「摘要」宪法上“公共利益”是非常重要的概念，但由于其主体和内容的不确定性，需要对其作出解释。宪法上的“公共利益”具有三个作用：作为基本权利的界限，可能与公民的基本权利发生冲突、财产权对公共利益的“忍受”和“牺牲”。我国宪法上的“公共利益”主要体现在征收（征用）补偿条款中，但由于普通立法中“公共利益”的缺乏明确性和其他制度使然，导致实践中征收集体所有土地和城市房屋拆迁中“公共利益”的缺失和“稀释”，对此，宪法应当通过违宪审查和宪法委托的制度，使普通立法中的“公共利益”具有合宪性和明确性。
「关键词」公共利益，基本权利的界限，公共利益与基本权利的冲突，征收（征用）补偿，违宪审查，宪法委托
现行宪法第20和22修正案中都出现了“公共利益”，[1]进而规定，国家出于公共利益的需要，可以依照法律规定对土地和公民的私有财产进行征收或征用并给与补偿。由此可见，我国宪法上的“公共利益”是专门针对征收（征用）条款而言的。但是，从实际的立法来看，公共利益在普通立法上使用极为广泛，而这一切都必须端赖于对宪法上“公共利益”的解释，同时，这一解释并不局限在土地、财产的征收（征用）领域。从宪法条文本身来看，宪法中除了规定“公共利益”外，还有一些词语与“公共利益”的形式或意思相近，比如宪法第51条中的“国家的利益”、“社会的利益”、“集体的利益”，第53条中的“公共秩序”，第28条中的“社会秩序”、“国家安全”、“社会治安”等等，“公共利益”是否包含它们或者与其不同，都是我们在解释“公共利益”时需要注意的问题。
诚如学者所说，公共利益这一概念最特别之处在于其不确定性，是为典型的不确定法律概念。这种不确定性，可以表现在其利益内容的不确定性及受益对象的不确定性两个方面。
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一、何为“公共利益”
从汉语的构词方式看，公共利益属于偏正结构，可以分解为“公共”和“利益”两部分，其中“公共”是用来修饰“利益”的。其实，“公共”主要是指利益的“受益对象”，而“利益”才是真正的内容，所以，公共利益的不确定性主要就表现在“公共”的不确定性和“利益”的不确定性。
（一）公共
公共是相对于个别而言的，根据《辞源》的解释，公共，谓公众共同也。那么，如何确定公众的范围，一般来说有两种办法。第一种是根据地域标准，这是由德国学者leuthold 在《公共利益与行政法的公共诉讼》一文中提出的，即公益是一个相关空间内关系人数的大多数人的利益，换言之，这个地域或空间就是以地区为划分，且多以国家之（政治、行政）组织为单位。所以，地区内的大多数人的利益，就足以形成公益。至于在地区内，居于少数人之利益，则称之为个别利益。[3]第二种是根据人数标准，是由德国学者neumann提出的，他认为，公益是一个不确定多数人的利益，这个不确定的多数受益人就是公共的含义。换言之，以受益人之多寡的方法决定，只要大多数的不确定数目的利益人存在，即属公益。[4]应该说，这两种观点都有一定的道理，但是也分别存在缺陷。比如，leuthold单纯以地域为划分，但是，很多情况下，公众的范围并不限于地域范围内，比如一个职业共同体，其人员分散在不同的地域，但是该共同体仍然可以作为一个“公众”存在。neumann的观点虽然是德国流行的通说，但是，以不确定的多数人来定义不确定的“公众”本身，近乎同义反复，操作性意义不大。
近年来，德国学者又发展出了新的判断标准，即以“某圈子之人”作为公众的相对概念，从反面间接的定义“公众”。所谓“某圈子之人”是指由一范围狭窄之团体（例如家庭、家族团体，或成员固定之组织、或某特定机关之雇员等等之类），加以确定的隔离；或是以地方、职业、地位、宗教信仰等要素作为界限，而其成员之数目经常是少许的。由上述定义可
以看出“某圈子之人”有两个特征：第一，该圈子非对任何人皆开放，具有隔离性；第二，该圈内成员在数量上是少许者。由此，从反面推论，公共的判断应当至少具备两个标准：（1）非隔离性，即任何人在任何时候，都可以自由地进出该团体，无需有特别条件的限制，该团体不封闭也不专为某些个人所保留，不具排他性；（2）即使某些团体，基于地方、职业、宗教等因素，属于隔离性团体，但其成员数目可能不在少数，也符合公共的概念。[5]这种观点我们可以称为公共的“反面说”。“反面说”实际上综合了地域说和人数说，也就是说，定义公众，首先要确定一个范围，当然，这个范围并不限于地域性质，也可以是职业的、身份的、宗教信仰的，甚至年龄的、性别的，关键是要将人与人区分开，不能只笼统地讲是“不确定的”，这个不确定并非指静态的无法区分，而是指在静态的环境下，其成员的流动性所导致的成员人数的不固定性。其次，是这个范围内的成员构成大多数，这个标准可以不要求同时具备上述的非隔离性，开放性的团体自然是大多数的，如果是封闭性的团体，则要求必须构成大多数，才能算是“公众”。所以，在决定是否为公众的两个标准中，“数量上达多数”要比“非隔离性”更为重要。[6]
笔者认为，反面说给我们的最大启示就是，无论是“公共”还是“个别”都是相对的概念，并非静态的、一成不变的。因为作为个别的“某圈子”实际上是可大可小的，这种圈子最小是一个单个的个人，然后逐渐地向外扩展，根据个人与其他人之间的不同的联系，从而形成一个许多同心圆相互交错的图像。因此，对一个圈子来说，相对于圈子内的少数人，圈子内的多数人就是“公共的”，而相对于外层的一个更大的圈子而言，这个圈子又可能构成少数，成为“个别的”，比如，对一个街道来说，这个街道上大多数居民的利益相对于某个居民的利益就是公益，但是，如果把这个利益与该街道所处的城市中大多数人的利益相比，该街道的利益又成为私益。所以，公共与个别就是在如此层层相套的环境中相对存在，当然，这个圈子在理论上并非无限大的，从法律的角度来看，以一个国家为限，虽然在国家之外还存在所谓“全人类的利益”，但是，这已经不是一国的国内法所能解决的问题了。
（二）利益
从哲学的角度来看，利益表现为某个特定的（精神或者物质）客体对主体具有意义，并且为主体自己或者其他评价者直接认为、合理地假定或者承认对有关主体的存在有价值（有用、必要、值得追求）。[7]由此可以看出，利益具有以下特性：第一，客观性。这也是马克思主义哲学所认为的利益的最大特性。即客体对主体的意义是真实存在的，是客观的，是不以人的意志为转移的。第二，主体性。西方学者比较强调这一点，比如，耶林内克就认为，利益是一种离不开主体对客体之间所存在的某种关系的价值形成，是被主体所获得或肯定的积极的价值。如此，利益即和主体的价值（感觉）产生密切的关联。价值的被认为有无存在，可直接形成利益的感觉，这一切，又必须系乎利益者（即主体）之有无兴趣的感觉。[8]第三，社会性或者叫做环境性。即客体对主体的有意义，并非一成不变的，而是为当时的社会客观事实所左右，过去有意义，并不代表现在也一定有意义，现在没有意义，也不代表着将来就一定没有意义。因此，利益的判定往往必须根据个案的实际情况来进行，无法一以贯之而予以测定，是弹性的、浮动的受到一些判断利益的要素所决定。利益是否具有客观性，一直是马克思主义学者与西方学者争论的焦点，从西方学者对利益的主体性和社会性的分析可见，他们大多认为利益是主观的，是难以确定的。对此，笔者无意也无能加以讨论，只是认为，从法律的角度来看，两种观点都有一定正确的质素。首先，客体对主体的意义必须是真实存在的，客体对主体没有意义，而主体误认为存在意义，那是利益不存在的表现，法律应当对此予以否定。其次，当然，即使客体对主体的意义真实存在，主体也有可能因为认识能力的缺陷或遐疵而没有认识到，甚至认为没有意义，法律应当分别情况，或者将利益向主体予以揭示，或者尊重主体的意思自治，不予理睬。再次，也是最重要的，当主体之间均对同一客体主张利益，或者主张没有利益的情况下，法律应当发挥其“定分止争”的作用，居中评判
双方的利益的客观性。所以，对法律而言，利益的主体性和客观性都是有“意义”的，从而，一些德国学者在法律上区分不同的利益现象就显得特别重要。neumann将利益分为主观的利益和客观的利益，主观的利益是团体内各个成员之直接的利益，而客观的利益则相反，不再是存在成员的利益，而是超乎个人利益所具有之重大意义的事务、目的及目标。质言之，利益可有个人直接享有和其他目的所享有两种。[9]沃尔夫也将利益分为主观的事实性利益，即特定主体与特定客体之间的实在关联性。这种利益的程度、范围以及有关主体的评价取决于主体，特别是主体的要求、活动范围和判断能力，和客观确定的现实利益，其存在和价值大小与主观的事实性利益的存在和大小没有关系，在这里，（物质或者精神）客体并非（像主观利益那样）取决于特定的事实，而是取决于被规定的权利、目的和目标，以及以此为根据作出的正确判断。[10]实际上，这两种分类照顾到了利益的主体性和客观性。其中，所谓主观的利益，就是主体本身所感受到的或所认为存在的利益，[11]是强调利益的主体性；所谓客观的利益，是指主体本身可能没有感受到或认为不存在，但实际上存在并对主体有意义的利益，是强调利益的客观性。这种分类预示了主体对利益认识的不完整性和对利益进行法律评价的必要性。
（三）公共利益
通过对“公共”和“利益”的分析，我们可以看到，公共利益是相对于共同体内的少数人而言的，客体对共同体内的大多数人的主客观统一的意义。共同体的规模大到整个国家、社会，小到某一个集体。笔者在这里所采用的定义方法比较倾向于一种实证的态度，这与一些人所提倡的将“公共利益”价值化的定义是不同的。事实上，笔者认为，确定一个在价值上优先的公共利益是不可能的，也是不必要的，而且，由于价值本身的争议性，反而增加了确定什么是“公共利益”的困难。反倒不如将“公共利益”视为一个实证化的概念，即只要符合为共同体中的大多数人有益即确定为公共利益，至于这种公共利益是否具有价值上的优越性，则只有通过具体的价值衡量才能得出结论。可以说，如何克服从价值化的取向来定义公共利益是当代学者所要面临的难题。
公共利益的另一个难题在于谁来主张公共利益。根据公共选择的理论可知，每个人都是理性的、经济的算计者，因此，对于能够个人带来好处的利益是乐于去主张的，甚至是“据理力争”。但是，对于个人之外的大多数人的利益，如果与个人无关，甚至有害于个人，基于成本利害的算计，不仅不会主张，甚至会反对。即使个人也可能从中受惠，同样基于成本的算计，个人会产生“搭便车”的思想，等着其他的受益人去主张。因此，对于大多数人的公共利益，容易出现主张者的缺位的问题，鉴于此，必须成立专门的组织来代表大多数人来主张公共利益。这种组织最常见的就是国家机关、国有的企事业单位、社会中的公益组织等等。
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所以，在现代社会，公共利益并不缺少主张者，但是，这里又存在一个新的问题，主张者作为共同体中大多数人的代表，其对公共利益的认识是否可能与大多数人的认识偏离，或者说，主张者可能没有尽到代表大多数人的义务。现代社会对这个问题的解决方法是，通过法律将一些普遍性的公共利益确定下来，作为对主张者的“诫条”，从而保证主张者主张义务的履行。因此，在完全信赖主张者的情况下，可以认为主张者所主张的公共利益是对共同体中的大多数人有意义的，甚至这种意义是共同体中的大多数人不一定认识到的。于是，与主观的利益和客观的利益的分类相仿，也就出现了主观的公共利益和客观的公共利益的划分。如德国学者neumann将公益分为主观的公益，此种公益是基于文化关系之下，一个不确定之多数（成员）所涉及的利益。另一个是客观的公益，这种公益，是基于国家、社会所需要的重要之目的及目标，因此，这种客观公益率多以信赖国家机关或地方自治团体之方式，籍着彼等机构，以合乎目的性考虑（即本于职权，斟酌事务情况而行为）即可达成公益之需求。
[13]沃尔夫也认为，事实性的公共利益是指（国家）主体的事实性利益，有时以决议或者公
众意见的形式直接表达出来，但通常由共同体的机构公职人员阐明。客观的公共利益是指经正确认识的共同体利益，例如和平的社会秩序的维护，人类尊严和名誉的保护，占有权、财产权和从事法律行为的权利，教育和文化、经济和环境的条件和促进，建立和维护与各自具体情况相应的实体法律状态等。这种公共利益是作为法律发现和立法行为基础的抽象原则。
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由于公共利益的主张者的缺位以及主张者的不保险性，由法律来确认或者形成客观的公共利益成为法治社会的普遍做法。这一方面在于法律的程序性，保证了公共利益的客观性。即民主的立法过程，使得多数人的利益得以表现，另一方面，法律的明确性，也使得公共利益的主张者，可以籍此来积极的主张公益，促进公益的实现。因此，以严格采法实证主义的凯尔森学派，甚至直接认为，将国家目的予以法制化，才完成承认其为公益的过程。而所谓公益必须获得国家承认之后，方有公益之价值。[15]凯尔森曾谓，整个法制度不过是公益之明文规定。[16]所以，现在所谓的公共利益，往往就是指实定法上的公共利益。当然，由于立法者所代表的共同体的不同，实定法上的公共利益是由不同层级的立法来完成的。比如表述行政区域利益的地方立法，表述地区自治团体利益的民族区域自治、特别行政区、基层群众自治组织立法，表述职业、性别、年龄、身体、身份团体利益的特殊人群立法等等，而国家和社会的利益的往往由宪法和立法机关的法律来表述。
二、“公共利益”与我国宪法上近似概念的辨析
我国宪法中除了公共利益的表述外，还有国家的利益、社会的利益、集体的利益、公共秩序、社会秩序、社会治安、国家安全等表述。这些概念之间是什么关系呢？学者们对此众说纷纭。
（一）公共利益与国家的利益
国家作为最大的共同体，具有绝对的公共性。因此，有的学者将国家利益等同于公共利益，[17]对此，笔者认为，国家利益作为公共利益的下位概念，具有其独特的内涵。从最一般、最抽象的意义来说，所谓国家利益，就是一个国家政治统治需要的满足。[18]所以，国家利益往往侧重于国家的政治利益，主要是统治阶级的利益，根据马克思主义的观点，统治阶级的利益是否与公共利益一致，与国家内部统治阶级与被统治阶级之间的关系而定，在少数人作为统治阶级的情况下，统治阶级的利益并不全是公共利益，而只是统治阶级的“私益”，但由于统治阶级掌握着国家政权，因此，“为了达到自己的目的就不得不把自己的利益说成是社会全体成员的共同利益。”[19]在多数人充当统治阶级的情况下，显然，国家利益与公共利益更具有切合性。但无论如何，国家利益与公共利益并不能划等号，国家利益主要包括国家的安全利益、外交利益、军事利益以及意识形态利益等等，以维护统治阶级的政治统治为目的。
（二）公共利益与社会的利益
公共利益与社会利益更加容易混淆，这不仅因为社会同样是最大的共同体，而且在我国的普通立法上，往往将社会与公共利益放在一起使用。如《民法通则》第7条规定：民事活动应当尊重社会公德，不得损害社会公共利益，破坏国家经济计划，扰乱社会经济秩序。《合同法》第7条、《外资企业法》第4条、《民事诉讼法》第217条等等都有相同的用法。以至于有的学者认为，公共利益、社会利益、社会公共利益在本质上并无区别。[20]对此，笔者认为，社会利益与国家利益一样，都是公共利益的下位概念。同时，对社会利益必须与国家利益对比来理解。我们知道，社会和国家无论从地域范围，还是从人数来讲，都是最大的共同体。两者的区分主要在于国家与社会的关系上。在马克思的市民社会理论中，市民社会与政治国家经历了一个从融合到分离的过程。在前资本主义的中世纪社会中，政治国家和市民社会是重合的。市民社会淹没于政治国家市民社会中，它们之间不存在明确的界限，国家从市民社会夺走了全部的权力，政治权力主宰一切，整个社会生活高度政治化。市民社会与
政治国家的融合状态的结束是在资本主义时代完成的，导致市民社会与政治国家分离的是资本主义经济的产生和发展。市场经济的内在要求是私人的物质生产、交换、消费活动摆脱政府家长式的干预，实行“自由放任”，成为在政治领域之外的纯经济活动，从而达到财产关系乃至整个经济生活日益摆脱政治国家的直接控制的目的，使生产力在新的生产关系下获得更充分的发展。随着社会分裂为市民社会和政治社会两个领域，市民社会和政治国家就分别成为社会两大利益体系即私人利益和公共利益的代表。市民社会是特殊的私人利益关系的总和，政治国家则是公共利益关系的总和。因此在这种意义上作为社会中独立存在的个人就在社会担当了双重角色，他既是市民社会的成员，又是政治国家的成员。[21]当然，马克思并不意味着国家就真正是“公共利益”的代表，而是国家可以将各种利益上升到“公共利益”的层次，市民社会是私人利益的代表，也不是说市民社会的利益就是“个别”的，而是说组成市民社会的是抛却了“政治身份”的人，即普遍的人的利益的代表。因此，可以看出，社会是独立于国家的另一种自治的共同体，与追求政治利益的国家不同，社会以经济关系为核心，靠社会成员之间的文化纽带联结，所以，社会利益的主要内容是经济利益和文化利益，[22]以维护社会的自治和良性运转为目的，并且排斥国家的肆意干涉。总之，在社会与国家高度融合的情况下，[23]社会利益与国家利益是重叠的，在社会与国家分离的情况下，社会利益与国家利益分别代表不同的利益领域，但都从属于公共利益。
（三）公共利益与集体的利益
集体利益并不完全是公共利益，相对于集体中的少数人来说，集体中的大多数人的利益就是公共利益，但是相对于集体所从属的更大的共同体中的大多数人来说，集体的利益又是个别利益。所以，集体利益与公共利益并不能简单地划等号，而是要针对不同的对象具体分析。对于作为公共利益的集体利益而言，[24]集体利益仍然从属于公共利益，是公共利益的下位概念。
（四）公共利益与公共秩序、社会秩序、社会治安、国家安全
宪法第28、36、40、53、54、110、120条中还有公共秩序、社会秩序、国家安全（祖国的安全）等用语，与公共利益又是什么关系呢？按照《辞海》的解释，公共秩序与社会秩序是同义语，是指为维护社会公共生活所必需的秩序，包括生产秩序、工作秩序、教学秩序、营业秩序、交通秩序、公共场所秩序、群众生活秩序等。[25]社会治安是指维护公共安全和社会秩序。[26]显然，公共秩序或社会秩序、社会治安属于社会利益的一种。国家安全是指国家的主权、领土完整和政治制度不受外部势力的侵害。军事安全是国家安全的最重要组成部分，随着国际政治中的经济因素日趋重要，现在，经济安全和环境安全也已成为国家安全的又一组成部分。[27]可见，国家安全属于国家利益的一种。所以，公共利益应当包含上述概念。
三、“公共利益”在宪法上的意义
宪法为什么要规定“公共利益”，或者说，“公共利益”在宪法上的作用是什么？实践来看，主要体现在三个方面：
（一）作为基本权利界限的公共利益——我国宪法第51条之理解
基本权利的界限是指基本权利受宪法和法律保护的程度，基本权利虽然代表了一个人的自主行动的正当性，但是，这种自主行动却是有范围的，超出了该范围，基本权利的行使就是非法的，不仅不受法律的保障，而且要遭到法律的责难，甚至要为其所造成的后果承担新的义务。一般来说，宪法上对基本权利的界限规定有二，第一，基本权利的行使不得侵犯其他人的合法权益。第二，基本权利的行使不得侵犯公共利益。合起来称之为“权利不得滥用”的原则。公共利益之所以能够作为基本权利的界限，主要在于个人组成社会的需要，根据启蒙思想家的论述，个人组成社会之时，必然要让渡或放弃自己一部分的权利，即忍受社会对自己的权利在一定范围内的制约，这种制约就主要表现为公共利益的制约。
我国宪法第51条规定，中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候，不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。实际上就是对基本权利的界限的表述。其中，根据前述，国家的、社会的、集体的利益实际上就是指公共利益。但是，由于该条中使用了较为中性的“损害”一词，根据《法律辞典》的解释，损害就是指权利的不利益状态。
[28]如果一来，似乎只要基本权利对他人的合法权益和公共利益造成损失，就是非法的。所以有学者认为，在实践中，某个公民既行使了权利和自由，而又不损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，这种情况是比较少见的。在绝大多数情况下，公民行使自由和权利必然地要损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利，而且这是非常正常的情况。例如公民行使游行自由，必然地在一定程度上要损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利。[29]学者的质疑是有一定道理的。笔者认为，由于该条中使用了较为中性的“损害”一词，所以就容易产生歧义。因为，对于造成其他公民的合法权益的损失和公共利益的损失来看，有两种可能：第一种是公民滥用其基本权利造成对上述权益的非法侵犯，这属于基本权利的界限问题。第二种是由于公民合法地行使其基本权利，而与其他主体的合法权益发生冲突的问题。这种冲突表现在双方均对同一客体主张利益，而且这种主张都是合法的，应受法律保护的，那么，为了解决这种冲突，就必须由一方作出让步或者牺牲一方，而满足另一方，这时，显然，对于作出让步或牺牲的一方来说权益遭受了损失。前述的公民行使游行自由的例子即属于此。所以，有必要对我国宪法第51条作出修改，使其真正行使起基本权利的界限的作用，宜将“损害”改为“恣意侵犯”。
（二）公共利益与基本权利的冲突
诚如前述，公共利益与基本权利的冲突不同于公共利益作为基本权利的界限，前者是基本权利的合法行使，是基本权利与公共利益的双方界限的重叠；后者是基本权利的非法行使，是基本权利超出自己的界限，侵入公共利益的界限。那么，公共利益为什么会同基本权利产生冲突，这就不能不首先从“利益冲突”的问题谈起。我们知道，利益体现了客体对主体的一种有用性以及主体对这种有用性的价值判断。而由于主体的多样性，必然产生各种各样的利益。但是，对于客观世界来讲，首先，客体是有限的，也就是说，不同的主体可能都对同一客体主张利益。其次，主体的认知水平是不同的，无论主体是否正确、完整地认知了客体的利益，它都可能主张出来。因此，不同的主张之间就存在差别。这种有限性和差别性导致了利益的冲突。利益的冲突是全方面的，即不仅发生在个别利益之间，比如私人与私人之间，而且在公共利益与个别利益之间。[30]而法律在利益冲突中起什么样的作用？诚如美国法哲学家博登海默所指出的，法律的主要作用之一就是调整及调和种种相互冲突的利益，而“这在某种程度上必须通过颁布一些评价各种利益的重要性和提供调整这种种利益冲突标准的一般性规则方能实现”。[31]德国的利益法学及由此而发展出的评价法学更明确承认，法律的目的就在于“以赋予特定利益优先地位，而他种利益相对必须作一定程度退让的方式”来规整个人或团体之间的被类型化的利益冲突。[32]但是，诚如我们前面所说，解决利益冲突的问题是由不同层级、不同部门的法律来完成的，对于私益之间的冲突，往往由私法来完成，而作为公共利益代表的公法，主要解决公益与私益之间的冲突。
如果说私益只代表了个人对客体的有用性的一种主观的评价的话，那么，将私益上升为权利就是让这种评价更加“客观化”、“正当化”，它代表着获得了公共认同的一种价值评价。因此，权利与利益是不同的。[35]现代国家，基于个人本位的需要，将一些对于个人来说普遍的、不可缺少的利益写入了宪法，成为个人的基本权利。这种基本权利带有极强的防御性和对抗性，不仅是其他人不能随意侵犯，即使是作为公共利益代表的国家和其他公团体没有正当的理由也不能侵犯之。基本权利虽然无法避免与公益的冲突，然而与公益与私益的冲突不同的是，要想让基本权利作出让步是更加困难的，因为基本权利本身就承载了一种至高无上的价值，这种价值是基本权利成为一种绝对的诉求。所以，当基本权利与公益发生冲突时，
必须在基本权利与公益间进行价值的衡量，而这种衡量主要是一种“质”上的衡量，[36]衡量的标准是将公益化约为另一种个体的“权利”，[37]事实上，由于法律价值在一定范围内具有较为明确的价值秩序，因而在此范围之内，权利位阶也相应具有相对确定性，并进入法规范的层面。如在一定意义上或一定限度内，生命权的位阶高于人格权，人格权的位阶高于言论自由，言论自由的位阶高于营业自由。但是，诚如学者所言，这种权利的位阶并不带有绝对性，主要是因为法律价值具有一定的流动性，必须联系具体的条件和事实才能最后确定，如在近代宪法阶段，西方各国本来均曾偏重于对经济自由的保障，而在进入现代宪法阶段之后，精神文化活动的自由，尤其是其中的表达自由则获得了“优越的地位”。为此导致权利体系的内部结构非常复杂，许多权利因其价值地位的非确定性而处于相应的不确定的位阶之上，往往需要通过个案来把握。
土地征收中公共利益范围的界定 公共利益目的是世界主要国家和地区土地征收的法定条件 之一。但从我国目前的土地征收立法和实践来看，土地征收的公共利益目的并不明确，易造成土地征收权的滥用。关于土地征收的公共利益必须明确予以界定，因此探讨公共利益范围的界定对于维护被征地人的合法权益具有重要的现实意义。 一、土地征收中公共利益的目的一般认为，公共利益是指有关国防、教育、科技、文化、卫生等关系国计民生的不特定多数人的利益[1] 。学界对于公共利益的理解不一致，各国或地区的立法对公共利益的界定也不完全相同。英国立法主要从目的性方面对公共利益进行界定。德国对“公共利益”的界定使用了“社会福利”一词[2] 。日本以列举方式具体规定了“公共利益”的范围。我国台湾地区以其事业所必须者为限，以列举方式列出。 笔者认为土地征收中的公共利益是一个开放的、发展的、动态的概念，应当说不同国家或地区由于政治、经济、社会、文化、风俗、宗教等的不同对公共利益的界定也是不一样，并且会随着社会的不断发展而变化。公共利益具有的这种不确定性，使它的概念的内涵和外延也难有一个确切的界定；利益内容本身也是一个价值判断的范畴，具有很强的主观性，所以也难以有个可衡量的标准[3] ，并且主观标准随着社会的发
展、时间的流逝发生一定的变化。例如，环境问题如生态平衡、自然资源等的关注都将有可能成为重要的公共利益。因此，笔者认为与其在土地征收中公共利益在定义上作讨论，不如在具体的可操作性层面对其范围作出界定，以便征收方和被征收方都能找到可参考依据，以求达到双方的诉讼权力地位的动态平衡。 二、土地征收中对公共利益界定的现状分析笔者试图通过两个维度对我国征地中公共利益的界定现状进行分析。一是立法层面的界定；二是学界对立法模式的相关研究。对公共利益界定的现状分析如下： （一）我国现行立法上对公共利益的界定2004年《宪法》修正案第20条第3款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《物权法》第42条第1款中规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”《土地管理法》第 2 条第4 款修改后规定“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”《城市房地产管理法》第19 条规定：“在特殊情况下，根据社会公共利益的需要，可以依照法律程序提前收回出让的土地使用权。”从立法层面看，我国现行立法对于公共利益的界定只停留在概括式层面上，含糊其词。因此笔者认为还需要待出台具体的法律法规或者通过司法解释对
宪法单选题500题 69．根据我国现行《宪法》的规定，中华人民共和国的根本制度是（C）。 A．人民代表大会制度 B．民主集中制 C．社会主义制度 D．人民民主专政制度 71．下列选项中，作为我国爱国统一战线组织形式的是（B）。 A．人民代表大会 B．中国人民政治协商会议 C．民主座谈会 D．中国共产党领导的多党合作 72．我国现行《宪法》规定，在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的（A）。 A．重要组成部分 B．必要补充 C．重要基础 D．附属部分 73．根据我国现行《宪法》的规定，国家的根本任务是，沿着中国特色社会主义的道路，集中力量进行（D）。A．社会主义法治建设 B．社会主义经济建设 C．社会主义精神文明建设 D．社会主义现代化建设 74．根据我国现行《宪法》规定，下列选项中的哪些内容不属于我国基本文化制度的范畴？（A） A．国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物 B．国家发展社会主义的教育事业，提高全国人民的科学文化水平 C．国家推广全国通用的普通话 D．国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产 75．下列选项中，作为国家经济制度基础的是（B）。 A．生产资料分配形式 B．生产资料所有制形式 C．生产资料公有制 D．工人阶级的领导 76．根据我国现行《宪法》规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予（D）补偿。 A．恰当 B．合理 C．等价 D．/
80．根据宪法和法律的规定，乡、民族乡、镇与居民委员会、村民委员会之间是（C）。 A．监督关系 B．行政领导关系 C．指导关系 D．行政管理关系 82．根据我国《宪法》规定，乡、民族乡、镇的人民代表大会每届任期为（C）。 A．3年 B．4年 C．5年 D．6年 83．根据我国现行《宪法》的规定，国家在必要时得设立特别行政区。下列哪个机关有权按照具体情况制定法律决定在特别行政区内实行的制度？（B） A．全国人大常委会 B．全国人民代表大会 C．国务院 D．特别行政区立法会 84．下列哪个机关有权根据宪法和有关法律的规定，批准自治州、自治县的区域变更？（A） A．国务院 B．全国人民代表大会 C．全国人大常委会 D．省人大常委会 85．根据我国现行《宪法》的规定，全国人民代表大会常务委员会的组成人员中，必须有适当名额代表的是下列选项中的哪一项？（D） A．妇女 B．归侨 C．军队 D．少数民族 93．我国《宪法》第33条规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国的（A）”。 A．公民 B．人民 C．国民 D．居民 99．劳动权属于下列哪一类性质的公民基本权利？（C） A．平等权 B．政治权利 C．社会经济权利 D．人身自由权利 105．我国现行《宪法》第33条规定了“法律面前一律平等”的宪法原则，这一原则所针对的主体是（B）。
定义“公共利益”的方法论及概念诠释 X进学【摘要】何谓公共利益，如何理解和解释公共利益，不仅是法律解释的难题，而且在学理上亦不易把握。本文就定义“公共利益”的方法论作了简要的检视，认为定义“公共利益”的方法，可以从三个方面来加以理解和解释，即公共利益的一般学理特征、程序原则的限定以及法律列举与概括式规定。总之，公共利益不是目的，它仅仅是人实现其权利和自由的手段，为了人的尊严，为了人的价值，公共利益必须以宪政的名义进行。 一、关于定义“公共利益”方法之检视 关于定义“公共利益”的方法，在立法界与学术界出现了截然不同的界分。在立法界和学术界多数学者看来，“公共利益”作为宪法性原则是不可定义的，因为“公共利益”与“正当程序”、“公平”、“法治”、“人权”等原则概念一样具有相当程度的模糊性和不确定性，更有学者认为它是个缥缈不定的东西，迄今为止无人对之加以精确的界定，XX学者陈锐雄指出：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。” [1]公共利益作为一个非常不确定的概念，即便我们从宪政史上不同时代的思想家们关于公共利益的理解和解释考察中也会得出相同的结论。同时，由于一个国家的政体不同，统治者利益的内涵是极富有变化性的，不同政体下公共利益的表达是存在相当大的差异性的，它只能在最终价值诉求上表达为共同体全体成员的普遍利益，而什么是普遍利益，如何将社会全部成员的单个利益要求整合为公共利益，借助于什么程序和条件实现公共利益，都是“一个无法解决的难题”。立法者即使希望对“公共利益”下一个定义式的规定，这不仅是一种奢望，因为“作为一种为取得多数同意的代价，立法者经常有意留下一些没有答案的问题”; [2]而且在立法技术上也存在极大的困难，因为当人们着手使某一术语本身更加精确时，就会发现他用来消
城市规划中公共利益的内涵界定 [摘要]城市规划作为调整和分配城市空间利益的公共规则，必须符合公共利益。但是小谷围艺术村案却引出了如何判断城市规划是否符合公共利益的疑问。由于现代行政的任务除单纯消极的秩序维持之执行功能外，更包括积极的形成功能，即行政并非仅是单纯的执行法律，更应包含政策拟定与决定的成分。这使得传统的公共利益界定模式无法获得自身的必要性与确当性基础而备受质疑。为回应上述质疑，有必要在公共利益界定中引入民主因素——公众参与。; [关键词]城市规划；公共利益；公众参与 ; 小谷围岛坐落于珠江北岸的P区新造镇，距Y市中心仅17公里。1994年，数十位艺术家在P区及新造镇政府的大力支持下，与其他业主先后建造了160多栋风格迥异具有较高品味的别墅，形成小有名气的艺术村。自1994年以来，艺术村的建设分别获得了P市（现P 区）建委核发的《建设用地许可证》，P市国土局核发的《建设用地批准书》。2002年G省人民政府给艺术村的业主核发了《房地产权证》，拥有国家认定的70年的土地使用权和房屋所有权。 ; 2002年1月9日，Y市规划局公布了《Y大学城发展规划》。按照规划，Y大学城将建在P区小谷围岛及其南岸地区，规划范围约43.3平方公里。在整体规划中，艺术村所在地被划定为Y大学城的文化共享区。2003年4月18日，Y市国土资源和房屋管理局突然下发了收回b区谷围山庄和c区临江苑所有的国土资源使用权的通知。同年8月29日，Y市国土资源和房屋管理局再次发布“*房拆字「2003」4号
Y市房屋拆迁公告”，该公告宣布：“小谷围艺术村、临江苑、谷围山庄地段房屋及其附属物均须于2003年8月29日起至2004年4月29日止拆迁完毕。” ; 2003年10月21日，约60位业主共同委托律师向Y市人民政府申请行政复议，以拆迁依据不足等为由，请求停止对小谷围艺术村三个小区的拆迁行为，并撤销上述《拆迁公告》。 ; 2004年3月16日，申请行政复议的部分业主收到了Y市人民政府的行政复议决定书，维持了Y市土地开发中心的拆迁决定。之后业主正式向Y市中级人民法院和G省高级人民法院提起行政诉讼，两院均不予受理。截至2004年8月10日已有20余栋别墅被强制拆除。 ; 小谷围艺术村案是典型的因实施城市规划，使得不符合规划的土地利用被排除而引起的纠纷。城市规划作为调整城市空间的公共规则，客观上起着分配城市空间利益的作用，因此，城市规划必须符合公共利益。该案中，尽管引起纠纷的直接原因是土地征收，但是该征收乃基于在先的城市规划而作出。故，其实质争议指向的却是Y大学城规划是否符合公共利益问题。 ; 一、城市规划中的公共利益如何可能 ; 城市规划，从性质上说是一种行政计划。既为计划，一个突出的特征是前瞻性、不稳定性和裁量的广泛性、政策性。这势必造成在判断一项城市规划是否符合，至少是是否完全符合公共利益时，没有一个可得确定的标准，甚至无法运用一般的社会观念来评判。出于行政法学研究的视角，以及城市规划的性质使然，通过实体规则界定公共
公共利益概念及法律界定 公共利益长期以来作为政治、法律领域所争论的核心概念，它往往被 视为权力正当性的来源、行为价值判断的基础、法律保护的目标，而 被人们所广泛引用和信仰。不过，公共利益究竟是什么却一直缺乏明确、一致的观点，它被形容为一个空瓶子，在不同的时期承载着不同 的内容；它的边界和内涵可谓人言人殊，角度不同而见解各异；它更 被视为一个虚空的概念，即没有人相信公共利益的存有，除非它符合 自己的利益。正是因为公共利益的抽象、动态和不确定，使得公共利 益的法律界定成为学界与实务界所争论的一个难点、焦点问题。 不过，目前法学界对公共利益法律界定的研究多倾向于叙事宏大的价 值分析和逻辑判断，法律实务中的界定角度也往往侧重于定性分析和 规范界定，忽视了对公共利益的定量分析和实证界定，这使得公共利 益法律界定的制度设计与运行既缺乏一定合理性，又难以提供一个具 有操作性的立法和司法标淮。 因为公共利益的法律界定体现着对稀缺资源的权属划分，其界定的过 程反映着行为主体的动态博弈，因而公共利益的法律界定研究不仅需 要概念辨析和价值判断的宏观、静态、定性研究，更加需要进行利益 衡量、行为抉择的微观、动态、定量分析。正如著名公共政策研究学 者休斯所言，"相对于含糊不清的公共行政理论来说，经济学理论是精 确的，具有可预测性的，经验主义的，并且是建立在解释人们如何行 动的激励理论之上的"。据此，本文尝试以法律经济学作为主要分析工 具来对公共利益的法律界定加以探讨，以期抛砖引玉。 一、为什么要对公共利益进行法律界定 (一)公共利益法律界定的现状 尽管公共利益一词在我国法律、法规中出现的频率很高，众多法律规 范开宗明义地阐明要维护社会公共利益。但是，因为现行法律对公共 利益缺乏清晰界定，使得对公共利益的合法界定成本高昂，障碍众多，
土地征收中公共利益的界定 姓名:倪骋怀班级:10园林3班指导老师:刘正球副教授 摘要：我国土地征收过程的利益分配不均，公权力过剩问题引致了近年系列纠纷事件发生，其中主要原因是法律对公共利益界定不明，公众在公共利益界定上参与程度不足，《土地管理法》缺乏将公共利益界定程序纳入，对比各国立法现状，界定公共利益时大致分为概括法、列举法及概括加列举法三类，但在具体实操上各国并没有程序保障，建议我国以立法形式进一步完善土地征收中公共利益的界定，包括借鉴台湾地区，采取概括列举法，在实体上明晰公共利益外延，其次，还需要规定界定过程要求召开听证会，积极吸纳群众意见，最后就是扩充现有的司法救济途径，保障执行的公平正义。 关键词：公共利益；公众参与；听证会 近年来，湖南嘉禾拆迁案、河北定州征地案、四川自贡非法征地案、广东汕尾乌坎等事件暴露了我国土地征收过程中存在利益冲突，其利益纠纷涉及到政府与农民、开发商与土地使用者间的不平等问题，归根到底是因为群众利益诉求没有得到认同，征收方与被征收方在公共利益界定上存在一定分歧。本文以《宪法》、《土地管理法》及《物权法》为依据，结合我国农村土地征收实践中公共利益界定及其存在问题进行剖析，并以各国立法与实际操作为借鉴对象，针对公共利益概念界定提出个人意见，以供参考。 一、土地征收中公共利益的界定及其引发的问题 （一）公共利益的界定
研究土地征收中公共利益问题的前提，是要弄清公共利益的内涵及外延，有关公共利益的界定学界同样存在争议，并随着时间推移，衍生了不同学派观点，其中最早就有19世纪功利派著名学者边沁，他认为：“社会利益是组成社会的各个成员的利益之总和，个人利益是唯一现实的利益，”i提倡个人利益至上，即所谓的公共利益实际上就是个人利益，所以两者间不存在争议。该观点已与当下时代不符，即便是标榜民主、自由的西方国家，也从没将公共利益与个人利益混合而谈。20世纪，R.庞德提出将利益分为个人利益（即个人主张、意愿），公共利益（即以政治组织、社会生活为名义提出的主张愿望），社会利益(即涉及到文明社会生活的愿望及意愿)三类，三种利益出现冲突时，优先保护社会利益。经济法学家R.科斯提出当利益冲突出现时，以是否有利于经济效率提高作为公共利益衡量标准。德国学者阿尔弗雷德.弗德罗斯认为公共利益既不是单个人利益的总和，也不是人类的整体利益，而是一个社会通过个人合作而生产出来的事物价值总和。ii我国学者李昌麒主张：“公共利益是指为了广大公民所能享受的利益，确立的标准是存在大多数的，不确定的受益人。北京大学法学院教授张千帆认为：“公共利益”是一个政治意义上的概念，应从公众参加角度解释公共利益界定问题。”iii纵观各派别及学者观点，可以看出，围绕公共利益的定性一直存在争议，笔者更认同张千帆教授，公共利益与个人利益及社会利益不同的地方是利益受众的差异，公共利益的受众是大多人（相比于个人及社会），而个人利益受众是单独个体，社会利益受众是社会统治阶层。 （二）我国土地征收中公共利益界定引发的问题
论公共利益的法律界定 ———从要素解释的路径 胡鸿高3 内容提要 公共利益是一个非常重要但又相当模糊的法律概念,公共利益内涵的法律界定处于理论困惑与实践需求的矛盾之中。这个不确定的法律概念,包含价值选择概念和历史性概念。尽管公共利益基于自身的特性而无法厘清其确切、绝对的边界,但亦非不可捉摸。本文采用要素解释的方法,通过对公共利益的历史解释、公共利益的本体解释、公共利益的主体解释和公共利益的程序解释,进而阐述公共利益的内涵,并通过要素解释描绘公共利益的可能景象。 关键词 公共利益 公益 法律界定 公共利益无疑是一个热门概念,无论在法学、政治学、行政学还是在经济学的论著中都不乏其活跃的身影;公共利益是一个具有悠久历史的概念,在久远的古希腊时期就诞生了公共利益的思想雏形;公共利益更是一个神秘的概念,至今人们也无法认清它的“庐山真面目”。人们不断地进行摸索和探秘,希望揭开公共利益的神秘面纱,给公共利益做出一个精准的界定,但往往无功而返。对公共利益模糊性的原因解释仁智互见,例如,“到底什么是公共利益,没有哪个国家的法律有明确的规定,这是由公共利益‘利益内容’的不确定和‘受益对象’的不确定所决定”①;又如,“由于征用权(e m inent domain)从属于主权范畴,是国家行使主权的警察权力的体现,具有绝对性、至上性和不可限制性,这使得公共利益只能是一个在法律上极为模糊的概括条款或者弹性条款”。②台湾学者陈锐雄指出:“何谓公共利益,因非常抽象,可能言人人殊。”③这些解释虽路径不一,但无不表明用固定的语言去界定公共利益往往是徒劳无益的。公共利益的界定无疑存在一定困难,但现实的需要又促使人们必须认识和揭示公共利益的应有之意,惟有如此才能明确立法、准确司法、规制政府行为和保护公民的合法权益。在这种背景下,本文的研究,希望通过“解释”的方法描述公共利益的相关要素,以对公共利益的解读替代僵硬的、不得要领或难以完善的定义。 一、公共利益的历史解释 “公共利益”一词的问世最早可追溯到公元前5-6世纪的古希腊,古希腊特殊的城邦国家制度造就了一种“整体国家观”。与“整体国家观”相联系的是具有整体性和一致性的公共利益。公共利益被视为一个社会存在所必需的一元的、抽象的价值,是全体社会成员的共同目标。亚里士多德把国家看作是最高的社团,其目的是实现“最高的善”,这种最高的善在现实社会中的物化形式就是公共利益。④乌 3 ① ② ③ ④复旦大学法学院教授、博士生导师。 本文系上海市重点学科建设项目,项目编号:B102。本文由复旦大学法学院民商法学博士生王东光提供了部分资料,谨致谢忱! 黄学贤:《公共利益界定的基本要素及应用》,载《法学》2004年第10期。 郑贤君:《“公共利益”的界定是一个宪法分权问题》,载《法学论坛》2005年第1期。陈锐雄:《民法总则新论》,三民书局1982年版,第913页。 胡建淼、邢益精:《公共利益概念透析》,载《法学》2004年第10期。
论征收中“公共利益”界定的程序机制 关键词: 公共利益界定主体程序机制 内容提要: 公益征收中“公共利益”的界定需要一种程序机制。程序论公共利益理论具有悠久的历史传统。公共利益界定的程序设计，首先要解决的是界定的主体问题，其次才涉及到具体程序机制的设计。公共利益之界定主体的选择是一个宪法分权问题，须由立法、行政、司法机关通力协作。我国公益征收法上公共利益界定的具体程序机制设计，必须解决好三个问题：一是把公共利益调查与审查作为征收决定做出前的一个独立程序阶段；二是把“民主商谈”确立为公益界定必须遵守的实质性程序原则；三是把“公共利益听证”确立为公益界定中必须遵循的一个程序环节。 就如何界定公共利益和选择公共利益的立法模式，在我国《物权法》的制定过程中曾一度成为争论的焦点之一。笔者曾撰文提出了公共利益界定的六条实体性标准，即“受益人的不特定性和多数性标准”、“征收目的实现上的必要性标准”、“征收前后财产利用上的效益性标准”、“公众的直接受益性和实质受益性标准”、“被征收财产的位置依赖或垄断性标准”、“征收利益的确定性标准”等。[1]此外还曾提出了征收立法在公共利益的界定上，应采“列举+概括”的折衷立法模式。[2]2010年1月19日，国务院法制办向社会公布的《国有土地上
房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》，于第3条“公共利益”条款就明确采取了“列举+概括”的折衷立法模式。但是，无论怎样详明的标准体系，毕竟都是抽象的，因而不可能自然而然地导出何为公共利益；同样地，无论如何冗长的列举，都不可能穷尽公共利益的类型和社会事业。因此，对公共利益的形成与控制，还必须提供一种正当合理的、具有可操作性的程序性机制。程序虽不能绝对地保障结果的正当，但程序却是唯一能令人信服的一种“看得见的公正”。有鉴于此，本文试就公共利益界定的程序机制作一初步的探讨。 一、程序论公共利益理论的传统 认为“公共利益”是一个程序性概念的观念，始于美国建国时期联邦党人的公共利益观。联邦党人立论的观念基础是：公共利益不在个人利益之上，政府官员也不是有德性的行政人。在他们看来，所谓的道德自律、灵魂自觉是“圣人”的美德，而在现实中，无论是统治者还是被统治者都并非圣人，因为：“如果人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来的或内在的控制了”。[3]不管是大总统还是小市民，都是“凡人”，利益是他们行为的第一驱动力；权力制衡的实质和关键是利益的制衡。只有当权力得以有效制约，作为个体利益之综合表象的公共利益才不至于被那些并非圣人的公职人员所侵蚀。因此，对于联邦党人来说，公共利益是具有可操作性和现实性的，公共利益是一种程序性设计而非共和精神或品性。[4] 美国联邦党人所开拓的程序论公共利益理论为后世的利益集团
摘要在一些行政行为中,公共利益具有相当重要的意义。公共利益不同于其它诸如国家利益、社会利益之类的概念,不仅因为公共利益是这些行为的目的所在,更重要的,公共利益是一种价值判断的工具,直接关系到这些行为实施的意义。然而,我国宪法和法律没有给予明确的界定,导致行政法律法规与宪法规定出现矛盾,而给了行政机关过多的自由裁量权,导致行政纠纷的产生。为了解决这一矛盾,我们应总结各国的经验,在立法和实践中界定公共利益的范围,这将会在行政实践中产生重大影响。 关键词公共利益价值土地征收 中图分类号:d925文献标识码:a文章编号:1009-0592(2009)01-276-02 如果要选出近期行政法中最热门的词汇,无疑公共利益会高票当选,这是因为有太多的行政纠纷事件与之有关。行政机关以公共利益为合法的幌子,所为的一些行政行为严重的损害了相对人的利益。为了了解公共利益是如何会被利用的,我们必须从根本上把握它的内涵以及特征,弄清它与国家利益、社会利益等概念的区别,从而了解我们为什么要在法律中对公共利益范围进行界定,应如何对其进行界定。在对公共利益进行界定的同时,我们还应从功利主义角度把握对公共利益进行的界定对行政实践到底有什么样的指导意义。 一、公共利益的概念分析 我国现行《宪法》中第十条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。 豍第十三条规定:国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。这两个法条中所包含的概念公共利益,是法学中一向非常重要的概念,不只是在我国,在其他国家的宪法中也有所体现。如新南非宪法对财产权有如下规定:除非根据普遍适用的法律,否则不能剥夺任何人的财产。只有因公共目的和为了公共利益,并且以赔偿为条件,才可以征用财产。大韩民国宪法在认定财产权的社会义务性的基础上,明确规定财产权的行使要适应公共福利的要求,其第37条规定:国民的一切自由和权利只有在需要保障国家安全、维护持续及维护公共福利的情况下,由法律进行限制。联邦德国基本法第14条继承了魏玛宪法的传统,第2款规定,财产权富有义务,其使用应同时有利于公共利益,而在第3款中规定了对私有财产进行征收的条件和原则:只有在公共利益必需时,才能征收个人财产为公用;征收必须有补偿,但要在个人利益和公众利益方面进行平衡。此外,第15条在规定私有土地权中,也有涉及。从上述法例的表述中,我们可以看出,各国法律中对公共利益的表述都没有一个明确的界限,可以说公共利益是一个典型的不确定性法律概念。那么公共利益到底是什么?它自身具有什么样的特点? 公共利益,英文为public interests,从字面上去理解,不难看出公共利益不确定性所在,表现在受益对象的不确定性和利益内容的不确定性 豎。受益对象对应的概念中的公共,利益内容则对应利益。 公共,顾名思义谓之公众所有,是公共利益重心所在。公共的不确定性可以总结为公众范围的不确定性,一是公众所处的区域难以划分,另外,作为利益载体的公众在人数上也是不容易确定的。一定范围大多数的成员的都具有的利益是相对于少数成员来说的,那么在这个范围内这个大多数人的利益就形成了公共利益。然而,把这个范围相对于这范围以外更大的范围来说,这一范围的利益有可能是大范围中少数人的利益。同时,人作为一种社会群体,具有较强的流动性,在某一个范围内占多数的势力集团在时间上可能只是暂时的,经过人口的流动,在一定时期内形成另外的多数集团,公共利益也会随之而改变。由此可以得出,公共是具有相对性的,而这种相对性正是公共利益的不确定的原因所在。 利益,从哲学意义上去理解,它表现为某一特定客体对主体具有意义,并且为主体自己或
环境公共利益的界定及其方法分析 现今，环境公共利益已经成为民众非常关心的一类公共利益。在我国近二十年的经济发展过程中，为了粗放型扩大生产，提高GDP数量，出现了一些以优美环境换取金钱的不当的政府行为，一方面政府利益与企业的商业利益相结合，企业损害环境公共利益的行为无法得到及时有效的处理，地方保护主义已经严重阻碍了环境公共利益问题的解决;另一方面，民众往往被排除在环境公共利益保护的主体之外，民众的诉求往往无法得到回应。所以准确界定环境公共利益显得尤为必要。 一、环境公共利益的解释 (一)公共利益解释的困境 环境公共利益可以说是公共利益的下位概念，对环境公共利益的解释可以从公共利益的角度先入手。公共利益是一个无论在学术研究还是现实生活中出现频率都非常高的概念，而且其思想内容出现的时间也极其久远，甚至可以追溯到古希腊时期。对于这样一个重要的概念，无数学者都曾经试图去对它的含义做出准确的解释，界定其范围。对于公共利益最一般的解释就是社会全体的或者不特定多数人的利益，不同学者从不同角度进行的解释可谓是见仁见智，极不统一，甚至有学者感叹公共利益是典型的不确定法律概念。《行政许可法》第12条对公共利益进行过简单列举，下列事项可以设定行政许可:(一)直接涉及国家安全、公共安全、经济宏观调控、生态环境保护以及直接关
系人身健康、生命财产安全等特定活动，需要按照法定条件予以批准的事项;(二)有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项;(三)提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项;(四)直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施、产品、物品，需要按照技术标准、技术规范，通过检验、检测、检疫等方式进行审定的事项;(五)企业或者其他组织的设立等，需要确定主体资格的事项;(六)法律、行政法规规定可以设定行政许可的其他事项。2011年《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条规定了公共利益的范围:(一)国防和外交的需要;(二)由政府组织实施的能源、交通、水利等基础设施建设的需要;(三)由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社会福利、市政公用等公共事业的需要;(四)由政府组织实施的保障性安居工程建设的需要;(五)由政府依照城乡规划法有关规定组织实施的对危房集中、基础设施落后等地段进行旧城区改建的需要;(六)法律、行政法规规定的其他公共利益的需要。 人们对于公共利益的研究如此热衷，首先是因为其关系到很多人的利益得失，因为公共利益的实现往往意味着一部分人利益的丧失。有学者就认为，公共利益是一种否定性的主张，是抑制某些个人权利正当性的理由。更为重要的是，公共利益对于社会秩序的维护具有很大价值。公共利益在实现时不管所牺牲的是私人或者集体的利益，甚至
公共利益界定理论初探 [摘要]公共利益是当前行政机关对公民基本权利进行克减和限制的正当依据。尽管2004年3月我国宪法修正案中增加了公共利益条款，但对于什么是公共利益、如何界定公共利益等土地征收、征用的前置性条件法律都没有明确的规定。本文通过对公共利益内涵的辨析、特性的描述，及对公共利益界定的标准进行探讨，并结合世界各国立法例提出相关的立法建议。 ;[关键词] 公共利益;土地征用;强制拆迁 引言 ;近年来，随着我国国民经济的高速增长以及城乡一体化政策的加快实施，我国的城市化进程进入了新一轮的快速发展时期。各地轰轰烈烈地进行着城市新区开发与旧城区改造的建设，形成“园区开发”、“高尔夫”、“旧城改造”的浪潮，并由此带来了建设过程中的土地征用、强制拆迁等问题。各种关于征地、毁田、强制拆迁的事件常常见诸报端;，而这些事件有一个共同点，就是假借“公共利益”之名进行商业拆迁，损害公民的基本财产权，或者盗用“公共利益”的名义进行“搭便车”寻租。如果任由这种行为发展下去，将不仅使公众的合法权益得不到保护，而且使政府的公共职能发生严重错位，最终将使政府陷入合法性危机。虽然2004年3月，经十届人大二次会议修改后的宪法中规定“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或征用并给予补偿”，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或征用并给予补偿”。但对于公共利益
的内涵和外延至今没有明确而具体的法律规定，在这种模糊的定义下，宪法和法律对公民的私有财产（土地、房屋等）的保护力度明显不够。因此，对公共利益的界定已成为理论和实践中迫切需要解决的一个问题。 ;一、何为“公共利益”？ (一)、公共利益的内涵及释义评说。 ;公共利益是法学、政治学及社会学等学科中使用频率较高的概念之一，其内容十分丰富。仅从字面意义而言，公共利益是一个与私人利益相对应的范畴，《牛津高级英汉双解词典》中，公共利益是指“公众的，与公众有关的或成为公众的、共同的利益”。在这一概念中，对“公众”范围的界定应采用地域标准、人数标准或其他标准学界一直未有定论，而“利益”这一涉及主体价值判断的概念应具体包括哪些内容亦是十分不确定的。正是因为“公共”的不确定性与“利益”的不确定性，导致各学科至今未能给“公共利益”作一个明确、具体的解释。正如我国台湾学者陈新民所说的，公共利益的“最大特别之处，在于其概念内容的不确定性”。主要原因在于“利益内容的不确定性”和“受益对象的不确定性”;。由于难以给公共利益下一个普遍而具体的定义，笔者认为不妨参考、借鉴、总结传统上探索公共利益的有关学说和方法，以期能从法理上归纳其共同点并对其内涵作出一个相对明确的解说。传统上探索公共利益一般有如下几种学说或方法： ;1.公共利益“否认说”。 ;功利主义代表人物边沁认为“共同体是个虚构体，由那些被认为可
征收、征用制度与公共利益的界定- 物权法草案第四十九条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。”据此，政府行使征收、征用行为，必须以实现公共利益为前提，以追求公共利益最大化为目标。从这个意义上说，公共利益也是对私有财产限制的一个重要理由。但由于草案对公共利益并没有作出明确的界定，关于物权法草案是否应当对公共利益的内容作出明确界定，一直是一个有争议的问题。 从学理上看，可以对公共利益大致作出如下分类：一是直接关系到社会全体成员的共同利益。比如战争期间，为捍卫国家主权而征收、征用公民财产，国家主权就是关系到全体社会成员的共同利益。二是不特定人的经济、文化、教育等方面的利益。公共利益本身在受益人的范围上具有不特定性。受益可以是多方面的，既可以是经济上的，也可以是教育、科学、文化等精神上的。但是，不管受益形式如何，范围必须是不特定的。如果受益人的范围是特定化为某一些人的话，就不能称为公共利益。比如建立只向特定人开放的图书馆，就不能称之为公共利益。三是与基本法律价值相联系的有关个人的生命、健康和自由的利益。生命健康虽然属于个人，但又是法律保护的最高利益，是一切法律价值的基础。所以，对生命健康的保护，是对社会全体成员利益的保护。因此，关于公民生命健康的安全利益就是公共利益。四
是经济的秩序。经济的秩序、交易的安全尽管也体现了具体当事人的利益，但是也关系到整个社会经济的运行，从而体现了全体社会成员的利益。在民法上，交易安全之所以优越于所有者的利益受到保护，正是因为其在一定程度上体现了社会经济秩序的公共性。尽管可以对公共利益作出上述分类，但仍然不能够将公共利益的内涵界定为完全具有可操作性的类型。事实上，公共利益的最大特点在于，它是一个不同于国家利益、公序良俗概念的一个独特的范畴，但又是一个无法在法律上对其内容加以明确界定的概念。 虽然学理上对公共利益的界定作出了许多有益的探讨，但是，要求物权法中对公共利益的内容作出明确界定，确实十分困难。我个人不主张在物权法中规定公共利益的内涵，也不赞成对公共利益的内涵通过反面排除的方法来加以定义。主要原因是： 1.公共利益概念的宽泛性。公共利益所包括的范围是非常宽泛的，它既可能是经济利益，也可能是指社会的福祉，还可能包括教育、卫生、环境等各个方面的利益。公共利益和纯商业利益存在一定程度上的交叉，某些表面上看来是纯商业利益，也可能具有公共利益的属性。例如，建设工业园区可以增加税收，获取一定经济利益，但在建设中也可能修建医院和学校，这就在客观上使其他社会成员受益。还要看到，公共利益和某些社会成员的利益的集合也可能会发生相互转化。对公共利益的研究，其核心并不是其概念本身，本质上是要研究公共利益和私人权利的关
姓名张菲娅成绩 学号12105022064 评卷人 中南财经政法大学 研究生课程考试试卷 （课程论文） 论文题目论征收中公共利益的界定 课程名称物权法 完成时间 2013/6/3 专业年级民商12级
摘要：公共利益被作为公权介入私权的正当性理由，也即征收的依据，而征收 是公权介入私权最严重的表现。因此，应当对公共利益加以明确界定。界定公共利益的方法可分为直接设定与间接设定。直接设定是指由法律直接设定何为公共利益，而间接设定则指法律规定公共利益的设定标准，授权行政机关依照这些法定标准来判断公共利益。关于公共利益内容的直接设定分为三种：第一种是列举式的；第二种排除式的；第三种是概括加列举式的。我国现行立法对公共利益的界定采取的是概括加列举的方式。现行规定在实践中存在滥用公共利益损害公民合法权益的可能性，因此，应当在此基础上增加排除性的规定，将那些一定不属于公共利益的情形明确加以排除。并且应当完善界定公共利益的程序性规定，使公共利益的界定更加公开透明，以程序正义作为私权不被公权任意介入的保障。 关键词：征收公共利益界定程序 “公共利益”一直是法学中最重要的概念，因为无论在中国还是西方，也无论是在学说上还是判例上，它一直被作为一般法律所追求的基本目标。120世纪70年代，通用汽车公司从底特律市政府廉价购得465英亩的土地建造汽车制造厂，有人认为汽车厂只是商业行为，但底特律市政府认为此项工程可为本市创造6000多个工作机会、维持税收以及防止城市社会条件的进一步恶化，因此此项征地属于“为了公共利益”，后来密歇根州最高法院也认为底特律市政府的行为合宪。底特律市政府的行为究竟是否“为了公共利益”取决于对公共利益的界定。美国法院面对的选择在我国同样存在，但是我国法律对公共利益的范围缺乏明确的界定。 公共利益的界定问题之所以重要，在于公共利益是征收的合理性依据，而征收是公权介入私权最严重的表现。 一、公共利益——公权介入私权之正当性依据 《世界人权宣言》第29条第2款的规定描述了关于公权与私权的普遍的一般性关系：“每个人的权利和自由的行使，只受到法律确定的限制，这种限制的目的只能是为了保证对其他人的权利和自由的应有的承认和尊重，以及满足在一个民主社会中对道德、公共秩序和一般福利的正当要求。” 由此可以看出公共利益被作为公权介入私权的正当性理由。公共利益所以强大到可以对抗私人或集体的财产所有权，归根到底在于公民的事先授权，即社会契约论。 根据社会契约论的观点，国家的成立源于民众与国家之间的委托关系，是人民授权国家保护公民的生命权、自由权和财产权等，国家权力始于公民权利，公民权利是国家权力的真正来源。而征收权是主权国家内在的权力，所以它也来源于公民对国家的授权，是公民向国家让渡自己的一部分权利，以使政府为了维护社会的共同利益而有最基本的管理社会的权力的结果。因而，征收权只有为了公众的公共利益才能行使。 既已明确公共利益界定的重要性，就需要从公共利益的特征入手来明确何为公共利益。 1张千帆：“公共利益”是什么？——社会功利主义的定义及其宪法上的局限性,法学论坛，2005年第一期
定义“公共利益”的方法论及概念诠释 范进学【摘要】何谓公共利益，如何理解和解释公共利益，不仅是法律解释的难题，而且在学理上亦不易把握。本文就定义“公共利益”的方法论作了简要的检视，认为定义“公共利益”的方法，可以从三个方面来加以理解和解释，即公共利益的一般学理特征、程序原则的限定以及法律列举与概括式规定。总之，公共利益不是目的，它仅仅是人实现其权利和自由的手段，为了人的尊严，为了人的价值，公共利益必须以宪政的名义进行。 一、关于定义“公共利益”方法之检视 关于定义“公共利益”的方法，在立法界与学术界出现了截然不同的界分。在立法界和学术界多数学者看来，“公共利益”作为宪法性原则是不可定义的，因为“公共利益”与“正当程序”、“公平”、“法治”、“人权”等原则概念一样具有相当程度的模糊性和不确定性，更有学者认为它是个缥缈不定的东西，迄今为止无人对之加以精确的界定，台湾学者陈锐雄指出：“何谓公共利益，因非常抽象，可能言人人殊。” [1]公共利益作为一个非常不确定的概念，即便我们从宪政史上不同时代的思想家们关于公共利益的理解和解释考察中也会得出相同的结论。同时，由于一个国家的政体不同，统治者利益的内涵是极富有变化性的，不同政体下公共利益的表达是存在相当大的差异性的，它只能在最终价值诉求上表达为共同体全体成员的普遍利益，而什么是普遍利益，如何将社会全部成员的单个利益要求整合为公共利益，借助于什么程序和条件实现公共利益，都是“一个无法解决的难题”。立法者即使希望对“公共利益”下一个定义式的规定，这不仅是一种奢望，因为“作为一种为取得多数同意的代价，立法者经常有意留下一些没有答案的问题”; [2]而且在立法技术上也存在极大的困难，因为当人们着手使某一术语本身更加精确时，就会发
财产征收中“公共利益”的界定 ——基于“米德基夫案”的启示 高斌斌法学院1204班2012101193 【摘要】征收是国家行使对土地管理权力的一种重要形式。符合公共利益是财产征收的前提条件。本文通过对美国历史上著名的“米德基夫”案进行回顾，对公共利益的界定提出自己的看法，以期对我国的土地征收制度的改革和完善有所启发。 关键词：财产征收公共利益米德基夫 我国现已经进入改革的攻坚阶段，不动产征收案件已经成为当前我国社会矛盾的一种重要形式，由于其关系到群众的基本财产权利和生存权利，拆迁案件往往成为社会大众和媒体关注的焦点。2007年我国《物权法》颁布，其中第42条和第43条在财产法层针对不动产征收制度作出了新的总括规定。其中第42条第一款规定：“为了公共利益的需要．依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”然而对于“公共利益”的内涵和外延的界定却始终没有确切的理论基础。由于从本质上来讲，物权法中的“公共利益”限制类似于美国宪法中的“公共使用”。本文拟通过对美国历史上著名的“米德基夫”的介绍和案例分析，希望从中得到启示，以此作为基础，为我国征收制度和立法的完善提供有益的借鉴。 一、夏威夷州住房机构诉米德基夫案案情回顾 基于独特的地理和历史条件，夏威夷州在1984年以前土地产权高度集中。其中47%的土地全部掌握在72个私人手中，有18个地主拥有超过40%的土地。土地所有权的集中导致了居住用地所有权市场的扭曲，土地价格产生泡沫，损害了公众福利和安宁。为此，夏威夷立法机关制定了1967土地改革法。该法设立了一下机制：征收居住用地块，并将征收地块的土地所有权转让给现有的承租人。夏威夷立法机关意图通过征收相关土地，是这些土地的出售成为非自愿的，这样就在促进土地所有权再分配的同时，使联邦税较低。根据该法的征收计划，再开发范围内面积不少于5英亩的独户住宅地块的承租人都有权要求夏威夷州住房机构征收他们居住的土地。在25个有资格的承租人或该片土地一半地块的承租人提出申请时，该法授权夏威夷州住房机构举行公开听证，以确定该州取得该片土地的一部分或全部地块。该机构随后可以按照征收审理或出租人和承租人之间的谈判确定的价格去的前土地所有人对该土地的全部权利和利益。 在补偿确定以后，夏威夷州住房机构可以将土地所有权出售给申请土地所有权的承租人。夏威夷州住房机构被授权借给这些承租人最多90%的购买土地款，该机构可以将在出售10年内享有优先购买权作为最终转让的条件。如果夏威夷住房机构没有将地块出售该居住地块上的承租人，他可以将该地块或出售给其他人，条件是要通知公众。但是，夏威夷州住房机构出售给任何一个购买这货承租人的地块不得超过一块，而且他不能为盈利目的经营这些地块。然而实际情况是，支付征收补偿的资金完全由承租人来提供。尽管该法授权夏威夷住房机构就征收发行债券和基金，但机构并未发行任何债券，也没有向征收土地提供任何资金。 1977年4月，夏威夷州住房机构举行了征收一些被上诉人的土地的公开听证。该机构作出了成文法要求的认定：征收被上诉人的土地将实现该法规定的公共目
论中国城市建设中公共利益的界定 ——从几起房屋拆迁纠纷谈起 山东重诺律师事务所崔志光 内容摘要：随着我国城市化进程的加快，城市的建设也在紧锣密鼓地进行。进行城市建设不可避免的会对公民的个人利益产生影响，在公共权力和私人权利的冲突与碰撞中，公共利益成为对私人权利进行限制的合法依据，对公共利益进行界定具有重要意义，但公共利益概念的不确定性又为公共利益的界定带来了困难。本文先从几起房屋拆迁纠纷谈起，再阐明了《国有土地上房屋征收与补偿条例》中有关公共利益的规定，并分析了其优点与不足，最后又进一步对如何界定我国城市建设中的公共利益提出建议，旨在为我国城市建设提供一些有益的启示。 关键词：房屋拆迁城市建设公共利益界定 长期以来，政府部门和居民间的房屋拆迁纠纷时有发生，2011年1月21日，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布施行，对恶性房屋拆迁纠纷起到一定的遏制作用。《条例》明确规定，为了公共利益的需要，由市、县级政府作出征收决定。公共利益是房屋征收与补偿的前提和基础，如何界定房屋征收中的公共利益就显得尤为重要。下面先从几起房屋拆迁纠纷谈起。 据人民网转载《新京报》的一篇文章，[1]2009年11月
29日晚，成都市金牛区居民唐福珍因伤势过重，经抢救无效死亡。在此16天前，她因阻止有关政府部门拆迁而站在楼顶抗争，最后泼上汽油用打火机自焚。地方政府将该事件定性为暴力抗法。另据《南方都市报》报道，[2]政府部门采取强行拆迁的依据是唐福珍居住的房屋系违法建筑，认定唐福珍等人暴力抗法的理由是他们投放燃烧瓶，并拿木棒阻止拆迁。唐福珍家人的说法是城管人员凌晨采取拆迁，并使用暴力手段。 唐福珍自焚惨案的发生，令人心痛，也暴露出在拆迁纠纷中公共权力和私人利益之间的激烈矛盾与冲突。政府部门强行拆迁的原因是政府为建污水厂配套工程，进行市政道路建设，而唐家房屋未办理用地手续，也是事出有因，用地手续是由村委会负责办理，由于种种原因一直没有办理下来。基于上述原因，政府也同意适当补偿，但双方一直未就补偿金额达成一致意见。在政府部门强行拆迁过程中，才发生了上述惨案。唐福珍自焚事件后不久，北京大学法学院的五位教授以公民名义致信全国人大常委会，建议废止或修改《拆迁条例》相关条款。 而即使在《国有土地上房屋征收与补偿条例》颁布后，拆迁纠纷仍然存在。2011年4月22日，湖南株洲司法强拆过程中发生了自焚事件。株洲市为建设职业技术学院而征收土地，汪家正等10户居民以补偿标准太低为由拒绝搬迁。