国外公共服务市场化改革研究-行政管理
国外公共服务市场化改革研究
黄恒学，孔雪琳
（北京大学，北京100871）
摘要：为解决公共服务领域普遍存在的效率低下、社会不公等问题，国外目前主要采取了赋予消费者选择权、引入公共部门与私人部门的竞争、鼓励公共部门采用私人部门的管理精神、引入公私部门伙伴关系以及采用绩效合同制等改革措施。选择和竞争提高了效率，但仍未有效地解决弱势群体被忽视的问题。私人部门参与并不是解决公共服务领域问题的万能钥匙，必须针对国家的情况和社会环境采取适当的合作模式才能达到预期效果。私人机构在某些国家的公共服务领域中比公共机构具有较大的优势，而在另外一些国家的某些领域中优势并不明显。绩效管理改革有效地提高了公共部门的管理水平和服务提供效率，在发达国家和发展中国家中均取得了较好的效果。
关键词：公共服务；市场提供；公共政策；公共治理
中图分类号：D630文献标识码：A
文章编号：1008－7168（2015）01－0097－07
收稿日期：2014-08-25
基金项目：国家社科基金重点项目“推进中国事业单位分类改革实施战略与相关政策研究”（13AGL008）。
作者简介：
黄恒学（1957-），男，湖北蕲春人，北京大学政府管理学院教授，博士生导师；
孔雪琳（1971-），女，河南郑州人，北京大学政府管理学院博士生。
目前，中国正在进行全面深化改革的伟大实践，从广度和深度上推进市场化改革是全面深化改革的核心问题。推进市场化改革、不断完善市场经济体制，必须要建立与之相适应的现代企业制度、现代事业制度和现代政府制度。在全面深化改革的进程中，中国的事业管理体制改革相对滞后。为深刻认识当前中国事业管理体制改革所面临的问题，找到今后事业管理体制改革的正确方向、途径及对策，研究国外公共服务市场化改革，概括各国改革的背景与目标、主要措施以及取得的成效和基本经验教训显得尤为必要。
一、国外公共服务市场化改革的背景及其理论依据
从最发达国家到最不发达国家，几乎世界各国都在进行公共服务的市场化改革。然而，国家的发展程度不同，其公共服务改革的原因和动力也各异。（一）公共服务市场化改革的源起
西方发达国家通常是根据社会经济发展以及现实财政状况决定公共服务改革的方向和路线，同时，理论的研究也往往与改革的实践相互影响、相互推动。比尔·乔丹（Bill Jordan）以发达国家的文化转向个人的独立性、流动性和自我实现为背景进行研究，认为这种文化转移已经被英语国家采用为新的公民和治理理念。相应地，政府应对公共服务进行调整，为公民实现进取意识和自我提高提供机会，允许人们在服务提供者之中进行选择。主流社会中个人开始认为，比起请求国家的帮助，个人的财产权和收入支配权是防止被利用和被压迫的更好的屏障；比起向政府纳税，他们更愿意支付银行贷款利息；比起采用公共服务，他们更愿意选择私人组织提供的服务［1］。
发展中国家的公共服务市场化改革主要源于以下几种情况：一是受到西方发达
国家公共服务市场化改革的示范作用影响而进行的主动性改革；二是为配合经济体制市场化改革的进程而进行的适应性改革；三是由于外国援助机构附带条件的驱使而进行的被动性改革。
（二）公共选择理论的兴起对于公共服务市场化改革的推动
即使是在自由市场的支持者统治西方社会的学术界和政府部门时，一些学者也注意到，有些产品或服务无法通过市场（私人）提供而获得有效供给。霍布斯、大卫·休谟、亚当·斯密、约翰·斯图亚特·穆勒等人的研究，都涉及公共产品提供过程中市场失灵的问题。在对自由市场的崇拜遭受市场失灵以及经济周期问题的打击后，人们开始转向期望政府对市场缺陷进行弥补。然而，公共服务的政府提供带来了效率低下、供给不足和财政困难。在此背景下，政府干预的合理性受到质疑，公共选择理论开始兴起，自由市场重获支持。在公共选择理论的影响下，西方国家采取了一系列根据利己主义者和理性主义者假设所制定的政策。削减国家的规模和职能、进行私有化、重组政府是改革的关键目标。
（三）公共服务市场化改革的现实压力和新公共管理运动
西方国家20世纪70年代末80年代初所进行的新公共管理改革运动，并不单纯是理论发展推动的，西方福利国家的财政压力是新公共管理运动的现实压力。福利社会制度强调“从摇篮到坟墓”社会公共服务的政府提供，引起了政府超载、财政压力、政府破产等一系列重大问题，使新公共管理运动如火如荼地在福利国家中开展起来，并迅速席卷整个西方世界。
二、公共服务市场化改革的主要实践措施
公共服务市场化改革的核心是引入选择和竞争、探索公共服务市场化供给的新途径，以提高公共服务的效率和透明度。为此，各国主要采取了赋予消费者选择
权、引入公共部门与私人部门的竞争、鼓励公共部门采用私人部门的管理精神、引入公私部门伙伴关系和采用绩效合同制等多项实践措施。
（一）赋予消费者选择权
这种改革的中心原则是：给社会服务的消费者以更多的选择，使其至少在当前的社会服务提供者失败时，可以选择另一个社会服务的提供者。改革的措施是进行一系列的制度安排，这些制度安排旨在给消费者提供机会，使其就某项社会服务在一个选项菜单中能够做出表达偏好的决定。这种改革可以被认为是实施广义的服务券计划（Voucher Scheme），主要在教育、医疗卫生、婴幼儿看护、社区护理和住宅等社会服务领域进行。
以英国为例，迈克尔·马克莱和约翰·威尔森（Michael Macaulay John Wilson）的研究认为，自1997年英国工党政府执政以来，英国遵循的政策方案在某种意义上代表了它所继承的新右翼方案（New Right Agenda）的延续，反映出公共选择的新自由主义理论占据了支配优势地位，以及公共管理的传统方式遭到摒弃。过去的30年中，新右翼方案的政策目标都是发挥公共服务提供中市场力量的作用，其关键特征就是私有化和培育竞争，中心是强调公共服务中选择的重要性［2］。
（二）引入公共部门与私人部门的竞争
在公共服务领域，除传统的公共部门提供服务外，还允许私人投资，使私人部门与公共部门相互竞争，共同提供公共服务。这种私人部门与公共部门的竞争主要在医疗卫生、移动通讯和教育等领域。如在瑞典哥德堡（Gothenburg）地区的老年人家庭看护服务的提供者中，既有公共机构，也有私人机构。在印度卡纳塔卡州（Karnataka）移动通讯服务的提供者中，既有公共移动通讯运营商，也
有私人移动通讯运营商。而在教育领域，世界上已有多个国家采用了教育券制度，给予私立学校和公立学校平等的竞争地位。
（三）鼓励公共部门采用私人部门的管理精神
公共服务的现代化伴随着公共部门管理实践的深度改革，其目标是赋予公共部门管理更大的弹性以提高效率，满足国内乃至国际环境对公共管理所提出的新要求。在此过程中，公共部门采取了许多私人部门的管理理念和管理精神，如更加注重人力资源的培养和激励，对员工的才智进行更有效的使用，更好地调动他们的创造、观察、沟通潜力，并且不断地对员工的贡献进行非货币化的认可和鼓励等。这不仅提高了公共部门员工在工作中的满足感，并且促进了各个员工之间的协调配合以及员工对部门的归属感。
（四）引入公私部门伙伴关系（PPP）和私人部门参与（PSP）
在福利国家的现实财政压力以及新公共管理理念的影响下，西方国家纷纷在公共服务中引入了公私部门伙伴关系和私人部门参与。公私部门伙伴关系和私人部门参与重新定义了政府的职责，使其从公共服务的提供者（Provider）转为授权者（Enabler）。近年来，在许多第三世界国家，由于经济发展缓慢，因而难以对公共服务提供足够的资金支持，全球金融危机更是对公共服务的提供提出了严峻的挑战。这迫使这些国家进行改革，通过公私部门的伙伴关系或私人部门参与来解决因财政困难而使公共服务的提供面临的资金短缺难题。在许多情况下，第三世界国家中的公私部门伙伴关系和私人部门参与都是由国际金融机构推动执行的（International Financial Institutions）。
（五）采用绩效合同制（Performance Contracting）
20世纪60年代以来，美国、法国等许多西方发达国家进行了以签订绩效合
同为主要内容的公共部门绩效管理改革。近十五年来，韩国、巴基斯坦、马来西亚、印度等多个发展中国家也进行了公共部门的绩效管理改革。在公共服务领域进行绩效合同改革，对政府部门的能力提出了较高的要求。作为一种监管控制工具，绩效合同可明确责任目标、支持创新管理，同时真正赋予公共部门的管理者以管理权和运营权。但改革也往往面临着公共服务产出难以量化、绩效评估的主客体难以确定等困难。
三、国外公共服务市场化改革的基本经验教训
国外公共服务市场化改革的主要目标是提高效率和透明度。尽管几十年来公共服务领域的改革取得了显著成效，但近年来，伴随着改革实践过程的不断深化，改革进程中也产生了一系列的问题，引起了社会各方关注，学术界和政府部门也在不断地进行总结和反思。
（一）引入竞争和选择的改革效果是双重的甚至是有争议的
在公共服务领域引入竞争和选择几十年的过程中，选择和竞争的效果不断显现，但并非所有引入竞争和选择的改革都取得了正面的、预期的效果。如有人认为教育券制度造成了学校社会分化和部分学校的教育质量持续下降等问题，甚至认为教育券制度是教育体系中所有问题的根源。然而，深入的研究表明，在公共服务中引入竞争和选择的制度是优越的制度，但是，这种制度需要对某些方面进行特别关注并不断完善。如椘马塞洛和帕瑞德斯（Rómulo A. Chumacero Ricardo D.Paredes）的研究认为，教育券制度和智利教育体制中存在的问题二者之间并不存在因果关系。依赖于真实决定（显示偏好）的证据表明，家长在选择学校时确实考虑到教学水平并因此而进行选择，这是构建良性循环的教育券制度的基石。然而，这种作用的重要性及其对于弱势人群的影响也使其备受争议
［3］。
布朗-莫辛格（Braun-Munzinger）对14个国家的21种教育券制度进行了对比研究，认为有利于教育券制度发挥其提高教育质量作用的因素主要有：包含尽可能多的学校；公开对于学校的外部评价；给予贫穷学生更高的教育券价值；对于参与学校的严格规定等。由于限制竞争而阻碍教育券制度发挥其提高教育质量作用的因素主要有：新学校的高进入门槛；对于公立学校和私立学校实行不同的资助标准；私立学校的低参与率；在某些区域没有私立学校等［4］。
帕瑞（Perri）对过去10至15年中，英国的中学选择、育婴券计划、高等教育选择计划、全科医生选择计划、医院会诊医师选择计划、治疗方案选择计划、直接支付计划、社区护理计划以及社会出租住宅的分配供给计划九大公共服务领域中个人消费者选择的情况进行比较研究。他认为在进行政策设计时支持更多的个人选择不仅面临着技术性挑战，同样也面临着价值观的冲突。并非所有的目标都能实现，各个目标之间彼此相互冲突。有些目标较易达成，而有些目标对于财政投入的要求较高，因而难以实现［5］。
（二）私人部门参与的改革无论对于公共部门还是私人部门都是一种巨大的挑战
对于公共部门而言，进行公私部门伙伴关系和私人部门参与改革的根本目的是引入私人资本共同承担公共服务所需的资金负担，同时借助私人机构的管理提高公共服务的提供效率。而对于私人部门而言，参与公共服务提供的根本目的是获得投资收益。公私部门伙伴关系和私人部门参与最初被人们寄予厚望，然而这种乐观的态度在十年左右的时间里迅速消减。这种改革的结果是混合的，在很多方面并没有达到以更低的成本获得更好的服务的效果，并且这种改革对于管理能