城市地铁轨道交通项目采用（PPP）项目模式的结构及成功
案例分析
【关键词】合作，模式，结构，分析，民间，政府，
政府部门一般会要求由民间部门实施的地铁工程及服务项目要达到相应的质量要求，且公众的利益要得到相应的保障；从贷款人的角度来看，贷款人希望能够有适当的保障收回其向地铁项目提供的贷款；而从投资者的角度来看，社会投资者则希望能通过取得政府对项目的适当支持和协助，确保从其所投资的地铁项目中取得稳定和适当的投资回报，运用PPP模式进行建设的项目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同项目会有不同的答案。
城市轨道是一种依托轨道运行、借助电力驱动，以列车编组方式在城市区域快速行驶的交通工具，是城市公共交通的重要组成部分。城市轨道交通系统包括地下铁道（地铁）、城市铁路（含市郊铁路）、轻轨、独轨及新交通系统等多种模式。
城市轨道交通（以下简称“地铁”）在城市住宅区、交通运输中心和工作地点之间提供了一个快捷便利的连接。从学角度看，地铁项目兼具公共产品和私人产品的特性，即地铁运输服务具有消费的非竞争性和有一定排他性的基本特征，属于准公共产品。上纯公共产品由政府提供，纯私人产品应由民间部门通过市场提供。准公共产品既可以由政府直接提供，也可以在政府给予补助的条件下，由私人部门通过市场提供，即政府和民间合伙的方式
（“Public-PrivatePartnership”简称PPP）。由于地铁项目具有投资额大、专业技术复杂以及关乎民众日常生活等特点，所以该领域的PPP实践非常具有挑战性。本文拟从操作层面上对地铁PPP实践中各种可供选择的结构进行，文
章结构安排如下：第一部分讨论了PPP的定义和基本结构，阐明风险在政府和民间部门之间分担的本质；第二部分讨论了地铁项目中实行PPP的意义；第三部分讨论了地铁PPP实践中应重要考虑的因素；第四部分重点分析地铁领域可供选择的PPP结构的种类及各自优缺点；第五部分为结论。
一、PPP的定义和基本结构
1、定义
PPP模式是90年代在西方开始流行起来的，以欧洲居多。PPP最核心的是为了完成某些有关公共设施、公共交通工具及相关服务的项目而在政府机构与民间机构之间达成伙伴关系，签署合同明确双方的权利和义务以确保这些项目的顺利完成。
采用PPP模式建设项目，其中一个首先要考虑的问题就是如何平衡参与项目建设的政府部门与民间部门的不同利益及要求，因为这两个部门分别具有不同的偏好和效用函数。从政府的角度来看，政府部门一般会要求由民间部门实施的地铁工程及服务项目要达到相应的质量要求，且公众的利益要得到相应的保障；从贷款人的角度来看，贷款人希望能够有适当的保障收回其向地铁项目提供的贷款；而从投资者的角度来看，社会投资者则希望能通过取得政府对项目的适当支持和协助，确保从其所投资的地铁项目中取得稳定和适当的投资回报，运用PPP 模式进行建设的项目中，如何平衡上述不同利益方的利益及要求，不同项目会有不同的答案。
PPP的关键因素是，在不损害项目经济平衡的前提下，必须分别根据政府和民间各自不同的风险管理能力来分配项目风险。另外，不能简单地将PPP视为公用事业的私有化，两者的区别主要在于民间和政府投资在项目中的参与度和
主导地位的差异[2]（见图1）。私有化的项目运作完全通过市场由民间资本主导，政府在其中起的作用非常有限，政府投资是消极的，而民间投资则是积极的；而在PPP过程中，政府始终在项目运作中占据重要的地位，往往不仅是项目的投资者，而且还是项目建成后运作中的监督者，政府投资是积极的，而民间投资则是消极的。
2、2、基本结构
PPP本身其实是一个内在结构相对灵活的模式。它可以通过各种不同的结构安排来加以实施。我国现有一些外商直接投资项目已经通过特许权以及共担风险的安排引入了PPP模式。PPP的基本组织结构如图2，当然在具体实施过程中，由于项目的差异性，还要视具体情况而定。通常情况下，虽然采用的均为PPP模式，但具体到不同项目时，其结构或多或少存在差异，我们将在本文第四部分详细分析地铁PPP实践中那些常见的结构。
二、PPP模式的优势
PPP模式下，政府部门和民间部门可以取长补短，发挥政府公共机构和民营机构各自的优势，弥补对方身上的不足。PPP可以以最有效的成本为公众提供高质量的服务，其优势如下：
1、有利于转换政府职能，减轻财政负担。政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。
2、有利于提高项目运作效率，主要体现在以下几个方面。节约成本：规模经济，创新技术和富有灵活性的项目程序可以帮助降低成本。共享风险：当地政府可以和民间机构共同分担风险，而且风险将通过项目评估时的定价而变得清晰。收入
增加：政府民间合伙制可以引进一些在传统体制下没有的创新性收入。项目执行更有效率：将项目设计、建造、营运、管理有效的结合起来可以提高项目执行效率。资金筹集：可及时筹集所需资金，提高效率。从协调性来看，有些大规模的投资，特别是初期投资非常大，在这种情况下，通常采用PPP模式较好，分散在一个比较长的时间内做各种各样的投资安排。
3、提高公众的社会福利，有利于公共设施服务质量的提高。民间机构以实现盈利为目的，只有提供优质的服务才可能赢得顾客。
三、地铁项目PPP的特殊考虑
1、区域规划考虑
地铁交通需求通常被定义在“区域结构规划”之内的最高水平。这些规划指出了城市社会和经济情况并包含了诸如就业和人口趋势、开发区域（住宅的和商业的）；以及支持这些规划所需要的现在和未来基础设施的详细情况。规划的各个方面都对地铁PPP项目的成功有直接。PPP公司需要了解政府长期规划是否继续支持或者允许地铁的增长。发展区域将影响地铁现有布局和延伸。现存的或其他计划的交通方案也会影响地铁布局和效益。一般来讲，PPP公司不能接受这样高的风险，并且会寻求政府补偿以应对“区域结构规划”变化对地铁造成的影响。政府需要检查其实际情况并决定是否能够和愿意按此执行。
2、政府投资考虑
关于PPP没有硬性死板的准则，实践经验使PPP方法不断完善，框架结构中也引入了更多的风险分配方案。几乎在所有的地铁项目中都不能期望凭借运营系统的车票收入来满足地铁的建设、维护和运行。对于大多数的地铁项目，可以用于运营和维护的车票收入在建设成本的0%-20%之间[3]。因此不可避免的，