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序
依据《中华人民共和国宪法》，中国内地实行多级政府体制。在中央政府之下，我国计有３１个省（市、自治区）级政府、３００多个地市级政府、２０００多个县区级政府、４００００多个乡镇级政府。在这样一种层级结构下，各级政府均有着自己特定的服务领域和服务对象：它们对当地人民群众的日常工作和生活，对地方企业、事业单位和社团的发展，对地方经济、社会和法制环境的协调发展，承担着直接责任。另外，中央政府制定的各项方针政策，也要依靠各个层次的地方政府来贯彻落实。用经济学的术语来说，各级政府均承担着在本辖区内提供公共产品和公共服务的职能。既然各级政府均承担着在某一特定范围内提供公共产品和公共服务的职能（所谓“事权”），它们就相应地拥有依法课征税收或取得其他收入的权利（所谓“财权”）。财权与事权基本一致，各级政府行使公共权力便有了经济基础，这既是公共经济学的最基本问题，也是财政体制改革的最基本问题。我国自１９７９年开始经济体制改革以来，财政体制改革始终是构成整体改革的一个重要组成部分。在２０世纪５０年代到１９７９年间的计划经济体制下，我国实行的是“统收统支”的财政体制。１９８０年以来，在“放权让利”的改革思路指导下，我国在理顺中央与地方的财政分配关系方面进行了卓有成效的尝试。１９８０年至１９８４年实２中国地方政府融资２２种模式行了“划分收支、分级包干”的体制；１９８５年又实行“划分税种、核定收支”的办法；直到１９９４年在全国实行“分税制改革”，才最终确立了在分税制基础上的各级地方政府各自行使职能、中央政府进行适当调配的多级财政体制。但是，在任何国家，地方政府的职能都不仅限于提供公共产品和公共服务，它们或多或少都有一些提供私人产品和私人服务的活动。中国作为转型经济国家，情况更是如此。与这些活动相对应，各国地方政府都需要通过财政之外的手段来筹集部分资金。不仅如此，从事权和财权之间的对应关系来看，地方政府掌握的财权常常并不能与其事权完全对应：对于那些财源丰厚的地方政府来说，其财政收入常能覆盖其提供公共产品的支出，于是便有了财政盈余；而对于那些财源不那么丰厚的地方政府来说，其情况就会相反，于是便出现财政赤字。财政出现赤字，显然需要予以平衡。就各国经验来看，平
衡的途径主要有二：或向中央政府要求补贴（对应于中央预算，便是所谓“转移支付”），或通过市场用金融手段进行筹资。即便财政出现盈余，也有一个预算安排平衡的问题：超出支出需要的财政资金也需要被配置在安全且有利可图的用途上，这也需要借重金融系统。总之，为了能够有效执行公共管理的职能，地方政府或多或少都需要进入市场进行金融运作。
事实上，即便是中央政府，也有利用金融体系来运筹资金的需要。我们熟知的中央政府利用发行国债来筹集资金，就是一种典型的金融安排。中国目前正处于城市化和工业化的过程之中，资金的需求量是巨大的。毋庸讳言，满足城市化和工业化需要的这些资金不可能也不应该完全通过财政手段来筹集，不可能也不应该完全由微观经济主体通过市场来筹集，换言之，满足中国城市化和工业化需要的大量资金，客观上有相当部分需要由地方政府出面、以金融手段来进行筹集。于是，对于地方政府来说，了解金融的基础理论，熟悉金融市场的特征，掌握金融技术和金融工具的运作，就显得十分必要。
王铁军同志的这部《中国地方政府融资２２种模式》就是为满足这一需要而编着的。王铁军同志是我国资本运作与投资银行方面的专家，他对金融市场、金融产品与金融服务有多年的研究积累，近年来，他特别在探讨将金融理论应用于具体的投融资实践方面做了大量的工作。他编着的这本书，更新了地方政府传统的融资理念，探索了地方政府可行的融资渠道，首次归纳了中国地方政府融资的２２种模式，应该说，这是一个将金融理论应用于金融实践的有价值的成果。
地方政府融资问题，是中国经济运行和经济体制改革中的一个老课题，也是一个新课题。称其老，是因为自有政府以来，政府的融资问题就已存在；称其新，是因为在新的社会主义市场经济条件下，我们需要探讨解决这一老问题的新思路、新方法和新途径。在这个意义上，王铁军同志的这本书值得一读。
中国社会科学院金融研究所
２００５年１１月
前言
中国进行经济体制改革以来，中国政府不但充分发挥了政府的政治职能与社会职能作用，而且充分地发挥了政府的经济职能作用，因此推
动了我国经济的高速发展，使国民经济综合实力迅猛增长，人民群众生活水平明显提高。
中国地方政府的经济职能十分重要，它肩负着管理城市、经营城市、发展城市、繁荣地方经济的重任。近年来全国各省市地方经济发展很快，基础设施变化很大，城市面貌日新月异。但是，随着国家经济与地方经济高速发展的需要，资金短缺成
了中国地方政府的一大“瓶颈”问题。目前，中国地方政府的资金来源，主要依靠本级财政收入（即地方税收、行政事业收费、国有资产收益等）和有限的上级财政补助，其融资渠道单一狭窄，缺乏市场融资运作。因而比较普遍的形成了地方经济发展及城市公共基础设施建设需要大量
投资与地方政府可投入资金短缺的突出矛盾。
作者根据多年工作实践的探索及多年来对地方政府投融资理论的学术
研究，系统地总结与建立了中国地方政府融资的理论依据与实用模式，编着了这本《中国地方政府融资２２种模式》。希望能帮助中国各地方政府更新传统融资理念，拓展新的融资渠道，掌握运用融资模式，进行市场融资运作，加快地方经济建设。
作者这里特别需要说明的是：本书所列举的中国地方政府各种融资模式，是通过中国地方政府的投融资载体来进行实务运作的。同时在实务运作中还要根据国家的政策法规，把握好融资的范围和界限。
本书共七章，其中第一章从多维视角，结合中国国情来研究中国政府的经济职能，并对中国地方政府的投融资职能进行了深入的析研究，着重论述了中国地方政府的投资职能和融资职能的基本概念和特征，特别是论述了中国地方政府建立投融资载体的重要性，中国地方政府投融资载体的工作职能以及中国地方政府投融资载体的经营管理。
本书第二章介绍了北京等五个城市基础设施投融资体制改革创新的政策与措施。
第三章介绍了美国等五个发达国家基础设施建设的投融资概况与经验。
第四章为地方政府债权融资的十一种模式。即国内银行贷款、国内银团贷款、国际银行贷款、国际银团贷款、外国政府贷款、金融机构贷款、发行债券融资、委托贷款融资、信托计划融资、民间资本融资、ＡＢＳ债权融资。
第五章为地方政府股权融资的四种模式。即产权交易融资、增资扩股融资、投资基金融资、风险投资融资。
第六章为地方政府项目融资的四种模式。即ＢＯＴ项目融资、ＴＯＤ项目融资、ＲＥＩＴ项目融资、项目包装融资。
第七章为地方政府资源融资模式的三种模式。即无形资源融资、土地资源融资、整合资源融资。
本书编写过程中，作者除了进行大量的理论与学术研究外，还深入到国内部分市、县地方政府进行了大量的调研，在此基础上系统的研究与建立了中国地方政府融资可行的２２种模式。这些模式中，有的是已开始广泛使用，有的是正在进行实践，有的是根据地方政府探索的招商引资方法提炼成的融资模式，有的是根据目前国际资本市场上最前沿的融资方式改造成适合我国地方政府融资的可行模式。
本书编写过程中，得到了着名经济学家、中国社会科学院金融研究所李扬所长的大力支持；并亲自为本书作序。得到了中国金融出版社领导的大力支持，特别是该出版社编辑部张哲强主任陪同作者到市、县级政府进行地方政府融资模式的调查研究，同时在进行本书的编辑中做了大量的工作。本书编写过程中，也得到了中共中央党校、辽宁省鞍山市人民政府、阜新市人民政府、江苏省宿迁市人民政府、江苏省泗阳县人民政府等有关市、县政府的大力支持；得到了经济学界老前辈、老领导、老朋友的大力支持；同时作者的研究生胡良军、助理赵秋明先生，在繁忙之中抽出时间帮助整理书
稿，在此一并深表衷心感谢！本书也引用了一些经济学界前辈与同仁的学术观点及有关资料，在此也一并表示衷心感谢！
中国地方政府融资是当前一个急需研究的重大课题，但无论在理论研究方面与实践总结方面都有一定难度。同时因本人学识与实践有限，本书难免有不足之处，敬请指正。
作者希望本书能起到抛砖引玉的作用，推动中国金融界对中国地方政府融资理论与实务的研究。同时，也希望推动中国地方政府的投融资实务运作，以促进我国区域与地方经济的全面、协调、可持续的科学发展。
作者
２００６年５月于北京
目录
前言………………………………………………………（１）
第一章中国地方政府的经济与投融资职能……………………（１）
第一节从多维视角把握中国政府的经济职能……………（１）
第二节中国地方政府经济职能实务的创新———城市经营
………………………………………………………（８）
第三节中国地方政府的投资职能…………………………（２５）
第四节中国地方政府的融资职能…………………………（３３）
第五节中国地方政府的投融资载体………………………（６８）
第二章中国地方政府投融资体制的改革与创新………………（８９）第一节北京市基础设施投融资体制改革创新与措施……（８９）
第二节上海市基础设施投融资体制改革创新与措施……（９８）
第三节深圳市基础设施投融资体制改革创新与措施…（１０６）
第四节大连市基础设施投融资体制改革创新与措施…（１１１）
第五节成都市基础设施投融资体制改革创新与措施…（１１２）
第三章发达国家城市基础设施投融资概况…………………（１１５）第一节美国城市基础设施投融资概况…………………（１１５）
第二节英国城市基础设施投融资概况…………………（１２０）
第三节法国城市基础设施投融资概况…………………（１２３）
第四节德国城市基础设施投融资概况…………………（１２７）
第五节加拿大城市基础设施投融资概况………………（１３２）
第六节第四章债权融资模式…………………………………………（１３９）
第七节第一节国内银行贷款（模式一）………………………（１３９）第八节第二节国内银团贷款（模式二）………………………（１４８）第九节第三节国际银行贷款（模式三）………………………（１５５）第十节第四节国际银团贷款（模式四）………………………（１６０）第十一节第五节外国政府贷款（模式五）………………………（１７２）第十二节第六节国际金融机构贷款（模式六）…………………（１８９）第十三节第七节发行债券融资（通过投融资载体）（模式七）
第十四节……………………………………………………（２０９）
第十五节第八节委托贷款融资（模式八）………………………（２１６）第十六节第九节信托计划融资（模式九）………………………（２２０）
第十七节第十节民间资本融资（模式十）………………………（２２６）第十八节第十一节ＡＢＳ债权融资（模式十一）…………………（２４１）第十九节第五章股权融资模式…………………………………………（２５７）
第二十节第一节产权交易融资（模式十二）……………………（２５７）第二十一节第二节增资扩股融资（模式十三）……………………（２６５）第二十二节第三节投资基金融资（模式十四）……………………（２７１）第二十三节第四节风险投资融资（模式十五）……………………（２７７）第二十四节第六章项目融资模式…………………………………………（２９５）
第二十五节第一节ＢＯＴ项目融资（模式十六）……………………（２９５）
第二十六节第二节ＴＯＤ项目融资（模式十七）……………………（３１９）
第二十七节第三节ＲＥＩＴ项目融资（模式十八）…………………（３２５）
第二十八节第四节项目包装融资（模式十九）……………………（３３４）第二十九节第七章资源融资模式…………………………………………（３４３）
第三十节第一节无形资源融资（模式二十）……………………（３４３）目录３第二节土地资源融资（模式二十一）…………………（３５１）
第三节整合资源融资（模式二十二）…………………（３５５）
参考文件与文献…………………………………………………（３６１）
第一章中国地方政府的经济
与投融资职能
第一节从多维视角把握中国政府的经济职能
一、从经济发展的多个层面看中国政府的经济职能
政府职能包括政治职能、社会职能、经济职能。正确发挥政府的经济职能，需要我们进一步研究和解决有关认识和方法问题。已有的研究主要是从弥补市场经济体制的缺陷出发研究中国政府经济职能的定位与模
式。这种视角是单一的。实际上，必须从经济发展的多个层面中把握政府经济职能的定位与模式。从市场经济体制角度看，政府具有弥补市场缺陷一般职能和特殊职能。
市场经济就其本质而言，是自由经济、交换经济、竞争经济、
分工经济、合约经济。市场经济的这些性质使其能够自动地促进经济资源配置效率的提高，促进技术创新和生产效率的提高，促进生产结构和消费结构相适应，促进产业结构的升级，促进积累增长和经济增长的优越性。但市场经济并非无缺陷的经济体制，这些缺陷包括：不能有效地解决垄断问题；不能有效地解决经济的外部性问题；不能保证公共产品的充分供应；不能有效地解决信息不完全问题；不能建立和维持公平交易与公平竞争的经济秩序；不能保证经济机会和收入分配的平等；不能有效地解决宏观经济的不稳定问题；不能实现经济的长期、持续而快速的经济发展；不能保证对经济结构重大失衡的迅速矫正；不能有效地维护国家经济利益；不能消除或限制“有害物品”与“非市场品”的市场和消费；不能维护经济制度。
市场经济的缺陷导致资源配置不能达到最优状态，虽然市场缺陷的弥补并不排斥非政府力量，但政府力量是市场力量以外的最强的力量，弥补市场缺陷必须要有政府的调控。就是说市场缺陷的存在内生出了政府调控经济的必要性，也决定了在市场经济中政府所应该发挥的经济职能。一个国家的政府，无论其经济制度是什么，只要市场经济体制居于支配地位，就具有弥补市场缺陷的一般性经济职能。
对一切实行市场经济的国家而言，市场机制固有的内在缺陷具有普遍性和必然性，由此而造成的市场失灵就要求政府必须在以下几方面发挥其经济职能：
（１）保持国民经济的综合平衡和稳定协调的发展。市场调节实现的经济均衡是一种事后调节，并通过分散决策而完成的均衡。它往往具有相当程度的自发性和盲目性，并由此产生周期性的经济波动和经济总量的失衡。这就需要政府运用计划，利用财政、货币、信贷、汇率、优惠、制裁等政策措施、经济杠杆和法律手段，特别是采取“相机抉择”的宏观调节政策，适时改变市场运行的变量和参数，以减少经济波动的幅度和频率，同时通过制定发展战略和产业政策，或对若干重要领域进行投
资来引导生产力的合理布局，优化产业结构，保持宏观经济稳定与经济总量平衡。
（２）防止市场竞争走向垄断。在市场竞争较为深入的阶段，自由竞争往往会走向自己的反面———产生垄断，而垄断又会极大地限制竞争，从而导致对市场竞争机制的扭曲，使其不能发挥自发而有效的调控功能，这就需要政府充当公益人，对市场主体的竞争予以适当的引导、限制，如制定反托拉斯法、价格管制、控制垄断程度等。
（３）补偿和纠正经济外部效应。所谓外部效应是指单个的生产决策或消费决策直接地影响了他人的生产或消费，而其过程并不是通过市场进行的。也就是说，外部效应不能通过市场机制自动消除，这就意味着有些市场主体可以无偿地取得外部经济性，而有些当事人蒙受外部不经济性造成的损失却得不到补偿。外部效应难以通过市场价格表现出来，当然也就无法通过市场交换的途径加以纠正。只有通过国家税收或补贴政策或行政管制，才能使外部效应内在化，最大限度地减轻经济发展和市场化过程的外部效应，保护自然资源和生态环境。
（４）组织与实现公共产品的供给。所谓公共产品，是指那些能够同时供多人共享的产品和劳务，并且供给它的成本与享用它的效果并不随享用它的人数规模的变化而变化，如公共设施、环境保护、文化科学教育、国防等。正是由于公共产品具有消费的非排他性和非对抗性特征，因此一个人对公共产品的消费并不会导致别人对该产品消费的减少，于是只要有公共产品存在，大家就都可以消费。由此必然导致“搭便车”现象，其结果便很可能是大家都不提供公共产品；而缺乏必要的公共产品，便会大大降低资源配置的效率。
这就需要政府以社会管理者的身份组织和实现公共产品的供给，并对其使用进行监管。
（５）调节收入和财富分配。一般说来，市场能促进经济效率的提高和生产力的发展，但不能自动带来社会分配结构的均衡和公正。奉行等价交换、公平竞争原则的市场分配机制却由于各地区、各部门（行业）、各单位发展的不平衡以及各人的自然禀赋、所受教育水平及所处社会环境的不同，造成收入水平的差别，产生事实上的不平等；而竞争规律往往具有强者愈强、弱者愈弱、财富越来越集中的“马太效应”，导致收入在贫富者之间、发达与落后地区之间的差距越来越大，构成对经济持
续增长和社会协调发展的极大威胁。这就需要政府通过制定社会保障政策等措施，调节收入分配，防止贫富分化。
（６）划定市场主体的产权边界和利益分界，维护经济秩序。在市场经济活动中，个人、企业等市场主体的各种经济行为的模式及其目的的实现固然受到各种市场变量的支配，并且这些变量以其特有的规律调整着他们的行为，自发地实现着某种程度的经济秩序；但是作为经济人以谋求自我利益的最大化为目标的市场主体又总是在密切、广泛、复杂、细致的经济联系中进行竞争，由此产生利益矛盾和冲突是不可避免的，而当事人自己以及市场本身并不具备划分市场主体产权边界和利益界限的机制，更不具备化解冲突的能力。这就需要以社会公共权力为后盾的政府充当仲裁人，设定体制和保
障市场原则的规则，即以政策和法律的形式明晰界定和保护产权关系的不同利益主体的权利，保证市场交易的效率和公正性，确保市场机制运行的基本秩序及市场主体的合法权益不受侵犯。
上述六个方面是所有市场经济中政府所必须履行的职能，是弥补市场的内在缺陷的需要，也是政府实行经济干预的基本入手点，中国当然也不例外。尽管中国尚处于市场经济体制初创的不发达阶段，但市场机制的上述内在缺陷已在一定程度上表现出来。因此通过政府干预来弥补和纠正单纯的市场调节所无法避免的“市场失灵”，是中国政府不可缺少的主要经济职能之一。
中国政府除了应该承担上述一般职能以外，还必须承担由体制转型决定的阶段性特殊经济职能。这是因为，在中国这样一个处于市场化进程初期也即体制转轨期的国家，不仅面临着市场机制存在内在缺陷的问题，而且面临着市场力量薄弱，从而不能充分有效地实现资源配置的问题。这样，在经济市场化过程中，中国政府除了要弥补市场失灵外，还必须在以下三个方面发挥其功能：
（１）部分地替代市场。所谓部分地替代市场，就是在市场机制。尚不能发挥作用的领域，由政府代替市场行使一部分资源配置的职能，以适应经济发展的需要。在我国现阶段，市场经济形成和发展所需要的各种资源都很有限，特别是现代企业家人数较少，素质也不高，还没有成为一支重要的社会力量，这样，单靠市场机制来引导现代化经济的发展，不仅力度不够，而且持续的时间也会较长。这就在客观上要求政府代替
市场行使一部分配置资源的职能，以推动现代化经济的发展。政府的替代活动，主要表现为政府选择和确定某些有动态比较优势和示范效应的现代产业部门，运用政权力量影响其要素投入和配置状况，以促进其发展。从政策手段看，政府替代，是政府用行政办法直接代替市场行使资源配置的职能，如兴办国有企业，对某些生产要素的价格实行直接的干预等。间接替代，是政府通过财政补贴、信贷分配、税收优惠、进口限制等办法，影响民营企业的经营方向，使其投资于经济发展急需和潜在收益较高的项目，或通过
经营许可、价格限制等办法，防止私人经济部门中的过度竞争。但此类职能具有明显的阶段性，被称为“发展中的政府职能”，随着市场体系的完善，这一职能将逐步弱化。
（２）培育市场。所谓培育市场，是指由政府采取种种措施，为市场发育创造良好的环境和条件，以加快市场发育的进程。在市场经济建设过程中，中国政府之所以要承担起培育市场的作用，是由于我国的市场发育受到社会历史条件特别是传统计划经济体制的惰性力的重大制约。在市场化进程十分缓慢的情况下，要拆除市场发育所面临的各种障碍，建立起能够促进市场发展的机构和经济条件，政府必须发挥重大的关键性作用。
（３）推进市场化改革。中国的经济市场化具有不同于其他国家的特征。中国是在传统计划经济体制的基础上通过改革来构建市场经济体制的。没有政府的推进和组织，经济市场化的各个因素就不可能成长起来。在过去二十多年的经济市场化进程中，政府的组织与推进发挥了关键作用。在中国经济进一步的市场化进程中，政府仍然发挥重要的推动作用。经济全球化已经成为世界经济发展不可阻挡的趋势。它的实质就是全球范围内的经济自由，是商品和生产要素在全球范围内的自由流动，经济资源在全球范围内的自由配置。中国已加入世界贸易组织。从根本上说，加入世界贸易组织是中国顺应经济全球化的明智选择。经济全球化改变了中国经济发展的外部环境，也改变了中国政府发挥其经济职能的环境，从而使得中国政府的经济职能发生了变化。经济全球化条件下中国政府的经济职能除了按照世界贸易组织的规则和要求促进经济开放与
促进贸易自由化以外，还必须履行对民族经济的适度保护职能。
因此，在经济全球化条件下，中国政府既要促进国内经济体制进一步市场化和规范化，促进贸易自由化，分享经济全球化进程中的比较利益和贸易利益，又要对民族经济实行适度的保护。此外，知识经济的出现与信息化阶段的到来、工业化进入新阶段及其与信息化的关联、现代化发展进入全面建设小康社会的新阶段、法制化的全面启动，都将对中国政府的经济职能产生全面而深刻的影响。这些影响必须纳入研究政府经济职能的理论框架与视野。
二、由特殊国情决定中国政府经济职能
在考虑政府经济职能理论分析框架时，还必须考虑中国特殊国情对政府经济职能的影响。中国是一个极其特殊的社会主义的发展中大国，它既不同于成熟的市场经济国家，也不同于一般的市场经济后发国家，它有特殊的国情条件。根据中国国情，中国政府还应承担以下几方面的特殊功能：
１．注重公共投资，促进基础设施建设。
即使在发达国家，长期性的、基础性的投资也不能完全靠场
导向。因为基础设施建设项目一般都具有一次性（启动）投资规模大、建设周期长、直接经济效益较低等特征，同时，这类投资往往有很强的外部效应，因此由市场决定的投资量会远远低于最佳点。私人企业一般都不愿投资。在中国，政府在基础设施方面扮演着难以替代的重要角色。中是一个大国，地域辽阔，地理复杂，山地、高原、丘陵占国土面积的三分之二，平均海拔高度相当于世界平均水平的两倍，这就决定了中国在公路、铁路、桥梁、航空、通信等基础设施方面的投资具有成本高、规模大、周期长的特征。目前，中国基础设施资本存量不仅大大低于国土面积略低于中国的美国，而且也低于印度。因此，从事公共基础设施建设是中国政府的重要职能。
２．解决地区发展不平衡问题，促进少数民族地区加快发展。
中国是一个人口众多、地域辽阔、各地区发展差异显着的大国。
这主要表现为：第一，目前中国各地区（指省级）人均ＧＤＰ相对差距是世界上最显着的国家之一，也高于发达国家历史上地区差距最严重的时期；第二，中国不仅存在人均ＧＤＰ等经济发展指标的地区差距，而且还存在成人识字率、人口平均文化程度、人口平均预期寿命等社会发展指标的地区差距；第三，中国不仅省级之间地区差距很大，而且一个
省内部各地区之间的经济差距也很悬殊；第四，大多数少数民族地区仍处于相对落后状态。在这种基本国情条件下，解决地区发展不平衡，促进少数民族地区加快发展就成为中国政府的重要职能。
３．控制人口增长。
中国庞大的人口基数，形成了很大的人口控制压力。预计到
２０３０年前后，才能进入人口零增长阶段（胡鞍钢，１９８９）。中国人口预计到２０１０年将达１４亿。人口增长过快，对资源的压力也加重，例如我国人均耕地从建国初的２．７１亩减为１９９６年的１．１６亩，耕地面积平均每年减少６０万～７０万公顷。另外，人口增长也加重了就业
负担。为了控制人口，同时又保证市场化改革的顺利进行，政府有必要在计划生育方面加强干预，确保实现人口控制目标。从人口结构看，伴随着人口发展，人口老龄化日益迫近，１９９５年１％人口抽样调查与１９９０年的人口普查比较，６５岁以上人口比重已上升到６．４％，比１９９０年上升０．８个百分点。照此速度，我国将提前进入老年型国家的行列。这就意味着退出财富创造领域的老年人口在总人口中的比重增加，从而将有更多的财富用于老年人消费，以致劳动人口的负担加重。单纯依靠市场机制不能充分解决养老金的筹集和使用问题，只有政府强制实行社会保障计划，才有可能解决得比较好。
４．保护自然资源和生态环境。
中国是世界上少数几个资源大国之一，但也是世界上人均资源占有量较低的国家之一。今后几十年，人口持续增长，耕地不断减少，供水能力日趋紧张，能源紧缺加重，矿产资源储量不足，资源总需求迅速扩大，各类资源供应长期紧缺，是我国人口与资源、经济增长与资源供给矛盾的基本格局。
中国在进入经济起飞阶段的同时也进入了生态环境空前破坏的过程。中国生态环境的基本状况是：污染退化，兼而有之；局部有改善，整体在恶化，治理能力远远赶不上破坏速度，环境质量每况愈下。上述国情条件决定，保护自然资源，加强生态环境建设，从事大江、大湖、沿海治理是中国政府的特殊职能之一。
第二节中国地方政府经济职能实务的创新——城市经营
一、城市经营的基本概念
城市经营是中国地方政府进入２０世纪９０年代以后，随城市基础设施建设兴起的一种新的政府施政理念，也是地方政府经济职能创新的一个崭新探索。
城市经营是政府运用市场经济手段，对城市的各种资产进集
聚或重组、运作，直至获取经济效益的行为。这一行为对于政府来说，是一种融资活动，它的直接效果是加快了城市基础设施的建设。所谓城市经营，是指按照市场经济的规律，综合运用土地资源、地域空间及其他经济要素，从总体上整合城市资源的配置，使经济效益最大化。具体来说就是各级政府把城市中的各种经济要素、土地资源、人力作用资本（道路、桥梁）和相关延伸资产（路桥的冠名权）等，运用市场经济的手段进行经营，将获取的收益用于城市建设，以弥补财政资金的不足。也就是说，城市经营是运用市场机制和市场规律来调控城市发展要求与发展条件之间矛盾的一项经营管理活动。它将城市作为最大的资产来规划、建设、管理和经营，通过营造城市的最佳投资环境和最适宜的居住环境，创造城市的品牌，提高知名度，吸引要素积聚，优化城市资源配置，带动城市经济社会全面发展，从而提高城市自身价值和综合竞争力。城市经营的主体是城市政府，客体是城市资产。城市经营既有政府行为，又有市场行为。城市经营是市场经济条件下盘活城市资产的现实选择，是摆脱传统城市建设困境的必由之路。它有利于促进城市建设效率的提高，有利于推动政府职能的转变，有利于保证城市规划实施，
使城市建设和城市经济步入良性循环，从而促进城市可持续发展。
实践证明，城市经营是城市建设体制改革的必然选择。既然城市经营的对象是城市资产，那么就有必要研究什么是城
市资产。城市资产有广义和狭义两种解释：广义的城市资产是指城市规划区内所有各类资产的总和，包括各种国有资产和非国有资产。狭义的城市资产是城市建设过程中形成的各类有形资产和无形资源、资源性资产和非资源性资产的总称。其中，有形资产包括城市土地、基础设施、公用设施、环境设施、旅游设施及其附属物等，无形资源包括开发权、使用权、经营权、冠名权、广告权等相关权益，这些资产中城市国有资产占的比例较大，但也有非国有资产。城市资
产经营是将城市资产通过市场运作，对城市资产进行集聚、重组和运营，最大限度地发挥城市资源的潜力，实现城市资产保值增值。城市资本经
营是运用市场经济的手段，对构成城市空间和城市载体的自然生成资本（比如土地）、人力作用资本（比如道路、桥梁）及其相关衍生资本（比如冠名权、经营权）等进行重组、营运，通过资本的流动、重组来调整城市资产结构，盘活存量资产，搞活增量资产，增加城市资产收益。随着城市建设体制改革的深化，在实际操作中，城市资产经营和城市资本运营往往交织在一起，难以完全区分，所以经常将两个概念混同使用。目前，城市资产经营已经起步，城市资本运营则面临着政策和体制方面的阻力，难度较大，因此通常所说的城市经营实际上指的是城市资产经营。
二、城市经营的理论依据
根据产品或服务提供理论，产品或服务都具有不同程度的外在性、消费竞争性和排他性。应该注意到，每一产品或服务的归类并不是唯一的，它会随经营模式的转变而改变。
目前，城市资产经营已经起步，城市资本运营则面临着政策和体制方面的阻力，难度较大，因此通常所说的城市经营实际上指的是城市资产经营。二、城市经营的理论依据根据产品或服务提供理论，产品或服务都具有不同程度的外在性、消费竞争性和排他性。应该注意到，每一产品或服务的归类并不是唯一的，它会随经营模式的转变而改变。表１－１产品和服务分类表纯私人物品，比如食品、衣服、家用电器等公共资源，比如空气、矿藏、公共公园等准公共物品和含外在性的私人和公共物品，纯公共物品，比如国防、公共卫生、消比如有线电视、学校、道路等防等从这个角度来看，城市经营的对象主要是城市资产中的公共物品、准公共物品、含外在性的私人物品。政府或其委托方通过不同形式的市场运作，对可经营的城市资产进行集聚、重组和运营，最大限度地发挥城市资源的潜力，实现城市资产的保值增值，从而高效地为居民提供优质公共产品或服务。在产品或服务的生命周期中存在三个基本的过程参与主体：消费者、提供者和安排者。其中，消费者直接获得产品或接受服务；提供者直接组织生产产品或直接向消费者提供产品或服务；安排者则承担了指派生产者给消费者，指派消费者给提供者，或选择产品或服务的提供者的责任。提供者和安排者之间的区别便是整个政府角色界定的基础所在，对于许多的公共产品或服务而言，政府本质上扮演的是一个安排者的角色，用以决定某项产品或服务该由谁去做、为
谁而做、做到什么水平和程度、怎样付费等问题。当然，政府也可以安排某项公共产品或服务由自己来完成，此种情形下，政府就将提供者和安排者的角色集于一身了，这也是传统的计划经济体制下的政府角色。市场经济条件下，政府可以不必依靠政府雇员和设施来提供某项公共产品或服务，而仅仅依靠公共开支来提供该种产品或服务，产品或服务的角色则交给市场执行。根据提供者与安排者之间的区别，可以形成产品或服务的不同制度安排，即以下四种基本类型，如图１－１所示。
在具体的机制设计中，上述四种类型又可派生出以下九种具体形式：（１）政府服务。公共产品或服务仅由政府（公共企业）提供。（２）政府出售。公共产品或服务由政府和市场同时提供，政府和民营企业进行竞争，人们可以选择从政府部门（公共企业）购买此类产品或服务。
（３）政府间协议。针对不同地区或等级的政府而言，当地政府可以雇用或付费给其他行政区域的政府，使其向本地居民提供公共产品或服务，这样可以把责任在不同的行政区域进行重新配置，更好地解决地区性问题并应付日益上升的成本。
（４）合同承包。除政府间协议之外，政府也可以和民营企业、非营利组织签订关于提供公共产品或服务的合同。
（５）特许经营。与合同承包相似，政府将公共产品或服务的提供特权给予某民营企业，让它在特定领域里提供特定服务。与合同承包不同的是，合同承包下政府向提供者支付费用，特许经营下由消费者向提供者支付费用。
（６）补助。产品或服务由市场提供，政府给予特定消费者群体一定的补贴，使其在市场上自由选择受补贴的产品或服务。
（７）凭单。产品或服务由市场提供，政府给予特定的消费者群体一定的补贴，使其在市场上自由选择受补贴的产品或服务。
（８）自由市场。市场制度是产品或服务安排的最普遍的形式，提供者是民营企业，政府在交易中的介入程度一般仅仅限于确定项目和制定安全标准等。
（９）志愿服务。通过志愿团体和志愿组织，可以提供人们需要的产品或服务。志愿团体可以组织其雇员直接提供产品或服务，也可以雇用或付费给民营企业去提供。
以上９种形式，在城市经营中可以单独或者联合运用，根据开展城市经营的不同目的和提供产品或服务的不同特性，有效地运用多样化、混合式和局部安排等形式。在目前情况下，比较常见的城市经营形式是特许经营和自由市场等，其目的是减轻政府财政压力，利用民间资本组建民营企业提供公共产品或服务。
三、现阶段我国开展城市经营的必要性
现阶段我国开展城市经营具有以下必要性：
１．我国基础设施发展水平不高，财政力量有限。改革开放以后，我国通过增加财政投资、拓宽融资渠道等模式，为基础设施建设筹集了大量的资金，有力地支持了基础设施建设。仅城市公共设施一项，“八五”期间投资额总计达２６００亿元，“九五”期间增至７０００多亿元。但是，与国外发达国家相比，我国基础设施发展水平仍然不高；与美国、日本、德国相比，我国的差距仍然很大。在人均电力产量方面，我国是美国的３１．９４％；在公路密度方面，我国是日本的４．６８％；在铁路密度方面，我国是日本的
１１．２５％。虽然近年来我国增发国债用于基础设施投资，取得了一些效果。但随着赤字的增加，国债可持续融资的能力受到威胁（见表１－２），财政力量仍然相当有限。而据预测，２００１～２０１０年的１０年内，仅基础设施投资需求就至少在２．２万亿元以上（杨军，２００３），这说明单纯依靠财政力量是行不通的，必须开发民间资本的潜力。
２．我国城市基础设施行业国有资产比重过高，行政垄断性经营严重。我国城市基础设施行业国有资产占８５％左右，远远高于７５％的国际平均水平。多年来我国城市基础设施行业一直延续条块分割的行政管理模式，邮电、通信、电力等行业实行高度集中的条条管理，地方政府没有管理权；“水、暖、气、路”设施的管理权分别集中在各专业管理部门，经营权隶属各事业单位或企业，政企合一、政事合一。企业没有真正的自主权，经营活力受到压抑和限制；事业单位承担着部分政府管理职能，从总体上削弱和分散了政府的宏观管理权限；政府主管部门，既是市场经济中的“运动员”又是“裁判员”，难以保证建设市场的公开、公平和公正。这种背离市场经济
规律的管理体制，造成了排斥市场、行业垄断、政府高负债、效益低下的落后局面。据了解，西方国家城市基础设施行业的国有比重并不很高，在经历了大规模的民营化浪潮后，西方国家的国有比重又进一步下降，这更反衬出我国城市基础设施行业中存在的国有比重过高的问题。
世界银行专家曾对不同的基础设施的不同特征给予一定的量化，进行打分，最后将这些得分平均综合成一个指标———“可销售性系数”。该指标反映民间企业提供基础设施产品或服务的可能性，可销售性系数越大，说明民间资本进入的可能性越大，反之越小，具体如表１－３所示。
１４中国地方政府融资２２种模式世界银行专家曾对不同的基础设
施的不同特征给予一定的量化，进行打分，最后将这些得分平均综合成一个指标———“可销售性系数”。该指标反映民间企业提供基础设施产品或服务的可能性，可销售性系数越大，说明民间资本进入的可能性越大，反之越小，具体如表１－３所示。表１－３世界银行关于不同基础设施的可销售性系数一览表产业经营活动竞争的消费的盈利及成公
共服务外部可销售项目潜力属性本回收的义务特征系数市内电话电信
２３３２３２．６长途电话３３３３３３．０火力、水力发电３３３３１２．６大型水利工程电力１２１２１１．４电力输送１２３３３２．４配电业务２３３１３２．４铁路路基和车站１２３２２２．０铁路货运３３３２２２．６铁路客运３３３２２２．６交通运输城市公共汽车３３３１２２．４城市有轨交通３３２２２２．４干线和支线道路２２２３３２．４城市道路１２２３１１．８资料来源：世界银行：《１９９４年世界发展报告》，北京，中国财政经济出版社，１９９４。表１－３说明，不少基础设施行业适合民间资本进入。为增强城
市基础设施行业的活力，提高运营效率和效益，减轻政府负担，应当打破城市基础设施行业的行政性垄断，引入民间资本，形成竞争格局。３．城市化加速发展。
据统计，世界范围内的城市化水平呈现不断加速发展的趋势。如表１－４所示，１８０１～１８５０年全世界城市化水平每年平均增长０．０２４％，１９５１～２０００年达到０．３６０％。据世界银行预测，到２０１５年，世界城市化水平将达到５３．７％，其中发达国家为８２．３％，发展中国家为４９．３％。改革开放以后，我国的城市化进
程也在不断加快。１９７８～１９９８年我国城市化水平由１７．９２％上升到３０．４０％，平均每年提高０．６２个百分点。人口和产业向城市的迅速集中，使得城市基础
设施成为制约城市发展的“瓶颈”。面对城市建设的历史“欠账”和对城市基础设施的高涨的需求，在财政资金短缺的情况下，如何缓解城市建设资金的短缺成为每个城市政府必须面对的棘手问题。为了解决这一问题，学习国外经验，吸引民间资本用于城市建设，应当是一种值得尝试的思路。
４．城市竞争日益加剧。
在社会主义市场经济体制不断完善的过程中，中央政府给予了地方城市政府更多的事权和财权。分权制的实施极大调动了地方城市政府组织本地社会经济发展的积极性和创造性，城市作为一个利益主体和竞争主体的地位不断得到强化。另外，经济全球化的发展使中国城市经济与世界经济更加密切地融合在一起。作为世界城市网络中的一个节点，我国城市面临着日趋激烈的竞争，这种竞争既包括国内城市之间的竞争，也包括与国外城市的竞争。为了城市经济的发展和提高城市的竞争优势，对城市竞争力的提高起巨大推动作用的城市政府需要进行自身职能的转变。通过开展城市经营，改
善城市投资和居住环境，创造城市品牌，增强城市对要素的吸引力，并通过对资源的优化配置，提升城市的综合竞争力。
５．实现社会稀缺资源按市场经济的规律优化配置的需要。
在市场经济条件下，由于存在市场机制的缺陷，需要政府运用“看得见的手”对市场失灵和缺陷进行“相机抉择”，以校正市场机制的缺陷，并担当起兼顾公平和效率的角色，对社会资源进行公平、合理的配置。由于政府拥有对政府性资产完全的处置权和支配权，因此政府有权对政府性质的资产进行经营。政府可以通过对政府性资产进行市场化经营，实现政府性资产的优化配置和利益最大化，并将获取的利益投入到城市公用事业的建设中，让城市所有的公民都能共享这些社会公共资源，使这些资产发挥出最佳的社会效益。
四、我国开展城市经营的主要实践与统计描述
１．我国开展城市经营取得的成就。
近年来，我国不少城市政府充分认识到开展城市经营的重要性，不断解放思想、更新观念，打破“政府包办公用事业”的传统思维定势，以及对城市基础设施行业的行政性垄断，大力引入民间资本，有效地提升了城市的基础设施水平和城市竞争力，为地方经济的发展做出了重要贡献。
２００１年末我国实有住宅建筑面积为６６．５亿平方米，是１９９５年的２．１５倍，是１９８５年的５．８９倍；２００１年末我国煤气管道长度为５０１１４公里，是１９９５年的１．４８倍，是１９８５年的４．７４倍；２００１年末我国集中供热面积为１４６３２９万平方米，是１９９５年的２．２６倍；２００１年末我国铺装道路面积为２４９４３１万平方米，是１９９５年的１．８４倍，是１９８５年的６．９５倍；２００１年末我国下水道长度为１５８１２８公里，是１９９５年的１．４３倍，是１９８５年的５．０１倍；２００１年末我国公共汽（电）车数量为２２９８３２辆，是１９９５年的１．６８倍，是１９８５年的５．０９倍；２００１年末我国绿地面积为９４６６３４公顷，是１９９５年的１．４０倍，是１９８５年的５．９４倍；２００１年末我国公园、动物园面积为９０６２１公顷，是１９９５年的１．２４倍，是１９８５年的４．１４倍（见表１－５）。
以山东省为例。如表１－６所示，２００２年山东省人均拥有城市维护建设资金为１２３５．９３元，是１９９７年的２．６８倍；２００２年山东省用水普及率为９８．０３％，比１９９７年增加３．０３个百分点；２００２年山东省用气普及率为９３．２ｌ％，比１９９７年增加１２．９２个百分点；２００２年山东省公共交通车辆为１５５８４辆，是１９９７年的１．７０倍；２００２年山东省道路面积为２８００２万平方米，是１９９７年的１．５８倍；２００２年山东省污水年处理量为７７３４５万立方米，是１９９７年的３．３４倍；２００２年山东省公共绿地面积为１５６９１公顷，是１９９７年的２．０４倍；２００２年山东省公园面积为７７０２公顷，是１９９７年的１．７９倍。