自然资源产权制度改革工作实施方案
为深入贯彻国家生态文明体制改革总体部署和《国家生态文明试验区（X）实施方案》，推进土地、矿产、森林、水等自然资源产权制度改革，根据《X省自然资源产权制度改革实施方案》，结合我市实际，制定本实施方案。
一、指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大精神，紧紧围绕统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局，牢固树立新发展理念，坚持发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用，加强自然资源产权保护，完善自然资源产权体系，推进自然资源统一确权登记，按照坚持准确定位、突出问题导向、坚守改革底线、强化统筹协调的基本原则，积极稳妥推进自然资源产权制度改革，为建设高质量发展、赶超发展新X提供重要支撑和保障。
二、工作目标
X年全面完成土地承包经营权确权登记颁证，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证；X年，完成全市农村地籍和房屋调查，实行自然资源统一确权登记。X年实现自然资源权利清单管理，基本建成符合实际需要和有关规定的自然资源产权交易平台、自然空间监管平台，基本建立归属清晰、权责明确、流转顺畅、保护严格、监管有效的自然资源产权制度。
三、主要任务
（一）加快推进自然资源产权确权登记
1．全面开展自然资源调查确权登记。
充分利用第三次全国国土调查、森林清查、草地普查等自然资源调查成果，为自然资源确权登记提供自然资源调查图件和相关调查成果，到X年，在不动产统一登记的基础上，构建自然资源统一确权登记体系，实现对辖区内水流、森林、山岭、荒地、滩涂以及探明储量的矿产等国家所有自然资源统一确权登记，清晰界定各类自然资源的产权主体，推动建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源产权制度，支撑自然资源产权保护和监管。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市农业局、林业局、水利局
2．加快农村宅基地和集体建设用地使用权确权登记。
X年前基本完成全市农村地籍和房屋调查，查清包括宅基地、集体建设用地在内的每宗土地的权属、界址、位置、面积、用途及农房等地上建筑物、构筑物基本情况，建立城乡一体的地籍数据库。在农村地籍调查的基础上，对符合发证的调查成果，依法颁发统一的不动产权证书。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市住建局、城乡规划局3．加快农垦国有土地使用权确权登记发证。
X年8月底前，由各县（市、区）农业局负责完成各辖区内的农垦国有土地调查摸底，并组织开展纠纷调处和权籍调查。X年9月底
前，要按照不低于农垦国有土地总面积的90%完成登记发证任务。X 年底前，基本完成农垦国有土地使用权确权登记发证工作，做到农垦国有土地“权属应确尽确、证书应发尽发”。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市农业局
4．全面完成农村土地承包经营权确权登记发证。
在保持现有农村土地承包关系稳定的前提下，加快推进农村土地承包经营权确权登记发证工作，X年底全面完成确权登记发证任务，解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，实现承包地面积、承包合同、经营权登记簿、经营权证书“四相符”和承包地地块、四至边界、承包合同、承包经营权证书“四到户”。建立土地承包经营权信息管理系统，进一步完善现有土地承包关系，健全土地承包经营权登记制度，强化对土地承包经营权的物权保护，为促进农业现代化和农村和谐稳定提供体制保障。
牵头单位：市农业局；配合单位：市国土资源局
（二）适度扩大自然资源产权权能
1．适度扩大土地资源产权权能。
落实农村土地承包关系稳定并长久不变政策，衔接落实好第二轮土地承包到期后再延长30年政策，完善农村承包土地所有权、承包权、经营权“三权分置”制度，落实集体所有权、保护农户承包权、放活土地经营权，强化土地承包经营权物权保护。鼓励承包农户依法采取转包、出租、互换、转让及入股等方式流转承包地；鼓励专业大户、种养能手通过转包、转让和租赁等形式参与土地流转,支持农户
采用土地承包经营权作价入股、保底分红的方式组建土地股份合作社或参与农民合作社的生产经营。X年完成农村集体资产清产核资，X 年完成集体经济组织成员身份确权，X年有经营性资产的村完成股份合作制改革。
牵头单位：市农业局；配合单位：市国土资源局
按照上级统一部署，不断推进农村“两权”抵押贷款试点。赋予农村承包土地（指耕地）的经营权和农民住房财产权（以下统称“两权”）抵押融资功能，维护农民土地权益。推进农村金融产品和服务方式创新，加强农村金融服务。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度，简化贷款管理流程，扎实推进“两权”抵押贷款业务，切实满足农户等农业经营主体对金融服务的有效需求。鼓励金融机构在农村承包土地的经营权剩余使用期限内发放中长期贷款，有效增加农业生产的中长期信贷投入。建立抵押物处置机制，加强风险保障。
牵头单位：市农业局；配合单位：人民银行X市中心支行、市国土资源局
及时更新基准地价，中心城市基准地价每两年更新一次。建立标定地价体系，使其对规范土地市场起指导作用。加强城市地下空间开发利用管理，独立开发的经营性地下空间建设项目，对市政道路、公共绿地、公共广场等已建成的公共用地的地下空间以及平战结合的人民防空工程进行经营性开发利用的，单建经营性地下公共停车场有两个或者两个以上意向用地者的，应通过招标、拍卖或者挂牌的方式取
得地下建设用地使用权。与地下公共交通建设项目或公共设施项目配套同步建设、难以分割实施的经营性地下空间，单建经营性地下公共停车场只有一个意向用地者的，可以协议出让方式取得地下建设用地使用权。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市环保局、城乡规划局、住建局、人防办
2．适度扩大矿产资源产权权能。
树立“绿水青山就是金山银山”的发展新理念，着力提高矿业领域绿色治理体系和治理能力。按照《国土资源部关于印发〈矿业权交易规则〉的通知》（国土资规〔X〕7号）、《国土资源部关于完善矿产资源开采审批登记管理有关事项的通知》（国土资规〔X〕16号）、《中共X省委办公厅、X省人民政府办公厅关于印发〈X省矿业权出让制度改革试点实施方案〉的通知》（X委办〔X〕13号）要求，在矿产资源所有权和使用权分离的基础上，明确探矿权、采矿权的所有者、管理者、使用者的权利义务关系，健全探矿权、采矿权的转让、抵押、出资（入股）等权能，进一步规范矿业权取得和流转，规范矿业权市场运作。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市环保局
3．适度扩大水资源的产权权能。
根据水资源所有权与使用权分离的原则，区分不同的用水属性，探索各类用水产权体系有关权力的配置和产权管理，明确水资源产权中产生的一系列权责关系，并建立相关机制。
进一步完善取水许可制度，水资源有偿使用制度。对符合取水许可注销情形的小水电站，有管辖权限的水行政主管部门应及时予以办理，并将注销名单进行公示。健全水资源费差别化征收标准和管理制度，严格水资源费征收管理，确保应收尽收。
加强水资源用途管制，明确用水户用水权益。在水资源使用权确权和交易过程中，要区分生活、农业、工业、服务业、生态等用水类型，明确水资源使用用途。审批机关在办理水资源使用权变更等手续时，应当对用途变更进行严格审核。X年底前，基本完善50～200Ｋm2水域、岸线等水生态空间范围的划定。
牵头单位：市水利局；配合单位：市国土资源局
4．适度扩大森林资源产权权能。
加快推进林业产权制度改革。对仍由农村集体经济组织统一经营管理的集体林地（生态公益林、重点生态区位商品林和天然商品林除外），采取“分股不分山、分山不分林”的分配方式，依法将股权量化到户、股权证发放到户。对已明晰产权到户的林地，加快推进林业“三权分置”改革。鼓励、引导林农采取转包、出租、入股等方式流转林地经营权、林木所有权，大力培育林业专业合作社、家庭林场、股份合作林场等新型林业经营主体，发展林业适度规模经营；鼓励社会资本与林农开展合作经营，引导林业龙头企业、国有林场、新型林业经营主体等以股份合作、托管代管等模式，与林农建立紧密的利益联结机制，让林农分享产业链增值收益。
加快创新林业经营机制。支持鼓励各类林业经营主体大力发展林下经济、林产品加工、森林人家等绿色富民产业，推动一二三产业融合发展，提高林业经营效益；实施林业精准扶贫，扶持新型林业经营主体与贫困户建立利益联结机制，把资源优势转化为经济优势，促进林农增收，助推乡村振兴。
加快林业投融资改革步伐。加强与金融部门的合作，全面推行在全国率先开展的用林权证直接抵押贷款的“惠林卡”业务，有效解决林农融资难、融资贵问题；探索开展生态公益林和天然商品林收益权质押贷款，实现“资源变资产、资产变资本”。加快推进国有林场改革。围绕森林资源“双增”目标，加强与国家政策性银行、社会经济组织的合作，实施森林质量精准提升、森林旅游开发、森林休闲康养等项目。
牵头单位：市林业局；配合单位：市国土资源局、人民银行X市中心支行
（三）建立健全自然资源产权交易市场
1．建立健全自然资源产权交易平台。
在市公共资源交易中心建立自然资源产权交易平台，按各自然资源管理部门制定的交易流程，开发建设符合有关规定和实际需要的自然资源产权交易平台。并按省公管办要求与省公共资源交易电子公共服务平台和省公共资源交易电子行政监督平台对接，实现统一信息发布、统一CA认证和电子签章、统一交易主体信用、统一电子化行政监管与配套服务。
X年底前，完成自然资源产权交易平台建设需求调研，X年6月底前，完成自然资源产权交易平台开发建设工作。按省公管办的进度安排，及时完成与省公共资源交易电子公共服务平台和省公共资源交易电子行政监督平台对接工作，实现自然资源产权交易平台的数据共享。
牵头单位：市财政局；配合单位：市发改委、国土资源局、农业局、林业局、水利局、数字办
2．完善自然资源产权交易机制。
加快自然资源产权交易平台建设，制定公正、公平、公开、便民、快捷的自然资源产权交易规则和信息发布制度，实行自愿登记、资产评估、公开竞价等为内容的严格程序，通过招标、拍卖等方式取得自然资源产权，产权所有者依法通过出售、作价出资、股权转让、出租、抵押等方式，使自然资源产权在不同的所有者之间流转。
考虑水资源具有再生性、流动性、多功能性、重复利用性、利害双重性等特点，完善水资源使用权的资产功能，落实所有权人权益，研究制定水权交易管理办法，明确可交易水权的范围和类型、交易主体、程序和期限、交易价格形成机制、交易平台运作规则等。
研究制定和完善不同土地类型、不同的土地级别、不同的地段、不同用途的土地基准地价。按照同一市场供需圈内，土地使用价值相同、等级一致的土地，具有同样的市场价格的原理进行确定，测算出不同行业用地在不同土地级别或土地条件均质区域上形成的土地收
益或地价，评估出基准地价，并建立相应的因素修正体系。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市财政局、农业局、林业局、水利局
（四）加强自然资源产权保护
1．明确各类自然资源产权主体权利。
明确全市国土空间各类自然资源资产的产权主体；推进确权登记法治化，对水流、森林、山岭、草地、荒地、滩涂等所有自然生态空间统一进行确权登记；除具有重要生态功能及农牧民从事农牧业生产必需的资源外，可推动自然资源资产所有权和使用权相分离，明确自然资源所有权、使用权等产权归属关系和权责，适度扩大使用权的出让、转让、出租、担保、入股等权能。
制订森林资源权责清单，明确林权权利人在不同生态公益林、天然商品林、人工商品林在产权行使、开发利用和保护等方面享有的权利及依法应承担的责任。
制定水资源产权权力清单，明确水资源产权主体对水资源的行使权、开发利用和保护权力与责任。强化水市场监管。加强对可交易水权、交易方式、交易价格、交易用途等监管，建立水权交易第三方和生态环境影响评估及补偿机制。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市农业局、林业局、水利局
2．发挥行政部门处理自然资源权属纠纷的专业优势。
有效发挥行政调解、行政处理、行政复议等在处理自然资源权属纠纷中的积极作用。加强自然资源产权行政执法与刑事司法的衔接，
强化矿区生态环境保护及矿产资源开发领域的生态公益诉讼，加大自然资源产权保护力度。
有关行政部门应根据法律法规的相关规定，对职权管辖范围内的平等主体之间的民事纠纷，通过耐心的说服教育，使纠纷的双方当事人互相谅解，在平等协商的基础上达成一致协议，从而合理地、彻底地解决纠纷矛盾。有关行政机关应依照法律法规授权，对自然资源权属纠纷进行审查并作出裁决。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市农业局、林业局、水利局、法制办
3．探索对受到生态限制的自然资源产权进行合理补偿的机制。
树立自然资源价值观，建立自然资源经济补偿机制。对于公益型的自然资源，政府采用法律制度的形式对自然资源加以保护和补偿，同时引入市场机制，以确定合理的经济补偿金额，优化资源的补偿制度。把自然资源的经济补偿提高到跨区域的高度，建立跨区域的经济协调机制、资源保护补偿机制，整合全社会资源，使区域之间的资源补偿机制市场化、制度化，从而最大限度的保护、补偿自然资源的耗用。
完善生态林和天然林补偿机制。全面落实生态公益林补偿资金和天然商品林停伐补助资金分配，按时足额发放到村、到户，生态公益林补偿资金和天然商品林停伐补助资金在当年完成发放；进一步优化生态公益林布局，落实生态公益林占补平衡。加快推进重点生态区位商品林赎买。采取赎买、收储、置换、租赁等形式，将城镇周边、高
速公路（国道、铁路）沿线、沿江沿河线一重山，以及城市公园、饮用水源地等重点区位商品林逐步调整为生态公益林，有效化解生态保护与林农利益的矛盾。探索建立生态产品购买、森林碳汇等市场化补偿制度。
探索对受到生态限制的自然资源产权进行合理补偿的机制。针对因生态环境保护需求，对已存在的合法探矿权、采矿权、林权、取水权等自然资源产权进行限制的，分类研究，探索提出差别化的补偿和退出方案。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市财政局、环保局、农业局、林业局、水利局
（五）强化自然资源产权行使监管
1．加强和完善协同监管。
强化土地、林地执法监察。建立乡（镇）规划建设、林业和土地管理联合巡查机制，由乡（镇）党委书记担任联合巡查小组第一主任，乡（镇）人民政府主要领导担任主任，实行联合巡查、联合执法；建立土地非诉行政案件“裁执分离”执行工作机制。深入开展打击非法占用耕地以及林地、河道之外其他区域采砂、洗砂、制砂行为专项整治工作，坚决遏制非法占地采砂、洗砂、制砂行为“死灰复燃”。加强对X流域、X流域、X流域无证非法采矿的打击，做到发现一起，依法关闭取缔一起。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市林业局、水利局、环保局
加强矿山地质环境保护和治理恢复,建立健全矿山地质环境保护和治理恢复共同责任机制，形成全面从严监管的工作合力和态势，全面规范矿产资源开发秩序，确保不新增因采矿活动导致的生态环保问题。探索废弃矿山治理新模式，鼓励采用土地复垦、修复性开采、旅游开发、土地出让等措施开展综合治理，提高治理恢复成效。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市环保局、林业局、水利局
健全环境保护管理制度，完善环保执法监察机制，探索开展流域环境监管和行政执法机构试点。进一步完善X（韩江）、X、X流域上下游横向生态补偿机制，实施流域联防联控，形成流域保护和治理的长效机制。根据党政同责、“一岗双责”的要求，督促各级各有关部门按时完成中央、省环保督察反馈问题整改工作。积极配合中央环保督察、国家土地督察、国家林业督察等督察工作，加强领导干部自然资源资产离任审计结果运用，提升自然资源监管水平。
牵头单位：市环保局；配合单位：市国土资源局、林业局、水利局、审计局、财政局
2．提高自然资源产权行使监管的技术水平。
充分利用大数据、云计算、物联网、移动互联、卫星遥感等现代技术和数字城市已有成果，建立符合实际需要的自然空间监管平台，实现对自然资源产权主体行使权利和履行义务的有效监管。
以创建“全国林业信息化示范市”为契机，加快“智慧林业”数字化建设，建立全市护林员巡护系统和重点林区地段远程监控系统，
推广使用“无人机”巡山护林，实现对森林资源产权主体行使权力和履行义务的有效监管。X年完成“全国林业信息化示范市”验收。
以生活、生产、生态功能为划分标准，建立国土空间规划体系，对自然资源的用途进行监管。在现有水资源管理系统监控平台上，增加灌溉取水户，并每年预算财政资金用于水资源管理系统运行维护，确保系统运行正常，以便对重点取水户进行实时用水情况在线监控。
牵头单位：市国土资源局；配合单位：市林业局、水利局、农业局、环保局、财政局
四、保障措施
（一）加强组织领导。各县（市、区）人民政府要积极履行自然资源产权制度改革的主体责任，制定具体改革措施。市国土资源局牵头建立自然资源产权制度改革联席会议机制。各相关部门按照职责分工，各司其职，密切合作，细化任务分工，明确责任单位、时间进度，确保改革实施工作落到实处。
（二）建立协同机制。自然资源产权制度改革要加强与自然资源统一确权登记制度、全民所有自然资源资产有偿使用制度、自然资源管理体制、生态保护补偿制度等相关改革的衔接协调，增强改革的系统性、整体性和协同性。改革措施确需突破现行法律、法规、规章的，要按程序报批，取得授权后实施。
（三）强化检查督促。各相关部门要大胆探索、勇于创新，结合实际情况，建立督查督办机制，聚集重点难点问题，将具体改革任务、
措施落到实处。改革中出现的新情况、新问题要及时上报，争取上级及有关部门的支持指导。
（四）积极宣传引导。加大对自然资源产权制度改革的宣传力度，加强政策解读，积极引导舆论，回应社会关切，为改革营造良好舆论氛围和社会环境。