宁波市北仑区人民法院行政判决书：一份具有标志性意义的判决
发表时间:2008-10-31 11:56:00 阅读次数:560
现实中，行政机关联合执法，具有相当的普遍性。甚至，对于一些重大案件，行政机关都喜欢采用联合执法的形式，以此来增大执法的力度。实际上，所谓的联合执法，大多是没有法律依据的。从行政组织法角度来说，国家之所以要设立那么多不同的行政机关，就是为了它们各司其职；联合执法，恰恰混淆了各个行政机关之间的职权和职责划分。
大凡联合执法，都是由政府统一安排的，本案也是如此。因此，当事人不服行政机关联合作出的决定提起诉讼，通常很难取得胜诉。北仑区人民法院面对政府和三个被告，敢于大量确认联合执法的违法，实在难能可贵。这是一份有标志性意义的判决书。
附：
浙江省宁波市北仑区人民法院
行政判决书
(2008)甬仑行初字第22号
原告姚开宏(身份证号码：330206************)，系宁波市北仑区大矸欣欣茶室业主，男，汉族，1975年12月31日出生，宁波市人，住宁波市北仑区大碘街道前宋贺家285号。
委托代理人袁裕来(特别授权代理)，浙江之星律师事务所律师。
委托代理人徐利平(特别授权代理)，浙江之星律师事务所律师。
被告宁波市北仑区文化广电新闻出版局(机构代码：00295507-0)，住所地宁波市北仑区长江路1166号。
法定代表人袁侠，男，局长。
委托代理人王能良，男，宁波市北仑区文化广电新闻出版局工作人员。
被告宁波市工商行政管理局北仑分局(机构代码：00295518-5)，住所地宁波市北仑区新碘长江路1166号。
法定代表人张根苗，男，局长。
委托代理人顾芳，女，宁波市工商行政管理局北仑分局工作人员。
被告宁波市公安局北仑分局(机构代码：00295510-x)，住所地宁波市北仑区新碘明州路14号。
法定代表人朱振甫，男，局长。
委托代理人孔军，男，宁波市公安局北仑分局工作人员。
原告姚开宏不服宁波市北仑区文化广电新闻出版局、宁波市工商行政管理局北仑分局及宁波市公安局北仑分局于2008年6月25日联合作出的《停止互联网上网服务告知书》，于2008年9月5日向本院提起行政诉讼。本院于同日受理后，即向三被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2008年9月18日公开开庭审理了本案。原告姚开宏、委托代理人袁裕来，三被告的委托代理人王能良、顾芳及孔军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告宁波市北仑区文化广电新闻出版局、宁波市工商行政管理局北仑分局及宁波市公安局北仑分局于2008年6月25日对原告姚开宏作出《停止联网上网服务告知书》，认为姚开宏经营的宁波市北仑区大碘欣欣茶室涉嫌从事互联网上网服务经营行为依据《互联网上网服务营业场所管理条例》及《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》(文市发[2007】10号)的精神，责令该场所于2008年7月4日前立即停止互联网上网服务。三被告于2008年9月12日向本院提供了作出被诉具体行政行为的证据、依据：1．关于要求取缔北仑区“茶室网吧”的报告1份，拟证明三被告作出该告知书的背景资料；2．《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》(文市发2007)10号)；3．《互联网上网服务营业场所管理条例》。
原告姚开宏诉称，2008年6月25日，三被告作出《停止互联网上网服务告知书》，责令原告于2008年7月4日前停止互联网上网服务。原告认为三被告作出上述决定不符合法律规定，其理由是：1．超越职权。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第4条规定，三被告的权限有明确划分，共同作出决定没有法律依据。2．没有事实依据。三被告以“涉嫌从事互联网上网服务经营活动”为由作出决定，即三被告没有认定原告有没有实施违法经营活动。3．适用法律错误。三被告作出决定没有适用具体的法律条文，同时原告的行为属于“为了提升服务档次，提供免费上网服务”，对该行为进行处罚没有法律依据。综上，请求撤销三被告于2008年6月25日作出的《停止互联网上网服务告知书》。原告在起诉时提供的证据有：1．身份证、营业执照复印件各1份，拟证明原告的身份；2．《停止互联网上网服务告知书》1份，拟证明所诉行政行为的存在；3．(2008)浙甬天证民字第2391号公证书1份，原告认为该证据与本案没有关联性，故在质证中不予出示；4．仑政行复(2008)16号行政复议决定书1份，拟证明原告起诉前已经复议。
被告宁波市北仑区文化广电新闻出版局辩称：1．根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条、第七条的规定，被告在本辖区内涉嫌从事互联网上网服务经营活动依法享有管辖权。2．被告联合工商、公安部门作出的《停止互联网上网服务告知书》，是本着人性化执法的宗旨，给予原告一次自查自纠的机会，该告知书并不是行政处罚决定书，未对原告的经营行为作出行政处罚意义上的违法行为定性，也不涉及对原告实体权利的处分。
被告宁波市工商行政管理局北仑分局辩称：1．被告认为参与作出《停止互联网上网服务告知书》是依法行使本部门职权。根据《城乡个体工商户暂行条例》第六条及《无照经营查处取缔办法》第四条之规定，被告对在本辖区登记的原告的经营行为有管理和监督的职权，并有权对原告的违法经营活动依法查处。根据《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条之规定，被告对本辖区范围内涉嫌从事互联网上网服务经营活动依法享有管辖权。2．被告认为原告对该告知书的性质及内容理解有偏差。被告联合文体、公安部门作出的《停止互联网上网服务告知书》，是本着人性化执法的宗旨，在区文化广电新闻出版局牵头的多次摸查的基础上，给予原告一次自查自纠的机会，限期自行整改。该告知书并不是行政处罚决定书，未对原告的经营行为作出行政处罚意义上的违法行为定性，也不涉及对原告实体权利的处分。3．原告根据被告在北仑之窗的三次答复，认为其行为属于“为了提升服务档次，提供免费上网服务”，该意见是对上述答复的断章取义。
被告宁波市公安局北仑分局辩称：1．根据相关法律规定，从事互联网上网服务经营活动，应向本局申请信息网络安全审核，获得相应认可后，再取得其他职能部门的许可方可从
事互联网上网服务经营活动。根据举报及调查，宁波市北仑区大碘欣欣茶室涉嫌擅自从事互联网上网服务经营活动。因此本局联合文广、工商发出该通知书是一个宣传法律政策的过程，也是一个善意的告知过程。2．发出《停止互联网上网服务告知书》有法律依据。具体规定有《人民警察法》第六条第(十二)项，《互联网上网服务营业场所管理条例》第十一条第二款、第二十七条，《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》。3．根据《互联网上网服务营业场所管理条例》，制发告知书在公安机关职权范围之内，且该告知书本身并未侵犯原告的合法权益，同时不能认为只要是提升服务档次，就不属于变相从事互联网上网服务经营活动。
经庭审质证，本院对以下证据作如下确认：
对被告提供的证据1，原告对其真实性无异议，但认为不能仅凭该证据作出《停止互联网上网服务告知书》；本院认为该证据是群众举报，对其真实性予以确认。
对原告提供的证据1、2、4，三被告均无异议，故本院对上述证据予以确认。对原告提供的证据3，因原告认为该证据与本案没有关联性，不在质证中向法庭出示，故本院无需认证。
经审理查明：宁波市北仑区大禊欣欣茶室系个体工商户，经营范围及方式是茶座服务(有效期至2011年11月27日止)，定型包装食品(含冷冻和冷藏食品)零售(有效期至2011年11月27日止)，原告姚开宏系其业主。被告宁波市北仑区文化广电新闻出版局、宁波市工商行政管理局北仑分局及宁波市公安局北仑分局在接到群众的《关于要求取缔北仑区“茶室网吧”的报告》后，于2008年6月25日，依据《互联网上网服务营业场所管理条例》及《关于进一步加强网吧及网络游戏管理工作的通知》(文市发[2007]10号)的精神，共同作出了《停止互联网上网服务告知书》，责令宁波市北仑区大碘欣欣茶室于2008年7月4日前立即停止互联网上网服务。另查明，宁波市北仑区大碘欣欣茶室无文化行政部门核发的《网络文化经营许可证》。
本院认为：行政机关为一定的具体行政行为必须拥有法定的职权，且要做到证据充分。《互联网上网服务营业场所管理条例》第四条规定：“县级以上人民政府文化行政部门负责互联网上网服务营业场所经营单位的设立审批，并负责对依法设立的互联网上网服务营业场所经营单位经营活动的监督管理；公安机关负责对互联网上网服务营业场所经营单位的信息网络安全、治安及消防安全的监督管理；工商行政管理部门负责对互联网上网服务营业场所经营单位登记注册和营业执照的管理，并依法查处无照经营活动；……”第二十七条规定：“违反本条例的规定，擅自设立互联网上网服务营业场所，或者擅自从事互联网上网服务经营活动的，由工商行政管理部门或者由工商行政管理部门会同公安机关依法予以取缔，查封其从事违法经营活动的场所，……”根据上述规定，对未取得《网络文化经营许可证》和相应工商营业执照的经营单位，文化行政部门没有法定职权实施本案所涉行政行为。故被告宁波市北仑区文化广电新闻出版局联合宁波市工商行政管理局北仑分局、宁波市公安局北仑分局共同作出的《停止互联网上网服务告知书》，属于超越职权的行为，三被告共同作出的告知书应予以撤销。同时，对原告姚开宏是否涉嫌从事互联网上网服务经营活动，三被告没有依法进行调查取证，仅凭一份群众举报就予以认定，证据显然不足。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(二)项第1目、第4目的规定，判决如下：
撤销被告宁波市文化广电新闻出版局、宁波市工商行政管理局、北仑分局、宁波市公安局北仑分局于2008年6月25日共同作出的《停止互联网网服务告知书》。
本案受理费50元，由被告宁波市北仑区文化广电新闻出版局、宁波市工商行政管理局北仑分局及宁波市公安局北仑分局共同负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，按对方当事人的人数提出副本，上诉于浙江省宁波市中级人民法院，并在上诉期内凭判决书向浙江省宁波市中级人民法院立案大厅收费窗口预交上诉案件的案件受理费50元；如通过银行汇款，收款人为宁波市财政局预算外资金，帐号为810060143738093001，开户银行为中国银行宁波市分行；如通过邮政汇款，收款人为宁波市中级人民法院立案室，汇款时一律注明原审案号。上诉案件的案件受理费未在上诉期限内预交的，应当在上诉期届满后七日预交，逾期不交，作放弃上诉处理。
审判长卢国杰
审判员丁澍淼
审判员冯一文
二OO八年十月三十日
书记员张丽丽(代)