县级土地利用总体规划（2006-2020年）控制指标分解技术方案
XX大学XXXX研究所
二○○八年二月
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前言................................................ 错误!未定义书签。适用范围............................................ 错误!未定义书签。分解目的............................................ 错误!未定义书签。分解指导思想........................................ 错误!未定义书签。分解原则............................................ 错误!未定义书签。分解依据............................................ 错误!未定义书签。定义和术语.......................................... 错误!未定义书签。指标分解步骤........................................ 错误!未定义书签。建设用地相关指标分解方案............................ 错误!未定义书签。
（一）建设用地新增规模.......................... 错误!未定义书签。
（二）挂钩规模.................................. 错误!未定义书签。耕地相关指标分解方案................................ 错误!未定义书签。
（一）耕地保有量指标分解........................ 错误!未定义书签。
（二）基本农田指标分解.......................... 错误!未定义书签。
（三）标准农田建设任务分解...................... 错误!未定义书签。附表................................................ 错误!未定义书签。
表A规划主要指标调控表.......................... 错误!未定义书签。
表B土地利用结构调整表.......................... 错误!未定义书签。
表C耕地保有量、基本农田保护面积指标分解表...... 错误!未定义书签。
表D建设用地指标分解表.......................... 错误!未定义书签。
表E规划期内重点基础设施建设项目................ 错误!未定义书签。
前言
土地利用总体规划修编工作已全面展开，在土地利用总体规划的编制过程中，县级规划必需将规划指标分解到乡级，以便指导乡级规划的编制，真正的将各项用地指标落到实处。为了规范乡土地利用总体规划编制中指标分解工作，提高规划的科学性和可操作性，确保指标分解方案切实可行，根据《中华人民共和国土地管理法》及有关法律、法规、技术标准和各地规划编制的实践经验，制订《土地利用总体规划指标分解技术规范》，明确土地利用总体规划修编中指标分解的任务、内容、程序、方法及成果要求。
各市（县）国土资源管理部门可依实际需要，对本方案制定有关技术规定进行适当调整。
本方案由提出并负责解释
本方案主编单位：
本方案参编单位：
适用范围
本方案适用于XX省县级行政单位土地利用总体规划的控制指标分解工作。城乡结合部市辖区控制指标分解可参照本方案进行。
分解目的
1、将县级规划的各类用地结构分近期和远期分别平衡，并作出平衡表。
2、将各类用地指标分解到各乡镇级。
分解指导思想
按照发展的不均衡性和实际需求的原则，将各类用地指标分解到各乡镇，做到效益现行又兼顾公平，体现新一轮规划的可行性和可操作性。
分解原则
1、规划指标与社会经济发展要求相协调。土地利用规划的根本目的是为国民经济和社会发展提供土地保障，土地利用的总体安排要与县乡两级政府对国民经济和社会发展的总体思路相协调，各项用地指标的具体安排应与各相关部门、行业发展规划相衔接，根据国民经济发展计划和部门、行业发展规划对土地利用的需求来安排土地利用规划指标。
2、兼顾上一轮规划指标情况、历年用地水平和规划发展需求。既要考虑上一轮规划、历年用地水平的延续性，又要考虑超前规划的合理性，在规划指标分解时，按照一定的权重予以综合体现，使规划指标分解与上轮规划及其实施情况相衔接，与地方发展前景相协调，各项指标分配更趋合理。
3、保证重点用地需求。根据社会经济非均衡发展的实际，优先保障重点发展区域、重点部位和重点项目的用地需求。在重点发展区域上，突出保障经济发展快速快的地带的用地需求；在重点部位上，优先安排城镇发展用地和发展趋势较好的园区用地；在重点项目上，保证交通、水利等基础设施建设项目和已经确定的重大项目用地需求。
4、综合平衡，统筹安排。在总量指标不突破的前提下，全县建设用地指标进行统筹安排，调剂使用。各乡镇街指标安排时，将园区用地需求纳入城镇用地；将城镇用地与农村居民点用地统筹考虑，采取双挂钩措施。
5、实事求是，合理调整。对重点发展工业的乡镇街道，耕地和基本农田面积难以保持上轮规划水平的，根据用地情况进行合理调减；对以农业为主的乡镇，适当加大土地开发复垦整理力度，增加耕地保有量指标和基本农田面积；对合并后作为社区保留的原有集镇，缺乏发展前景的，适当调减以前规划的城镇规模。
分解依据
1、国家、省及（地）市土地利用总体规划纲要（2006—2020年）和指标分解方案
2、《中华人民共和国土地管理法》
3、《基本农田保护条例》
4、国家和省及当地国民经济和社会发展“十一五”规划
5、区域经济社会发展水平及概况
6、当地经批准的城市总体规划、县域发展规划等相关规划
7、上轮土地利用总体规划（1997—2010年）
8、土地开发整理规划
9、土地利用变更调查资料
10、低丘缓坡综合开发规划
11、2004年“四查清，四对照”成果
12、指标预测、实施评价及各专题研究
13、当地经验收的土地利用更新调查、第二次全国土地调查成果以及其他基础数据
14、省国土资源厅关于规划修编前期工作成果、规划大纲（2006-2020）的审查意见；
15、XX省国土厅关于基数转换的技术要求
16、《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划规划基数转换与各类用地布局指导意见(试行)的通知》(国土资厅发[2009]10号)》
定义和术语
土地利用总体规划是指各级人民政府为了实现合理利用土地的目标，在一定区域范围和时期内，根据土地资源现状、潜力和各业用地需求，对城乡土地利用进行的统筹安排和综和部署。
土地分类是指根据土地现状用途、经营方式、利用特点和覆盖特征等因素的异同，将土地划分为不同的类别。
土地利用现状是指在一定区域范围内规划基期的土地利用类型及其数量、质量、分布、效益等状况。
土地利用结构是指一定区域范围内一定质量的各类用地在数量上的相互关系及其所反映的土地利用基本状况,通常用给雷面积站土地总面积的比重表示。
规划大纲是指规划大纲是由规划编制单位在专题研究的基础上，制订的反映规划编制基本思路、土地利用的主要目标和土地利用布局与结构调整初步方案等内容，用以指导规划方
案编制的纲领性文件。
基本农田是指是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求，依据国家政策和土地利用总体规划确定的不得占用的耕地。
城乡建设用地增减挂钩是指依据土地利用总体规划，将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块和拟用于城镇建设的地块共同组成“建新拆旧”项目区，通过“建新拆旧”和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加，耕地面积不减少、质量不降低。
约束性指标是指规划期内通过规划实施必须完成的目标。
预期性指标是指规划期内通过规划实施要求达到的目标。
耕地保有量是指规划期内耕地资源总量必须保有的最低量。
基本农田保护面积是指规划期内基本农田必须保有的最低量。
城乡建设用地规模是指规划期内城镇用地、农村居民点用地和工矿用地的总量不得突破的最高量。
建设用地增加量（含双挂钩规模）是指规划期内城镇、工矿、农村居民点、交通、水利等建设用地的增加量，包括占用农用地、未利用地和其他类别建设用地量。
建设用地新增量是指规划期内城镇、工矿、农村居民点、交通、水利等建设用地增加量中占用农用地和未利用地的部分，不包括建设用地内部地类转换，例如城镇用地增加占用农村居民点的用地。
万元二三产业增加值耗地量是指规划期末每万元二三产ＧＤＰ所需耗用的建设用地面积。
指标分解步骤
１、收集相关资料：上轮规划文本、城镇总体规划文本及图件、已批准的规划大纲、土地利用现状数据及图件、各乡镇土地需求量预测资料，专题研究成果等。
２、将县级规划的各类用地结构分类调整并汇总，据此作出平衡表。
３、拟定指标分解参考标准，一般包括以下几个方面：
（１）上轮规划确定的指标及完成情况
（２）规划期内各乡镇的需求量预测结果
（３）综合考虑包括土地利用现状结构在内的社会经济发展的各方面因素
４、按照上述标准，采用一定的方法，将各类用地指标分解到乡镇，得到指标分解初步方案。目前常用的指标分解方法如下：
因素法是指首先选取多个基本影响因素，建立指标分解影响因素指标体系，然后运用特尔菲法或者层次分析法赋予各因素权重，最后结合各地影响因素值，运用加权平均法确定各地在县（市）指标中所占份额，将县（市）级指标按权重比例逐级下达给各乡镇。在各指标
中，基本农田面积、建设用地总规模、新增建设用地总量、城镇工矿用地规模及城乡建设用地规模指标一般采取因素法进行测算。
测算法是指根据各乡镇有关的历史数据、现状数据和规划数据，在上级下达指标的控制下进行测算。各指标中，耕地保有量、园地、林地、牧草地、人均城镇工矿用地、交通水利及其他用地规模、新增建设占用农用地规模、新增建设用地占用耕地规模和整理复垦开发补充义务规模等指标一般采取测算法进行测算。
５、对初步分解方案进行区域统筹调整，优先保证中心城区、重点乡镇及重点项目的用地需求，优先确保得到指标分解修订方案。
６、修订方案论证
对修订方案从技术、可操作性、公众认知程度以及对社会经济发展和生态环境的影响等多方面来论证分解方案，提出修改意见。
７、确定最终分解方案。
建设用地相关指标分解方案
《全国土地利用总体规划纲要（2006—2020年）》中将建设用地指标分为约束性和预期性指标，其中约束性指标包括城乡建设用地规模、建设占用农业地规模、建设占用耕地规模和人均城镇工矿用地等四个指标，预期性指标包括建设用地总规模、城镇工矿用地规模、交通、水利及其他用地规模、单位建设用地二三产业产值等指标。
《XX省土地利用总体规划（2006—2020年）》以城乡建设用地规模为约束性指标，以建设用地新增规模、城镇工矿用地新增规模、人均城镇工矿用地指标为预期性指标。省、地市两级的指标分解工作均按此标准进行。
表1：例：XX市下达XX市土地利用总体规划（2006-2020年）规划控制指标
单位：亩
建设用地新增=城乡建设用地新增+基础设施及其他新增
城乡建设用地新增=城镇工矿用地新增+农村建设新增=城乡规模净增+增减挂钩
图1新增建设用地分类示意图
由于县级建设用地新增标在下达时已作分类处理，因此在作指标分解时，应按基础设施用地新增规模、城镇工矿用地新增规模、城镇工矿用地占用农村规模、农村建设用地新增规模、增减挂钩规模五类分别进行分解。
（一）基础设施新增规模
基础设施建设项目指影响国计民生的交通、水利、能源等重点工程，其新增规模的分解
由县（市）统筹安排，即按照国民经济和社会发展规划以及相关部门规划的要求分解到各乡镇，具体分解路线见下图。需要注意的是，统计已建和待建项目时，由省、市统一安排指标的项目应剥离出去。
图2基础设施新增规模分解技术路线
（二）城镇工矿用地新增规模
1、总体思路：
1)确定待分解的城镇工矿用地新增规模。
待分解的城镇工矿用地新增规模=城镇工矿用地新增规模指标－2006～2008年各乡镇新增城镇工矿用地（包括准备补办手续的违法用地）－机动指标机动指标一般为总指标的5%~10％
2)采用因素法进行分项评分，得到初步分解系数。因素打分规则参见《XX省土
地利用总体规划（2006-2020年）规划控制指标及分解方法说明》
3)用待分解的城镇工矿用地新增规模分别乘以分解系数，得到各乡、镇、街指标
初步分解方案。
4)统计各乡镇2008~2020重点建设项目（用地规模必须有明确的依据材料），与
指标初步分解方案进行对比，对于指标有缺口的乡镇使用机动指标进行平衡。
5)在初步分解方案基础上，根据各乡、镇、街的实际情况和不同的需求特点，进
行区域统筹和调整，得出修订方案。
6)指标考核：各乡镇新增城镇工矿用地必须与城镇人口发展相一致，不得突破人
均城镇工矿用地指标。
图3城镇工矿用地新增规模分解技术路线
2、选择评分因子
影响建设用地指标配置的因素有很多，科学、全面的选择参评因素是因素法评分前的基础性工作，一般必须考虑三个方面因素：
1)上轮规划指标的设置与实施情况
上轮规划指标的设置与完成情况对于本轮规划指标分解仍然具有指导意义。已突破指标的乡镇在分解指标中应适当倾斜，指标富裕较多的乡镇本轮规划中应有所
缩减。另外，对于规划期间耕地与基本农田保护工作达标、规划实施保障得力的乡
镇，可给予一定的奖励指标，反之，则应所有惩罚。
2)经济社会发展现状
各乡镇社会经济现状无疑是指标分解的另一个重要参考，包括人口状况、经济发展水品、产业政策和发展状况、资源状况等等。考虑到数据的可获得性和可操作
性并参考其他地区指标分解工作，初步选取了5项指标，分别是建设用地面积、2005
年人口规模、2005年GDP规模、2005年城镇人口占总人口的比例、2005年万元GDP
耗地量。其中，前四项指标反映规划基期区域现状条件，第五项作为一个奖惩系数，是推进土地集约利用工作的重要手段。
3) 经济社会发展目标
规划既要考虑历年用地水平的延续性，又要考虑超前规划的合理性。各项用地指标的安排要与国民经济和社会发展的总体思路相协调，与各相关部门、行业发展规划相衔接。本方案设置了2020年城镇人口规模、2010年GDP 规模、“十一五”全社会固定资产投资以及“十一五”期末城镇化水平4个指标。
表2：县级土地利用总体规划（2006-2020年）控制指标分解指标体系
3、指标记分规则
除标准农田建设、违法用地、土地集约利用3指标记分参见《XX 省土地利用总体规划（2006年-2020年）规划控制指标及分解方法说明》外，其他指标均按实际值求取。
4、指标标准化与评分方法
由于各个指标的单位不同、量纲不同、数量级不同，不便于分析。为统一标准，首先要对所有评价指标进行标准化处理，以消除量纲，将其转化成无量纲、无数量级差别的标准分，然后在进行分析评价。指标标准化选用以下模型：
100?=
∑a
a k i
i
式中i k 为第i 项指标的标准化值；i a 为第i 项指标的实际值；
∑a 为第i 项指标的和。
评分方法一般有算术平均法、几何平均法、平方平均法、调和平均法。本方案拟选择几何平均法（又称为协调度模型），该方法能够严惩落后指标的差距。即：
∑==
n
i i
i k w A 1
2
式中：A为评价值；i k为指标的标准化值；i w为权重。
5、因素法分解结果
各乡镇分解规模=待分解总规模×A/ A
6、计划项目用地指标落实
目的是检查初步分解指标能否满足各地亟待启动的项目用地需求，对于有缺口的乡镇，按照项目轻重缓急的程度，分别用机动指标进行填补，机动指标无法满足的，乡镇间调剂。
对于没有明确用地规模的项目，可根据规划的投资金额，结合《工业项目建设用地控制指标》，可以计算出各项目规定的最大的占地面积。
计算公式如下：
项目占地控制面积=项目总投资/投资强度
7、根据实际情况修正
按照分解系数进行综合测算得到的初步分解方案反映了各乡镇的基础水平和区域差别，总量指标比较符合全市城乡经济社会发展的实际。但是，由于区位特点、资源条件、发展水平及重点区块分布等的差异，加上下达的建设新增用地指标十分有限，不能从总体上直接解决用地较集中地区的矛盾与需求。因此，需要对初步分解方案进行区域统筹的调整。
调整的重点主要围绕：（1）保障城市规划的中心城区用地；（2）保障办事处的建设用地；（3）保障县级重点区块的建设用地。
（三）城镇工矿用地增加占用农村规模
城镇占用农村建设用地是指在城镇工矿建设中将直接占用现状为村庄等的农村建设用地。其分解是按照中心城区和各乡（镇）城镇扩展范围内的农村建设用地的实际量算确定。
（四）农村建设用地新增规模
本轮规划中，农村建设用地新增规模只能用于建设中心村、改善农村人居环境而需要增加农村建设用地的情况。该指标的分解技术路线如下：
图4农村建设用地新增规模分解技术路线
（五）挂钩规模
“增减挂钩”是指农村居民点用地整理复垦与城镇建设新增用地的挂钩，要求是在农村居民点用地复垦完成之后才可以相应增加城镇新增用地。
“增减挂钩”指标分解，一是根据各乡镇农村居民点用地复垦潜力与规划实施规模，二是按照乡镇规划城镇建设占用农用地、未利用地的数量比重，综合平衡后确定。
耕地相关指标分解方案
（一）耕地保有量指标分解
1、基本思路：以核实的2005变更调查耕地保有量为基数，综合分析、预测规划期间因生态退耕、灾毁、建设占用、整理复垦开发补充耕地义务量、异地委托造地、接受委托造地、折抵指标买入、卖出等引起耕地变化的面积，将耕地保有量指标分配到下属各行政单位。
2、分解技术路线：
图5 耕地指标分解技术路线
3、指标分解过程
（1）核实2005年耕地保有量面积
根据2005年的土地详查变更数，结合二调数据进行核实确认。
（2）因素评价法
1）收集各乡（镇、处、场）自然、经济、社会三方面资料。
2）筛选相对独立且能够体现各乡（镇、处、场）耕地差异的评价因子。
3）建立指标分配评价体系。
采用层次分析法确定评价因子权重，确定的耕地指标分配评价体系如下表：
表3 耕地指标分解评价指标体系
∑==n
i i
i k w A 1
式中：A 为评价值；i k 为指标的标准化值；i w 为权重。 5）根据评价结果所得的分数，计算耕地指标分配的比例。 6）根据实际情况修正综合评价结果。 （3）同比核减法
1）核实2005年应有耕地保有量面积
根据各乡镇2005年的土地详查变更数、2005年规划实施数，分别确定2005年耕地保有量、2005年应有耕地保有量。
2）确定核减量
以两个耕地保有量为基数，按各乡镇耕地保有量占全县（市）的比例，同比例确定规划应核减量，得出各乡镇的两个2020年耕地保有量。 （4）确定最终耕地保有量
根据通过建立指标评价体系分解指标求得的2020年耕地保有量、同比核减方法计算得到的2020年耕地保有量，将两个数值求算术平均数，得到新一轮规划最终各乡镇2020年耕地保有量。
（5）计算耕地保有量差值
用最终确定的各乡镇耕地保有量减去规划2020年耕地保有量，得出各乡镇2020年耕地保有量差值，超额应进行奖励，负值缺口应进行有偿补充，超额与缺口总量相等。如何实现余、缺之间的有偿调剂，需要另行制定工作方案。
4、耕地保有量分解结果
表4 XX 县（市）2020年规划耕地保有量分解表
单位：亩
（二）基本农田指标分解
1、基本思路
基本农田保护面积分解依据省下达的“扣减法”和同比例核减方法，在保证批准的重大工程、重点项目所占用的基本农田量前提下，结合建设用地指标分解方案，将2020年基本农田保护任务分解到各乡镇。
2、分解技术方法
图6 基本农田指标分解技术路线
（1）扣减法。在现行规划的基本农田保护任务面积基础上，扣减各乡镇1999-2003年已实施的易地代保的基本农田量，然后再扣减2008年9月30日前已经国家批准的重大工程、重点项目所占用的基本农田量，得到扣减后的各乡镇基本农田保护面积任务基数。
（2）同比核减法。按照各乡镇扣减后的基本农田保护面积任务基数占全市的比例，按核减总量相应同比例核减各地的保护面积，并结合建设用地指标分解方案进行适当调整，由此确定各乡镇2020年基本农田保护面积。
3、基本农田保护任务指标分解结果
表5 XX县（市）基本农田保护任务分解表
单位：亩
（三）标准农田建设任务分解
标准农田建设任务分解按同比例核减方法，将2020年标准农田保护任务分解到各乡镇。
表6：XX县（市）标准农田建设任务分解表
单位：万亩
附表
表A规划主要指标调控表
表B土地利用结构调整表
单位：公顷、%
表C耕地保有量、基本农田保护面积指标分解表
单位：公顷