论公共管理的历史与逻辑
2010年12月27日20:33 来源：作者：字号
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薛冰
【内容提要】运用文献分析和历史与逻辑相一致的研究方法，首先评析了近代以来依次在公共行政平台上呈现出的几种理论形态：以公共权力的正当性和合法性为中心的社会契约论；以公共组织的效能性为中心的官僚制理论，以公共产品的有效供给为中心的公共选择理论；以公共决策的公民参与为中心的商谈民主理论。以此历史线索为据，提出了公共管理理论的逻辑结构为：以公共利益为逻辑起点。以公共权力、公共组织、公共产品为逻辑中介，以公共决策的制定和执行为逻辑凝结。进而把公共管理理论所应解决的基本问题界定为：采用什么样的公共决策体制提供公共产品才能使公共利益最大化。
【关键词】公共管理/公共利益/公共产品/公共组织/公共权力
公共管理的实践经历过漫长的历史，其萌芽当可追溯到人类社会的起步时刻。每个历史时期都有特定的公共问题和公共事务，也都有相应的处置方式，对这种历史过程进行细致描述和真实再现固然必要，但从规律解读的角度看，梳理其理论形态的演化更替也许更为清晰。原因在于，理论话语中的公共管理往往是对相应实践活动的一种探求性解说，包括着现状解释和未来预言，从而能扬弃局部性、偶然性差异，将公共管理中最引人注目的一般性问题凸现出来。从这个意义上讲，理论形态的演进既可看成一种认识史，也可看成是一种逻辑过程。本文从这个视角讨论公共管理的历史和逻辑。
一、近代以来公共管理理论演进的基本线索
美国著名行政学家奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）在其名著《美国公共行政的思想危机》中，以20世纪以来美国的实践为据，明确将公共行政的理论范式区分为两种：一是由威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）等所推进的传统公共行政理论；二是由“当代政治经济学家”（公共选择学派）所推进的民主制行政理论，并指出两种范式在核心概念上的区别在于，“公益物品理论是这些政治经济学家在概括集体行动问题和公共行政问题时所运用的核心组织性概念。
相反，官僚制理论是传统公共行政理论的核心概念。”[1](P26)他认为，从传统行政到民主行政的范式转换，具有“哥白尼式革命”的性质，从而代表着边界清晰的两个发展阶段。
其实，在奥斯特罗姆所说的传统行政范式之前，还存在着一种涉及公共行政的理论见解。这就是由托马斯·霍布斯（Thomas Hobbes）、洛克（Rock）、卢梭（Jean- Jacques Rousseau）等推进的社会契约论。当然，就其现成形式而言，社会契约论是关于国家发生及其权力分布的一种学说，并不具体研讨公共管理乃至公共行政的体制、决策和运作方式等问题，总体上属于一种政治学理论。然而，社会契约论所关注的核心问题——公共权力的正当性和合法性，却是近代以来公共管理得以进行的一类前提条件，它既规定了公权与私权的合法边界，也制约着社会自律与政府干预的有效范围，从而是任何公共行政理论乃至公共管理理论所不能不研讨的问题。
除此之外，上世纪90年代兴起的、由哈贝马斯（Jurgen Habermas）等所推进的协商民主理论则代表着一种理论转向，它是与以公共选择理论为代表的理论范式相区别的新的理论形态。
尽管协商民主理论与公共选择理论有着共同指向，它们均倡导通过公民参与的社会自主治理方式打破政府垄断，以克服传统公共行政模式的弊端。但公共选择理论是以自由主义思想为基础探求问题的解决，不仅难以解答公共利益何以形成，社会自治何以可能的问题，而且陷入阿罗（Kenneth J. Arrow）不可能定理的投票悖论及奥尔森（Mancur Logd Olson）逻辑等集体行动的理论困境。协商民主理论则另辟蹊径，它以交往理性为前提，强调公民的交往权利和话语权，主张通过交往结构的改进，在平等的对话交流中达成辩论性共识，以便解决“多元利益如何取得一致性标准的可能”，公共决策的公民参与从而成为研讨中心。
将上述理论按其所大体对应的实践原型之时间序列加以梳理，可以发现，近代以来公共管理理论形态的演进线索大致为：
——对17—18世纪自由资本主义时期的公共行政实践进行解说的社会契约理论，其核心概念是“公共权力的正当性和合法性”。
——对19世纪末至20世纪上半叶发达国家中的公共行政实践进行解说的传统行政理论，其核心概念是“公共组织的效能性”。
——对20世纪70年代以来发达国家中的公共管理实践进行解说的“民主”行政理论，其核心概念是“公共产品的有效供给”。
——对20世纪80年代以来发达国家中的公共管理实践进行解说的协商民主理论，其核心概念是“公共决策的公民参与”。
毋庸置疑，公共管理并不等同于政府管理，甚至也不等同于行政管理，用公共行政完全替代公共管理会有失之偏颇之处。然而，近代代议制国家形成后，大量公共事务均借助代议制下的公共行政方式加以处置却是不争的事实。据此，以公共行政为中心透视公共管理的基本格局，当是一条可行之路。
二、公共权力的正当性与合法性：社会契约论
公共权力的正当性和合法性之所以首先受到近代公共行政理论的关注，与自由资本主义发展密切相关。它把一些与市场自愿交易有关的事务提升为带有公共性的事务，要求与之相应的公共权力结构加以保障。
首先，自由资本主义所需要的统一市场和自由贸易等条件，须在废除中世纪以来的王权、教权、领主权及其保护下的相应法规中才能创设。诸如，为造就劳动力自由买卖的条件，就必须废除当时的学徒规章和居住法；为造就土地自由买卖的条件，就必须废除当时的限嗣继承法、长子继承法及其他限制土地自由转让的规定；为造就国内贸易自由的条件，就必须废除当时的地产关卡税等等。斯密曾明确把废除君权的限制看成建立自由经济秩序的基本条件，他认为：“一切特惠式限制的制度，一旦完全废除，最明白最单纯的自然自由制度就会树立起来。”[2]
其次，自由资本主义所奉行的交易规则以及能使这些规则真正有效的权利规定和制度措施，需要得到政治上的认可和公共权力的保障。诸如，自由交换、平等协商、恪守信义、违约惩罚、责任追究等原则的实行，就必须以交易双方对自己财产具有使用权、转让权、收益权为前提，也必须有仲裁、监督、救，济等制度和措施加以保障。在这些权利、制度、措施未取得政治承认之前，社会劳动和商品交换领域的“自律”性质将不会具有稳定性。哈贝马斯正是在这个意义上论及了18世纪在欧洲各国所形成的“公共领域”的政治功能。他认为，由文学阅读群体、新闻报刊媒介、政党、议会所构成的交往网络，是介于自律的市民社会和掌握公共权力的国家机构之间的公共领域，其功能在于“就已属于私人，但
仍具有公共性质的……一般交换规则等问题同公共权力机关展开讨论”，以便让公共权力的统治“遵从理性标准和法律形式”[3](P32－33)。
在上述背景下，一方面传统的王权、教权、领主权在各种改革中被逐渐废除；另一方面权力分立制度、议会制度、政党制度、报刊制度在相应的改革中逐步确立。这就是17—18世纪的社会契约论者所要阐释的现实文本。尽管在社会契约者之间存在着诸多分歧，然而他们的如下共同点却是清晰的：其一，“自然状态（不论是否为逻辑设定）下每个人都具有的“自然权利”（特别是自由权）被置于优先地位（可称为自由原则）；其二，克服自然状态下的弊端、不便或困难，是产生社会契约的基本动因（可称为功利原则）；其三，所有人都预期，契约所带来的“国家权力”会使社会有序化，从而改善每个人的处境（可称为理性原则）。这显然是把虽早已存在但在自由资本主义时期普遍化的商业契约关系中所内涵的诸原则，以“隐喻”的方式推广到对国家及其权力的解说中[4]。以此奠立公共权力的正当性基础。较之“君权神授”论而言，它对公共权力的起源（契约赋予或法律赋予）、性质（个人权利先在公共权力后生）、作用（社会秩序有序化的保证）等问题所做出的阐释，更符合自由资本主义的要求。
然而，契约论者们毕竟有不同的“个人身世”，由此又带来了视角的差异和观念的分歧。霍布斯的极权主义契约论重视公共权力的强制性、绝对性以及“主权者”（一个人或一些人组成的议会）的“证人和监督者地位”，由此论证了主权者的权威和不可罢黜，甚至不经主权者同意契约本身也无法修订。与此相反，洛克的限权主义契约论则重视公共权力的相对性和受托性，不仅契约各方在契约中放弃的只是部分权力，而且放弃的权力也只是委托给一个“共同体”。从而同样是一种契约，“当人民发现立法机关的行为违背赋予它的委托时，人民仍然拥有罢免或更换立法机关的最高权力”[5]。而卢梭更重视主权权力的“公意”基础，强调主权的不可转让性。“主权只是普遍意志的行使，它永远不能被转让；主权体只是一个集体存在，它只能由其自身来代表”[6]。
上述差异既表明了公共权力的多重属性（它的强制性和权威性，它的合法性和受托性，它的合理性和结构性等等），也表明了近代公共管理可以在不同的权力前提下展开，一旦不同的权力前提具体化为相应的体制和规则时，就会表现为不同的公共管理模式。
三、公共组织的效能性：官僚制理论
行政组织的有效性是在新干预主义（福利主义）的推行中受到公共行政理论的高度关注。原因在于，福利主义扩展了国家的职能和政府的规模，“通过重新确定国家对其公民福利所负有的责任，来减轻过激的资本主义的某些危害”
[7]，从而把“给定政策目标使花费最小”的效率问题凸现为公共管理中的核心性问题。
此种情况的出现，与当时以下几种制度演变有关：一是19世纪下半叶的欧洲经济大萧条致使贫困人口雪上加霜；二是18世纪欧洲普选权改革使每个公民有了形式上“平等参与”的权利，国家从而对公民负有责任；三是政党竞选制度使政党把赢得选票作为制定政策的目的，为赢得权力政党不得不推出有利于下层的福利政策。制度性背景的变迁，必然导致国家职能极大拓展，由消极保护走向积极作为。在“可承受”的税负约束下，政府履行大量繁多职能的可行之路是提高政府组织的效率，以便用最少的资金花费完成预定的政策目标。19世纪末威尔逊所提出的行政理论之所以受到普遍重视和大力推行，正是因为它提供了对此类问题的一种解答方式。
V·奥斯特罗姆（Vincent A. Ostrom）曾明确把威尔逊的解答方式概括为八个要点（他称之为“基本定律”）[1](P36)。其中，政府存在单权力中心以及单权力中心指挥下的权力一元化（定律1、2），可视为政府组织如何调控的组织原则；由宪法结构界定权力中心的构成以及政治设定行政任务但不替代行政任务（定律3、4），可视为政府组织如何决策的决策原则；组织的等级结构以及公务员的等级序列（定律5—8），则可视为政府组织如何运作的效率原则。简言之，单权力中心的组织原则、政治与行政两分的决策原则、等级结构的效率原则，共同构成了传统公共行政的理论范式。在这种范式中，效率原则占有核心地位，政治与行政两分法提供追求效率的前提条件（价值预设），而单权力中心则提供效率得以实现的控制条件（评估、校正、奖惩等激励约束手段的合法使用）。问题在于，等级结构为什么能使效率最大化？其合理性依据来自何处？韦伯的官僚制理论从结果的确定性、过程的经济性以及公务员的价值中立等角度，提供了更深层的解释。因此，威尔逊的行政理论借助于韦伯的官僚制理论迅速推广开来，威尔逊范式也成为公共行政中的一种传统。
与17—18世纪的社会契约论相比，威尔逊范式对公共行政理论的推进是明显的：其一，它实现了问题转换，把契约论者所关心的法律与道德的统一性问题，转换成政府组织的有效运作问题。经由这种转换，公共行政才能从国家其他活动中分离出来，成为相对独立的研究领域，从而把一般性的关于公共权力结构的论证延伸为一种权力运作的管理模式，由此衍生的诸多“行政原则”（命令统一、管理幅度、命令链条、部门职能化等）又使之通向操作水平；其二，它实现了方法转换，把契约论者惯用的“自然状态”和“自然权利”的思辨讨论，转换为在给定规范前提下对政府效率的实证分析。经由这种转换，公共行政的实践性特点才凸现出来，带有实证性的成本分析、绩效评估等方法被不断引入，以致延伸出服务于公共支出决策的规划、项目及预算体制（PPB）。
然而，威尔逊范式的缺陷也是明显的：其一，政治与行政两分的前提以及与之相关的公务员价值中立预设，缺乏逻辑上的充分性和实践上的可行性，由此招致的前提性争议动摇着此范式的基础；其二，官僚制等级结构的效率合理性论断失之偏颇。它不仅不能解释官僚制下机构臃肿、人浮于事、官僚作风、形式主义等低效率现象，而且隐含着一种危险：官僚精英对知识信息的垄断会造成“秘密行政”盛行，从而背离公共组织的公共性要求。当理论上的弊端造成实践中的危害时，另一种关于公共行政的范式就会应运而生。
四、公共产品供给的有效性：公共选择理论
公共产品供给的有效性之所以受到重视，与20世纪60年代以来发达国家中明显表现出来的政府失灵现象有关。它意味着单权力中心的层级组织并非必然是公共组织的理想形式。特别是当把这种组织形式应用于公益品的生产和供给时，势必带来公共产品和公共服务在生产供给方面的垄断性和消费需求方面的不可选择性，并导致公共产品成本加大，寻租腐败等不良后果。
为克服上述弊端，公共选择理论的倡导者们力图从决策规则和组织形式的高度改造官僚制。如布坎南所说：“一场游戏由它的规则决定，而一场较佳的游戏只产生于改变规则。”为此，他们在引入经济人假设和复杂交换范式的前提后，着力于投票规则和决策规则的研究，力图阐释公共产品的多元需求表达与多种组织供给的均衡方式，以便用市场中的竞争关系、契约关系、服务购买关系等来改造官僚制提供公共产品的缺陷，用竞争条件下的谈判和交换契约冲淡乃至部
分替代垄断条件下的强制性命令。他们认为，公益品外溢性的大小和不可分性的强弱，决定着其最佳规模和最合适生产者，进而决定着应以何种方式达到互利协议、服务购买、竞争妥协、冲突裁决的良好结果。
据此，公共选择理论的组织设计是，发展“交叠管辖和权威分散”的多组织安排[1](P76－78)。即基层公共机构直接对其选民负责，以本区的选民偏好为导向提供公共产品；其溢出的外部效应由第二、三、四层公共机构处理。在处理这些外部效应时，虽不排除某些等级命令因素，但每个基层公共机构均有充分的发言权，使之能代表本区选民的偏好与其他区域协商谈判，与上层公共机构讨价还价，直到达成互利协议。这样，基层公共机构所起的作用将类似于公益品的小规模生产者或零售者；第二层公共机构所起的作用类似于中间生产者或总销售，同时对第一层机构的运作起补充作用；第三、四层次的公共机构则可以变成大规模的生产者，对很大区域的公共事务提供补充性服务。
鉴于公共选择理论与汉密尔顿等提出的早期民主理论以及托克维尔提出的分权化理论有诸多相似之处，V·奥斯特罗姆把它们统称为民主行政范式，并明确概括出此范式的八条“基本定理”[1](P114－116)。其中关于公务人员的经济人假设（定理1）属于该范式的形而上假定（人性预设）；关于分权与限权的宪政原则（定理2、3），以及关于公益物品决策的多组织协调原则（定理4、5）属于该范式的基本定理，它们分别阐释公益品决策的体制背景和决策原则；而关于单权力中心的等级组织在提供公益品方面的低效率（定理6、7），以及关于权威分散的交叠管辖方式的有效性（定理8），则属于该范式的“范例”，它们阐释公益品有效供给的组织方式。在这种由经济人假设、分权和限权的宪政原则、多组织协调的决策原则、权威分散与交叠管辖的组织原则所构成的理论范式中，关于公益品的多组织协调的决策原则占有核心地位。它首先关注公益品的性质，进而探讨其最佳规模和最合适生产者，在此基础上寻找互利协议、服务购买、竞争妥协、冲突裁决的良好方式。分权限权的宪政原则以及权威分散交叠管辖的组织原则，实际上是为多组织协调的决策原则提供权力保障和组织保障。
以公益品有效供给为中心的民主行政范式具有改变传统的意义，在实践上促进了西方公共管理运动的兴起，但该范式的缺陷也不容忽视，最重要的问题是，经济人假设的个人主义前提使之陷入无法消除的理论困境：如果不引入强制
因素，将会出现“阿罗投票悖论”；如果引入强制因素，又会出现“多数暴政”和组织成本剧增，也无法解决诸如囚徒困境、公地悲剧之类的难题。它表明，在坚守自由主义的前提下，意欲通过投票找到群体认同的决策，形成社会合作会困难重重，因此也难以从根本上解决公共产品的有效供给。
五、公共决策的公民参与：协商民主理论
与公共选择理论对政府失灵现象的解读方式不同，90年代以来兴起的协商民主理论更为重视政府失灵的社会性及体制性原因。它关注的重点不是公务人员是否具有经济人的本性，而是公众的话语权利和交往权利是否有制度保障。为此，它把批判性公共领域的瓦解看成公共行政中目标错位的体制根源，并主张通过公共领域的重建而改变公共决策中的独白式垄断，由此把公共决策中的公众参与问题提到了令人关注的位置上。
按照哈贝马斯的见解，福利国家中批判性公共领域的瓦解，与公域和私域的重叠密切相关，此种重叠明显表现在两类新领域的出现上：一是“社会化的国家领域”，即政府权力机关全面干预社会生活，使政府机构、附属机构、公共企事业组织等公共部门日益增多，其中有相当一部分已成为借助公共权力和公共资源直接进入市场的实体；二是“国家化的社会领域”，即按职业、行业、特殊社会阶层所形成的社团组织和政党组织，扮演着私人利益代言人的角色，它们在与公共权力机构的交往中，或者代行某些公共权力职能，或者通过公共权力机构实现自己的要求。这两类领域相互渗透，使得“具有政治意义的权力实施和权力均衡，直接在私人管理、社团组织、政党和公共管理机关之间展开。公众本身只是偶尔被纳入这一权力的循环运动中，而且目的只是为了附和”[3](P201)。在此种体制下，政党、社团和公共管理机构替代了具有独立人格的“私人”，成为私人领域与公共权力机构之间的中介，大量公共决策在政治家—官僚—利益集团所构成的铁三角中完成。公众在行使了投票权之后，其话语权利只能留待下一个选举周期。由此造成的后果表现为：公共行政中的目标置换、目标错位、政府失灵。为了重建批判性公共领域，必须把被社团、政党、公共部门所湮灭了的“政治批判”职能重新交还到公众手中。其主要途径是，从体制上保障公众的话语权利和交往权利，而不仅仅是一般的投票权利。
话语权利是表达诉求、协商讨论、批判反驳的平等交往权利。只有在公
众能充分行使话语权的条件下，利益多元的群体才能在辩论中形成关于公共利益的共识，并由此防止集团性的特殊利益对公共利益的置换，既避免“少数暴政”也避免“多数暴政”。哈贝马斯明确指出，在后传统社会中，民主理论需要解决的一个基本问题，就是“从多元性内部是否能够突出一种可作为公共舆论标准的普遍利益”。[3](P19)他认为，形式性的投票民主对解决此问题无能为力，而由商谈民主理论基于行使话语权取得辩论共识的见解，却是对解决此问题的贡献。
辩论共识无疑是关于公共利益的共识。与通过投票程序而集结个人偏好的方式不同，它极为重视充分对话基础上的沟通、理解和尊重，并把沟通、理解和尊重看成能调整个人偏好以形成新行为能力的基本手段。为此，如何从体制上消除各种形式的“独自”，成为协商民主理论最为关注的问题。福克斯曾分析过两种形式的独白：一是被行政权力操作的独白，即官僚独白；二是被特殊利益集团操纵的媒体独白，即资本独白。他认为，这些“单向度的语言以无所不在的霸权方式存在”，以至“从根本上改变了人们对社会的观念”。[8](P50－51)为消除诸如此类的话语霸权，必须从制度上发展不依赖政府权力和商业利益的公共论坛、政策听证、公民授权、公民参与、报刊传媒、政党社团等制度形式。由它们所构成的公共交往领域，被哈贝马斯称为社会的总体交往条件。并强调：“政治公共领域作为交往条件……的总体性，成为规范民主理论的基本概念。”[3](P23) 当然，公共领域中所形成的辩论共识，主要是关于公共利益和公共价值的共识。它为公共决策提供基本的价值前提和评估准则，但它不替代公共决策，特别是不替代国家规模上代议制政府的决策。有鉴于此，公民参与公共决策的实践方式将允许多种政策设计。其中，哈贝马斯主张的“非正式意见系统”与“正式意见系统”借助批判性舆论而相互促进的见解[3](P291－295），福克斯（Chawles J. Fox）主张的在长期对话中形成“部分人对话的政策网络”的见解
[8](P136－144)，已受到较多关注。
六、公共管理的逻辑结构
以公共行政为平台而形成的上述几种理论形态，提供了一个包括公共权力、公共组织、公共产品、公共决策的概念系列。这个系列中的每一个概念虽然曾在当时被分别强调过，然而它的完整意义却体现在概念系列的逻辑相关中。以公共权力为例：虽然17—18世纪的社会契约论已注意到它的受托性质、让渡性
质和有限性质，但由于受托方式、受托途径尚不清晰，因而在三权分立的代议制政府建立之后，官僚制盛行起来，其基本特征是少数精英成为握有公权力的决策者，由此导致了以目标置换为表现形式的权力异化现象；为限制此种现象，公共选择理论将公共产品的多元供给提到令人关注的位置，力图用权威分散和交叠管辖的运作方式改造官僚制的垄断性；出于同样目的，协商民主理论又把公共决策的公众参与提到令人关注的位置，主张从体制上保障公众的话语权以便重建批判性公共领域，由此使公共权力的运作和实施回归其合法性基础。这种认识过程表明，公共权力的丰富内涵是在公共组织的运作、公共产品的供给、公共决策的制定执行中体现出来的。如果将公共权力抽象化，既无助于理论的丰富，更无助于实践的改善。
问题是，在这个逻辑相关的概念序列中，能否找到扮演逻辑起点、逻辑中介和逻辑过程凝结角色的范畴？仅停留于概念的逻辑分析中，难以做出肯定回答。然而如果回到理论概念所解读的实践文本，将会发现，与公共事务相关的公共利益实际起着逻辑起点的作用。公共权力的运用、公共组织的运作、公共产品的供给作为逻辑中介从多方面对公共利益加以展开，并最终在公共决策体制中完整体现出来。
对此种逻辑结构，需作如下说明：
其一，反映公共事务的公共利益概念之所以能够成为公共管理的逻辑起点，一是因为它表现着公共管理的本质规定，属于本质的抽象，如果前进一步把一般的利益作为起点将会超越公共管理的范围；二是因为它对权力的作用、组织的性质、产品的类型做了基础性解释，属于极度的抽象。如果倒置过来，用权力分析、组织分析和产品分析来替代利益分析，将会使公共管理舍本逐末，不得要领。
实际上，历史进程中所出现过的若干公共管理模式，均依赖于相应的公共利益类型。在农耕时期的自然经济中，公共事务多属防火、防盗、公共秩序、自救互济等与共同生活相关的方面，由它们所决定的公共利益可以在小范围内以提供相应规约、公共设施等方式加以实现，由此发育起带有直接民主性质的基层自治；商品货币关系的初步发育形成和出现了市民群体，与贸易自由、财产自由、人身自由相关的权利保障成为一类公共性问题，由它们所决定的公共利益需要通
过屏蔽封建领主司法权才能实现，由此催生了西欧各国的城市自治运动；商品货币关系进一步发展，特别是商业革命向工业革命的转变，强化了产权保护和交易规则的公共性，为实现此类公共利益，需要在国家规模上提供大范围商品货币关系所要求的制度法规和基础设施，代议制下的公共行政应运而生；市场交易范围的扩大又使市场失灵带来的诸多社会问题具有了公共性，再分配也成为公共事务。为实现此类公共利益，一方面出现了以干预主义为特征的强势行政，另一方面也出现了纠正强势行政的新公共管理运动。由此可见，隐含在公共权力、公共组织、公共产品中的公共利益，是制约公共管理的基础变量，它既是公共管理的历史起点，也是其逻辑起点。
其二，作为逻辑起点的公共利益如果仅仅停留在认识范围内，将是抽象的。必须通过它的承载者（公共产品）、实施者（公共组织）、保证者（公共权力）才能具体化，由此进入实践过程。这些从不同侧面将公共利益加以具体化的环节，既构成公共利益得以实现的现实中介，也应当是它的逻辑中介。
在这些中介中，17—18世纪的社会契约论者特别重视公共权力因素，19—20世纪初的行政学者特别重视公共组织因素，20世纪60年代以来的公共选择论者则更重视公共产品因素。实际上，这三个方面应当在相互补充、相互解说中才能完整地体现公共利益，从而也才能展现它们的确切含义。
其三，将公共产品供给、公共组织运作、公共权力使用有机结合起来的基本形式是公共决策的制定和执行。与私人决策相比，公共决策在内容上是关于公共产品的决策，因而它的价值前提应引入由公众认可的公共利益，它的决策体制也应由公众代表、技术专家、行政官员共同组成，其中每类人所拥有的权利均由公共权力保障。只有在此种体制中，公共权力的合法性基础、公共组织的公共性本质、公共产品的公益性特征，才能完整体现出来。因此公共决策体制既是公共利益在现实中的实践凝结，也应当是它的逻辑凝结。
19世纪末以来的官僚制决策之所以常常出现目标置换现象，主要原因就在于公共决策体制中缺乏引入公共价值的合适途径，由此带来公共组织的公共性缺失和公共权力的合法性薄弱。商谈民主理论的可贵之处，也在于它力图通过公共领域的重建而为公共决策注入公共价值因素，寻找公共组织、公共权力、公共产品的良好结合方式。
由此可见，公共决策的制定和执行既关系到公共产品的有效供给，也关系到公共组织的协调运作，更关系到公共权力的合法使用，在实践上极为重要，在逻辑上也极为丰富。
从上述逻辑元素所构成的逻辑结构中可以看出，公共管理理论所应解决的基本问题是：采用什么样的公共决策体制提供公共产品才能使公共利益最大化。
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转自《西北大学学报：哲学社会科学版》(西安)2010年3期第13～19页
【作者简介】薛冰，西北大学公共管理学院，陕西西安 710069
薛冰，女，河南卢氏人，西北大学教授，从事公共管理、行政管理研究。
浅谈公共管理 西方国家针对政府管理极权化和官僚主义化所导致的垄断、低效率、财政赤字和各种社会危机,以及全球化和信息技术发展要求加强市场机制的作用等社会现实,进行了一场以市场化为取向,旨在推行绩效管理和强调顾客至上的政府改革运动。有人把这场运动称为新公共管理运动。公共管理理论就是在这种社会背景下形成和发展起来并产生了重大影响的公共行政理论派别。随着我国市场经济的日益发展和改革开放的不断深入,过去为人们所普遍接受的行政管理概念及其理念已经越来越不适应社会发展的要求,公共管理教育和理论研究在我国方兴未艾。为此,我们从知识发展和社会实践的角度揭示公共管理的公共性本质与功能目标之间内在统一的特性,对于正确理解公共管理和开展政府改革来说是非常必要和有益的。 一、公共管理的理论缘起与知识发展 公共管理作为人类社会的一种管理活动并不是现在才有的,自从产生了国家及其附属物政府公共部门,就产生了政府公共部门与社会公众之间的关系,产生了公共领域和公共事务,因而也就产生了管理社会公共事务的实践活动。但是,公共管理作为一种运动或理论,则是在20世纪70年代才产生与形成的。公共管理的理论缘起与知识发展经历了一个发展演进的过程。西方国家社会发展和政府管理改革的实践是公共管理理论产生的基础。众所周知,自由资本主义发展到垄断资本主义,自由竞争的极端化制造了可以摧毁自由竞争制度本身的社会
矛盾和冲突。这在客观上需要有一个超脱于各种竞争主体来扼制垄断的协调执行官,需要有一个维持基本社会公正而免于社会崩溃的社会公共产品的分配者。生产高度社会化和科技进步成为经济发展的第一动力,又需要有一个执行社会公共事务的组织者。因此,从维护资本主义生产关系和正常社会秩序的客观需要出发,西方国家不得不实行对社会公共事务的积极干预,充分运用和强化政府职能。具体表现为垄断资本和国家政权紧密结合在一起,政府的经济职能和社会服务职能均扩大和加强了;政府通过行政手段和法律手段来保证市场秩序的维持,通过预算和高额税收、发行公债等办法来承担某些社会公共事务的管理;在收入再分配领域,政府采取一系列福利措施,以维护社会经济发展和政治稳定。政府行政权力就是在这种背景下日益强化的。政府职能急剧扩张、政府涉足的领域急剧扩大、政府干预社会公共事务的程度也急剧加深,并由此导致了机构规模急剧膨胀和政府管理体制的变化:议会权力削弱,行政权力扩大;政府变成了集中主要权力的万能政府,政府的官僚机构和军事机构不断扩大,并具有使权力过分集中到政府首脑一个人身上的发展趋势。 政府管理的极权化和官僚主义化形成了政府垄断,推行福利国家、人民社会主义和混合经济国家政策,从而导致了政府管理失控、官僚主义、低效率,导致了公众对政府的不信任和民权运动高涨。以美国、英国、澳大利亚、新西兰、日本、荷兰等为代表的西方国家针对这种社会现实,发动了一场政府改革运动。这场改革所采取的措施主要包括:以市场化为改革取向,推行政府公共服务输出市场化,在政府公共
5.方茴说：“那时候我们不说爱，爱是多么遥远、多么沉重的字眼啊。我们只说喜欢，就算喜欢也是偷偷摸摸的。” 6.方茴说：“我觉得之所以说相见不如怀念，是因为相见只能让人在现实面前无奈地哀悼伤痛，而怀念却可以把已经注定的谎言变成童话。” 7.在村头有一截巨大的雷击木，直径十几米，此时主干上唯一的柳条已经在朝霞中掩去了莹光，变得普普通通了。 8.这些孩子都很活泼与好动，即便吃饭时也都不太老实，不少人抱着陶碗从自家出来，凑到了一起。 9.石村周围草木丰茂，猛兽众多，可守着大山，村人的食物相对来说却算不上丰盛，只是一些粗麦饼、野果以及孩子们碗中少量的肉食。 一种行政理论的新范式 ——学习《公共管理学》心得体会 由于公共管理学是一种比较新的学科体系，在学习之前，其实我对这一学科并没有清晰的认识，以为其就是行政行政管理学或者就是管理学，可经过对《公共管理学》认真的学习和思考，我发现其实并非如此。其实公共管理学是一种行政理论的新范式，理论体系非常新，属于典型的边缘学科，且整个学科体系还处于不断丰富发展之中，争论也十分激烈。虽然如此，并且学起来有一定难度，但我仍然觉得很有必要学习这门学科，因为公共管理学在现代生活中发挥着很重大的作用。经过学习，我觉得自己在这一学科知识上的收获的确不少，也纠正了许多看法上的错误！下面我就简单谈谈关于《公共管理学》学习中的一些心得体会吧！ 首先，我弄明白了什么是公共管理学，公共管理学到底是研究什么的学科即公共管理学的研究对象是什么。 记得第一次上课的时候，老师就出了一个问题写在黑板上：公共管理学是一门研究______________ 规律的学科,它是在______________ 的基础上发展起来的。并问我们你们理解的公共关系学是什么样的呢？ 我思考了良久，都不知道如何回答，公共管理不就是管理学吗？经过仔细认真的学习，我才知道，原来公共管理学是将一种客观的社会活动的公共管理及其过程作为自己的研究对象，具体点说，也可以理解为政府和公共组织对公共事务进行管理的规律。这门课程不同于一般的管理或者行政学就在于，公共管理学不仅仅要研究政府组织的管理问题，而且也要研究作为第三部门的公益企业和事业组织、非政府公共机构的管理问题。政府组织的管理问题与第三部门的管理问题共同构成公共管理学的研究范围。 那么公共管理学的主要内容应该包括哪呢？首先离不开的自然是公共事务管理的主体——公共组织，特别是政府组织的结构、功能及其与环境的关系；其次就是研究如组织、决策、沟通、协调、监控、评估等公共管理活动的过程及其环节也不容忽视；第三是研究如何应用具体地解决公共事务的管理问题，来便能够使政府及其他公共组织更有效地提供公共物品。 1.“噢，居然有土龙肉，给我一块！” 2.老人们都笑了，自巨石上起身。而那些身材健壮如虎的成年人则是一阵笑骂，数落着自己的孩子，拎着骨棒与阔剑也快步向自家中走去。
管理学激励理论的发展史 案例1美国作家欧?亨利在他的小说《最后一片叶子》里讲了个故事：病房里，一个生命垂危的病人从房间里看见窗外的一棵树，在秋风中一片片地掉落下来。病人望着眼前的萧萧落叶，身体也随之每况愈下，一天不如一天。她说：“当树叶全部掉光时，我也就要死了。” 一位老画家得知后，用彩笔画了一片叶脉青翠的树叶挂在树枝上。最后一片叶子始终没掉下来。只因为生命中的这片绿，病人竟奇迹般地活了下来。 这个故事告诉我们一个道理：人生可以没有很多东西，却唯独不能没有希望。希望是人类生活的一项重要的价值。有希望之处，生命就生生不息 ! 为生命画一片树叶只要心存相信，总有奇迹发生，希望虽然渺茫，但它永存人世。 案例 2：有一位表演大师上场前，他的徒弟告诉他鞋带松了。大师点头致谢，蹲下来仔细系好。等到徒弟转身后，又蹲下来将鞋带解松。有个旁观者看到了这一切，不解地问：“大师， 您为什么又要将鞋带解松呢？”大师回答道：“因为我饰演的是一位劳累的旅者，长途跋涉让他的鞋带松开，可以通过这个细节表现他的劳累憔悴 . ”“那你为什么不直接告诉你的徒弟呢？“他能细心地发现我的鞋带松了，并且热心地告诉我，我一定要保护他这种热情的积极性，及时地给他鼓励，至于为什么要将鞋带解开，将来会有更多的机会教他表演，可以下一次再说。” 以上两个案例可以看出：组织或企业是由人组成的群体。企业最大的原动力来自员工。无论企业的潜力多么大，实力多么强，决定企业成败的关键在于员工积极性的发挥，而企业的领导者就是要做一个为员工画树叶的人。不论领导者多么优秀和能干，如果他不能成功地促进全体员工的共同努力与合作，就难以提高组织的整体绩效。从这个角度来说，管理中的领导职能是通过对人的激励实现的。 一、中国古代激励思想 在中国古代典籍中，有关激励的论述极为丰富，司马迁《史记 ?范睢蔡泽列传》中即有 “欲以激励应审”之说，意即激发使其振作。西方学者提出的需要层次理論、双因素理论、期望理论和强化理论、公平理论和挫折理论等激励理论都可以在中国古代典籍中找到影子。 （一）通过教育调动积极性的激励思想 儒家主张通过国家的政治、经济、文化、教育等相应措施来调动人的积极性。孔子提出，为政首先就是要考虑施恩惠于人民，使人民过着安逸的富裕生活，否则就是“不仁、不义”。 治理国家的目标，首先在于安民。民贫则怨，民富则安。儒家所阐述的以人为本的仁学思想，应用于现代企业管理中，就是要求企业领导人要有一颗真诚的爱心。他必须热爱企业，热爱全体员工，热爱所从事的事业。要办好企业，就必须“得民心” ，而要得民心，就必须“以仁心买人心” 。企业经营者要以爱心对待员工，进行“感情投资” ，它对于企业内部化解矛盾，增进企业凝聚力，激发员工的积极性，提高企业经济效益，都起着显著的作用。 （二）因人而异的激励方法 兵家提倡以心治心，因人而异，奖罚分明，赏罚及时的激励方法。兵家提出，管理者要注重下属的心向、态度，“夫主将之法，务揽英雄之心” 。不同的部下，心态、个性各不相同，管理者要因人而异地进行管理、激励。企业中员工有个体差异，企业不同发展阶段或不同类型的企业员工需
逻辑与历史的统一 四)逻辑与历史的统一 逻辑与历史的统一也是科学思维的重要方法之一，它对于帮助人们正确地把握事物内部和事物之间各种复杂的关系，深刻地认识事物的本质和发展规律，有着十分重要的作用。 历史的东西包括两个方面:一是客观现实本身(自然界和人类社会)发展的历史过程;二是反映客观现实的人类认识发展的历史过程(科学史、哲学史、语言发展史等)。逻辑的东西则是逻辑范畴之间的次序、层次、关系等等。所谓逻辑和历史的统一，是指人的思维的逻辑进程或理论体系的逻辑行程与客观现实发展的历史进程和人类认识发展的历史过程是相一致的。 这种统一或一致的根据就在于，历史的东西是逻辑的东西的基础，逻辑的东西是对历史的东西的反映，是历史的东西在理论思维中的再现，它是由历史的东西派生出来的。 逻辑的东西与客观现实发展的历史过程是统一的。历史的起点同时也是逻辑的起点，事物的实际历史发展从哪里开始，人们考察事物的逻辑思维也就应当从哪里开始，思维的逻辑进程或理论体系的逻辑行程应当是客观现实发展的历史进程的反映。 逻辑的东西与人类认识发展的历史过程也是统一的。由一系列概念和范畴构成的科学的逻辑体系，并不直接就是客观现实发展的历史过程的反映，而是人们对客观现实的认识逐步深化的历史过程的概括。例如，在力学的理论体系中，速度、加速度、力、功和能等概念的形成和发展及其关联，就是与力学发展的历史过程基本符合的，是这门学科本身的理论发展的一个缩影。逻辑不过是人类认识史的浓缩和凝结，逻辑对客观现实的历史过程的反映是以人类认识发展的历史过程为中介的。
逻辑与历史的统一，并不是机械的统一或完全的等同，而是一种 有差别的统一。逻辑在总体上是反映历史的，但它可以不必与历史发展的具体过程绝对一致。在某些情况下，为了更深刻地再现现实事物的客观逻辑，逻辑范畴在理论体系中的排列可以离开历史发展的自然次序。 逻辑和历史的有差别的统一，也决定了逻辑的方法和历史的方法之间的有差别的统一。 历史的方法是根据事物的历史发展的自然进程来揭示历史规律的方法。应用这种方法时，人们必须追随历史发展的曲折过程，分析重大的历史事件，考察与之有关的有血有肉的历史人物及其活动，甚至还要研究历史发展中的某些偶然的因素和细节。逻辑的方法是在思维中把事物的发展进程以逻辑的形式表现出来的方法。这种方法的特点，就是撇开那些偶然的、非本质的因素，在比较纯粹的形态上把握历史发展的规律，因而它比起那种包罗一切的历史描述来能更深刻地反映客观历史过程的规律性。显然，历史的方法和逻辑的方法各有其不同的特点和作用，是两种有着重大差异性因而不能混淆的方法。 然而，历史的方法和逻辑的方法又是相互联系、不可分割的。历史的方法离不开逻辑的方法，因为运用历史的方法并不就是完全按照事件发生的先后和历史人物出现的次序而把它们简单地列举出来，它同时也需要对历史材料进行逻辑的分析，使历史的叙述服从于对历史规律的揭示。同样，逻辑的方法也需要用历史的方法来补充。逻辑的方法实质上是分析和综合的方 法在历史研究中的运用，是撇开了偶然因素的历史方法。而且，人们对客观事物所作的逻辑分析及其结论，还需要不断地用历史事实加以印证，这样才能使人完全信服。
公共管理学 第一章绪论：公共管理（学）的视野 四、简答 1、市场经济国家的政府公共管理的模式有哪些？ 答：主要有以下几种模式：1）英美的市场主导模式2）欧洲或莱茵模式3）东亚的政府主导型模式。 2、计划经济条件下政府公共管理有哪些弊端？ 答： 1)政企不分,政资不分；2)机构臃肿,效率低下； 3)权力过于集中； 4)政治民主化,科学化,制度化薄弱。 3、入世后，我国各级政府的行政管理面临哪些严峻的挑战？ 答：1）入世对政府管理方式的冲击2）入世对政府管理的法制化提出了相当高的要求3）入世对公务员素质与能力提出了更高的要求。 五、论述题1、公共管理与私人管理的区别？ 答：第一，公共管理与私人管理的使命不同。第二，与私人管理相比，公共管理的效率意识不强。第三，与私人管理相比，公共部门尤其是政府管理更强调责任。第四，就人事方面而言，公共组织尤其是政府中的人事管理系统，比私人组织中的人事管理系统要复杂和严格的多。第五，与私人部门的管理不同，公共管理包括广泛而复杂的政府活动，因此它具有明显的政治性或公共性的特点。 2、市场经济条件下的政府公共管理与其它体制不同点有哪些？ 答：１）在市场经济发展的不同时期，政府干预的范围、内容、力度和方式是不同的：（１分） a，２０世纪３０年代以前，各主要的西方市场经济国家都奉行自由经济政策，（１分）奉行三个原则：私有财产神圣不可侵犯原则、契约原则、自我负责原则（３分） b，由于爆发经济危机，二战以后，凯恩斯主义成为主流，各主要的西方市
场经济国家普遍采用了干预主义政策（１分） c，２０世纪７０年代以后西方市场经济国家出现“滞涨”现象，西方新自由主义思潮由此兴起（１分） d，８０年代以后西方的政府管理改革在相当程度上是按照新自由主义理论和新公共管理的思路来进行的（１分）２）由于经济发展水平、政治文化和历史传统等方面的差别，各市场经济国家的政府公共管理的模式也是不同的：（１分）英美的市场主导模式（１分）；欧洲或莱茵模式（１分）；东亚的政府主导模式（１分） 3、案例分析： 温州市政府的“无为与有为” 保护民营经济发展的无为温州民营经济的发展，有着自身的动力和内因，而政府的“无为”为之提供了重要的外部环境。温州市市长曾说：“在温州，凡理论和实践发生矛盾时，先服从于实践。”于是个体工商业、服务业、家庭工厂、挂户经营、雇工经营、买卖合同、长途运输等，只要上面不管，就都让它发展。 1984年在平阳县钱库镇出现了私人钱庄。当时中国人民银行要求坚决取缔，而温州各级政府因为考虑到钱库镇当时经济发展的需要，并没有强制取缔，而是在争取钱库镇的银行和信用社率先实行利率浮动改革的试点后，最后钱庄于1989年在无证经营了五年后自行关闭。 在温州人民群众自发发展民营经济的推动下，温州政府顺经济改革的需求，先后出台了许多突破当时政策或在全国率先改革的法规和措施，如中国首份个体工商执照、首个关于私营企业的地方法规、首家实行利率改革的信用社等。 强化市场和质量管理的有为八十年代末，温州的形象和声誉曾一度出现空前的危机。如温州低质皮鞋在杭州武林广场被焚；永嘉的虚假广告；仓南的假商标等。温州的信誉危机强烈震撼着温州政府。为此温州政府转变强化管理职能，严厉打击假冒伪劣，开始全面整顿。并加强质量管理，在外出水陆交通
公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量,广泛运用政治的、经济的、管理的、法律的方法,强化政府的治理能力,提升政府绩效和公共服务品质,从而实现公共的福利与公共利益。公共管理作为公共行政和公共事务广大领域的一个组成部分,其重点在于将公共行政视为一门职业,将公共管理者视为这一职业的实践者。 公共管理从产生意义上讲是公共组织的一种职能，包括以政府为主导的公共组织和以公共利益为指向的非政府组织（NGO）为实现公共利益，为社会提供公共产品和服务的活动。 公共管理从学科意义上的内容包括公共管理原理，行政管理，城市管理，公共政策，发展管理，教育经济管理以及劳动社会保障等方向，公共管理学的兴起得益于全球化新公共管理运动，但进入二十一世纪后，新公共管理学在实践中不断遇到新的挑战，公共管理学研究进入百家争鸣的时代。 现代公共管理与传统管理的区别集中体现在是否将目标定位在公共利益上，公共管理不仅为社会提供高效优质服务，而且更应当强调社会公平，因为社会公平是作为分配的公共服务的法律和现实基础。当代新公共管理倡导是从主体的广泛意义上理解公共管理，公共管理的主体不再只限于政府和组织，进而把公共管理和公共行政区分开来 公共管理专业旨在培养具有现代公共管理理论、技术、方法等方面的知识，以及应用这些知识的能力，熟悉公共事务和国际事务管
理规则和机制，能在文教、卫生、环保、社会保障等公共事业单位的行政管理部门从事管理工作的高级专门人才。 公共管理的性质和特点(1)公共管理承认政府部门治理的正当性; (2)公共管理强调政府对社会治理的主要责任 (3)公共管理强调政府、企业、公民社会的互动以及在处理社会及经济问题中的责任共负; (4)公共管理强调多元价值 (5)公共管理强调政府绩效的重要性 (6)公共管理既重视法律、制度，更关注管理战略、管理方法 (7)公共管理以公共福利和公共利益为目标 (8)公共管理将公共行政视为一种职业，而公共管理者视为职业的实践者 新公共管理的七大要点 1.公共政策领域中的专业化管理。这意味着让管理者管理,或如胡德所言“由高层人员对组织进行积极的、显著的、裁量性的控制”。对此最为典型的合理
历史与逻辑相统一的方法的内涵就是历史的东西与逻辑的东西相统一。所谓历史的东西包括三个方面的含义，第一，客观世界（包括自然界和人类社会）自身的历史发展过程；第二，人类的实践活动（包括生产实践，处理社会关系的实践和科学实验）本身的历史发展过程；第三，作为客观现实自身的历史发展过程的反映的人类认识的历史发展过程。历史的东西，就其内容来说具有生动的、多样的、丰富的特点，既有现象也有本质，既有个别也有一般，既有偶然也有必然，各种事物的发展史和不同的认识发展史都有各自不同的具体情况和特点。就其过程来说，它是迂回曲折的，有时间顺序，一去不复返，总的方向是前进发展的，但它的发展是渐变和飞跃、顺向和逆转、前进和倒退的统一。所谓逻辑的东西是指思维规律和思维形式，如概念、判断、推理和理论体系等主观的东西。历史的东西是第一性的，是不依人的意志为转移的客观存在的东西。逻辑的东西是第二性的东西，是历史的东西在思维中的反映。历史的东西是逻辑的东西的客观基础。逻辑的东西由历史的东西所派生，是对历史的东西的理论反映和概括。逻辑的东西具有抽象性、概括性等特点，它撇开了历史东西中的现象、个别性、偶然性，反映历史发展的本质和规律性；具有稳定性、必然性的特点，它揭示历史发展的总趋势和基本线索，而又不是重复历史发展的自然形态。逻辑的东西与历史的东西的一致关系不是人们的主观愿望，而是带有必然性的。我们知道，每一客观事物都是本质和现象的统一，客观事物的本质和规律是通过现象在其历史的发展中表现出来的。要认识事物本质，把握其规律，形成对事物现实的认识，就必须从反映其本质和现实的历史着手，通过历史认识现实，通过历史表现出来的现实认识其本质。从某种意义上说，人们只能依据客观事物在其发展过程中所能够提供给人们的信息去认识事物。因而人们对客观事物的认识（逻辑的东西）与客观事物形成、发展、变化的历史（历史的东西）是一致的。没有客观事物演化的历史，也就没有对其本质和规律的认识。 二、历史与逻辑相统一的辩证关系 历史和逻辑在本质上是一致的，历史是逻辑的基础和内容，逻辑是历史的理论再现。正如恩格斯所说：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映；这种反映是经过修正的，然而是按照现实的历史过程本身的规律修正的。” 这段话精辟概括了历史与逻辑两者之间的辩证统一关系。 第一，历史的起点和逻辑的起点是一致的。逻辑的东西是历史的东西在思维中的再现。 因此，历史发展从哪里开始，思维的逻辑起点也应该从哪里开始。要在思维中 再现资本主义发生、发展和灭亡的规律，应从商品开始，因为商品是资本主义 历史的起点。研究中国近代史的性质，应该从鸦片战争开始，因为这是中国沦 为半封建半殖民地社会的起点。理论的真理性，反映了逻辑顺序与历史发展顺 序的吻合。所以，只有历史和逻辑的一致，才能踏上寻找真理的道路。 第二，历史与逻辑的统一，是以实践发展水平为基础，在实践中实现的。“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始”，是就人类的实践活动所能及的范围和水平 而言的。人类的思维进程是随着实践水平的发展逐渐接近客观事物的自然发展 史，实践发展到哪里，思想才能跟随到哪里。同样，对商品本质的深刻认识， 只有到商品生产、商品经济高度发展的资本主义时代才有可能。
公共管理学基础必备知识 第一章 1．何谓公共管理？公共管理具有哪些基本特质？ 答：公共管理是以政府为核心的公共部门整合社会的各种力量，广泛运用政治的、管理的、法律的方法，强化政府的治理能力，从而达到提升政府绩效和服务品质的目的。 公共管理具有公共性、社会性、管理性。 2．新公共管理的基本内涵及其特征。 答：新公共管理的内涵包括七个要点：①即时的专业管理。②标准明确与绩效衡量。③强调产出控制。④转向部门分权。⑤转向竞争机制。⑥强调运用私营部门的管理风格、方法和实践。⑦强调资源的有效利用。 新公共管理的特征：①采取理性途径的方式处理问题。②重新设计组织结构。 ③改变组织结构。④依据经济、效率、效能等标准来衡量组织成就。⑤改变现行的政策。⑥运用人力资源管理技术。⑦试图建立一种弹性、回应性以及学习的公共组织。⑧以契约关系来取代传统的信托关系。 3．公共管理者应该具备哪些基本的管理技能？ 答：①技术性技能。②人际关系技能。③概念化技能。④诊断技能。⑤沟通技能。 4．有效公共管理者应具有哪些基本的特质？ 答：①有效的公共管理者必须是一个良好的自我评估者。②有效的公共管理者必须是不令人讨厌的。③有效的公共管理者必须追求美好的意志与周全的政治感觉。④有效的公共管理者必须具有耐心。⑤有效的公共管理者必须具有多样化
的工作经验。⑥有效的公共管理者必须以民众为导向。⑦有效的公共管理者必须擅长于分析与思考。 第二章 1．什么是公共组织？公共组织具有哪些基本的特点？ 答：所谓公共组织，从广义上而言，凡是不以盈利为目的，而是以服务社会大众，以提高公共利益为宗旨的组织都可以成为公共组织。从狭义上来看，乃是指行使行政权，达成公共目的的组织。 公共组织的基本特征：①公共组织是以追求公共利益为价值取向。②公共组织的活动受法律法规的限制并具有法律的权威。③公共组织权威的割裂。④公共组织受到高度的公共监督。⑤公共组织间的相互依存性。⑥公共组织的政治因素的考虑。⑦公共组织的目标大多模糊不清且不易测量。⑧公共组织的独占性。⑨公共组织行为具有强制性。 2．什么是公共组织的层级化？层级化的优点是什么？ 答：公共组织结构的层级化，即纵向结构。它是指公共组织内部，按上下层级关系有序构成形式。公共组织结构层级化的优点：权力直线分布，权力链清楚，利于政令统一和指挥统一；权力集中，层层节制、上下隶属关系清楚，有利于信息传递和监督；在层级化下，组织目标明确，分工明确，工作程序明确，有利于调动下属和工作人员的积极性。层级化是公共管理效率化的有力保证。 第三章 1．什么是战略管理？战略管理有哪些基本的特征？ 答：战略管理可视为管理者有意识的政策选择、发展能力、解释环境，以集中组织的努力，达成目标之行为。也可以被界定为：制定、实施和评价使组织能够达到目标的、跨功能决策的艺术或科学。 战略公理的基本特征：①战略管理是未来导向的。②战略管理着重于较长远的、总体的谋略。③战略管理是一个组织寻求成长和发展机会及识别威胁的过程。
关于对公共管理活动中公共利益的认识和 思考 公共利益是一个较为宽泛的概念，目前尚未形成被学者广泛认可的定义。尽管公共利益在定义上存在诸多困难，但是作为研究公共管理理论的逻辑起点，对公共利益的正确认识成为理论研究的基础。公共利益并不是一个虚幻的概念，而是一种在公共管理中切切实实关乎每个公民利益的客观存在。因此，对公共利益进行价值层面的研究和反思就显得尤为重要。 一、公共利益及其特征 从字面上，可以把公共利益理解为公共的利益，它包含公共与利益两个元素。公共是相对于个别而言的，《辞源》中解释为公共，谓公众共同也。所谓利益，就是在一定的生产基础上获得了社会内容和特性的需要。当然，公共利益并不是公共和利益两个概念的简单相加。从价值上来看，是否以实现公共利益为目标，已成为考量一个政体合法与否的价值标准，表现为一种价值理念。 从现实来看，公共利益最主要和最直接的表现形式就是现实中的公共物品，而公共物品是指主要由政府或其他公共部门提供的具有非竞争性和非排他性的物品。此外，公共利益和共同利益也不是两个等价的概念。共同利益是指多数人的利益，多数人可能是指某个组织、社区或者地区乃至国家的共同体，不同的共同体对公共利益的理解也大不相同。由此可见，公共利益是共同利益，但共同利益却不一定是公
共利益。公共利益是公共管理活动的最终目标追求，而公共管理活动则是公共利益的实现载体与途径。 本文认为，公共利益的内涵至少应包括以下几层含义：一是公共利益代表的是不特定的多数人的共同利益，其享有主体应该是尽可能的多数人;二是公共利益的整体性可以被共同享有，但不可以被分割取代;三是公共利益作为不特定多数人的共同利益，会以各种各样的形式存在于不同地域的不同层次。 公共利益是社会关系的体现，其公共性主要体现在公共利益与个人利益相比，在受益群体地域上的广泛性(不受所处地域空间限制)和受益对象的广泛性(不受所处地位等级限制);社会共享性则体现在公共利益要代表和体现的是社会公众共同的整体利益，公共利益的实现主要依赖以政府为代表的公共机构提供公共物品，而公共物品的非竞争性与非排他性决定了公共利益难以通过市场机制和私人机构来实现。因此，公共利益不是特定的部分人的利益。 二、公共管理各个时期公共利益的体现 20 世纪60 年代末，在对效率至上原则进行反思和批判的基础上，以弗雷德里克森为主要代表人物的新公共行政学派兴起。新公共行政学派摒弃了传统公共行政的权威主义和强调效率并以效率为中心的价值取向，认为公共管理不仅要以经济、有效的方式为社会公众提供公共服务，而且更强调把社会公平作为追求的核心目标，公共管理应该对公众负责而不是对公共机构或官僚政治负责。 因此，衡量公共管理的标准应该是政府提供的公共服务是否促进了
管理学的发展史 关键字：管理理论泰勒法约尔工人个人战略管理 摘要：本文介绍了西方管理学的发展历史，从19世纪到现在，管理理论的发展和一些科学的管理理论。 自古以来，管理活动伴随着人类社会活动的始终。有例为证，被誉为古代世界七大奇迹之一的巴比伦空中花园闻名于世，同样闻名于世的还有《汉穆拉比法典》，当时的古巴比伦国王汉穆拉比在法典中，针对各种职业﹑各种层面上的人员，从责﹑权﹑利等方面出发，制定了282条法律，作为管理国家的制度。内容涉及人民生产生活的许多方面。这使得巴比伦成为当时管理最完善的帝国。而公元前5世纪的《孙子兵法》则因为探索战略的一般规律被认为是最早、最系统的战略管理学著作。古埃及﹑古罗马﹑古希腊﹑古代中国都创建出了管理体系管理制度，总结出管理智慧。 第一次工业革命以后，机器劳动代替手工劳动使得社会生产力得到了空前的发展，伴随着组织运作所要求的连续性﹑规范性﹑精确性导致的管理难度逐渐加大，管理成本上升，管理不善导致企业倒闭的例子的增多，一些人开始真正重视管理理论的研究，但主要局限于工厂内部的运作问题，并没有全面推广，直到美国铁路的大兴修建，这种情况才发生变化。 19世纪40年代末，美国铁路企业因为铁路的建设的热潮而成长起来，为了满足庞大的资金需求，股份制的出现使企业规模突破了个人资本量的限制，企业规模日益扩张，内部结构日益复杂，现代职业经理阶层应运而生。在19世纪末期和20世纪初期，美国人泰勒开始思考如何使用秒表研究来提高工作效率，同时法国人法约尔也在思考组织管理活动的普遍性和独立的规律，这标志着传统管理学的诞生。在过去的这100年中，管理已经从一种虚幻的的非正式的活动，发展成为一个独立的科学目录，人们不仅认识到管理活动几乎存在于所有的人类组织和人类有组织的活动中，而且从各种可能的角度、采用各种可能的方法对管理活动和问题进行规范分析和研究。由于管理科学知识被广泛地用于指导管理实践，从而管理效率被大幅度地提高，管理科学化进程不断被推进，管理学的知识体系不断地扩张发展。所以很多人说，刚刚过去的20世纪是管理的世纪。经过整整一百年的发展，管理学已经发展成为具有庞大知识体系和复杂分支的学科，在人类文明进程和智慧宝库中占有了不可或缺的地位。 在管理学快速发展的过程中，管理理论经历了从古典管理理论阶段（早期管理阶段）、到行为科学阶段（传统管理阶段），再到管理理论阶段，出现了许多不同的学派，例如社会系统学派、决策理论学派、管理过程学派、系统管理学派、经验主义学派、管理科学学派、经理角色学派、权变理论学派等，完善了庞大的管
三、逻辑思维方法与非逻辑思维方法是相互联系、有机统一的 （一）逻辑思维方法与非逻辑思维方法在思维创造性的本质上是统一的。 思维创造性的过程是逻辑思维方法和非逻辑思维方法相互联系、协作互补的过程。非逻辑思维方法属于人们内在的是接受人类文化遗产的教育，继承科学的文化遗产，同时发现其问题和不足，从而形成新的思想，引出新的概念，构建新的理论体系。在这个过程里，起作用的主要是逻辑思维方法。二是接受社会实践的教育，通过社会实践掌握了第一手材料之后，人们就会使用比较法、分类法、分析法、综合法等逻辑思维方法，从感性的经验材料中，抽象、概括出一般性的结论来，这个抽象、概括的过程，也就是运用逻辑思维方法的过程。这说明，创造性思维首先应有逻辑思维方法的训练，通过这种训练，才能在知识发展的长河中，由逻辑引路承前启后、推陈出新。 在运用逻辑思维方法的时候，经常也要发挥非逻辑思维方法的作用。因为逻辑思维方法虽然是严密的、一丝不苟的，但现实事物是非常复杂的，以致仅仅根据某种逻辑程序就想进入科学的迷宫是不够的。因此，按部就班的格式化、古板化的逻辑思维方法，就需要灵活的非逻辑思维方法来帮助。而非逻辑思维方法正好具有这样的灵活性，它不受固定格式的约束，也不受任何时间、空间的限制，因而可以渗入任何思维过程，并综合其在关键时刻，帮助“断路”的逻辑思维方法重新接通，促成思维质的飞跃。 可见，思维创造性的过程也就是逻辑思维方法与非逻辑思维方法相互作用的过程，它们是同一思维过程中的两个相辅相成的方面。 （二）逻辑思维方法与非逻辑思维方法在思维创造性的过程中是统一的 首先，思维创造性发展的过程是统一的。一个具体的思维运动，总是表现为向着某个目标前进的运动，这个运动虽然会因思维主体的不同而千差万别，但是仍然遵循着一般的规律，符合理性认识有关逻辑的要求。思维的过程有着自身的逻辑可循，因而，对于思维创造性的一般过程是应该加以研究和把握的。思维创造性的过程也就是断路——通路——再断路——再通路的反复过程。 而非逻辑思维方法作用的发挥，又要以逻辑思维方法作为前提。逻辑思维 方法表现为思维过程中量的积累，非逻辑思维方法表现为思维过程中质的 飞跃，两者是紧密联系，协同互补的。 （三）逻辑思维方法与非逻辑思维方法在思维创造性的目标上是统一的 逻辑思维方法与非逻辑思维方法是相互联系、有机统一的。 二者在思维创造性的本质上，在思维创造性的过程中，在思维创造性的目 标上都是统一的。因而，人们在进行创造性思维的过程中，既不能只重视 逻辑思维方法而偏废非逻辑思维方法，又不能只重视非逻辑思维方法而忽 视逻辑思维方法，只有在强调逻辑思维方法的同时，又注重非逻辑思维方 法，二者紧密联系起来，才能正确地发挥思维创造性的作用，取得创造性 成果。
政府在公共管理中的地位与作用 作为一门独立的学科，公共管理诞生于20世纪初的发达资本主义国家，现已有上百年的历史。在中国，公共管理仍是一个正在发展中的新兴学科。随着社会的进步和科学的发展，公共事务越来越多，社会对公共服务的需求越来越大，公共管理学研究的领域和发展空间也越来越大，越来越发达。但就对公共管理、政府在公共管理中的地位与作用，以及公共管理未来发展模式的认识而言，无论在学术界还是在社会上都存有很多争论。作为我国首届MPA学员，笔者在系统接受MPA教育和对公共管理进行理性思考的基础上，就上述问题提出个人理解，供商榷指正。 一、公共管理的内涵 自公共管理学科在我国出现以来，在学术界关于公共管理的界定始终是众说纷纭，莫衷一是。不过，综合各种学术观点可以看出，我国学术界在对公共管理的认识上至少已经形成3个方面的共识：第一，任何社会都存在着大量的社会公共事务和公共管理活动。这些事务和管理活动直接涉及到社会成员的切身利益。 第二，随着社会的发展，政府会把更多的社会和公共管理职能交给各种社会中介组织承担。 第三，在公共管理发展的历史进程中，政府管理只是历史发展的阶段性产物。 基于以上共识，笔者认为：公共管理是公共管理者为有效实现和维护公共利益，根据法律的规定，采取各种方式和手段，以提供公共产品和公共服务为主要形式，对涉及公众利益的社会公共事务所进行的、不以营利为目的的一切管理活动和过程。 这个定义的一个关键点是公共管理以实现和维护公共利益为目的。可以认为，公共利益是基于社会成员个人利益产生，并从多种多样的具体的个人利益中抽象出来，具有普遍性、共享性和社会性的利益。由于个人利益是现实的，所以公共利益并不是虚无的。同时，个人利益又必然是具有差异性的，公共利益难以体现这种具体的差异性，甚至有时会因这种差异性的存在而造成与个人利益的冲突和抵触，所以，公共利益
竭诚为您提供优质文档/双击可除 公共管理学心得体会 篇一：公共管理培训心得体会 公共管理培训心得体会 今年的春天显得尤为短暂而又弥足珍贵。阳光灿烂的三月，我有幸走进北大，参加第十期北京市公共管理高级研修班。时间飞逝，三个月的燕园学习生活很快结束了，然而心情却久久不能平静。未名湖、博雅塔仍历历在目，名师教诲和文明智慧的钟声亦萦绕耳畔。鲜花盛开的季节，我成了一名北大人。 学习机遇十分珍贵，只争朝夕。这次学习，于我而言，机会异常难得。能够到北大继续深造学习是多少人的梦想。并不是每个人都这么幸运，能够通过区委组织部的严格审查，这是区委领导对自己的信任和关爱;另外，这次学习是脱产 三个月，民防局的领导和同事在工作安排方面给予了大力的支持，能够使我轻装上阵。因而我倍加珍惜这次培训机会，自觉严格遵守学习纪律，认真聆听，仔细笔记，积极参与讨论，学习期间没有请过一次假，旷过一次课，圆满地完成了
培训学习任务，满载而归。 学习生活丰富充实，受益匪浅。三个月来，共聆听了38位名家大师的谆谆教诲，上了48门课程，兼听了20余次讲座，先后参加了参观大学校园、西山农场、中国电影博物院、燕京啤酒厂、现代汽车基地、奥运水上场馆等活动。在参加工作十几年后，带着社会阅历的积淀，我仿佛又重回了天真浪漫的学生时代，畅游知识文明的海洋。从经济学理论到政治文明，从自然科学到社会科学，从中国传统文化到和谐世界，大师们或幽默或儒雅的风采让我为之倾倒，严谨的治学态度让我为之震憾。深邃的理论、古老的文化似和风细雨在导师们的言谈话语中不经意地滋润着我们的心灵，陶冶着我的情操。理论与实践的火花在心中碰撞，第三思维发挥作用的时候，心灵的启迪和升华让我感悟频生。吾生也有涯，而知也无涯。感受最深及收益最多的几个方面—— 一是个人价值观得到重塑。对于价值观的认识，通过这次学习，感悟更加深刻。一个人的价值观决定着一个人的行为。儒家讲“中庸”思想，不偏为“中”，不易为“庸”。这里非常重要的是一个尺度问题，什么情况是不偏?，什么状态是常态?不同的人有不同的标准，同一项客观事物，可能会有不同的主观判断，价值观起着至关重要的作用。道家讲，君子务本，本立而道生，“人作对了，事情才能作对”;管理学强调两点，做正确的事和正确地做事;领导科学强调决策，
逻辑与历史相统一的方法 一、逻辑与历史 历史是事物的发展过程。任何事物都有一个产生、存在和发展的过程。历史也指人们对事物的认识的发展过程。所以，历史包括三个方面：一是客观世界（包括自然界和人类社会）自身的历史发展过程；二是人类变革现实的实践活动（包括生产实践、处理社会关系的实践和科学实验）本身的历史发展过程；三是作为客观现实自身的历史发展过程的反映的人类认识的历史发展过程，即人类的认识史。 逻辑是理论的顺序和行程。逻辑是对历史发展过程的理论概括和总结，是对客观的历史发展过程或人类认识的历史发展过程的概括和总结，是历史的东西在理论思维中的再现。它由一系列的概念、判断、推理所构成的理论体系，它揭示了事物或认识的历史发展过程中的必然性和规律性，而撇开了历史的丰富多样性和偶然性。 二、历史的与逻辑的辩证统一 在人类思想史上，黑格尔第一次明确提出了逻辑的东西和历史的东西相统一的思想。他指出：“在哲学历史上所表述的思维进展的过程，也同样是在哲学本身里所表述的思维进展的过程，不过在哲学本身里，它是摆脱了那历史的外在性或偶然性，而纯粹从思维的本质去发挥思维进展的逻辑过程罢了。”（黑格尔《小逻辑》商务印书馆，1980
年）又说：“哲学在历史上的发展必须与逻辑哲学的发展相一致。”（黑格尔《哲学史讲演录》第1卷，商务印书馆1959年，第331页）恩格斯认为，“黑格尔的思维方式不同于所有其他哲学家的地方，就是他的思维方式有巨大的历史感作基础。形式尽管是那么抽象和唯心，他的思想发展却总是与世界历史的发展紧紧地平行着”。（《马克思恩格斯选集》第2卷，第121页，人民出版社1972年5月第1版）马克思和恩格斯对黑格尔的方法进行了批判改造，在唯物主义基础上，系统地阐述了辩证法的这一基本方法。具体说来这一方法的基本内容包括： 第一，理论的逻辑行程和客观对象的历史发展过程相一致。科学理论是客观存在的反映，因而理论系统的逻辑行程应当是客观对象的历史发展过程的反映，二者应当是一致的。而且，由于事物的发展是由简单到复杂，认识的发展顺序也应当是由简单到复杂。正如恩格斯所指出的那样：“历史从哪里开始，思想进程也应当从哪里开始，而思想进程的进一步发展不过是历史过程在抽象的、理论上前后一贯的形式上的反映；这种反映是经过修正的,然而是按照现实的历史过程本身的规律修正的，这时，每一个要素可以在它完全成熟而具有典型性的发展点上加以考察。”《马克思恩格斯选集》第2卷，人民出版社，1995年版，第43页。即是说，历史的起点和思想的起点是一致的，逻辑的推演根源于历史事实本身之中。所谓逻辑的推演，是指思维由抽象上升到具体的过程中，借助于辩证思维的基本范畴、具体概念、向辩证推理、辩证理论和辩证观念的推移和转化的完整过程。所
公共管理理论研究:概念、视角与模式 作者：陈庆云， 鄞益奋， 曾军荣， 刘小康 作者单位：北京大学政府管理学院,北京,100871 刊名： 中国行政管理 英文刊名：CHINESE PUBLIC ADMINISTRATION 年，卷(期)：2005(3) 被引用次数：19次 本文读者也读过(10条) 1.刘熙瑞.LIU Xi-rui中国公共管理:概念及基本框架[期刊论文]-中国行政管理2005(7) 2.曾军荣经济理性与新公共管理[学位论文]2002 3.钟发斌公共管理:中国的问题与方法[期刊论文]-中国行政管理2004(1) 4.曾军荣.Zeng Junrong多元利益、公平分配与官僚利益权衡——对"比较利益人"假设的一个深化[期刊论文]-中国行政管理2009(10) 5.何颖.He Ying行政哲学的图景[期刊论文]-中国行政管理2008(6) 6.陈庆云.鄞益奋.曾军荣.刘小康公共管理理念的跨越:从政府本位到社会本位[期刊论文]-中国行政管理2005(4) 7.宋德慈.张学栋推进县级政府机构改革促进县域经济发展[期刊论文]-中国行政管理2001(1) 8.深入行政管理实践创新行政管理理论[期刊论文]-中国行政管理2004(1) 9.魏红征从行政管理迈向公共管理——我国公共事务管理范式的转变[期刊论文]-东莞理工学院学报2012,19(2) 10.于明霞谈公共管理的社会性分析[期刊论文]-中小企业管理与科技2008(4) 引证文献(19条) 1.乔耀章论我国公共管理体系中政府的几个问题[期刊论文]-江苏行政学院学报 2011(4) 2.王冠政府和NGO在突发公共危机事件管理中的角色定位[期刊论文]-经济研究导刊 2011(6) 3.杨安华新世纪中国西部发展与公共管理学的使命[期刊论文]-陕西行政学院学报 2010(4) 4.刘蕾公共品多元供给主体及相互关系国内研究述评[期刊论文]-山东工商学院学报 2010(2) 5.石佑启.杨治坤论行政体制改革与善治[期刊论文]-江汉大学学报（社会科学版） 2009(1) 6.吴光芸.李建华论民间组织在公共治理中的作用[期刊论文]-学会 2009(7) 7.刘骥找到微观基础——公共选择理论的中国困境[期刊论文]-开放时代 2009(1) 8.王佃利城市治理体系及其分析维度[期刊论文]-中国行政管理 2008(12) 9.周树志公共管理与行政管理、私人管理[期刊论文]-学术研究 2007(1) 10.黄丽娟公共管理与公共行政辨析[期刊论文]-行政论坛 2007(1) 11.郁建兴.黄红华2006年中国公共管理研究前沿报告[期刊论文]-中共宁波市委党校学报 2007(3) 12.郁建兴.黄红华2006年中国公共管理研究前沿报告[期刊论文]-中共宁波市委党校学报 2007(3) 13.吴庆公共选择还是利益分析——两种公共管理研究途径的比较[期刊论文]-北京师范大学学报（社会科学版）2007(5) 14.黄静.彭翔社会治理主体的发展与民营企业家参政的透视——以浙江民营企业家为例[期刊论文]-华章 2007(10) 15.汪辉勇也论公共管理中的公共利益 --兼与陈庆云等人商榷[期刊论文]-东莞理工学院学报 2006(2) 16.刘霞.向良云从管理学到公共管理学--历史角度的考量[期刊论文]-管理科学 2006(3)
案例七：上海财政补贴改革 我国城市自来水、煤气等公共产品的频频涨价引来了老百姓的不满。老百姓埋怨道，公共产品怎能一有亏损就涨价?前些时候广州自来水涨价、南京煤气涨价，因为老百姓的不满而暂时流产。对此，政府也是一肚子苦水。公益产品成本与价格背离，公益企业的亏损，政府的财力有限，没有能力包揽。市政部门提供的公共产品的价格低下，其最大的理由是“公共产品是市民生活的必需品”这个假定，认为其价格上升会严重影响人民的生活，因此城市公共产品计划的传统方法仅限于供给方，即如何寻找资源，如何提高开采技术以增加供给，而对公共产品价格与需求关系完全不予考虑，“对公共产品的需求的预测实际上就是对其需要的预测”。经济学家早已对这种所谓的“需要方法”提出批评，这种方法不仅使供给者的“供给管理”毫无意义，还无视价格在公共产品消费决策中的作用。在传统的公共产品计划中，供给管理者随着需求的变化而调整供给量，而不是调整价格。 于是，除了公益产品成本是否合理以外，又一个问题自然地摆到了人们的面前，政府对公益企业的财政补贴是否合理?财政补贴落到了谁的口袋里? 材料一：城市公用水业 近年来，一些地方在财力有限时，吸引民间资本、外国资本，或通过上市筹集公益企业投资资金。这些投资者不同于政府，往往有着较高的回报要求。 上海市宝山区内有一家英国独资水厂。这家成立于1997年，自有资本金2190万美元、贷款510万美元的水厂，其投资者要求的年回报达15%，公益企业充其量只是微利企业，而这个企业的投资回报率远高于水厂10%的平均回报率。这两年，这家水厂每年的项目利息473万美元，年投资回报192万美元，两者相加达投资额的24.6%。如此高的回报从哪里来?厂家的做法是，在水价上做文章，其与自来水公司的结算价高达1.5元1吨，而自来水公司民用水的售价只有0.6元1吨。 同样在上海，有两家上市的水厂，凌桥股份与原水股份。原水股份自1992年9月成立以来，共在证券市场筹集资金11.392亿元。原水股份为获得配股资格，使每年净资产收益率保持在10%以上。同时，为向股东分配1.14亿元的股利，就连年提高水价，与自来水公司的结算价从1993年0.32元1吨，到近年变成0.738元1吨。凌桥股份自成立以来，与自来水公司的结算价一直保持在1.3元左右1吨。两家上市公司的水价都高于自来水公司的零售水价。由此造成水厂赚钱，自来水公司亏损。 而水厂赚的钱，全都进了股东的腰包。换个角度说，政府给自来水公司的亏损补贴，实际上部分给了属于少数人的股东。 材料二：城市煤气 不管是自来水厂，还是煤气厂，大多由政府投资，项目完成后，以行政划拨方式交给企业。企业的财务制度规定，从营业收入中提取固定资产折旧费，为以后的设备改造筹集资金。总投资12亿元、1997年建成的上海石洞口煤气厂，一年提取固定资产折旧费1亿元。这家以重油、轻油为生产原料的煤气厂，生产1立方米煤气的原料成本为0.66元，完全成本为1元左右，而上海民用煤气的销售价为0.9元1立方米。本身是亏损性生产，也就没有足够的利润支持折旧费。如此，其折旧费实际由财政补贴承担。