官向全国人大常委会提出，由全国人大常委会予以确定，然后再由行政长官向立法会提出草案，最后经全国人大常委会批准或者向全国人大常委会备案。根据这一解释，很明显，全国人大常委会在香港的政制发展过程中起着主导或者说决定性的作用。由此一些人担心，这是否会对香港高度自治权产生影响。
要理解解释的这一内容，必须首先理解以下问题：
第一，“一国两制”的内涵。根据香港基本法的规定，香港保留原有的资本主义制度和生活方式５０年不变，并享有高度自治权。但是，香港保留原有的制度也好，享有高度自治权也好，都是在“一国”的前提下才具有的。离开了“一国”这一前提，香港的资本主义制度，香港的高度自治权，都不可能具有。
第二，中央与香港特别行政区的关系，以及香港的法律地位。根据香港基本法的规定，香港是中华人民共和国的一个地方，香港特别行政区政府是中华人民共和国中央人民政府直辖下的一级地方政府。虽然香港享有高度自治权，而且其高度自治权甚至比联邦制国家的组成部分所享有的权力还要大。但是，香港特别行政区的设立，并没有改变我们国家是单一制的国家结构形式，只是丰富了我们国家单一制的内容。也就是说，香港特别行政区所享有的高度自治权仍然是中央通过法律的形式授予的，而不是其自身所固有的。甚至包括香港特别行政区的设立也是由全国人大决定的。
香港作为中华人民共和国的组成部分，特别行政区作为中华人民共和国的一个地方政权，中央人民政府当然地要在香港特别行政区行使与其地位相当的权力。其中包括决定香港政制未来的发展。而且决定香港特别行政区未来政制的发展应当理解为必须是由中央人民政府决定的事项。因为也只有中央人民政府才有能力从总体上把握香港未来的政制发展。
三、２００７年是否能够实行普选？
这次解释的基本背景是，香港社会的一些人要求从２００７年开始，在香港就行政长官和立法会议员进行普选。在这次全国人大常委会的解释中，基于解释的任务和权限，并未就２００７年及２００７年以后在香港是否就行政长官和立法会议员进行普选
的问题，作出安排，有待于解释以后的进展。
不过，我认为，要在２００７年在香港进行普选存在一定的困难。香港的立法会实行的是一院制，在一院制下，如果完全实行普选，对选民的要求应当说非常之高。正是考虑到香港立法会是一院制，香港基本法在就立法会投票表决规定，要进行分组投票，以充分反映香港社会各界的意志，同时也是要求立法会在通过法案和议案时，不能进行任意作为或者任性。如果立法会议员完全由普选产生，则必然取消现在的这种分组投票的机制。在这种情况下，如果立法会中有一派占据多数甚至绝大多数，则可能会出现以多数欺负少数的现象。
如果香港选民的政治素质高、政治判断力很强、在政治上非常成熟，则在选举投票时必然会考虑到这种情况出现的可能性和危险性，以使立法会中的议员在利益关系上达到均衡的状态。然而，香港社会在１９９７年之前，香港居民只具有自由，并不具有民主。香港居民并无实际参与香港政治生活的机会和经验，并没有真正行使过选举权。在香港回归以后，香港居民享有了选举权，并实际行使了选举权。但在时间上却非常之短。理性地说，香港选民并不具有与实行普选所要求的政治成熟度相应的水平。在这一背景下，如果要实行完全的普选，就可能出现政治上的混乱，以至于达到难以收拾的程度。这当然是中央人民政府所不愿意看到的。
（本文作者单位：中国人民大学法学院）
中国网 2004年4月9日