控权
[注释]近几年，国内学术界从不同的角度、不同的层面提出了多种关于行政法理论基础的学说，譬如控权论、新控权论、管理论、为人民服务论、政府法治论、公共利益本位论、公共权力论、平衡论等，可谓百家争鸣。这有助于理论界全面认识现代行政法理论基础，亦有助于在分析基础上推动真正的理论基础的确立。甘雯：《行政法的平衡理论研究》（博士）第２－３页。“平衡论”已成为九十年代以来我国行政法学理论基础研究领域内最引人注目的观点体系。国内行政法学者对此莫衷一是：拥护者有之，如姜明安：《授权、分权、控权－－平衡行政法生存的“理”》，《中外法学》１９９６年第５期；否定者有之，如叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，《中央政法管理干部学院学报》１９９５年第６期；批驳者有之，如杨解君：《关于行政法理论基础基干观点的评析》，《中国法学》１９９６年第２期；完善者有之，如皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期。季涛：《行政权的扩张与控制》，《中国法学》１９９７年第２期第７８－８８页。皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思想－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期第４１页。罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》１９９５年第４期，第１１－１３页。罗豪才：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期，第57页。胡建森：《中国
行政法理论体系的模式及评判》，《中国法学》１９９７年第１期，第３９页，引文中着重号为笔者所加。虽然“平衡论”认为司法审查中存在着不平衡的权利、义务关系，但亦有多数学者所持观点与此相左，中该引文。关于司法审查问题，笔者后文有详述，故此不赘述。同①，第４４页。同①，第４４页。皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期第４１页。[12]同①，第４６－４９页。[13]罗豪才《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》１９９５年第４期。[14]同①。[15]皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考》，《中国法学》１９９７年第２期，第４８页。[16]王锡锌：《再论行政法的平衡精神》，《法商研究》１９９５年第２期，第３９页。[17]郭道晖：《试论权利与权力的对立统一》，《法学研究》１９９０年第４期。[18]朱景文：《比较法导论》，中国检察出版社１９９２年第１版，第２４９页。[19]关于行政法律责任的理解有三种：ａ．系指行政相对方违反行政法律所应承担之法律责任；ｂ．系指行政主体违反行政法律所应负法律责任；ｃ．系指行政地主体违反行政法律所应承担之法律责任。笔者从Ｃ。[20]（美）Ｂ·施瓦茨：《行政法》徐炳译，群众出版社１９８６年版，第２页。[21]杜钢建：《行政程序立法应注重双向程序改革》《中国法学》１９９５年第６期，第２９－３０页。顺向遵从程序是指行政相对人对行政主体权力的遵从程序；逆向遵从程序是指行政主体对行政相对人的基本权利的遵从程序。二者是相对而言的。[22]笔者的观点与某些观点相左。参见肖凤城：《论“法即程序”》，《行政法学研究》１９９
７年第１期，第４－８页；甘雯：《行政法的平衡理论研究》（博士论）第５８页。[23]罗豪才：《略论行政程序法与行政实体法的关系》，《中国法学》１９９５年第６期第２３页。[24]甘雯：《行政法的平衡理论研究》（博士）第６２页。[25]姜明安：《行政诉讼法学》，北京大学出版社１９９３年第１版，第１０９页。
控制活动与权责配置 内部控制程序篇 31>. 控制程序与风险评估 4. 控制活动与权责配置 相关案例 控制活动与权责配置程序 正式控制与非正式控制 *南开大学公司治理研究中心 第4章控制活动与权责配置 构建内部控制体系的最终目的就是要控制风险，避免企业遭受损失 控制活动是达成内部控制目标的活动。包括正式控制-非正式控制 权责配置涉及授权与责任分配 *南开大学公司治理研究中心 第一节相关案例 方太集团的董事长茅理翔认为总经理这个职位，年薪高一些没关系，最重要的道德素质如何 重庆力帆集团董事长认为，公司能做大就是贤亲并举比别人做得稍好一点*南开大学公司治理研究中心 一、黄河企业集团公司总经理的地下工程 黄河企业集团公司是一家以啤酒生产和销售为主营业务的民营企业，其前身为1985年建立的兰州黄河啤酒厂，农民出身的杨纪强靠着不屈不挠的韧性一手
把这个企业创办起来，并在1993年12月，以集团公司为主体，发起设立了兰州黄河企业股份有限公司，1999年6月23日，4500万股“兰州黄河”A股在深交所上市 *南开大学公司治理研究中心 起初，黄河集团的控制权可以说是完全掌握在以杨纪强为首的杨氏家族手里，是一家典型的家族式企业。当时，董事长是杨纪强，副董事长兼总经理是二儿子杨世江（现为黄河股份公司董事长），大儿子杨世沂为印务公司经理，三儿子杨世汶是啤酒公司经理，四儿子杨世涟是销售公司经理，财务部长是三儿媳，饮料公司经理是四儿媳，生活服务部经理是二儿媳，资金回笼部部长是大儿媳，每个儿子的姻亲又分别被安排在各自部门内部的重要岗位上 *南开大学公司治理研究中心 杨纪强等集团高层领导发现，随着企业规模不断的扩大，黄河集团首先感到的是人力资源的匮乏，要想进一步扩张，必须突破家族血缘的狭隘关系，从家族外部吸取企业所需要的各种资源。而外部资源的进入，必然带来家族控制权向外的转移。正是在这种担心与突破的交叉思维中，黄河集团开始了自己的人才引进计划 *南开大学公司治理研究中心 黄河集团较为成功的一次人才引进是在企业发展初期，黄河集团从兰州醇酒厂请来了时任副厂长的酿酒专家白咸忠，从而解决了生产技术上的难题，为企业的发展做出了重大的贡献，这也是杨纪强最为得意的一次人才引进。但是在后来引进高级管理人才的过程中，黄河集团却遇到了两次较大的挫折 *南开大学公司治理研究中心
综合控权模式―――对现代行政法的解释005
综合控权模式―――对现代行政法的解释 一：控权的解释 行政治学中存在一种主张控制行政权力的观念学说，我们一般称之为“控权论”或“控权观念”，在谈到什么是控权之前，我们先来明确下面几个问题：（一）：控权与限权。我们认为两者是不同的，控权的“控”是有一种控制，支配，驾驭，的意思，是一种积极的主动的状态。而限权则是一种消极的对权力的限制。基于当代行政越来越需要行政效率的时候，特别是在我们这样的一个国家。我们认为仅仅是对行政权力的单纯限制是远远不够的。我们极力需要追求一种能使行政权力的运用达到最有效的状态，又能使行政权力的运用不至于偏差，达到一种可控的状态。 （二）：可控性标准的确立：我们认为对行政权力的控制是防止权力的无限扩大或权力的滥用，为了给政府的权力既不过小以致于办事没有效率，也不至于过大而使行政权力私化――政府为某个团体或个人谋求私利。那么我们要给行政权力确立一个权力的可控性标准，用这个标准来定性的确立权力的可控性范围。 自律性要求：它是指我们确立的行政权力的大小以及权力的分配状态能达到一种自我调节的功能。也就是能具有一种自净能力。 发现和纠正偏差：它是指权力体制的设置能达到这样一种状态：当行政权力的运用出现偏差时我们能够及时的发现。而且能够有效的把它纠正过来。使行政价值的实现过程能够呈现一种“直线型”的趋势――少走弯路。 （三）：控权与保权（保障公民权利）：它们两者不可分，是手段和目的的关系。我们知道，行政法的核心是关于行政权力与公民权利的关系问题，行政法从近代一开始就是一种权利本位的法，而不是权力本位的法，到现在这一原则没有变，只是这种作为“本位”的权利内容发生了变化，即由自由权本位发展到了福利权本位，也就是说政府权能从尽量不干预公民权利发展到为权利提供积极的服务。公民的权利通常来自两种力量的侵害，一是民间力量，一是国家力量。对前者我们通过法律防范或制裁，对后者进行权力控制。总之控制权力就是为了保障公民的权利。 通过以上的分析我们可以给“控权”下一个定义：它是指适当确定行政权力的可控范围，使行政主体能够积极支配，驾驭行政权，达到既能保障公民权利，又能使行政权力得到有效运行的状态。 二：控权方法论 对行政权力的控制方法有道德，政纪，法律，舆论等多种渠道，从一般的法理意义上讲，权力控制方法包括规则对权力的控制，权力对权力的控制，权利对权力的控制，程序对权力的控制等等。从不同的行政法律制度来看多种控制方法体现在以下几个方面； （1）：规则性控制：包括限制行政权力，规定行政权力行使范围。这是一种最传统的法律作用，反映了立法权对行政权的控制。规则控制是一种以实体规则为主的控制，所以也是最基本的控权方式。 （2）：过程性控制：程序性控制方式注重对行政行为过程的控制，它能弥补规则性控制的不足，同时程序控制把注意力放在权力行为的时间与空间方式上和相对人以参与上，所以能解决权力过程问题的失控问题。 （3）：补救性控制：它由法院通过审判权对行政权力进行控制，是权力分工与
控权 [注释]近几年，国内学术界从不同的角度、不同的层面提出了多种关于行政法理论基础的学说，譬如控权论、新控权论、管理论、为人民服务论、政府法治论、公共利益本位论、公共权力论、平衡论等，可谓百家争鸣。这有助于理论界全面认识现代行政法理论基础，亦有助于在分析基础上推动真正的理论基础的确立。甘雯：《行政法的平衡理论研究》（博士）第２－３页。“平衡论”已成为九十年代以来我国行政法学理论基础研究领域内最引人注目的观点体系。国内行政法学者对此莫衷一是：拥护者有之，如姜明安：《授权、分权、控权－－平衡行政法生存的“理”》，《中外法学》１９９６年第５期；否定者有之，如叶必丰：《公共利益本位论与行政诉讼》，《中央政法管理干部学院学报》１９９５年第６期；批驳者有之，如杨解君：《关于行政法理论基础基干观点的评析》，《中国法学》１９９６年第２期；完善者有之，如皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期。季涛：《行政权的扩张与控制》，《中国法学》１９９７年第２期第７８－８８页。皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思想－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期第４１页。罗豪才：《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》１９９５年第４期，第１１－１３页。罗豪才：《现代行政法的理论基础》，《中国法学》1993年第1期，第57页。胡建森：《中国
行政法理论体系的模式及评判》，《中国法学》１９９７年第１期，第３９页，引文中着重号为笔者所加。虽然“平衡论”认为司法审查中存在着不平衡的权利、义务关系，但亦有多数学者所持观点与此相左，中该引文。关于司法审查问题，笔者后文有详述，故此不赘述。同①，第４４页。同①，第４４页。皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考－－兼议“平衡论”的完善方向》，《中国法学》１９９７年第２期第４１页。[12]同①，第４６－４９页。[13]罗豪才《行政法之语义与意义分析》，《法制与社会发展》１９９５年第４期。[14]同①。[15]皮纯协、冯军：《关于“平衡论”疏漏问题的几点思考》，《中国法学》１９９７年第２期，第４８页。[16]王锡锌：《再论行政法的平衡精神》，《法商研究》１９９５年第２期，第３９页。[17]郭道晖：《试论权利与权力的对立统一》，《法学研究》１９９０年第４期。[18]朱景文：《比较法导论》，中国检察出版社１９９２年第１版，第２４９页。[19]关于行政法律责任的理解有三种：ａ．系指行政相对方违反行政法律所应承担之法律责任；ｂ．系指行政主体违反行政法律所应负法律责任；ｃ．系指行政地主体违反行政法律所应承担之法律责任。笔者从Ｃ。[20]（美）Ｂ·施瓦茨：《行政法》徐炳译，群众出版社１９８６年版，第２页。[21]杜钢建：《行政程序立法应注重双向程序改革》《中国法学》１９９５年第６期，第２９－３０页。顺向遵从程序是指行政相对人对行政主体权力的遵从程序；逆向遵从程序是指行政主体对行政相对人的基本权利的遵从程序。二者是相对而言的。[22]笔者的观点与某些观点相左。参见肖凤城：《论“法即程序”》，《行政法学研究》１９９
为什么说行政法是控权法 行政法就是控制或者说是约束行政主体的权利。 行政权利直接来自法律授权，无法律无权利，法律没有规定的行政主体无权作为。 行政法目的在于保障私权和自由； 行政法的基本内容是控制行政权； 行政法的基本原则是依法行政原则；而行政法的手段是司法审查和行政程序。 在控权论者看来，行政法的作用正如同紧箍咒，约束着处于强势地位的行政权。 传统行政法控权理念的核心可归纳为: 行政法是保障个人自由,控制行政机关权力的法 律,其核心问题是控制行政权力的滥用。以此为 轴心,它对行政法的一系列基本问题形成了以公民个人权利为本质,以个人主义和自由主义政治 哲学为基础的系统认识。它的基本构成大致如 下: (1)行政法的宗旨和作用在于最大限度地保 障个人自由权利,制止国家行政机关干预或限制 个人自由和权利。 (2)行政法最重要的内容是独立的司法权对 行政行为予以司法审查,从而达到其限制和控制 行政权的目的。 (3)行政权的范围必须受到严格限制,其管理 只限于国防、外交、财政、治安等少数领域,最大可 能地排斥自由裁量权。 (4)行政法治原则包括对一切行政活动的总 括性要求———“无法律则无行政”这个要求非常严 格,任何没有法律明确授权的行政行为,都不具有 公民必须服从的强制性而归于无效。 控权论是关于行政法本质的一种理论主张,其核心观点是强调行政法对行政权力的控制, 认为行政法在本质上是对行政权力进行控制的法。控权论起源于英美等国,它的产生与资本主义国家行政权的迅速扩张有关。行政权的扩张一方面满足了社会发展的需要,另一方面也增加了对社会和公众的危险性。为了降低这种危险性,防止政府胡作非为和滥用权力,一些学者提出了通过行政法加强对行政权的控制的主张 以行政法的手段控制行政权,是法治的产物。因此,在一定意义上可以说,限制行政权是 行政法的首要任务。对行政权进行限制的必要性首先源于权力的一个基本属性:一切权力都有被滥用的危险。其次是行政权本身的特点使它成为一种最需要限制的权力。从权力的性质上看,行政权表现为一种强大的“实践力量”,它一般都是通过主动、直接、强制地影响公民和组织的权利义务来实行其目标和价值的。一般地讲,权力越大,其效能越大,同时其潜在的危险也越大。从现实情况看,行政权固然是为人们造福的主要力量,但它同时也是最容易给人们造成侵害的公共权力。因此,在现代国家,行政权自然就成为最需要加以限制和制约的国家权力。以控制行政权为基本使命的行政法便是对行政权进行限制的主要武器。
非授权人员控制程序 1 目地 本程序的目的是确保在公司内出现非授权/身份不明人员进行确认，确保公司的内外安全，为生产的顺利进行和员工的人身安全做保障。 2 范围 本措施适用于厂内所有部门出现的非授权/身份不明人员 3 参考文件 C-TPAT美国海关-贸易伙伴反恐安全指导 4 程序 4.1.1 非授权人员的特征如下： 普通员工进入业务部办公室 普通员工在非发薪日进入财务办公室 普通员工进入非指定工作车间 普通员工在上班时间未登记而出现在宿舍 普通员工携带不明物品出现在厂区 4.1.2身份不明人员特征如下： 厂区内出现无佩戴厂牌、无佩戴访客牌的人员 厂区内出现需陪同而没有陪同人员在的访客 厂区内访客出现在非授权/非指定/非声明的访问地点 厂区内送货/货柜车司机等出现在非等待区 4.2非授权/身份不明人员的检查，必须严格遵守保安的巡
制度，但保安巡查的时间、地点和签到方式等不得对外 透漏，仅有公司的总经理制定，交由保安队长通知执行， 总经理要不定期的修改巡查制度。 4.3对非授权/身份不明人员的盘问： 4.3.1必须遵守以下原则： 及时原则（发现疑问，立即盘问） 礼貌原则（尊重对方，合理合法） 耐心原则（不催不燥，细心聆听） 震慑原则（依法执行，有效制止） 4.3.2对非授权/身份不明人员的盘问，请按以下基本用语进行您好！请问你有什么事吗？ 请问你找哪位 请让我看一下您的证件。 请问您携带的物品是什么？请打开看一下，谢谢！ 4.3.3确认了非授权/不明身份人员的身份后，应立即安排，包括补充登记，佩戴访客证，离开非授权区域，带领到被访问人处等。 4.3.4保安在解决了非授权/身份不明人员的问题后，应填写，,《非授权/不明身份人员处理记录表>>并于当天汇报给保安队长和总经理。
慎待法官程序控制权 彻底的当事人主义对现代西方国家司法危机具有不可推卸的责任，因此纷纷加强法官的程序控制权以应对，而对于构建规则之治和具有职权主义传统的我们，此种加强法官职权的举措，应该谨慎，不能盲从。 标签：案件管理；计划审理；程序控制权 一、危机中的民事司法：自由主义局限性 自由主义造就了消极的、超然的法官之哲学，随着社会的发展，其弊端逐渐显露出来，对抗制受到越来越多的批评：一是这种体制滋生了强烈的党派性；二是它将寻求正义歪曲为“智力游戏”；三是它赋予了富裕的当事人及“重复游戏者”不公平的优势[1]103。各国理论及实务界逐渐认识到，自由是有限度的，自由的最低标准是秩序。民事诉讼必须在维护当事人“私益”与实现社会“公益”方面寻求一种平衡，一种统一。因此，纷纷在司法改革中加大法官的程序控制权。 二、加大法官程序控制权势的必行 （一）美国：在对抗制的诉讼传统中融入管理型司法理念 有学者认为，“在过去十年左右的时间里，美国的民事司法改革是以加强对案件的司法管理为特征的”[2]46。1990年美国议会通过的《民事司法改革法》（The Civil Justice Reform Act），规定了案件管理的6项基本原则和6种方法。案件管理主要体现在审前阶段，分为对证据的管理和对流程的管理，其中，对证据的管理主要体现在诉答程序阶段和开示程序阶段，流程管理体现在审前会议阶段。 英美的诉答程序经历了普通法诉答程序、事实诉答、通知性诉答三个阶段，诉答阶段的功能逐步减低，现在的诉答程序只具有通知性功能而已，但是仍然可以根据诉答文件作出简易判决。2000年《民事诉讼规则》的修改体现了对证据开示程序进行限制的理念：比如：初始披露义务的缩小，初始披露义务范围从先前的“与特定争执事项有关”缩小至“用以支持其请求或抗辩”的文书和证人的消息。同时也限制了出示证据的次数，对庭外提取宣誓证词的期间限制。尽管审前程序最初的设计是为了获得判决，但它却直接或间接地在自身的运行过程中解决了纠纷，这正是基于“审判起着促进当事者自行交涉以谋求纠纷解决的作用”。 1938年《联邦民事诉讼规则》之16条确立了审前会议制度，对于复杂的重大案件，自由裁量决定是否召开审前会议，具体分为首次会议（initial conference）、后继会议（subsequent conference）和最终审前会议（final pretrial conference）。而直到1983年美国对《联邦民事诉讼规则》进行修改时，才与该规则第16条正式采纳了案件管理制度，旨在削弱当事人的程序控制权，对案件实行流程管理[3]13-14。首次会议启动了案件管理程序，开始为诉讼指定框架和确立后继诉讼程序的管理计划，其主要目标是“公正、快捷和低廉”的指定一个案件管理计划。
行政法学新论 对行政权予以控制的必要性及其控权途径 答： 加强对行政权力控制的必要性具体体现在如下几方面： 1、体现“主权在民”的精神，防止权力的异化。行政权力的存在和行使来源于人民，应该以为人民服务为其最终目的。加强对行政权力的法律控制以防止权力异化损害人民民主权利，是人民民主专政国体的内在的必然要求。 2、宪政民主建设的要求。宪政理论认为法律的力量正在于其约束当权者的能力，主张对于通过民主选举产生的政府也要严格防范，强调通过对于政治权力的制度化的限制以保障个人权利和创造宪政秩序。通过法律对行政权力加以严格控制以防止其侵害人民的民主权利，不仅是民主制度得以存在的保障，更是宪政制度的核心内容和宗旨所在。 3、保障基本人权的需要。一方面可以防止行政权对公民基本权利的不法侵害，另一方面权力的合法行使又起到保障和促进公民基本人权的作用。控制行政权力以防止其滥用和越权行使是保障基本人权的重要前提和基本手段。 4、维护良好社会秩序的需要。合法、良好的行政权力运行状态将有助于树立政府的守法、廉洁、高效的形象，并因此而增强公众对政府的信任。这种信任可以使得公众对政府的行为产生认同感并自觉接受管理、严格遵守法律，减少
社会不法行为的发生机率，政府和公众之间的关系由此而达到一种较为和谐的状态，良好的社会秩序更易形成。 5、社会主义市场经济体制建设的迫切要求。市场经济的内在逻辑要求政府职能明确，既维护市场主体的经济自主权利，又不能滥用行政权力去干预市场运行。首先，政府不再直接作为经济活动的主体，其主要职能应转变到培育市场、管理市场并依靠各种法律手段对市场运行进行宏观调控方面来。其次，政府的宏观法律调控应遵守合法性原则，超越法定范围和权限的不适度的干预，不仅不能发挥宏观调控的应有作用，反而会有碍市场的正常运行，对市场经济体制造成极大的破坏。 对行政权的控制是建立在一整套完善的制度基础之上的。必须有健全的民主制度，用人民来约束政府必须有合理的分权机制，用权力来约束权力. 1、依法行政，法律保留. 所有行政活动均只能在法律授权的范围内进行; 2、规范行政程序，正当程序原则，做到信息公开，公众参与，公务回避，正当的行政许可程序既可以控制行政许可权的滥用,又可以保障行政许可的效率. 3、完善行政法制监督，保障公民监督权，行政相对人的救济权。要发挥人民代表大会在监督体制中的领头羊作
什么是行政法？以前的看法是，行政法是关于国家行政管理活动的法律规范。是授予行政机关权力，保证行政机关活动的法规。学完行政法学以后，才知道这种认识是片面的，行政法除了具有上述功能外，还有一个更重要的功能，就是控权。所谓控权，就是阻止行政机关的非法行为，控制其权力的滥用，以保护公民、法人或其他组织的合法权利不受非法侵害。这是行政法的精神所在。一、控权－－行政法的历史动因行政法产生于资本主义时代，封建社会的政治制度是专制统治。皇帝是最高统治者，集立法、行政、司法权于一身，“天下之事无大小，皆决于上。”在这种人治社会中，不可能产生行政法。正是这种专制统治，引发了宪政制度的革命，为行政法的产生提供了条件。资产阶级革命胜利以后，掌握国家政权的资产阶级，一方面，迫切要求摆脱封建势力的束缚和封建专制制度的影响，建立资产阶级的民主政治；另一方面，也要求政府严格按照他们的意志办事，用法律限制政府权力，提出了“依法行政”的要求，使行政法逐步产生发展起来。至此，西方一些法学家认为，行政法是控制行政活动的法律部门，它设置行政机构的权力，规范这些权力的行使，为受行政行为侵害者提供法律救济，因此就有了“越权无效”和“正当程序”的观念，初期在静态中控权，主张自由主义政策，认为管的最少的政府，是最好的政府，行政只管军事、外交、税收、治安等。到二十世纪初，资本主义奉行福利主义，行政权扩张，他们又主张在动态中控权。因此，行政法被他们界定为控权法。二、控权－－行政法的本质属性目前，在行政法学界，对行政法是控权法？还是保权法？是控权多还保权多的争议，形成了三大理论派别，控权论、均衡论、保权论。尽管存在很多争论，但对行政法的本质属性的认识，却是趋于一致的，其实质内涵包括以下几个方面：１、行政法是设定行政权力的法行政法从两个方面设定行政权力，一是行政权必须授予一定的载体，并形成一定的体制，以及这些权力组织内部活动的各种规则；二是规定哪一类行政组织享有何项行政权力，权力的范围有多大，权力之间界限何在等问题。这就是说，行政机关的权力是由法律设定的，是有限的权力，行政机关必须依法行政。２、行政法是规范行政权力如何行使和运用的法行政机关或某一组织依法取得行政权以后，也不能任意行使，必须依照一定的规则行使，才能保证行政权力的有效行使。这类规则包括实体规则和程序规则两部分，这是行政法的核心内容。目的是使行政机关依法行政，依法用权。３、行政法是监督行政权力的法法国先哲卢梭说，没有制约的权力，是腐败的权力。行政权是社会中广泛存在的管理权，如果没有制约，必然被滥用，而制约行政权的除了宪法原则外，主要是行政法。行政法对行政权力的运用，建立了一整套监督制约的规则，以保证依法行政，依法用权。４、行政法是对行政权力产生的后果进行补救的法行政权力是国家公共权力，享有个人私权利无法比拟的特权，难免出现对私权利的侵害。对此，行政法赋于了相对人通过有关途径维护自身合法权益，制止侵权行为，获得损害赔偿的权利。从上述行政法的内涵来看，行政法区别于其他部门法的关键，是行政法调整的是行政关系一方－－行政机关的权力，而不是双方。这是因为行政权力是一种特权，客观上存在着易腐性、扩张性以及对个人权力的优越性，正如古代哲学家孟德斯鸠在《论法的精神》中所说：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”这个“界限”就是行政法。行政法通过规定行政权范围、行使方式、法律责任等方式，达到控权的目的，依法行政是崐行政法的本质属性。三、控权－－行政法的基本原则行政法的基本原则，是指指导行政法制定、执行、遵守以及解决行政争议的基本准则，是行政法的精髓，其控权功能体现在这些基本原则之中。（一）有限权力原则１、权力法定行政机关的权力，是由法律授予的。授予什么权，才有什么权，才能行使什么权。行政机关必须在法律规定的职权范围内活动。法律授予行政机关的权力是公共权力，这种公共权力与私权利不同，私权利是法不禁止即自由，公权力是法不受权则无权，就是说法律禁止的，当然不能为，法律没有授予的，也不能为，否则就是超越职权。２、立法优先在已有法律规定的情况下，
控权－－平衡论之价值取向任何脱离实际，无法指导实践的理论，其存在价值是值得怀疑的。法律反映着主体的价值追求，主体的价值追求亦只有体现在法律中才能奏效。作为行政法的核心理论，“管理论”的价值取向是行政管理法，“控权论”的价值取向是管理行政法；控权－－平衡论的价值取向是体现控权－－平衡精义的现代行政法。其历史使命是在维护正常行政秩序的基础上，在行政法主体间合理分配社会权利（侧重体现控权），以趋于实现公共利益与个体利益均至最大值化，亦即平衡状态（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）。基于不同的核心理念与现实基础，每种历史形态的行政法运用特有的核心理念法律物化形式来实现各自的价值目标。譬如行政管理法强化、神化行政权，以对社会实行有效控制，实现统治者或管理者所期望的行政秩序；管理行政法旨在限制行政权，保护法律主体之平等性，促进自由状态之实现。但其过份强调、依赖司法审查，以致与现代行政难以谋合；以控权－－平衡为核心理念之现代行政法，以行政自律为基础，兼以权力制衡与以权利制衡行政，，并适应社会现实之需要，强化管理、弱化行政，日益缩减强制性权力行政范畴，拓宽民主管理领域，其价值取向主要表现为：①行政自律。明确行政权力性质、授予目的及范围；合理规定行政职权、职责，并使二者相统一以利于正常行政秩序之维持与平衡状态之实现；行政实体法与行政程序法同重，并以富含公正与效率之行政程序防止行政权滥用；健全行政内部监督制度。②立法权、司法权制约行政权。确认立法权之主导地位，行政权从属于立法权。以立法受权、立法监督、司法审查作行政自律的外部监控。③以相对方权利制衡行政权。权利是权力的界限，亦是权力之目的。一方面，民主的一个要义是广泛分配权利，以同权力抗衡，每一相对人皆可以己之权利抵制非法行政权；另一方面，分散的个人权利微弱，只有集合起来，转化为集体的权利或权力，才有巨大的力量。解释放权利的“动能”，足以抗衡权力的“势能”。[17]现代行政法正是综合动用上述控权－－平衡方式以趋平衡（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）。现代行政权基于传统行政权，扩张为三部分－－强制性权力、报偿性权力、说服性权力，现代行政法顺应历史发展之大势，在行政法主体内合理分配社会权利，赋予行政主体以行政权力时，必然要综合考虑行政权内部组成之比例。强化行政管理与弱化行政权在民主政治下是辩证统一的。与强制性权力作比，报偿性权力与说服性权力更体现民主化，有利于化解权利－－权力对立情况，减少行政摩擦，降低行政成本。控权－－平衡论倡导行政指导、行政合同等行政管理方式，既利于控权，又利于平衡。合理配置与监控强制性行政权力，是控权－－平衡论的重点与难点所在，亦是现代行政法合理分配社会权利的主要矛盾的主要方面。 控权－－平衡论之法律物化现代行政法的核心理念，在行政立法、行政执法、行政司法、行政监督与行政解释等领域物化为不同的法律形式。同时，行政法作为部门法，又和立法、司法休戚相关。立法的控权－－平衡，是行政执法控权－－平衡的基础、司法审查权－－平衡利益衡量的前提、法律解释控权－－平衡的依托；行政执法的控权－－平衡使得立法确认的“社会权利分配”转化为实际的利益配置；司法审查的控权－－平衡利益衡量是行政法平衡状态（Ｂｍａｘ＋Ｉｍａｘ）实现的强有力保障；而控权－－平衡的法律解释（立法解释、行政解释、司法解释，学理解释）作为关节点而存在，保证控权－－平衡核心理念从立法－－执法－－司法之融合畅通。故有学者称，制定法正是通过法律解释而转变为判决的。[18] （一）立法－－行政 行政从属于立法。诚然，近现代行政权的扩张使得三权分立界限模糊，但立法－－行政矛盾体中，立法无疑居主导地位。立法对行政的授权与监控是行政法控权－－平衡得以实现的基础。立法授权行政尤然。 ①行政实体法。合现分配行政权力与相对方权利，使后者足以与前者抗衡（合理分配不同于等量分配，二者是质与量的关系）；合理配置行政职责与相对方义务，尤其要明确行政职责，保持二者统一，并使行政职权受行政职责的严格约束；明确行政法律责任[19]；行政主体法律责任规定更应明确、具体。现实中的问题是，行政主体职权与职责脱节，行政主体法律责任规定模糊或根本缺乏规定，这是法制不健全的突出表现，对控权－－平衡极富挑战性，这亦反衬出控权－－平衡理论之现实性。②行政程序法。行政程序价值目标之实现分为两个环节－－程序价值法律化与程序法律价值化，亦即应然价值与实然价值的关系。行政